НАПРАВЛЕНИЕ РЕФОРМЫ

Есть все основания полагать, что после многих лет фактического топтания на месте реформа государственной службы действительно состоится. 15 августа 2001 года Президент РФ утвердил Концепцию реформирования системы государственной службы РФ, реализация которой рассчитана на длительную перспективу. Разработана федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", которую глава государства утвердил указом от 19 ноября 2002 г. N 1336. Кроме того, Президент РФ как субъект права законодательной инициативы внес в Государственную Думу проект федерального закона "О системе государственной службы РФ".

Какие же принципиальные новации они предусматривают? Прежде всего предполагается нормативно закрепить уровни государственной службы и ее видовую классификацию. Госслужба будет подразделяться на федеральную государственную службу, включающую в себя федеральную государственную гражданскую службу, военную службу, правоохранительную службу и гражданскую государственную службу субъектов РФ.

Есть намерение уточнить само понятие "государственная служба". Как известно, в действующем Федеральном законе "Об основах государственной службы РФ" она определяется как "профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов". Законопроект определяет государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов, федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, а также лиц, замещающих государственные должности РФ и государственные должности субъектов РФ. Таким образом, предполагается, что в перспективе государственная служба будет рассматриваться значительно шире. Она не будет ассоциироваться только лишь с деятельностью государственных органов.

Законопроект предлагает отказаться от использования на государственной службе трудовых договоров. Как известно, действующий Федеральный закон "Об основах государственной службы РФ" предусматривает, что гражданин поступает на госслужбу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок либо на срок не более пяти лет. Одной стороной трудового договора выступает работник, а другой - работодатель. Трудовой кодекс РФ обязывает работодателя заключать трудовые договоры с работником в письменной форме.

После принятия Федерального закона "О системе государственной службы РФ" вместо трудового договора с государственным служащим будет заключаться контракт (служебный контракт). В качестве нанимателя будет выступать само государство, а не его отдельные органы или должностные лица, как, скажем, федеральный министр или руководитель аппарата Государственной Думы, как это делается сейчас. В будущем для федерального государственного служащего нанимателем будет сама Российская Федерация, а для государственного гражданского служащего субъекта РФ - соответствующий субъект РФ. Предусматривается, что сроки контракта будут определяться непосредственно в законе о виде государственной службы.

Законопроект предполагает решить еще одну достаточно застарелую проблему. Речь идет об упорядочении присвоения государственным служащим таких знаков отличия, как чины, ранги, воинские и специальные звания. Вот уже несколько лет эта проблема не находит должного решения. В государственных органах существует различная система отличий. Например, в органах юстиции и органах прокуратуры присваиваются классные чины, в налоговых органах - ранги, в органах внутренних дел - специальные звания, в системе МИДа России - дипломатические ранги, в аппарате Государственной Думы и ряде других федеральных органов власти - квалификационные разряды, наконец, военнослужащим присваиваются воинские звания.

Законопроект предусматривает унификацию. Предполагается сохранить только классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания. При их присвоении будет усилено значение выслуги лет, которая в настоящее время далеко не всегда принимается в расчет.Как известно, действующий порядок присвоения квалификационных разрядов федеральным госслужащим, установленный Указом Президента РФ N 578 от 22 апреля 1996 г., вообще не предусматривает их присвоение за выслугу лет. Впервые предполагается установить четкое соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий. Соответствующее право предоставляется Президенту РФ.

Рассмотренные новации являются наиболее принципиальными. Они затрагивают устои государственной службы. Вместе с тем проект федерального закона "О системе государственной службы РФ" носит самый общий характер, выступая в роли своеобразного несущего каркаса для реформированния государственной службы. В развитие его положений будут разработаны проекты федеральных законов о видах госслужбы. Первым среди них, видимо, станет проект федерального закона "О государственной гражданской службе РФ", подготовка которого предполагалась еще к апрелю 2002 года.

Одновременно с направлением в Государственную Думу проекта федерального закона "О системе государственной службы РФ" Президент России подписал указ N 1336 от 19 ноября 2002 г., которым утвердил федеральную программу "Реформирование государственной службы РФ". Она носит среднесрочный характер и рассчитана на период с 2003-го по 2005 год. Цель программы - повышение эффективности госслужбы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственное управление. Координатором программы выступает администрация Президента РФ. Это обстоятельство обнадеживает. Оно дает основания полагать, что программа находится под контролем главы государства и имеет все шансы быть полностью реализованной.

