АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ПРЕСЕЧЕНИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛ

А. В. Куракин Старший преподаватель Московского университета МВД России, кандидат юридических наук.

Государство - это солнце, а каждый государственный служащий - это зеркало, отражающее это солнце, и не следует затуманивать зеркало коррупцией

Джавахарлал Неру

В нашей стране происходит сложный процесс формирования законодательства, направленного на предупреждение и пресечение коррупции в государственном аппарате. Подтверждением этому являются принятые Федеральные законы: "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем" от 7 августа 2001 г. (Росс. газ. 2001. 9 авг.), "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 г. (Росс. газ. 2001. 10 авг.), "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" от 8 августа 2001 г. (Росс. газ. 2001. 11 авг.) и др. В связи с этим следует признать, что государство не бездействует в борьбе с коррупцией. Необходимо отметить, что в настоящее время борьба с коррупцией в государственном аппарате осуществляется преимущественно с помощью уголовно-правовых средств, а административно - правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы явно недооцениваются, что вряд ли можно признать удовлетворительным. Но сложившаяся на протяжении ряда лет ситуация начинает постепенно исправляться. Подтверждением этому является прошедший в Институте государства и права РАН "круглый стол" "Административно-правовые проблемы предупреждения коррупционной и организованной преступности" (См.: Административно-правовые проблемы предупреждения коррупционной и организованной преступности ("круглый стол") // Гос. и право. 2002. N 1.С. 103.), ряд других научно-практических конференций (См.: Предупреждения и пресечения коррупции в полиции (милиции). Московская академия МВД России. М., 2002. 11-12 февр.). Административно-правовые аспекты предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы рассматриваются и учитываются при подготовке концепции реформирования государственной службы Российской Федерации.

В этой связи необходима дальнейшая разработка проблемы предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Но в начале статьи целесообразно, на наш взгляд, рассмотреть понятийный аппарат, с которым предстоит работать, поскольку неточность в дефинициях может привести к ошибочным правовым выводам. Первое упоминание о коррупции в системе государственной службы нашло отражение в архивах Древнего Вавилона XXIV в. до н.э. В этот период царь Лагаша реформировал государственное управление с целью пресечения злоупотреблений своих чиновников и судей, а также уменьшения вымогательства незаконных вознаграждений у храмового персонала со стороны царской администрации, уменьшения платежей за обряды (См.: Большая советская энциклопедия. Т. 27. М., 1977. С. 94.). В Римской империи также был разработан механизм предупреждения и пресечения коррупции, введено в качестве наказуемого деяние, обозначаемое термином "коррупция", которое состояло в подкупе лица, облеченного публичной властью. Платон и Аристотель рассматривали коррупцию как политическую категорию (См.: Политическая коррупция. Руководство (Справочник) / Под ред. В. Т. Левайна. Нью-Бруксвик - Оксфорд. 1988. С. 1-4.), Н. Макиавелли как свидетельство общего заболевания государства, разрушающего гражданскую добродетель, Ш. Монтескье характеризовал как дисфункциональный процесс, в результате которого хороший политический порядок или система превращаются в негодные (См.: Сафронов А. Д. Организационно-правовые аспекты предупреждения коррупции среди сотрудников органов внутренних дел. М., 1993. С. 8.), монархия вырождается в деспотизм .

В современной научной литературе по проблемам борьбы с коррупцией существует множество дефиниций коррупции (См.: Волженкин Б. В. Коррупция. "Современные стандарты в уголовном праве и процессе". СПб., 1998. С. 8; Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. С. 9.). Ее рассматривают в нескольких аспектах: социальном, политическом, криминологическом и правовом. В целом соглашаясь с этим, хотелось бы отметить, что коррупция - скорее всего синтетическое, социальное и криминологическое, понятие. Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях не предусматривают самостоятельного состава соответственно преступления и административного правонарушения в виде "коррупции". На наш взгляд, коррупцию нужно рассматривать не как конкретный состав преступления или административного правонарушения, но как совокупность родственных деяний, включающих в себя ряд должностных злоупотреблений. Так, коррупционное поведение может фиксироваться при нарушении административного, трудового, финансового, гражданского законодательства, например, злоупотребление государственной властью или служебным положением, не причинившее существенного вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым правам и законным интересам физических и юридических лиц; невыполнение условий договора; необоснованное увольнение государственного служащего и др.

