Отмывание преступных доходов: бороться или не бороться?

Более года назад в России был принят Закон о противодействии отмыванию криминальных доходов, в сфере регулирования которого оказались и профессиональные участники рынка ценных бумаг. Изначально этот Закон был нацелен прежде всего на банковский сектор, поэтому попытки применения закона участниками рынка ценных бумаг вскрыли ряд его недостатков, о чем и пойдет речь в настоящей статье. Ее автор приводит также практические рекомендации по созданию системы внутреннего контроля в организации - профессиональном участнике рынка ценных бумаг.

Стоит признать, что принятие закона, призванного противодействовать легализации (отмыванию) криминальных доходов, было обусловлено прежде всего политическими причинами. Напомним, что Россия с июня 2000 года была включена в список "некооперативных" стран, которые не предпринимают целенаправленных мер по предотвращению "отмывания" денег. Данный "черный" список ведется Группой разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (FATF). Это событие не могло позитивно отразиться на инвестиционном имидже России, особенно на фоне переговоров о вступлении в ВТО. В связи с этим 7 августа 2001 года (почти через год после внесения России в "черный" список) был принят ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" (далее - Закон).

В настоящий момент можно с уверенностью констатировать, что Закон успешно выполнил свою политическую функцию - в октябре 2002 года Россия была исключена из списка "некооперативных" стран и территорий, которые не предпринимают целенаправленных мер по предотвращению "отмывания" денег. Однако нам еще только предстоит понять, насколько успешно Закон сможет выполнять свою правовую функцию и будет ли создан в России эффективный правовой механизм противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

К началу 2003 года в России имелся ряд признаков "кооперативной" страны. Среди этих признаков можно выделить создание специального органа (Комитета по финансовому мониторингу России), называемого также "финансовой разведкой", а также образование в России системы подачи сведений в КФМ РФ о подконтрольных операциях.

Однако, по информации "финансовой разведки", 98% сообщений о подозрительных сделках она получает от кредитных организаций и только 2% - от иных организаций, которые также обязаны подавать сведения в КФМ РФ. Среди "иных" организаций в Законе указаны профессиональные участники рынка ценных бумаг (далее - профессиональные участники РЦБ). КФМ РФ уверен в том, что такое ничтожное количество сообщений обусловлено вовсе не тем, что профессиональным участникам РЦБ нечего сообщать, а тем, что почти все они попросту являются нарушителями Закона. Так ли это? Являются ли профессиональные участники РЦБ нарушителями Закона по своей "недоброй" воле, руководствуясь при этом какими-то противоправными мотивами, или тому есть объективные причины? Что им мешает подавать сведения о подозрительных операциях в КФМ? Попробуем дать ответ на эти вопросы.

Целью Закона является защита прав и законных интересов граждан, общества и государства путем создания правового механизма противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ст. 1 Закона).

Упомянутый правовой механизм законодатель предпочел построить по следующей схеме.

- Агентами контроля выступают коммерческие организации, которые должны осуществлять тотальный мониторинг операций своих клиентов. При обнаружении операции, которая отвечает признакам подконтрольной, агент обязан подать сведения о ней в КФМ РФ.

- КФМ РФ собирает, обобщает и анализирует полученные сведения, и в случае обнаружения признаков сомнительной операции информация передается в правоохранительные органы.

- Правоохранительные органы при наличии достаточных оснований инициируют правовое преследование подозрительного лица (клиента коммерческой организации).

Для наглядности можно изобразить эту схему так:

[СХЕМА]

Анализ текста Закона позволяет сделать вывод о том, что изначально авторы законопроекта планировали распространить действие Закона только на кредитные организации, и лишь позднее было принято решение включить в список агентов контроля профессиональных участников РЦБ и другие некредитные организации.

Такое правовое регулирование применительно к некредитным организациям "по остаточному принципу" вызвало к жизни проблему применения Закона агентами финансового контроля на фондовом рынке.

Среди агентов финансового контроля в ст. 5 Закона названы профессиональные участники РЦБ, перечень которых приведен в ФЗ "О рынке ценных бумаг".

С момента принятия Закона стала очевидна следующая неточность законодателя. В Законе не указано конкретно, какие именно профессиональные участники РЦБ являются агентами контроля. Не все профессиональные участники РЦБ способны совершать операции с денежными средствами своих клиентов, но формально все они должны были участвовать в процессе отслеживания сомнительных операций с денежными средствами. Эту неточность законодателя ФКЦБ РФ постаралась устранить, приняв Методические рекомендации ("Методические рекомендации по реализации профессиональными участниками рынка ценных бумаг требований ФЗ от 07.08.2001 N 115 "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем". Рекомендовано Распоряжением ФКЦБ РФ от 03.07.2002 г. N 613/р. ), где четко ограничила круг профессиональных участников РЦБ - (брокеры, дилеры и доверительные управляющие ценными бумагами).

