ТАМОЖЕННОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО: НОВЫЕ КОНТУРЫ ИЛИ ПОРТРЕТ В ПОЛНЫЙ РОСТ?

Принятый в 2003 году Таможенный кодекс подвел черту под десятилетней историей своего предшественника - Таможенного кодекса РФ 1993 года. Работа над созданием нового Кодекса началась давно, на некоторое время приостанавливалась, затем возобновлялась и вот наконец завершилась в текущем году. Принятый Таможенный кодекс вступает в силу 1 января 2004 года

Последнее десятилетие убедило всех в том, что таможенное законодательство касается не какой-то ограниченной прослойки общества, не какого-то отдельного сектора экономики, но непосредственно затрагивает интересы большинства россиян. Таможенный кодекс регламентирует интересы бизнес-сообщества и граждан, пересекающих таможенную границу с самыми разными целями (туризм, гуманитарные контакты, деловые поездки и т.д.). Он касается даже тех, кто не планирует отправляться за границу: регламентируя порядок уплаты таможенных платежей, законодательство затрагивает интересы многомиллионной армии покупателей иностранных товаров. Таможенные пошлины, НДС и акцизы на ввозимые товары, будучи косвенными налогами, включаются в цену товара и тем самым касаются практически каждого семейного и иного бюджета.

Наконец, следует помнить о том, что сегодня Российская таможенная служба дает 40 процентов всех налоговых поступлений в федеральный бюджет.

Все это в совокупности объясняет повышенный интерес общества к новшествам в сфере таможенного законодательства.

Каковы же причины пересмотра его основных положений и принятия нового Таможенного кодекса?

В первую очередь следовало максимально приблизить российское законодательство к сформировавшимся в таможенной сфере международным стандартам. В международной торговле "правила игры", безусловно, должны быть согласованы. Существенные различия между национальным законодательством и так называемым международным таможенным правом тормозили поступательное интегрирование Российской Федерации в систему мирохозяйственных связей, не позволяли нашему государству получить максимальные преимущества, предоставляемые ему системой международного разделения труда.

Среди наиболее значимых международно-правовых актов следует упомянуть Генеральное соглашение о тарифах и торговле и Киотскую конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур (последняя принята под эгидой Совета таможенного сотрудничества - ныне Всемирная таможенная организация). Российская Федерация приводит таможенное законодательство в соответствие с общепризнанными международными нормами, делая деятельность таможенной службы понятной и "прозрачной" для участников.

Другая причина принятия нового Таможенного кодекса - значительные изменения, произошедшие в смежных отраслях законодательства. Таможенный кодекс 1993 года был принят еще до действующей Конституции (отсюда, например, и упоминания о льготах вице-президенту и т.д.). Принятые за время действия Таможенного кодекса 1993 года Налоговый кодекс, Бюджетный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях со всей остротой поставили вопрос о внесении изменений в законодательный каркас таможенного регулирования.

Наконец, за последние годы изменился взгляд таможенного ведомства на его взаимоотношения с участниками внешнеэкономической деятельности. Упростились многие таможенные процедуры, "зеленый коридор" открывается законопослушным участникам ВЭД, имеющим хорошую таможенную и налоговую историю.

Хотелось бы еще раз обратить внимание на основные направления, по которым происходит реформирование современного таможенного законодательства. Это: максимальное сближение с существующими в международной практике стандартами по таможенному делу; создание стабильных и четких правил, в соответствии с которыми участник внешнеэкономической деятельности строит свои отношения с таможней, - таких правил, которые создавали бы на границе таможенный климат, благоприятный для развития бизнеса и инвестиционных процессов; наконец, эффективная защита публичного порядка и национальных интересов Российской Федерации в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу.

С принятием Таможенного кодекса удалось многое сделать в этом направлении. Однако едва ли можно поставить точку. Теперь самое главное, чтобы Кодекс заработал. Есть ли для этого все предпосылки?

Ответам на последний вопрос, как, впрочем, и другим проблемам, была посвящена пресс-конференция Государственного таможенного комитета.

