Новый таможенный кодекс - дитя союза власти и бизнеса

Разработка и принятие нового Таможенного кодекса - уникальный пример совместной работы представителей Федерального собрания РФ, правительства, Государственного таможенного комитета (ГТК) и Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП). Работа над кодексом шла очень непросто, но в итоге и в Госдуме, и в Совете Федерации 460-статейный документ прошел практически без вопросов. "Он весьма добросовестно проработан", - резюмировали парламентарии.

Главные "творцы победы" - председатель ГТК РФ Михаил ВАНИН и руководитель рабочей группы РСПП, глава "Северсталь-групп" Алексей МОРДАШОВ. Сегодня, после подписания нового Таможенного кодекса президентом Путиным, мы попросили их ответить на 5 вопросов.

1. Чем, по-вашему, новый Таможенный кодекс лучше предыдущего - с точки зрения ГТК и бизнес-сообщества?

Михаил ВАНИН: - Главное, с моей точки зрения, в том, что новый кодекс -это уже не закон рамочного характера, коим в немалой степени является кодекс нынешний, принятый в 93-м году. В те времена ни правительство РФ, ни руководители ГТК не владели в совершенстве инструментами таможенного регулирования, не знали таможенное дело настолько глубоко, чтобы прописать в кодексе весь необходимый инструментарий. Потому сразу договорились, что принимаем общий закон, а уж вопросы, собственно, регулирования будут решаться правительством и, если потребуется, нормативными актами ГТК. Так и сложилось.

Новый кодекс - закон принципиально другой конструкции. Это - закон прямого действия, не оставляющий никакой возможности ГТК и практически никакой правительству творить таможенное право. Он сам - таможенное право. Его принцип: читай, что написано, и делай, как написано. Или, если хотите, - разрешено то, что не запрещено.

Еще одно отличие в том, что старый кодекс был кодексом для таможни, а нынешний предназначен в первую очередь для участников внешней торговли. По-моему, это очень важно.

Отмечу также, что новый кодекс содержит непривычную для нас философию. Ее смысл: таможня должна работать на новых принципах -анализа и управления рисками, заложенных, кстати, в современных таможенных законодательствах большинства развитых стран. Мы больше не можем досматривать все, что движется через границу в обе стороны, физически нет таких возможностей. Да и зачем препятствовать нормальной внешней торговле? Потому наша задача - анализировать и наносить точечные удары, выбирая лишь те цели, которые потенциально могут нанести ущерб государству.

Алексей МОРДАШОВ:

- Не открою Америки, сказав, что сегодня у таможни немало сфер для улучшения работы -много и небезосновательно говорится и о коррупции, и о злоупотреблениях. С другой стороны, налицо желание руководства ГТК с этим решительно бороться. Потому главное, на мой взгляд, в том, что кодекс, вступающий в силу с 1 января 2004 года, должен стать юридической базой для новых правил работы таможни, жестким механизмом регулирования сфер ее деятельности в самых разных областях.

Согласен: новый кодекс стал законом прямого действия в гораздо большей степени, нежели предшествующий. Работая над его текстом, авторы и эксперты стремились сократить до минимума возможности как ГТК, так и правительства принимать дополнительные нормативные акты. Да, на 100 процентов добиться этого не удалось. Причина в том, жизнь в стране меняется, и какие-то возможности для "подстройки" механизмов под потребности завтрашнего дня и для ГТК, и для правительства необходимо было сохранить.

Но подчеркну: эти возможности крайне ограничены, строго описан механизм внедрения изменений. Например, в кодексе жестко закреплен список сведений, которые могут запросить у участника ВЭД для таможенного оформления. Зафиксирован принцип, которым при этом должна руководствоваться таможня: она имеет право получать информацию исключительно из документов, соответствующих международной практике. И - ничего дополнительного.

Список документов, которые будут запрашиваться (не сведений, а именно документов), утверждается правительством РФ с подачи ГТК. И есть очень четкий, закрепленный кодексом порядок вступления этих постановлений правительства в силу: если изменение назрело и постановление принято, оно начинает действовать не менее чем через 90 дней. Это означает, что у участника ВЭД будет резерв времени: 90 дней вполне достаточно, чтобы понять, какие дополнительные документы будут требовать на границе.

Новый кодекс содержит 460 статей - это огромного размера документ. Лично я никогда ранее близко не соприкасался с работой таможни и, включившись в работу, поразился: сколько в таможенном деле сфер регулирования! Так вот, во многих этих сферах выработаны десятки новых самостоятельных механизмов, направленных на повышение прозрачности и открытости работы таможни, на то, чтобы она реально могла способствовать развитию внешнеэкономических связей. Причем многие из этих механизмов сравнимы с отдельными законами.