Обращаясь к этимологическому словарю, необходимо отметить, что термин "коррупция" в переводе с латинского (corruptio) означает подкуп, порча, упадок (См.: Толковый словарь иностранных слов / Сост. Н.Л. Шестернина М., 1998. С. 157.). С этой точки зрения изучение явления коррупции в системе государственной службы наиболее приемлемо, поскольку наиболее точно выражает основную закономерность его происхождения и выражения: первоначально имеет место подкуп обладающих соответствующими полномочиями государственных служащих, затем умышленное причинение вреда нормативно урегулированным общественным отношениям и в итоге - вызванный деформацией общественных отношений упадок общества. Трудности исследования феномена коррупции связаны с его многогранностью и проникновением в различные сферы, традиционно являющиеся объектами изучения различных общественных наук, применяющих различный инструментарий и использующих собственный понятий аппарат. В связи с чем многообразие подходов к исследованию коррупции обуславливает отсутствие удовлетворяющего всех однозначного определения этого явления, но исторически первые определения коррупции относятся к области права.

При этом к признакам коррупции обычно относятся: непосредственное нанесение ущерба авторитету или иным охраняемым законом интересам государственной власти (государственной службы); незаконный характер получаемых государственными служащими благ (материальных и нематериальных); использование государственным служащим своего статуса вопреки интересам государственной службы; наличие у государственного служащего умысла на совершение действий (бездействия), объективно причиняющих ущерб охраняемым законом интересам власти или службы; наличием у государственного служащего корыстной или иной личной заинтересованности (См.: Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. С. 43-44.). Выше уже было сказано, что определений коррупции, существующих в юридической литературе, много. В настоящей статье будем исходить из краткого и емкого определения, которое используется в документах ООН и Совета Европы: коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц или групп (См.: Лунеев В. В. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы (Тезисы доклада) // Гос.и право. 2000. N4. С. 101.).

Как показывает практика государственного строительства, коррупция разрушает всю систему государственного управления, порождает негативное отношение к государственной службе и государственным служащим, способствует падению авторитета государственной власти, престижу государственной службы. Коррупция препятствует поступательному развитию рыночной экономики и способствует разрастанию организованной преступности, особенно в сфере экономики. По оценкам МВД России, организованная преступность контролирует 40% частных предприятий, 60% государственных предприятий, от 50 до 85% банков. Практически ни один сектор экономики не защищен от ее воздействия (См.: Илюхин В.И. Проблемы правового и организационного обеспечения борьбы с коррупцией // Информационный сборник "Безопасность". 1998. N 1-2. С. 113.). Коррупция и российская организованная преступность распространили свое влияние на те сектора экономики, которые оказались не по силам, зарубежным преступным сообществам. По официальным данным, в 1992 г. с помощью организованной преступности за границу было вывезено 67% нефти. По данным западных экспертов, лишь упущенная выгода государства от продажи российского сырья к 1994 г. достигла 100 млрд. долл. (См.: Козлов Ю. Г. Коррупция: криминологические и социально-политические аспекты // Право. 1998. N 1. С. 12-14.). И это лишь только официальные данные.

Как вид противоправного поведения коррупция характерна для всех стран во все времена. История коррупции не уступает по древности известной нам человеческой цивилизации, где бы она ни творилась - в Египте, Риме или Иудее. Мздоимство упоминается в русских летописях XIII в. Ранее упоминание о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий в законодательстве Руси, по всей видимости, связано с Двинской уставной грамотой 1397-1398 гг. (Уставная грамота Василия 1, выданная боярам двинским и всем черным людям Двинской земли) (См.: Двинская уставная грамота 1397-1398 гг. // Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 3. М., 1985. С. 181-185.). Иная точка зрения свидетельствует о том, что понятие посула употребляется в смысле взятки, начиная с Псковской Судной грамоты 1397 г., последняя переработка которой производилась между 1462 и 1471 гг. (См.: Псковская Судная грамота // Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 1. М., 1984. С. 332-337.). Можно говорить о том, что корыстные злоупотребления по службе возникли с появлением управляющих (вождей, князей) и судей как средство воздействия на их объективность и добросовестность при решении спорных вопросов. На наш взгляд, первое начальное законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III, а его внук - Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках (См.: Гладких В. И. Коррупция в России: генезис, детерминанты и пути преодоления // Росс. следователь. 2001. N 3. С. 31.). Первая российская казнь за взятку была произведена, при Иване Грозном: казнили дьяка, принявшего помимо положенного ему, еще и начиненного монетами жареного гуся.

Взятки брали на Руси задолго до появления государственного чиновнического аппарата. Об этом свидетельствуют юридические и исторические документы. На анализе некоторых из них мы остановимся. Рождение российского чиновника можно отнести к середине XV в. Еще до образования централизованного государства при казначее сложилось первое государственное учреждение - Казна (впоследствии - Казенный двор). Но настоящая бюрократия начинает появляться при Иване Грозном. На рубеже ХVII-ХVIII вв. бюрократизм становится массовым явлением. В России коррупционное поведение лиц, состоящих на государственной службе, именовалось лихоимством, использовались и иные термины: "почесть", "поминки", "посулы".