***

КОДЕКС ВО ВТОРОМ ПРИБЛИЖЕНИИ

Юрий Федорович АЗАРОВ, статс-секретарь, заместитель председателя Государственного таможенного комитета Российской Федерации

Сейчас мы разбираем Кодекс, что называется по буквам и запятым, и нам самим очень важно определиться, какими должны быть подходы российской таможни, формы, методы работы в условиях нового Кодекса и какой должна быть нормативная база, которая будет принята в связи с его принятием.

Таможенным службам предстоит участвовать в разработке порядка 90 нормативных актов. Это колоссальный объем. Надо иметь в виду, что 94 поручения ГТК касаются в основном утверждения форм документов, сведений, содержащихся в них, но вместе с тем нам надо прописывать процедуры и думать о том, как мы будем реализовывать Кодекс на практике, какова должна быть последовательность наших действий, в каких пределах и что мы можем требовать.

В настоящее время видимыми направлениями являются разработка 5 законопроектов, которые связаны с введением в действие ТК и с внесением изменений в отдельные законы, порядка 11 первоочередных нормативных актов Правительства, 25 приказов, всевозможных положений - официальных документов ГТК, которые затем предстоит утверждать в Министерстве юстиции. С учетом такого подхода мы выделили 25 тем для обсуждения на специально созданной рабочей группе в ГТК. Еще раз повторю, эту работу мы обязательно должны закончить к 1 января. Хотя понимаем прекрасно, и об этом мы заявили другим министерствам и ведомствам, что не видим необходимости в принятии всех нормативных актов, которые предписаны Таможенным кодексом, сразу и в короткий промежуток времени, в силу того что часть из них можно разработать и принять уже в процессе его применения.

Нам предстоит работа не только с участниками внешнеэкономической деятельности, которые тоже будут правоприменителями этого Кодекса. Предстоит разъяснять положения ТК личному составу таможенных органов, начиная от руководящих лиц и заканчивая самым низовым звеном - инспекторами. Мы встречаемся с представителями бизнеса, работающими в этой сфере. И должен вам сказать, что их вопросы заставляют нас смотреть на Кодекс глазами не только таможенника, но и предпринимателя. Приходится сталкиваться с ситуациями, когда положения этого акта не все понимают или понимают так, как были обучены.

Часть нормативных актов предстоит разработать и зарегистрировать в Минюсте до 1 октября. В силу того что целый ряд правоотношений должен регулироваться актами, вступающими в действие через 90 дней с момента их регистрации в Министерстве юстиции, то есть это должно быть сделано к моменту вступления Таможенного кодекса в силу.

Мы продолжаем сотрудничать с Государственной думой. Это прежде всего касается Закона "О таможенном тарифе" 1993 года. Вы сами понимаете, ТК прописывает инструменты реализации, а налоговую базу для исчисления таможенных пошлин определяет этот нормативный акт, хотя появилась идея сделать отдельный закон о таможенной стоимости. Но это пока в будущем. Основная задача - это разработка нового Закона о таможенном тарифе, который желательно принять к 1 января, чтобы согласовать его с ТК.

Также хочу выделить и Закон "О валютном регулировании и валютном контроле" 1992 года в части наделения таможенной службы правами органов валютного контроля. Он тоже сейчас находится в Государственной думе и ждет принятия. От этого зависит определение нашей судьбы как органа валютного контроля. Я уже не говорю об остальном, что сопутствует Кодексу, но Закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" 1995 года базовый для самого ТК. Кодекс его опередил. Мы надеемся, что у нас не должно быть никаких расхождений, так как мы учитывали его при разработке Кодекса. Но закон принимать-то придется, потому что он затрагивает сферу таможенного регулирования в полном объеме. Также можно назвать проект закона "О свободных экономических зонах", который пока не внесен в Государственную думу. Мы с ним работаем. На этот счет законодатели поступили мудро, сохранив действия соответствующих положений ТК 1993 года, если этот акт не будет принят к 1 января.