2. Какие положения нового кодекса представляются вам наиболее важными?

Михаил ВАНИН: - Здесь я бы выделил то, что новый кодекс делает процесс таможенного оформления максимально быстрым, сокращая его с 10 дней до 3. Это крайне важно для участников внешней торговли, у которых есть контракты с конкретными сроками поставки. И у них должна быть уверенность в том, что обязательства, которые они берут, заключая контракт, будут выполнены. Что товары не будут простаивать на таможне, что не надо будет бегать по различным окошкам, в т. ч. предлагая что-либо для ускорения процесса.

Второе важнейшее обстоятельство, закрепленное в кодексе: участники ВЭД могут обжаловать действия или бездействие таможенных органов прямо на месте. Кодекс закрепляет обязанность начальника таможенного органа либо лица, его замещающего, решить вопрос непосредственно в таможенном органе и принять все меры для разрешения коллизии.

В отличие от существующего порядка информирование и консультирование участников внешней торговли будет бесплатным. При этом ответственность таможенных органов за те сведения, которые они обязаны предоставлять, резко возрастает.

Кодекс содержит и важные положения, формирующие уведомительный порядок для участия в околотаможенном бизнесе. То есть открытие СВХ, таможенных складов или, скажем, работа в качестве таможенного перевозчика не будут требовать лицензирования, как это происходит сегодня. В итоге мы делаем прозрачной околотаможенную среду: выполняешь оговоренные параметры, открывая тот же СВХ, - нет вопросов, таможенный орган обязан тебя в этом качестве признавать.

И еще. По новому кодексу таможенные органы не вправе ограничивать места оформления отдельных категорий товаров. Того, что мы можем требовать сегодня (электронику, к примеру, оформлять здесь, а алкоголь - там), больше не будет. Участник внешней торговли сам сможет выбирать места оформления товаров, причем они не будут жестко увязаны с местом его юридической регистрации. Главное - чтобы клиенту было удобно.

Алексей МОРДАШОВ:

- Во-первых, это очень четкая и жесткая обязанность таможни обеспечивать информацией участников ВЭД и право последних на ее получение. Причем действенность этого права мы закрепили специальным механизмом. В итоге с 1 января 2004 г. любой участник ВЭД вправе обратиться с запросом в подразделение, которое за это отвечает, и там обязаны в жесткие сроки выдать документ-ответ на вопрос. Если ответ не выдан, участник ВЭД вправе действовать по собственному усмотрению. Если же выдан - обязан им руководствоваться. Любые двусмысленности - основание для обращения в суд с целью возмещения ущерба, если действиями таможни при двояком толковании вам был нанесен ущерб.

Это - весьма важное положение, аналог соответствующей статьи Налогового кодекса, где говорится, что все сомнения толкуются в пользу налогоплательщика. К сожалению, полностью реализовать это положение в Таможенном кодексе не удалось. Причина в том, что если в Налоговом кодексе речь, грубо говоря, идет лишь о деньгах, то таможенные органы отвечают не только за финансовые вопросы, но и за безопасность государства. И мы не могли допустить, чтобы Россия стала местом складирования ядерных отходов или чтобы к нам были завезены какие-то опасные для потребления товары, продукты, лекарства. Кроме того, в сфере информирования важным моментом мне кажется возможность предварительного оформления таможенной декларации.

Второй момент - непосредственно таможенное оформление. Здесь, на мой взгляд, стоит отметить серьезное ужесточение сроков оформления. Плюс появление жесткой регламентации процедуры оформления, особенно информации, которую таможня вправе при этом запрашивать. Ведь многие источники для злоупотреблений крылись именно в том, что у сотрудников ГТК была возможность произвольно трактовать требования закона. Мы постарались оставить для трактования минимум возможностей: ничего, кроме утвержденного правительством списка документов, таможня теперь запрашивать не вправе. Третья сфера, содержащая много новаций, - таможенный контроль. Если раньше права его проведения были весьма широки и, по сути, регламентировались документами ГТК, то сегодня кодекс четко очерчивает права и обязанности по проведению этого контроля как участников ВЭД, так и самой таможни - вплоть до сроков и сфер его проведения.

