Честная рука бедного чиновника

Вице-президент фонда «ИНДЕМ», действительный государственный советник первого класса Михаил КРАСНОВ — о реформе госслужбы

— Михаил Александрович, этой осенью российским парламентариям предстоит рассмотреть пакет законопроектов, направленных на реформу государственного аппарата. А нужна ли она именно сейчас?

— Это едва ли не самая главная из реформ, и она уже давно назрела. Все другие — военная, судебная, пенсионная — безусловно, важны, но вопрос в том, каким инструментом их проводить. Так вот, реформировать государственный аппарат — значит создать новый инструмент. И совершенно недопустимо, что такие важные законопроекты будут приниматься без широкого обсуждения. Я, например, не могу сказать, что не слежу за политической жизнью, но знаю об этом только понаслышке. Увы, закрытость остается нашим фирменным блюдом.

— А нынешний госаппарат готов к переменам?

— По большому счету, он остался советским. Советскими остались и методы работы. Например, воссоздание вертикали власти — это, по сути, отголосок большевистского принципа так называемого демократического централизма. Сигнал, обязательный для исполнения, проходит по всем этажам власти.

— Разве это плохо? Идеи, рожденные «наверху», доводятся до низового уровня, не блокируются на местах…

— Да, в армии, полиции это необходимо. Равно как и в других централизованных системах. Плохо, если это будет распространено (а это постепенно распространяется) на все властные институты. Тогда надо забыть о построении правового государства, ибо последнее, среди прочего, означает, что тот или иной институт, уровень власти обладает собственной компетенцией и соответственно несет за ее реализацию полную ответственность. У президента страны должна быть своя компетенция, у губернатора — своя и своя — у мэра. Если же всех «построить», госаппарат будет по-прежнему воспринимать государственную службу как службу государеву, то есть служить не обществу, а начальству. Так что одна из главных задач реформы — преобразовать службу государеву в службу публичную, создать механизм, который ориентировал бы чиновника на зависимость от гражданина, а не от начальства.

— Есть и другие задачи?

— Конечно. Вторая — это обеспечение гарантий для самих чиновников. У нас в соответствии с законом работают три категории должностных лиц.

Категория А — их круг определяет Конституция: это президент РФ, глава правительства, министры, губернаторы, депутаты, судьи.

Категория Б — это те, кого принято называть политическими назначенцами. Я, например, будучи помощником президента Бориса Ельцина, являлся чиновником этой категории. Особенность ее в том, что чиновник должен уходить вместе со своим политическим патроном, что закреплено законодательно.

И, наконец, категория В — это карьерные чиновники, они не обязаны оставлять свою должность при приходе нового шефа. Условно говоря, министр сменяется, но начальник управления остается.

— Но на практике новые руководители приходят со своей командой и места для ее членов приходится освобождать независимо от желания.

— В том-то и дело. Карьерные чиновники должны иметь твердые гарантии того, что «новая метла» их не выметет, и они не должны каждый раз трястись при очередной смене министра. К тому же это еще и жутко коррупциогенный фактор. Если чиновник опасается, что с приходом нового руководителя его могут уволить, то он думает не о добросовестной работе, а о «запасном аэродроме». Налаживает связи в бизнесе, покровительствует определенным структурам. Либо копит деньги на черный день, то есть берет взятки. Это не оправдание, но таковы объективные условия, способствующие коррупции. Таким образом, законодательный пробел в виде отсутствия четких гарантий становится одной из причин коррупции. Поэтому так важно обеспечить стабильность для госчиновников.

— Безысходность какая-то… Получается, что президент чуть ли не единственный чиновник, который имеет определенные гарантии после истечения своих полномочий?

— И еще судьи. А вот депутаты и министры таких гарантий почти не имеют.

— А как происходит увольнение высокопоставленных чиновников? Легко ли им потом трудоустроиться?