Из тех вопросов, которые к нам сейчас поступают, конечно, больше всего о новых таможенных процедурах. Всех интересуют положения ТК, касающиеся предварительного декларирования, потому что это тот вариант, который позволит нам ускорить оборот товара, не задерживая его на границе. Беспокоит также и та часть Кодекса, которая регулирует деятельность нашей околотаможенной структуры, то есть склады временного хранения, таможенные склады, таможенные перевозчики, брокеры.

В части, касающейся обеспечения уплаты таможенных платежей и ответственности перед третьими лицами, требования достаточно жесткие. Суммы обеспечения достаточно большие: для перевозчиков - 50 млн рублей, для склада временного хранения - сумма, исчисляемая в десятках млн рублей, - все зависит от площади.И если в Москве это можно легко сделать, в том числе за счет залога имущества, на периферии эта сумма непосильная.

***

ВСЕ ТОЛЬКО НАЧИНАЕТСЯ

Галина Владимировна БАЛАНДИНА, начальник Правового управления ГТК России

- Галина Владимировна, не могли бы вы подробнее рассказать о тех нормативных актах, которые ГТК должен принять?

- Возможность Государственного таможенного комитета издавать акты - один из наиболее дебатируемых вопросов при подготовке и принятии ТК. Депутаты считали, что в Кодексе должна быть аналогичная запись тому, что содержится сейчас в Налоговом кодексе, - таможенные органы должны издавать инструкции для своих ведомств, но не регулировать правоотношения в сфере таможенного дела, то есть не устанавливать те нормы, которые будут обязательны для всех лиц. Тем не менее после долгих обсуждений они предложили компромисс, с которым мы согласились. В соответствии с пунктом 2 статьи 6 ТК РФ нормативные правовые акты ГТК не должны устанавливать требования, запреты или ограничения, не предусмотренные ТК. То есть максимальный объем требований в рамках административных процедур таможенного оформления устанавливается законом. А ГТК предоставлено только право оперировать этими инструментами, применяя их к тем или иным частным ситуациям. При этом у таможенной службы есть еще ряд ограничений. Даже если закон дает полномочия таможенным органам что-то требовать, они могут делать это только для обеспечения соблюдения таможенного законодательства. При такой конструкции за нами закреплено право издавать ведомственные нормативные правовые акты, которые будут иметь силу и обязательный характер для их исполнителей.

Для того чтобы с 1 января предъявлять требования к бизнесу, до 1 октября мы должны принять и опубликовать акты, в которых будут содержаться вопросы предоставления сведений, необходимых для таможенных целей. Кодекс определяет максимальный перечень сведений, которые мы можем потребовать при той или иной таможенной процедуре, при том или ином таможенном режиме. ГТК наделен правом сокращать этот перечень для отдельных видов транспорта, видов товара и даже для отдельных категорий лиц. Таможенный кодекс дает право ГТК определять формат предоставления этих сведений. Например, Кодекс предписывает, что должно быть описание товара при декларировании - в каком формате это описание предоставляется, каким образом заполняется 31 графа грузовой таможенной декларации, определяет ГТК. Это право за нами осталось.

Возникает вопрос: что получит бизнес, в чем будет его преимущество? Можно говорить, что мы поворачиваемся лицом к бизнесу. Таможня становится органом не только государства, но и органом для предпринимателей. Под этой общей идеей Кодекс наполнен правовыми конструкциями, которые действительно предоставляют механизм расширения и защиты прав и интересов предпринимателей - участников внешнеэкономической деятельности.