Еще один важный момент. Кодекс сегодня в значительно большей степени служит интересам участников ВЭД. Ведь во всем мире главная задача таможни - как можно быстрее пропустить товар, получить необходимый перечень документов и провести пост-контроль. И сегодня руководство ГТК ставит задачу перейти к такому принципу работы, а кодекс это закрепляет. То есть акцент делается на пост-контроль и максимально ускоренный пропуск товара для того, чтобы не тормозить внешнеэкономическую деятельность.

И четвертое - околотаможенная структура. Сегодня формально понятие "лицензирование" исчезло. Согласно новому кодексу, таможня будет вести реестр участников околотаможенной инфраструктуры - имеются в виду СВХ, таможенные склады, охранение, брокеры и проч. Предприятие или предприниматель имеют право начать работу лишь после занесения в этот реестр.

Да, в известной степени это похоже на лицензирование, но принципы включения в реестр и исключения из него мы старались прописать предельно четко. Есть перечень критериев, короткий и простой. Если физическое или юридическое лицо хочет стать участником околотаможенной структуры, оно может взять кодекс, прочитать эти требования и подать заявку. Соответствуешь этим требованиям - заявка удовлетворяется. Определены и критерии исключения - обман, подача заведомо ложной информации и проч. Т.е. таможня теперь не имеет права произвольно исключить из реестра кого бы то ни было.

Очень важно и положение о праве выбора участниками ВЭД околотаможенной инфраструктуры.

3. Известно, что итоговый вариант кодекса - результат компромисса между его разработчиками. Что в этом варианте вас не удовлетворяет и где вы видите резервы для улучшения?

Михаил ВАНИН: - Я принципиально не буду говорить о недостатках - считаю, кодекс получился хорошим.

Алексей МОРДАШОВ: - Я бы тоже сказал, что в целом кодекс получился. Хотя есть одна важная сфера, по которой никаких методик пока не определено - таможенная стоимость. Это - один из ключевых вопросов как для участников ВЭД, так и для таможни. Согласно сложившейся практике, он отнесен к сфере регулирования Налоговым кодексом. Но от того, как этот вопрос будет разрешен окончательно, во многом зависит и работа таможни, и комфортность условий для участников ВЭД.

Сегодня массу вопросов вызывает именно классификация товара и определение таможенной стоимости. По классификации мы выработали некие механизмы. Что же до определения таможенной стоимости, думаю, не надо изобретать велосипед. Есть правила ВТО, есть Киотские протоколы - необходимо руководствоваться международным опытом. Вот один из главных резервов для улучшения кодекса.

Нас наверняка есть за что критиковать, хотя слово "критика" здесь вряд ли уместно. Ведь что такое кодекс? Это попытка балансировки интересов. Правильно ли сложился этот баланс, пока сказать сложно. Но я бы акцентировал внимание на другом. Первое: сейчас кодекс нужно начинать изучать всем -и участникам ВЭД, и сотрудникам ГТК. Уверен: поправки будут необходимы. Такой огромный документ, над которым работали столько людей, конечно, имеет какие-то слабости. Кроме того, жизнь меняется, что-то устаревает, что-то нужно менять - так было, есть и будет. Значит, нужно анализировать текст, выявлять "узкие места" и готовить пакет изменений. Не говоря уж о том, что недостатки выявит сама жизнь.

Еще важный момент. Да, кодекс дает юридическую базу для совсем другой работы как таможни, так и экспортеров, и импортеров. Но вопрос в том, насколько реально изменится эта работа? Здесь все зависит от правоприменительной практики. Чего скрывать: у нас и участники ВЭД - далеко не ангелы, и на таможне немало, мягко говоря, не идеальных работников. Так что то, насколько новая юридическая база послужит делу реального улучшения работы таможни и ВЭД, зависит от обеих сторон.

И последнее. Сегодня необходимо вырабатывать механизм правоприменительной практики, чтобы участники ВЭД привыкали пользоваться своими новыми правами. Необходимо, чтобы суды были готовы к рассмотрению таможенных исков. Ведь согласно мировой практике, правилам ВТО, во всех развитых странах существуют таможенные суды, о чем сегодня в России мы пока не говорим. И существуют не зря - эта сфера большая, сложная, и разобраться в ней непросто. По нынешним российским законам подобные споры должны решаться в арбитражных судах. Но насколько они готовы к применению нового кодекса? Ведь он, хоть и прямого действия, и конкретный, и жесткий, но все равно иногда дает возможность двоякого толкования, как и любой текст. Как он будет трактоваться - от этого многое зависит.

4. Как вы оцениваете роль друг друга в принятии кодекса?

