Идиотократия
В ближайшие дни премьер Михаил Касьянов должен провести заседание комиссии, дабы определить судьбу российского чиновничества. Реформу эту по-своему пытались провести едва ли не все сколь-либо значимые российские правители. Постсоветские - не исключение.
Реформа государственной службы была провозглашена Кремлем в числе приоритетов еще 2 года назад. Все это время в эту реформу пытались мучительно вдохнуть смысл - вопреки неимоверному сопротивлению самих реформируемых и одновременно при странном желании реформаторов не обидеть никого. Собственно, если совсем просто, то российская власть взялась за решение одной из двух вечных российских проблем. (Помните - дураки и дороги?) Проблема в том, что взялась руками самих... чиновников.
Один высокопоставленный чиновник сокрушается (разумеется, в очень приватной беседе): "Вы знаете, нас во всей стране человек 30-40". Нас - это значит компетентных реформаторов, входящих в ближайшее окружение президента, пытающихся преобразовать страну. Ключевое слово тут - "компетентных". Стон об отсутствии квалифицированных кадров слышен практически повсеместно по госаппарату. По частным корпорациям - тоже, но это уже другой разговор.
Переговоры по вступлению России в ВТО ведет от силы дюжина более-менее вменяемых переговорщиков. От Китая, помнится, сражалась армия тысячи в две бюрократов. То же самое - практически в любой области, каждая из которых в стремительно меняющейся стране - одна важнее другой. Все обратили внимание на полемику Касьянова с Минфином на тему налоговой реформы: снижать - не снижать. Мало кто заметил, что результаты тех или иных действий банально просто НЕКОМУ в том же самом Минфине просчитать. Последствий своих действий - на пять, десять лет вперед - ни Минфин, ни правительство в целом просто НЕ ЗНАЮТ. И это не проблема политического консерватизма и не признаки контрреформ. НЕ ЗНАЮТ - в буквальном смысле.
То же самое "не знают", не просчитано - в межбюджетных отношениях центра и регионов. В якобы реформе естественных монополий (там попросту нет единых стандартов, а посему все решается частотой заходов-аудиенций, скажем, газпромовского Миллера к всероссийскому президенту). Во всей внешней политике, где хватает высокопоставленных слов на геополитические заявления, но не хватает экспертной проработки отдельных страновых направлений. Налоги. Экология. Развитие современных технологий. Реформа жилищного хозяйства или образования (единый госэкзамен стал притчей во языцех в силу своей анекдотичной по "компетентности" проработке).
Армейская реформа. Да что ни возьми! Президентские или премьерские новации вязнут в болоте неисполнительности некомпетентности. Там же гибнут и принимаемые отчаянным усилиями меньшинства "умников" даже очень приличные законы.
Унаследованный от Золотой Орды, Российской империи и от СССР одновременно нереформированный госаппарат стал, со всей очевидностью, главным тормозом на пути всех российских преобразований. Главнейшей политической проблемой президентства Владимира Путина.
И вот человек, занимающий высшую должность категории "А", - Владимир Путин - внесет в Думу законопроект, устанавливающий новые рамки и требования к чиновничеству. Само оно, между тем, уже занялось тихим, а подчас и открытым саботажем самой идеи реформы. Аппаратное сопротивление - безликое, но мощное. У меньшинства реформаторов - политические вес и воля, у большинства реформируемых - огромный перевес в "живой силе" и аппаратной технике и - нежелание что-либо менять.
В среду Дмитрий Медведев, первый замглавы президентской администрации и главный идеолог реформы, признал: модернизация госслужбы для любого государства - в принципе процесс перманентный. Иногда бывают "всплески". Нынешняя законодательно-экспериментальная часть реформы госслужбы будет завершена ориентировочно к концу 2005 года.
По формальным признакам реформа уже идет - Думой в первом чтении принят закон "О системе госслужбы", скоро должен быть внесен проект "О государственной гражданской службе". Последний, по словам Медведева, для чиновников должен стать аналогом трудового кодекса. То есть регулировать все сферы рабочей жизни госслужащего, поскольку из обычного КЗОТа он исключен.
Концепция реформы, подготовленная под руководством Медведева, разделяет госслужащих на три категории - гражданские, правоохранительные и военные. Между ними должно быть соответствие в классных чинах и уровнях оплаты. По каждой из категорий должен быть подготовлен отдельный закон, детально описывающий новые процедуры: конкурсного найма, разрешения конфликта интересов, оплаты труда, увольнения.
Прошедший первое чтение закон "О системе" - рамочный. Конкретика должна появиться в законах о видах госслужбы и их последующей детализации. Однако уже сейчас раздаются возгласы, что во втором законе идея облагораживания чиновничества выхолощена. Речь идет как раз о законопроекте "О государственной гражданской службе". Дьявол в деталях. Уже на предварительной стадии "дьяволов" оказалось предостаточно, - источники говорят, что в нынешнем виде проект направлен скорее на консервацию нынешнего положения чиновника и на его защиту.
По новому проекту оказывается, что уволить неквалифицированного госслужащего еще сложнее, чем сейчас (на это жалуются многие чиновники-руководители), по сути исключена возможность привязки оплаты труда к результатам (одна из главных "революционных" идей реформы - поставить зарплату чиновника в зависимость от эффективности работы), слишком много возможностей ухода от конкурсной системы. Например, конкурса можно избежать в случае возможного допуска с гостайне, а ее запросто обнаруживает в своих владениях любое госведомство. "Мы получили совсем не те результаты, которые были поставлены реформой", - считают эксперты.