— Иногда приходится освобождать кабинет в течение суток, а то и меньше. Вас тут же отлучают от поликлиники и прочих номенклатурных благ, причем зачастую в хамской форме. Что же касается трудоустройства, то, честно говоря, не слышал о том, чтобы кто-нибудь не нашел достойной работы. Уходят на хорошие должности в крупные компании, создают свои фирмы. Но люди, условно говоря, академического призыва таких предложений не получали, мы не занимались подготовкой отходных путей. У Георгия Сатарова, например, был аналитический центр «ИНДЕМ», созданный еще в 1990 году, он туда и вернулся, а я с ним. Юрий Батурин полетел в космос, у него давно была такая мечта, и работает в отряде космонавтов. Наименее типична, пожалуй, судьба Александра Лившица, который ушел в коммерческую структуру, но это логично — он крупный экономист. Группа спичрайтеров президента Ельцина перешла в налоговую полицию.

— Говоря о реформе, нельзя, наверное, не сказать и о привилегиях…

— Это и есть третья задача — упразднение многочисленных чиновничьих привилегий. По-хорошему их вообще не должно быть, этих прикреплений к поликлиникам, госдач, машин с шоферами. Это дорого обходится обществу, а кроме того, привязывает чиновника к своему начальству лучше всяких нагоняев. В частности, институт управления делами президента, а это целая империя, сыграл огромную негативную роль в политической жизни России. Подразделение, ведающее дачами, путевками и так далее, привязывает не только чиновников, но и политиков держит в определенных рамках. Это не афишируется, но и сейчас управление делами обеспечивает номенклатурными благами и депутатский корпус, и судебную власть, и ЦИК. С помощью такого рычага можно влиять даже на оппозиционных политиков...

В 1997 году мы разрабатывали Концепцию административной реформы, частью которой была реформа государственной службы. Предлагалось, в частности, заменить косвенные расходы на госаппарат — шикарные кабинеты, машины и так далее — прямыми выплатами. Если эти идеи войдут в нынешние законопроекты, будет замечательно.

— И чиновники останутся без госдач, «персоналок»? Боюсь, они первыми вас не поймут…

— Нормальные — поймут. Ведь они не будут находиться в унизительной зависимости и, получая гораздо более высокую зарплату, сами решат, какие виды отдыха, транспортного или медицинского обслуживания выбирать.

— Наверное, нет смысла говорить, что главная болезнь российского чиновничьего аппарата — это коррупция…

— Абсолютно согласен.

— Можно ли ее победить?

— Можно свести к минимуму условия, ей способствующие. Мы уже говорили об обеспечении стабильности и гарантий. Кроме того, необходимы четкие правила перехода из бизнеса на госслужбу и обратно. Сейчас в Законе «Об основах государственной службы» сказано, что госслужащий, имеющий акции, обязан отдать их в доверительное управление. Но не предусмотрены четкий механизм такой передачи и гарантии реального дистанцирования от предпринимательской деятельности.

— Неужели люди уходят из бизнеса на государеву службу для того, чтобы дистанцироваться от своего предприятия?

— Беда в том, что у нас пока нет реальной политической конкуренции, поэтому не развит механизм гражданского контроля, осуществляемого прежде всего посредством СМИ. Если во Франции, например, станет известно, что министр так или иначе лоббирует свою фирму, то его отставка предрешена. Иное дело у нас: Березовский становится заместителем секретаря Совбеза, оставаясь крупнейшим собственником. Абрамович по-прежнему фигурирует как участник экономических сделок, будучи губернатором. Когда госчиновник является экономическим игроком — это и есть коррупция.

Теперь что касается обратного процесса — возвращения с госслужбы в бизнес. Должно быть четко определено, что в течение определенного времени госслужащий не имеет права работать в фирмах, которые были ему каким-то образом подведомственны. Например, начальник управления Минтопэнерго не должен иметь права в течение трех или даже пяти лет становиться менеджером или членом совета директоров в нефтяной компании. К антикоррупционным мерам относится и увеличение прозрачности различных тендеров. Мне рассказывали о случае, когда за приватизацию объекта ТЭКа компания-победительница заплатила в три раза меньше, чем та, что предлагала наивысшую сумму. А победила потому, что не поскупилась на «благодарность» чиновнику, решавшему вопрос. Довольна фирма, доволен чиновник, а государство недополучило значительную сумму.

