"КОЛИЧЕСТВО МИНИСТЕРСТВ НАДО СОКРАТИТЬ ВДВОЕ"

Ректор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов объясняет правительству, как ему реформироваться

О том, что федеральное правительство подвергнется ре-структуризации, было объявлено ровно два года тому назад. Заявил об этом президент Владимир Путин. Подготовить предложения по новой структуре правительства было поручено премьер-министру Михаилу Касьянову и руководителю администрации президента Александру Волошину. Однако к установленному сроку - май 2001 года - предложения готовы не были. А несколькими месяцами позже Касьянов заявил, что в серьезной реструктуризации нужды пока нет - достаточно будет "тонкой настройки". В это время президент подключил к разработке плана административной реформы группу членов Госсовета во главе с Юрием Лужковым. Эта группа свои предложения представила в срок, но никакого решения по ним принято не было. Стало ясно, что объявленная "реструктуризация" тормозится, что "наверху" далеко не все считают ее делом неотложной важности.

В начале нынешней осени об административной реформе заговорили вновь. Недавно заинтересованным лицам и организациям была представлена концепция структурной перестройки системы исполнительной власти, разработанная группой ученых под руководством ректора Высшей школы экономики Ярослава Кузьминова. "НГ" попросила руководителя группы рассказать, какую реформу они "прописали" правительству и на какие последствия рассчитывают.

- Ярослав Иванович, это инициативная разработка группы ученых-добровольцев или у нее есть заказчик?

- Нет, это не заказная работа. Хотя, берясь за нее, мы, разумеется, рассчитывали на вполне определенных потребителей и всем им направили наш доклад. Я надеюсь, они его прочтут.

- Президент ожидал плана административной реформы от премьер-министра. Если ваши предложения понравятся в Кремле, Михаил Касьянов с его "тонкой настройкой" будет выглядеть саботажником. Это не входило в ваши планы?

- Конечно, нет. Высшая школа экономики тесно сотрудничает и с администрацией президента, и с правительством. Зачем нам кого-то подставлять?

- Тем не менее вы рекомендуете не "настройку", а радикальную реконструкцию.

- Да, мелкими модернизациями не обойтись. Проблема нашей исполнительной власти заключается в том, что она все еще сохраняет многие черты советской организации. Министерства, например, по-прежнему чувствуют себя "штабами отраслей", а не регулирующими органами, которые реализуют общегосударственные или общенародные интересы в данных отраслях. Прежде эту функцию целеуказания и регулирования за них выполняли партийные и плановые органы, а сегодня она оказалась "ничейной".

Во многих ведомствах круг их регулятивных полномочий не совпадает с кругом распорядительных. Возьмем для примера высшую школу. Приблизительно две трети государственных вузов контролируются Министерством образования, оно эти учебные заведения финансирует и полностью ими распоряжается. Остальные государственные вузы находятся на содержании и соответственно в распоряжении других министерств и ведомств. А есть еще негосударственные вузы, которые ничем не обязаны никаким министерствам. А между тем кто-то же должен регулировать общероссийский рынок образовательных услуг? Если за это возьмется нынешнее Министерство образования, то понятно, что оно будет "регулировать" в пользу тех вузов, которые принадлежат ему непосредственно. Та же картина в Минпромнауки: налицо явный перекос финансирования в пользу подведомственных структур.

Что мы предлагаем? Первым делом - определить и разграничить функции различных органов власти. Есть политические функции - это функции целеуказания для всех объектов управления и для самого аппарата власти. Политической функцией можно, например, считать формирование госбюджета, разработку государственных программ, подготовку нормативных документов. Есть функции регулирования - тех или иных рынков, скажем. Есть распорядительные функции, когда орган управления распоряжается предприятиями или учреждениями на правах полного хозяина. Есть функции контроля за исполнением норм и заданий, принятых властью. В соответствии с этим мы предлагаем "развести" ведомства на три уровня. Верхний этаж - министерства, которые выполняют регулирующие и отчасти политические функции, ниже - федеральные агентства, которые должны предоставлять публичные услуги и исполнять распорядительную функцию по отношению к своим подведомственным предприятиям, затем -органы федерального надзора, назначение которых - государственный контроль.