Общий перечень операций, подлежащих обязательному контролю, приведен в ст. 6 Закона. Однако из этого перечня профессиональные участники РЦБ, в силу специфики своей деятельности, способны совершать только четыре операции, подлежащие обязательному контролю, а именно:

1. Приобретение физическим лицом ценных бумаг за наличный расчет на сумму, превышающую 600 000 рублей.

2. Операция по переводу денежных средств по поручению клиента, если сумма такого перевода превышает 600 000 рублей.

3. Операция с ценными бумагами, если хотя бы одной из сторон является лицо, связанное с "некооперативной" страной (перечень таких государств устанавливается Правительством РФ).

4. Операция с денежными средствами или ценными бумагами, если хотя бы одной из сторон является лицо, связанное с экстремистской или террористической организацией (перечень таких организаций определяет Правительство РФ).

Из четырех приведенных выше операций профессиональный участник РЦБ может контролировать только две, а именно: приобретение физическим лицом ценных бумаг за наличный расчет на сумму, превышающую 600 000 рублей, и перевод денежных средств клиента по его поручению.

Операции, сторонами которых являются лица из "некооперативных" стран и лица, связанные с терроризмом и экстремизмом, не могут контролироваться, так как Правительство РФ еще не определило соответствующие перечни стран и организаций.

Рассмотрим, как брокеры, дилеры и доверительные управляющие ценными бумагами могут осуществлять обязательный контроль над двумя возможными операциями.

1. Приобретение физическим лицом ценных бумаг за наличный расчет на сумму, превышающую 600 000 рублей.

Вероятно, законодатель ожидал самого большого объема сообщений от брокеров в КФМ РФ именно по этой операции. Разумно предположить, что если физическое лицо приносит брокеру большую сумму наличных денег для инвестирования в ценные бумаги, то по поводу "чистоты" этих денег должны возникнуть сомнения. Однако складывается впечатление, что законодатель, формулируя эту норму Закона, не совсем четко представлял себе механизм работы брокерской компании. Схема взаимодействия клиента (физического лица) и брокера с использованием наличных денег состоит из следующих этапов:

- внесение в кассу брокера наличных средств;

- зачисление брокером наличных денег на свой специальный банковский брокерский счет ("обезналичивание" денег);

- выдача клиентом брокеру поручения на покупку ценных бумаг;

- приобретение брокером ценных бумаг для клиента и оплата брокером ценных бумаг по безналичному расчету через свой специальный банковский брокерский счет.

Фактически ценные бумаги приобретаются за безналичный расчет, который производит брокер. Поэтому "приобретение физическим лицом ценных бумаг за наличный расчет", как это сформулировано в Законе (См. абз. 4 пп. 1 п. 1 ст. 6 Закона. ), в рамках брокерской схемы практически исключено.

Дилеры и доверительные управляющие в рамках своей обычной деятельности почти не сталкиваются с необходимостью работать с наличными деньгами.

Таким образом, данная формулировка Закона не позволяет идее обязательного контроля над хождением наличных средств реализоваться на практике.

2. Операции по переводу денежных средств, осуществляемые некредитными организациями по поручению клиента в сумме, превышающей 600 000 рублей.

Сообщения об указанных операциях также не поступают в КФМ РФ в массовом порядке. В настоящее время клиентами брокерских компаний являются опытные инвесторы, которые интенсивно торгуют ценными бумагами и у которых нет необходимости часто выводить денежные средства. Но если даже инвестор и выводит деньги, то брокер, выступая налоговым агентом, и так осуществляет финансовый контроль (путем декларирования доходов).

Дилеры и доверительные управляющие такие операции не совершают в принципе, поскольку у них нет клиентов.

Приведенные доводы продемонстрировали те неточности Закона, которые не позволяют отнести брокеров, дилеров и доверительных управляющих ценными бумагами к его нарушителям. Закон не дал профессиональным участникам РЦБ четкого перечня операций, подлежащих обязательному контролю. Поэтому заявления представителей КФМ РФ о том, что "почти все профессиональные участники РЦБ нарушают Закон" являются, мягко говоря, поспешными.

С принятием Закона у профессиональных участников РЦБ, помимо обязанности подавать сведения в КФМ РФ об операциях, подлежащих обязательному контролю, возникла необходимость осуществлять свой внутренний контроль.