— Вы говорили о политической конкуренции…

— Да, речь о формировании правительства на партийной основе. Как сейчас назначаются министры?

— Не знаю.

— Я тоже. А если этот процесс непрозрачен, значит, он вполне может быть и коррумпированным. Другое дело — формирование правительства на партийной основе. Партия, выигравшая парламентские выборы, будет драться за то, чтобы и после следующих выборов формировать правительство. Значит, она первая будет оберегать свою репутацию, складывающуюся из репутаций ее представителей. Почему на Западе министры чуть что уходят в отставку? Потому что у них такие высокие понятия о чести? Да ничего подобного! Просто партия не даст «своим» дальше там находиться, чтобы ее не компрометировать. Иное дело у нас, где назначение является проявлением клановых интересов. Это обширное поле для коррупции. Создание партийного правительства — одна из первоочередных задач, причем наша Конституция это позволяет. Президент как-то сказал, что мы к этому придем, но надо приходить как можно скорее, потому что из-за этого у нас нет реальной политической конкуренции. Она есть только в борьбе за портфели руководителей думских комитетов, но комитеты не управляют страной. А вот если победившая партия сформирует правительство, мы получим наконец четкую правящую партию и четкую оппозицию.

— Организация системы играет, безусловно, важную роль. Но и кадры — не меньшую. Есть виды деятельности, где претенденту на должность предлагают пройти обширное психологическое и профессиональное тестирование: искренен ли, выдержан ли, какие душевные слабости скрывает. А при приеме на госслужбу устраивают подобные тесты?

— Я слышал только о проверке по линии службы безопасности. Согласен, конечно, должно быть тщательное тестирование и даже использование детектора лжи. Разговоры о нарушении прав человека здесь неуместны, поскольку существуют решения Европейского суда по правам человека и другие европейские акты, где четко говорится, что, если человек добровольно идет на публичную службу, он обязан поступиться некоторыми гарантиями, которыми обладает обычный гражданин. Здесь уже начинаются обязанности госчиновника.

Любой желающий не может поступить на госслужбу. Сейчас в законодательстве говорится о наличии высшего и в определенных сферах специального образования, об отсутствии судимости и тому подобном, но этого мало. Должен быть и индивидуальный контроль. Помимо того, о чем вы сказали, это еще и контроль динамики роста благосостояния. Пришел человек в чиновники — подай декларацию об имеющейся в наличии собственности и источниках дополнительных доходов. Они вполне могут быть — это преподавание, литературная деятельность и так далее. И, если через некоторое время окажется, что реальные расходы выше, чем позволяет зарплата, это должно стать как минимум материалом для служебного расследования.

— В проекте реформы предполагается ввести памятные по классической литературе «классные чины». Нужна ли современной России табель о рангах?

— Я противник восстановления табели о рангах. Это будет подвигать чиновника служить не Отечеству и народу, а своему начальнику. Если будет реанимирована идеология табели, то все остальное может не иметь смысла вообще. Она отнюдь не препятствовала коррупции. Кроме того, принцип чинов и разрядов не является гибким, здесь основой служебного продвижения, чтобы до «Анны на шее» дослужиться, является стаж. Это консервирует самые негативные тенденции госслужбы. Такой службой удобно управлять сверху, но не обществу. Ходатайствовать о присвоении очередного чина своему подчиненному или подождать — на все воля начальства. По меньшей мере странно, что вместе с полезными идеями предстоящая реформа госслужбы собирается реанимировать давно отжившие.

Беседовал Владимир ПЕРЕКРЕСТ