Позволю себе затронуть тему таможенных брокеров, тем более что очень часто задаются вопросы именно по этой сфере бизнеса. У меня абсолютно твердое убеждение, которое не все мои коллеги по ГТК разделяют. Нормального института таможенного брокера в том виде, в котором он существует во многих странах мира и который является реальным помощником и для участников внешнеэкономической деятельности и таможенных органов в совершении таможенных процедур, у нас нет. Причин много и основная из них та, что сегодня в правовом поле существуют 2 категории посредников. Одни имеют статус таможенного брокера, деятельность которого лицензируется, который несет серьезные материальные затраты для получения такой лицензии и очень серьезную юридическую ответственность, вплоть до солидарной, за уплату таможенных платежей при совершении таможенных операций. Наряду с этими структурами имеют место так называемые "серые" и "черные" посредники, которые, как ни странно, по сути, существуют тоже на легальных основаниях. Это те фирмы, организации, которые работают, как у нас называют, "под печатью клиента", то есть от имени экспортера или импортера, но при этом себя в декларации даже не показывают. Это совершенно легальный бизнес, но ответственности у них нет. Нет ответственности, нет риска, нет и затрат, связанных с созданием таких фирм и с предоставлением услуг на профессиональной основе. Но таможенные брокеры экономически неконкурентоспособны по сравнению с последними, и им не эффективно развивать свой бизнес, потому что их услуги всегда дороже.

Новый Кодекс эту картину кардинально меняет. Таможенный брокер с 1 января действует совершенно в новом правовом поле. Брокер - тот, кто действует от имени импортера или экспортера, и, стало быть, все те посредники, которые сегодня осуществляют эту деятельность без лицензии, с вступлением ТК в силу будут действовать не легитимно, если не будут включены в реестр таможенных брокеров.

Дебаты о том, будет сохранен институт лицензирования в околотаможенных структурах или нет, велись практически до второго чтения. И когда мы поняли, что сохранить административные способы давления на организацию и руководство этим рынком у нас нет шансов, был предложен совершенно иной механизм доступа к этому бизнесу. Какой? Через большие суммы обеспечения. Нет административных рычагов, но есть реальные экономические показатели, свидетельствующие о том, что лицо платежеспособно при будущей возможной ответственности. Я уверена, что с 2004 года институт таможенного брокера будет развиваться заново. Сегодня работать на условиях партнерства и сотрудничества мы можем только с крупными компаниями, существующими давно и на профессиональной основе, которые отвечают за свои юридические действия не только деловой репутацией, но и материально.

- Изменились ли сроки и процедура внесения таможенных платежей? Когда экспортеры получают право распоряжения товаром?

- У нас ситуация проще, чем в налоговых органах. По закону у нас есть право удержания товара, до выпуска в свободное обращение, до тех пор, пока не будут уплачены таможенные платежи. Поэтому если они никем не платятся, ТК предусматривает очень простую процедуру: товары продаются, из сумм, вырученных от их реализации, уплачиваются в бюджет пошлины и налоги, а остальное возвращается .владельцу товара, если он объявится в течение 3 лет. Если нет - вся сумма уходит в бюджет. Срок уплаты платежей не изменился, немного изменилось другое. В соответствии с пока еще действующими правилами таможенные платежи должны быть уплачены до или одновременно с подачей таможенной декларации. С 1 января, если она подается раньше или предварительно (до момента ввоза), уплата платежей не является обязательным условием принятия декларации. То есть сначала можно документально проверить, что все нормально, что расчет платежей состоялся и таможня с ним согласна, а уплатить их максимально приближенно к сроку, когда этот товар попадет в распоряжение импортера.

Внесение платежей - это обязательное условие выпуска товара, то есть возможность импортера его забрать и им распоряжаться. Надо уточнить, что само право распоряжения товаром не столько увязано с уплатой таможенных платежей, сколько с тем таможенным режимом, который изберет импортер в отношении своего товара. Не все они предусматривают возможность свободного пользования товаром на территории РФ.

- Нужно ли применять ранее принятые нормативные акты ГТК и Правительства после 1 января?

- Они будут применяться только в той части, в какой не противоречат Таможенному кодексу. И одна из наших задач - это проведение ревизии нашей нормативной базы. Нам будет очень сложно регистрировать документы, которые хотя бы одной буквой отступают от требований этого акта.

Закон прямого действия значительно облегчает принятие решений судебными органами, и принцип судебной защиты, который является одним из главных в новом ТК, будет срабатывать очень быстро и очень эффективно в части защиты интересов участников внешнеторговой деятельности, равно как и интересов таможенных органов.