Каждая организация разрабатывает свои внутренние Правила контроля, учитывая при этом рекомендации Правительства РФ (См. Распоряжение Правительства РФ от 17.07.2002 г. N 983-Р. ) и надзорных органов (См. Распоряжение ФКЦБ РФ от 03.06.2002 г. N 613-р. ). В этих правилах должны содержаться критерии и признаки необычных операций. Профессиональный участник РЦБ, с учетом специфики своей деятельности, может выбрать те критерии выявления и признаки необычных операций, которые ему подходят. После утверждения и согласования с ФКЦБ РФ Правила внутреннего контроля становятся обязательными для исполнения. Если профессиональный участник выявит сделку, которая по его Правилам внутреннего контроля подпадает под категорию "подозрительной сделки", то он в обязательном порядке подает сведения о такой операции в КФМ РФ.

***

Анализ текста Закона позволяет сделать вывод о том, что изначально планировалось распространить его действие только на кредитные организации, и лишь позднее было принято решение включить в список агентов контроля профессиональных участников РЦБ и другие некредитные организации.

***

Практические рекомендации по созданию системы внутреннего контроля профессионального участника РЦБ

- Разработка, утверждение и согласование Правил внутреннего контроля в целях противодействия отмыванию криминальных доходов и Программ его реализации является обязательной (далее - Правила и программы). Не следует откладывать проведение этих мероприятий, поскольку сотрудники ФКЦБ РФ во время проведения проверок обязаны осуществлять контроль наличия согласованных Правил и программ. Их отсутствие чревато аннулированием лицензии (абз. 2 п. 4 ст. 44 ФЗ "О рынке ценных бумаг").

- Систему внутреннего контроля профессиональных участников РЦБ в целях противодействия отмыванию криминальных доходов ФКЦБ РФ посчитала необходимым включить в уже существовавшую ранее систему внутреннего контроля за соблюдением профессиональными участниками РЦБ законодательства о рынке ценных бумаг (См. п. 1.5 Положения о внутреннем контроле профессионального участника рынка ценных бумаг (утв. Постановлением ФКЦБ от 19.07.2001 г. N19 в ред. от 14.02.2002 N 3/пс). ). Поэтому разумно будет оформить Правила и программы, как приложение к существующей Инструкции о внутреннем контроле.

- При разработке Правил и программ рекомендуется учитывать прежде всего Методические рекомендации по реализации профессиональными участниками рынка ценных бумаг требований ФЗ от 07.08.2001 г. N 115 "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" (Рекомендовано Распоряжением ФКЦБ РФ от 03 июля 2002 г. N 613/р. ). Нужно иметь в виду, что данный документ несколько устарел в свете внесения в Закон новых поправок. В качестве дополнительного подспорья следует использовать Временные рекомендации по отдельным положениям правил внутреннего контроля, разрабатываемые организациями в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (Утверждены Приказом КФМ РФ от 03.02.2003 г. N10. ).

- В зависимости от специфики деятельности профессионального участника РЦБ критерии выявления и признаки необычных операций могут отличаться от критериев и признаков, определенных ФКЦБ РФ и КФМ РФ. Профессиональный участник РЦБ может сам включать свои критерии и признаки и исключать рекомендованные критерии и признаки. Однако не следует увлекаться исключением рекомендованных критериев и признаков необычных операций, чтобы в случае проверки ФКЦБ РФ не давать лишних поводов проверяющим подозревать вас в том, что вы намеренно исключили тот или иной признак, руководствуясь нежеланием выявлять определенные сделки.

- Профессиональный участник РЦБ должен назначить специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение Правил и реализацию программ контроля. ФКЦБ РФ разрешила контролерам совмещать функции контроля за исполнением законодательства о рынке ценных бумаг и о противодействии отмыванию криминальных доходов (См. п. 1.10. Положения о внутреннем контроле профессионального участника рынка ценных бумаг (утв. Постановлением ФКЦБ от 19.07.2001 г. N19 в ред. от 14.02.2002 г. N 3/пс). ). В любом случае необходим приказ о назначении таких лиц в качестве работников, ответственных за соблюдение законодательства о противодействии отмыванию криминальных доходов.

- В течение 5 дней после утверждения руководителем организации Правил и программ данные документы должны быть согласованы в ФКЦБ РФ. Комиссия еще не выработала порядок такого согласования. В этом случае рекомендуется отправлять документы на согласование в центральный аппарат ФКЦБ РФ по почте (адрес: 119991. Москва, ГСП-1, В-49, Ленинский проспект, 9).