К сожалению, опыт прошлых лет показывает, что без постоянного и жесткого контроля со стороны президента позитивные, казалось бы, начинания, направленные на реформирование госслужбы, должного результата не дают. Примером тому может служить указ Президента РФ N 900 от 6 сентября 1995 г., изданный для реализации принятого тогда Федерального закона "Об основах государственной службы РФ", но так до конца и не выполненный.

В результате реформы планируется получить принципиально иную государственную службу. В частности, предполагаются создание профессиональной госслужбы на основе принципов учета и оценки результатов служебной деятельности госслужащих; внедрение для них должностных (служебных) регламентов; создание условий для открытости и подконтрольности аппаратов государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу; оптимизация численности чиновников; внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики государственных служащих. Думается, главной и наиболее важной задачей, которую предстоит решить в рамках реализации федеральной программы реформирования, следует признать создание правовых, точнее, законодательных основ госслужбы.

Предлагается ввести служебные (должностные) регламенты, в которых должны быть детально расписаны должностные полномочия по каждой государственной должности. Считается, что это позволит осуществлять действенный контроль за законностью действий государственного служащего на любой стадии принятия им управленческого решения. Правда, остается не вполне ясным вопрос о том, чем принципиально служебные (должностные) регламенты будут отличаться от привычных должностных инструкций, которые должны быть у госслужащих. Есть основания думать, что существенной разницы между ними нет. Вопрос лишь в том, чтобы обеспечить должный внутренний и внешний контроль за законностью действий.

Внешний контроль оптимально могли бы осуществлять органы административной юстиции в лице административных судов. К их помощи могли бы прибегать заинтересованные лица, прежде всего граждане. Как известно, еще 22 ноября 2000 года Государственная Дума приняла в первом чтении проект федерального конституционного закона "О системе административных судов в РФ". После его принятия будут созданы правовые основания для эффективного внешнего контроля за государственным аппаратом, достаточно полно обеспечивающим права граждан.

Среди мероприятий, которые предполагается провести в рамках реализации федеральной программы реформирования, значится проведение значительного числа экспериментов и пилотных проектов, в том числе по применению методов программно-целевого финансирования федеральной госслужбы, ориентированного на результаты деятельности федеральных госслужащих.

По имеющейся информации, предполагается провести эксперимент по изменению порядка оплаты в системе госслужбы. В качестве своеобразного полигона, на котором будет реализовываться пилотный проект, выбраны Министерство труда и социального развития РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство культуры РФ. Руководителям этих государственных органов будет предоставлено право более свободно распоряжаться фондом оплаты во вверенном министерстве. Они получат право дополнительно материально стимулировать тех госслужащих, которые имеют лучшие показатели служебной деятельности. Правда, какими именно критериями при этом будут руководствоваться руководители, остается неизвестным. Видимо, их также предполагается разработать. Поэтому представляется преждевременным, по крайней мере до выработки соответствующих критериев, проводить эксперименты с пилотными проектами.

Представляется необходимым усилить контроль за реализацией мероприятий по реформированию госслужбы. К сожалению, уже сейчас можно говорить, что график разработки нормативных правовых актов, установленный поручением председателя Правительства РФ от 21 сентября 2001 г., существенно нарушен. Достаточно сказать, что проект базового для реформы Федерального закона "О системе государственной службы РФ" был подготовлен с опозданием практически на год: вместо декабря 2001 года - только в ноябре 2002 года.

Кроме того, отсутствует необходимая гласность в проведении реформы. Многие документы бездостаточных на то оснований отнесены к служебной информации ограниченного распространения, что сводит к минимуму возможность влияния институтов гражданского общества на ход проводимых преобразований. И это при том, что в Концепции реформирования системы государственной службы РФ и в федеральной программе специально говорится о создании условий для открытости и подконтрольности деятельности государственного аппарата и государственных служащих гражданскому обществу. Абсолютное большинство государственных служащих пребывают в неведении относительно предстоящих преобразований и с немалой тревогой ожидают их результата.