- Галина Владимировна, когда вы говорили об институте таможенного брокера, вы охарактеризовали его как новое кардинальное изменение. О каких еще положениях нового Таможенного кодекса можно сказать, что они кардинально изменили сферу таможенной деятельности?

- Революций Кодекс не привносит. Видимо, надо отдать должное составителям действующего ТК, потому что в 1993 году был избран правильный вектор развития таможенного законодательства РФ, вектор на унификацию его с общепризнанными международными нормами и стандартами. По сути дела, наше таможенное законодательство, которое мы применяем сегодня, корреспондируется с законодательствами Европейского сообщества, базовыми конвенциями, принятыми в рамках ВТО. Другое дело, действующий ТК во многих своих параметрах устанавливает только рамочные положения.

В области таможенного дела сегодня, как и 10 лет назад, ГТК играет гипертрофированную роль в регулировании таможенных правоотношений, влияя в том числе и на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу.

В Женеве, на переговорах о вступлении России в ВТО, обоснованно говорят о том, что в некоторых своих решениях мы устанавливаем дополнительные нетарифные ограничения, то есть уже влияем на торговую политику, если какие-то требования выходят за пределы разумного. Но в 1993 году это было оправданно, это был первый закон, построенный на новых экономических отношениях. Ни одного подобного документа до этого не было. Только в 1995 году появился Закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности", когда Россия четко сформулировала свою торговую политику.

В 1993 году нельзя было прогнозировать ни как будет развиваться экономическая ситуация, ни какие цели и задачи будут стоять перед таможенной службой. Например, в 1993 году российский таможенник был ориентирован на повышенный контроль за экспортом. Почему-то тогда казалось, что мы должны предотвратить вывоз наших национальных богатств. Сегодня об этом вспоминать даже смешно, потому что наша политика - это поддержка экспорта. В 1993 году был создан универсальный механизм, который позволял таможенной службе реагировать на любые цели и задачи, на любые экономические неожиданности в стране через оперативное принятие актов и оперативное решение вопросов как на уровне Таможенного комитета, так и на уровне Правительства Российской Федерации.

Сегодня мы просто подошли к другой стадии развития экономики в нашей стране, к новому этапу развития государства. И мы говорим: да, мы согласны с тем, что ведомственное регулирование в нынешних условиях уже недопустимо, что сегодня предпринимательский климат, режим благоприятствования предпринимательской деятельности зависят от стабильных и понятных правил. И Кодекс создает такие правила. Теперь каждый предприниматель знает максимум того, что по закону таможенник может ему предъявить, что может с него спросить и как он будет его проверять.

Чем выше административный барьер, тем больше желание и необходимость его обходить. Чем яснее, проще и понятнее будут законы, тем у бизнеса будет больше стимулов работать в открытую. Это наш самый главный внутренний расчет на новое таможенное законодательство.

Если говорить о политическом внешнем аспекте, то, безусловно, чрезвычайно важно принятие этого ТК с точки зрения облегчения переговорных процессов о вступлении в ВТО. Новый Таможенный кодекс открывает нам дорогу к присоединению к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур 1973 года (Киотская конвенция). Эту ведь задачу никто не снял, и она перед Россией стоит.

- Насколько мы приближены к международным стандартам Киотской конвенции?

- Апофеоз упрощения по Киотской конвенции - когда таможенник подходит к грузу один раз - в пункте пропуска через государственную границу, где он, общаясь с международным перевозчиком, по его документам выявляет товары, запрещенные к ввозу в страну, первично идентифицирует, что таким перевозчиком ввезен такой-то товар с минимумом сведений о нем. Далее - таможенный транзит с завершением его без представления товара таможне, хранение товара на собственном складе, замена обычного для нас декларирования товара отражением сведений о нем в документах бухучета и отчетности участника ВЭД. Так далеко мы пойти сегодня не можем, но элементы эти мы уже ввели в ТК.

Например, внутренний таможенный транзит без предъявления товара таможне - но такое не только мы не готовы предложить, но даже Ассоциация международных автомобильных перевозчиков говорит, что не надо этого делать, мы сегодня живем в несколько другой среде. Но в будущем, с развитием информационных технологий, с более стабильным бизнесом, с появлением большего количества лиц, которым мы можем доверять, мы, возможно, и перейдем к таким процедурам. Новый кодекс - это еще не Киотская конвенция, но большой шаг в ее направлении.