Мы не расписывали эту схему до деталей. Конфигурацию новых ведомств должно определять правительство. Но что было бы разумно сделать, скажем, в сфере управления высшим образованием? Очевидно, из Минобразования можно выделить федеральное агентство, которое будет финансировать все государственные вузы и техникумы и отвечать за предоставление общественных образовательных услуг. А контроль за качеством этих услуг и за расходованием финансовых средств поручить специальному надзорному органу. Тогда министерство будет работать как ведомство, регулирующее весь рынок образования.

- Как изменится число ведомств в результате этой реорганизации? Их станет больше или меньше?

- Количество министерств, по нашим прикидкам, должно сократиться примерно вдвое, а агентств, конечно, прибавится.

- По первому впечатлению агентство станет более "хлебным" местом, чем министерство. Это не может послужить препятствием для реализации вашей схемы?

- Вы хотите знать, где будет комфортнее коррупционеру? Думаю, что с этой точки зрения вся предлагаемая нами система не очень привлекательна. Удобнее всего брать взятки, когда ты сам пишешь нормативные акты, сам даешь деньги, сам проводишь тендеры, сам себя ревизуешь. С обособлением этих функций возможности для мздоимства становятся намного скромнее. А кроме того, у нас есть специальное антикоррупционное предложение - система электронных административных регламентов. Суть ее в том, что в каждом ведомстве составляется точная "карта деятельности", в которой описываются функции, полномочия, взаимосвязь различных элементов этого ведомства. Задается маршрут движения той или иной входящей бумаги или распоряжения начальника ведомства) устанавливается время, за которое бумажка от чиновника А должна дойти до чиновника Б, а от него проследовать к чиновнику В. Если бумажка отклонилась от маршрута или в какой-то точке задержалась дольше положенного времени, на пульте у начальника срабатывает "сигнал тревоги". То есть мы формализуем по каждому документу набор решений, формализуем время, в течение которого чиновник должен принять решение, формализуем процедуру контроля над ним. Таким образом) у него значительно меньше пространства для произвола и) следовательно, для коррупции. - Есть ли у вас рекомендации по реформированию федерального правительства? Оно станет "кабинетом министров" или его аппарат будет оставаться самодостаточным надминистерским ведомством, дублирующим подчиненные министерства?

- Собственно структуры правительства мы не касались. Я сторонник того, чтобы перейти к кабинетной системе. Думаю, что эффективно работающее правительство должно состоять не более чем из 15-20 министров. Но можно ли браться за эту реорганизацию, не проведя преобразований в нижних звеньях управления? На мой взгляд, нельзя. Аппарат правительства громоздок - это верно, но таковы сегодня министерства, что без этой надстройки пока не обойтись. А кроме того, кто же будет проводить реформу министерств и ведомств? Без правительственного аппарата организовать ее некому.

Вообще реформу нужно начинать не с "головы", а с "кирпичиков" административной системы. Такими "кирпичиками") на наш взгляд, является реформа госслужбы, цель которой - создать для чиновников материальные и моральные стимулы работать на государство, выделение высокооплачиваемого слоя менеджеров, вывод технических и обслуживающих функций за пределы госаппарата (так называемый аутсорсинг), создание системы административных и должностных регламентов, введение регулярного планирования и оценки деятельности, а также обеспечение открытости несекретной части регламентов и планов для публичного контроля.

- Ваша схема довольно похожа на ту, что в начале прошлого года предложила президенту рабочая группа Госсовета, руководимая Юрием Лужковым.

- Если одна и та же мысль приходит в головы разным людям, наверное, это неглупая мысль.

- Но доклад госсоветчиков был положен под сукно...

- Наши предложения директивной силы тоже не имеют. Если аппарат не хочет самореформироваться, то никакая группа ученых его не заставит. Но с другой стороны, нельзя же сидеть и ждать, когда аппарат захочет реформ. Мы не можем приказать правительству) но можем мобилизовать общественный интерес к административной реформе) и если этот интерес будет достаточно сильным, правительство рано или поздно вынуждено будет пойти ему навстречу.