Михаил ВАНИН:

- Что касается отсутствия в кодексе механизма определения таможенной стоимости, хотел бы добавить: надеюсь, этот недостаток в конечном счете будет устранен. Не секрет, что это -один из самых сложных вопросов - даже для тех таможен, которые работают в качестве государственных институтов по 200 - 300 лет, и он всегда будет сложным, т. к. в нем очень много субъективного. Это - самостоятельная, очень глубокая тема, которая нуждается в таком же основательном правовом регулировании. Потому, обсуждая вопрос таможенной стоимости, мы намеренно решили заниматься этим дальше и начать разработку соответствующего закона. Он будет следующим документом, посвященным таможенному делу.

Что же до оценки вклада в подготовку кодекса его разработчиков, то в первую очередь я бы хотел отметить роль РСПП и его вице-президента Алексея Мордашова, который подключился к этой работе на очень ответственном этапе. В тот момент, когда, казалось, мы зашли в тупик, когда было ощущение, что люди, которые работали над кодексом с нашей стороны и со стороны Госдумы, уже ни о чем не договорятся. Именно в тот момент Алексею Александровичу было поручено возглавить эту рабочую группу от деловых кругов. И начиналось все очень сложно. Ему там все казалось новым и непонятным, что-то вызвало отторжение. Но чем глубже он вникал в таможенное дело, тем становился мудрее.

Нам очень пригодились его опыт и знание того, какие механизмы взаимодействия власти и бизнеса срабатывают, какие нет, какие барьеры несут коррупционную нагрузку и проч. В итоге много полезных советов и рекомендаций как самого Алексея Мордашова, так и других представителей РСПП были закреплены в кодексе.

Алексей МОРДАШОВ:

- Несмотря на то, что трудностей было много, в целом работа над кодексом оставила позитивное впечатление. И вот почему. Первое - очень высокая добрая воля со стороны всех участников процесса. И здесь в первую очередь я бы выделил позицию ряда руководителей ГТК и лично председателя ГТК Михаила Ванина. Нечасто у нас можно встретить чиновника высокого ранга, который готов сознательно ограничить свои полномочия, лишиться ряда инструментариев, даже понимая, что это будет способствовать либерализации экономики страны, тому экономическому росту, о котором мы так много говорим.

Насколько я знаю, позиция председателя ГТК не разделялась всеми сотрудниками в таможенной форме. Насколько я слышал, было много внутренней, весьма острой критики внутри ГТК в адрес руководства. Был и момент, когда у нас возникло ощущение непонимания у части депутатов. Но все в итоге продемонстрировали ту же добрую волю, здравый смысл и готовность к сотрудничеству. Я говорю о руководителе и членах бюджетного комитета Госдумы Александре Жукове, Валерии Драганове, Владимире Дубове, руководителе аппарата этого комитета Наталье Бурыкиной и целом ряде других депутатов, которые подключились к работе. Все они внесли позитивный вклад, продемонстрировав то, чего нам очень не хватает, - готовность отстаивать интересы страны.

Сейчас, оглядываясь назад, я вижу и еще одну черту, отличавшую всех участников процесса. Это очень высокая квалификация - и чиновников, и депутатов, и экспертов. Что тоже нечасто встречается в нашей стране. Эти два момента, собственно, и помогли формированию кодекса. Ничего бы мы не смогли сделать, не будь доброй воли, готовности к изменениям со стороны ГТК и высокой квалификации всех, кто работал над кодексом.

5. Ваш прогноз: сколько будет жить кодекс?

Михаил ВАНИН:

- Мне кажется, лет 10 - 15. Это кодекс переходного периода, в котором до сих пор находится экономика нашей страны.

Алексей МОРДАШОВ: - Практика показывает: 12 -15 лет. Краткосрочно я прогнозирую большой пакет изменений в кодексе в течение ближайшего года, исходя из анализа и широкого обсуждения его содержания и практики применения в первом полугодии 2004 года. Это неизбежно, и к этому нужно нормально относиться.

Кроме того, я жду всплеска непонимания, дебатов и конфликтов, так как таможня должна очень сильно изменить свою работу. Будет болезненно и очень тяжело. Но без этого нам нечего рассчитывать на прогрессивную рыночную экономику, направленную на повышение благосостояния людей.

Фото:

- Председатель ГТК РФ Михаил Ванин ограничил свои полномочия во благо России.

- Вице-президент РСПП Алексей Мордашов в критический момент примирил власть и бизнес.

- "Таможня должна сильно изменить свою работу. Будет болезненно и очень тяжело".