- В Кодексе дается перечень специальных режимов, но говорится и об иных специальных режимах. Какие это режимы?

- Иные специальные таможенные режимы - это та категория товаров, которая не представляет глобального интереса с точки зрения макроэкономики. Здесь есть специфика, но регулировать ее на уровне закона депутаты посчитали излишним, так как это затрагивает крайне ограниченную сферу отношений. Например, вывоз товаров для обеспечения наших посольств и консульств за границей. Детальный порядок этого процесса в Кодексе не нужен, ибо этим режимом пользуется крайне ограниченный круг лиц.

В действующем Таможенном кодексе есть 24 статья, которая предусматривает право Правительства Российской Федерации вводить дополнительные режимы, а также право Правительства РФ и ГТК РФ определять особенности правового регулирования действующих таможенных режимов. Например, Правительство РФ совсем недавно ввело таможенный режим ввоза товаров в рамках подарков для Санкт-Петербурга по случаю его 300-летия. Новый Кодекс такого права ему не дает.

- Расскажите, пожалуйста, об унификации таможенного законодательства, в частности с законодательством Белоруссии.

- Таможенное законодательство может быть унифицировано только тогда, когда унифицировано внешнеторговое законодательство. Если будут одни и те же правила ведения внешней торговли, будут одни и те же процедурные правила, унифицированные тарифы и их исполнение. Но это уже выходит за рамки компетенции Таможенного комитета. Это уже экономика и политика.

Хотя в рамках специальной программы мы работаем над этим вопросом.

На совместной коллегии Таможенного комитета Союзного государства России и Белоруссии первым стоит вопрос как раз об унификации законодательства наших стран в связи с принятием Таможенного кодекса РФ.

Надо смотреть на этот вопрос шире, потому что существует необходимость унификации законодательства в целом по линии СНГ. Вы знаете о том, что есть Основы таможенных законодательств государств - участников Содружества Независимых Государств, принятые в 1995 году. Стоит вопрос и о создании модельного Таможенного кодекса Содружества, и уже обращаются с просьбами поработать с этим актом. То есть это подтверждает заинтересованность Межпарламентской Ассамблеи в унификации законодательства, особенно в связи с принятием нашего ТК.

- Но на практике почти все модельные кодексы не действуют.

- Когда возникают судебные споры и процессы, то часто кивают именно на принятые согласованные нормативные акты, которые являются основой. Все будет зависеть от того, какой статус придадут этому документу. Есть огромное количество вариаций применения международных актов. Ведь Киотская конвенция - тоже модель для того, чтобы национальное законодательство было сформировано на основе принципов и правил международного таможенного законодательства.

Существуют два приложения к ней: генеральное и специальное. Генеральное приложение - это свод положений, подлежащих применению ко всем таможенным правилам и процедурам, отнесенным к регулированию Конвенцией. И поэтому оговорок по нему со стороны государства, присоединившегося к Конвенции, не допускается. Это приложение содержит десять глав, определяющих основные правила таможенных формальностей и таможенного контроля. Самой Конвенцией определено, что присоединившиеся государства обязаны в течение трех лет привести свое национальное законодательство в соответствие с этими правилами. Есть правила с так называемым переходным сроком, когда государству дается на это пять лет. А специальное приложение содержит частные ситуации, связанные с таможенными режимами и другими вопросами, где есть своя специфика у каждого государства. Поэтому за ними остается право следовать международным стандартам или придерживаться своих исторических традиций. Например, для США не актуален режим переработки, поскольку средний уровень налогообложения таможенными пошлинами 1%, и таможня не берет НДС. Для европейского сообщества этот режим востребован перерабатывающей промышленностью.

Необходима унификация в каких-то процедурных вещах, чтобы мы могли взаимно признавать таможенные документы, чтобы для бизнеса всех стран мира были одни и те же правила.