Реформа госслужбы рискует превратиться в типичный "костюм на вырост". Как только его попытались примерить - сам госаппарат указал на несоответствие размеров, - не доросли мы, дескать, еще до такого "костюмчика". Ввести конкурсный найм? Ну и кто в среднем или низшем звене управления на этот конкурс пойдет? Привязать зарплату к результатам? Так, она нынешняя, официальная, не превышает 200 долларов. К чему ни привязывай, чиновник надрываться за такое жалование не будет. Выход находят в страстном поиске "внебюджетных" источников доходов. По сути это - коррупция. Или еще один аргумент, мощный и на все случаи жизни: "Вы что, хотите в такое время развалить аппарат?" Используется на протяжении десятилетий, он и теперь действует почти безотказно.
Искать грань между идеалом и практикой должна комиссия по госреформе при Касьянове. Она должна собраться в апреле. Пока же, считают источники, четкого и согласованного понимания того, как не в концепции, а в жизни менять госслужбу, у правительства тоже нет.
- У нас сейчас ситуация кризисная не только с точки зрения тех, для кого госаппарат создает препятствия, но и для людей в самом аппарате, - говорит Лев Якобсон, проректор Высшей школы экономики, один из экспертов, участвовавших в рождении госреформы. - В чиновничестве ощутимы две разные силы. Одна - "традиционное чиновничество". В основном это люди пенсионного и предпенсионного возраста, воспитанные еще на принципах советской бюрократии. Они ориентированы на консервацию, причем даже не сегодняшнего дня, а того, что в остальной части общества уже вообще ушло.Другая - люди, пришедшие на госслужбу в последние 10 лет.
Но не бумажки носить, а на самый верх. "Новые начальники". Между этими двумя силами - "вольтова дуга". И все дело в том, какая из них получит большую поддержку.
Может ли аппарат реформировать себя сам? Ответ удручает незамысловатостью: больше все равно некому, ибо в итоге именно аппарат будет исполнять (или замыливать) любые решения. Из критично настроенной части Думы звучат предложения - давайте создадим что-нибудь вроде Национального совета по госреформе, пускай не только чиновники решают, какими им быть. Другая идея, более рациональная: реформа госслужбы должна идти вместе с административной, а еще лучше - после. Иными словами, пока не будут распутаны функции ведомств, невозможно четко определить критерии оценки работы чиновника. Причем обе реформы должны идти под максимально жестким давлением со стороны верхушки исполнительной власти, а, возможно, бизнеса и худо-бедно зарождающихся общественных структур.
- Главное - чтобы реформа не была делом только аппарата, - считает Якобсон. - Аппарат не столь однороден, чтобы давление на него, в том числе и общественное, встречало солидарный отпор. В аппарате есть значительные силы торможения, но в нем есть и стремление к развитию. Новое чиновничество недовольно тем, что люди работают неэффективно.
С такими ... чиновниками нам хороших дорог к будущему не видать.
На свету не живет
В апреле реформу госслужбы на парламентском уровне должен подкрепить еще один законопроект - об информационный открытости органов исполнительной власти. "Коррупция - это ночное чудовище, на свету оно не живет", - считают чиновники МЭРТ, готовившие законопроект.
Проект вводит новое понятие - презумпция информационной открытости. То есть - разрешено для всеобщего доступа все, что не запрещено. То есть должно стать меньше простора для махинаций, а ощущения подконтрольности больше. Список запрещенного должен определить проект "О конфиденциальной информации": все то, что не входит в этот перечень, должно либо публиковаться в открытых источниках, либо свободно предоставляться по запросу граждан.
Из принципа информационной открытости исходит законодательство многих стран. В некоторых, например, в Великобритании, это скорее обычай, но и там сейчас готовится отдельный законопроект. Во Франции избиратель может получить доступ к любым государственным документам (за исключением официально закрытых) через "своего" депутата в парламенте - тот обязан выполнять подобные поручения. В США, с из "Законом о свободе информаици", прокуратура ежегодно проверяет уровень транспарентности различных ведомств. Неудовлетворенные запросы граждан могут повлечь за собой санкции для чиновника.
В принципе первый шаг к большей открытости был сделан в начале февраля, когда правительство утвердило перечень документов, обязательных к опубликованию органами власти (с тех пор ничего не изменилось). Буря среди ведомств получилась мощной - теперь открытыми должны быть, например, сведения о конкурсных закупках. "Что, я должен перед всеми отчитываться, где я покупаю стулья и автомобили?", - возмущались чиновники. Бурю загасили: Белый дом объяснил, что в период объявленной реформы такое возмущение публично проявлять неприлично. А непублично - другое дело. "В случае с этим проектом мы трудностей ждем не в Думе, а в правительстве", - признают разработчики закона.
На практике начинать предполагается с малого. Например, обязать госорганы публиковать полный перечень принятых ими документов - чтобы гражданин хотя бы мог знать, как называется то, что он ищет. Кроме того, эта мера могла бы облегчить взаимодействие между самими ведомствами. "А то даже я, чиновник Минэкономразвития, не всегда могу получить доступ к регистру документов Минфина", - говорит высокопоставленный представитель МЭРТ.
Ленинградская Правда
27/03/2003
|
