Чиновники правильно всполошились: бизнес считает, что реформа административной системы назрела давно!

Александр Николаевич, министр труда Александр Починок, чье ведомство отвечает за Закон о госслужбе, считает проект административной реформы, подготовленный рабочей группой РСПП под Вашим руководством, опасным. Он говорит, что реформирование в социальном и финансовом блоке надо вести автономно, иначе мы рискуем получить массу неприятностей и кадровый затор. Как бы Вы ответили министру?

Починок не видел проект, подготовленный рабочей группой РСПП (его никто не видел), а из отдельных, условно говоря, интервью составить правильное представление невозможно, даже если интервью дают представители рабочей группы.
Если говорить об основных идеях, то одна из них заключается в том, чтобы административную реформу (в узком смысле этого слова, как реформу структуры федеральных органов исполнительной власти) провести одновременно с реформой госслужбы. Чтобы, реформировав ведомства, одновременно перевести чиновничество на новые принципы работы, на результат, на контракт, на оплату без архаичных социальных пакетов, консервирующих чиновничью корпорацию и т.д. Главная цель здесь – повышение эффективности государства и устранение коррупции во всех ее видах, как в форме традиционного подкупа чиновничества, так и в форме захвата чиновничеством бизнеса. Это главные критерии.
Если говорить о структуре на верхних этажах, по Конституции у нас правительство – высший орган исполнительной власти, его реформировать в том смысле, как это прописано о его полномочиях в Конституции, никто не собирается, и разговоры о возможном формировании правительственного большинства - это скорее предвыборный ход, нежели реальный элемент административной реформы. Стало быть, речь идет о ведомствах, начиная от министерств и, кончая ГУПами. В рамках единой парадигмы обозначились разные подходы к реформированию.
В частности, разделение ведомств по функциям: правоустанавливающие, контрольнонадзорные органы, оказывающие услуги, отдельные хозяйственные функции и т.д. Другое дело, что набор ведомств и количество самостоятельных уровней, возможность или невозможность совмещения ими конфликтующих функций различаются в представлении разных участников дискуссии.
Ведомство Александра Починка пока что не отвечает за административную реформу как таковую. По крайней мере, МЭРТ готовит основные предложения, хотя в некоторых странах, например во Франции, есть специальные министерства, государственные службы, которые занимаются реформированием и оптимизацией структуры госслужбы как таковой.
Что касается предложения группы РСПП, то они придерживаются идеи ликвидации всех отраслевых министерств. Не просто слияние, укрупнение отраслевых министерств по принципу слить Минтранс с Минсвязи, или Минприроды с Минэнерго, а единовременная акция по ликвидации отраслевого принципа управления, перехода на функциональный принцип управления. Уже одна эта акция позволяет сократить число отраслевых министерств более чем вдвое. Сейчас 22-23, а будет не более 10, по крайней мере, так получится при последовательной реализации этого принципа. Кроме того, часть министерств должна изменить свой статус. В частности, антимонопольное министерство, по сути дела, это надзор, надзорноконтрольный орган. Если делить правоустанавливающие политические функции и надзорные, то, естественно, МАП должен трансформироваться в надзорный орган. Если реализовать эти принципы, например, изменить статус министерств, которые не должны заниматься политикой, а только реализовывать эту политику, например, такие ведомства, как Минналогов должны трансформироваться в федеральные службы. У нас при реализации этих принципов без учета разных политических обстоятельств (персональных, кадровых) получилось порядка 8 министерств. Хотя, подчеркну, рабочая группа не ставит своей задачей определять структуру правительства, это лишь некий вариант структуры, который вытекает из организационного принципа, а дальше могут вступать в силу какие-то дополнительные обстоятельства, в том числе, и политические. У нас реализация идей, в некотором смысле, в «голом» виде.
Что касается экономических и социальных функций, то не может Минфин, например, заниматься социальной политикой, поскольку у него идея экономии бюджетных расходов, сокращение государства может поглотить какие-то социальные задачи. Поэтому никто не собирается ликвидировать социальные ведомства и сливать их с Минэкономикой. Отраслевые – да. Другое дело, что ряд социальных ведомств не просматривается в качестве отдельных ведомств, у них нет функционального предмета регулирования, поэтому можно вполне их объединять, в частности, Минпечати и Минкультуры вполне могут быть соединены. Мы даже считаем, что оба эти ведомства могут базироваться на базе министерства образования, поскольку одна из главных задач, в том числе Минкультуры, это воспитание подрастающего поколения в адекватных России традициях и т.д. Поэтому, если минпромовские функции объединятся с Минэкономикой, то функция поддержки науки может уйти в Минобразование. Этот пакет можно разложить, на различные комбинации. Но если до конца реализовывать этот принцип, у нас получается максимально жесткий вариант – не более 8 министерств.
Самое главное – это выведение из министерств надзорных функций, создание самостоятельных надзоров, которые не должны соединяться с функцией правоустановления, и выделение этих исполнительских функций в службы. Кроме того, должен быть прописан статус агентств, которые, по сути дела оказываются ближе к хозяйственным функциям и находятся где-то на полпути к аутсорсингу.
Важно, что не входит пока что в дискуссию, но тем не менее, понять роль государственных учреждений и государственных унитарных предприятий, доля которых должна снижаться. Многие функции, которые те же ГУПы выполняют, могут вполне на договорных принципах, на принципах аутсорсинга выполняться, тем не менее, пока все это есть, нужно четко определить порядок управления этими структурами.
Вот, собственно говоря, узкая часть административной реформы, которая не покрывает всей этой тематики, только является ее частью.

То есть, чиновники рано всполошились?

Всполошились они правильно, потому то в любом случае, судя по установкам Президента (в своем ежегодном послании Федеральному собранию он это конкретизировал), речь идет действительно о реформировании и структуры власти, и госслужбы, и т.д. Другое дело, что пока дискуссия идет на уровне внутриправительственном. Сейчас к этой дискуссии подключается и РСПП, поскольку имеет поручение от Президента подготовить свои соображения. Позиция не связана по определению с ограничениями, связанными с историей вопроса и соответствующей расстановкой сил внутри правительства и т.д. Мы можем в некотором смысле давать предложения, основанные на здравом смысле и в этом смысле вполне могут быть (если мы сумеем достаточно внятно изложить и обосновать) полезны Президенту при определении своей идейной политики в этой области. Мы исходим здесь из того (еще раз подчеркну), что надо закладывать реформу в наших предложениях в максимально продвинутом виде, а затем уже в рамках публичной дискуссии выяснять аргументы, почему тот или иной элемент реформ нельзя сделать в максимально продвинутом виде, что сдерживает и т.д. Это будет либо нехватка финансовых ресурсов, либо какие-то предвыборные соображения, но, тем не менее, иметь модель исполнительной власти и модель госслужбы, к которой мы идем, безусловно, нужно.
Работа, которая идет сейчас: анализ двух-трех министерств или анализ функций министерств и ведомств, работа которых шла до этого - эти способы упорядочения структуры эффективны. Более того, если даже они будут вестись при жестком давлении, то на серьезную работу изнутри исполнительной власти уйдет не менее двух лет. А бизнес считает, что реформа административной системы назрела и ее надо реформировать, чтобы она не была тормозом на пути других экономических, институциональных и структурных реформ.

1 апреля 2003