Поговорка "На посуле, как на стуле" неразрывно связала российского чиновника и "посул" - взятку (См.: Седов П.В. "На посуле, как на стуле". Из истории российского чиновничества XVII в. // Звезда. 1998. N 4. С. 206.). Здесь возникает вопрос: откуда же в российской жизни сформировалось это глубокое убеждение о неискоренимости коррупции? Разумеется, не стоит идеализировать государственных служащих в других странах. Исследование данного вопроса показывает, что в США, Германии, Франции, Великобритании эта проблема также весьма актуальна, впрочем, и не только там. Но в данном случае нас будет интересовать преимущественно отечественный опыт предупреждения и пресечения коррупции в сфере государственной службы. Изучение проблемы коррупции в системе государственной службы нашей страны связано с определенными сложностями. Кто же может знать, сколько сулили чиновнику много веков назад, если и в современный период поймать коррупционера с поличным - задача весьма непростая. Как отмечает П. В. Седов, ответ на этот вопрос удалось отыскать в весьма неожиданном месте - монастырских архивах (См.: Седов П.В. Указ. соч. С. 206.). Частые пожары были великим бедствием для деревянной Руси, в огне безвозвратно погибала большая часть ценнейших архивов центральных учреждений. Каменные же стены монастырей сохранили для потомков многие документы, в том числе расходные книги. В них бережливые монахи тщательно записывали для отчета, сколько, кому и при каких обстоятельствах поднесено в московских приказах. В этих обширных посланиях детально рассказывается о том, как представителям монастыря приходилось обивать пороги приказов, на какие условия идти, чтобы провести подьячих, защитить интересы обители. Эти материалы позволяют представить обширную картину подношений в приказах в конце XVI-XVII вв., на заре становления российской бюрократии. Одна из исследователей приказного строя Московского государства XVII в. Н.Ф. Демидова обратила внимание на то, что подношения в приказах имели различный характер. Во-первых, это была так называемая "почесть", которая предлагалась челобитчиком заранее для успешного ведения дела. Во-вторых, приказным давали и за конкретную их работу с целью ее ускорения. И, в-третьих, - они получали "посулы" за нарушение закона. По понятиям допетровской Руси, именно посулы и были собственно взятками в современном смысле этого слова, в то же время как "почесть" и отдельная плата за составление бумаг не преследовались законом (См.: Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987. С. 141-146.).

Эти справедливые наблюдения можно уточнить благодаря изучению юридической (См.: Кабанов П. А. Коррупция и взяточничество в России: исторические, криминологические и уголовно-правовые аспекты. Нижнекамск, 1995. С. 7-44.) и исторической (См.: Енин Г. П. Воеводское праздничное кормление в начале 60-х годов XVIII в. // Вспомогательные исторические дисциплины. Т. XXV. СПб., 1994. С. 103.) литературы, документации по данной проблематике. Существо "почести" в системе государственной службы состояло не в материальной ценности подносимого, но в самом факте почтения. Подношение икон, святой воды, яиц к Пасхе наиболее точно выражает этот нематериальный характер "почести". Оклады икон стоили немалых денег, однако в допетровской Руси весьма стойким было убеждение, что икона не может иметь денежного выражения: в случае покупки иконы употреблялось выражение "мена". Принимая икону, приказные получали таким образом от монастыря благословение. Кроме икон большим спросом пользовались издания типографии Иверского монастыря (См.: Седов П.В. Указ. соч. С. 207.). Другие монастыри сотнями раздавали приказным ложки, стаканы, ковши, щетки, гребни и т.п. Но наиболее массовыми подношениями "в почесть" были калачи и пироги. Их несли как состоятельные, так и бедные просители. Цена пирога колебалась от 6 до 12 копеек, но иногда достигала 24 копеек. Такой пирог преподносили очень нужному дьяку или самому патриарху. Иконы, а также калачи и рыба, если ее было немного, относили к разряду "почести", которую можно было принять, не беря обязательств в деле. Челобитчики не упускали случая поздравить приказных с новосельем, именинами и свадьбами домашних или выразить свое сожаление по случаю пожара. Такие же подношения, включая рыбу и вино, делались и в связи с новым служебным назначением. Без "почести" было трудно даже подступиться ко вновь назначенным приказным. "Почесть" носила характер своеобразного соглашения, в обмен на которую приказные люди как бы брали на себя обязательство благожелательно отнестись к челобитчику. Но даже "законная" рыба "в почесть" к празднику, как это осознавалось обеими сторонами, не могла не влиять на ход дела в приказе. Монастыри, владевшие соляными промыслами, ежегодно привозили в Москву "в почесть" и соль. Самые крупные подношения, до 100-300 пудов, доставались покровителям монастыря и думным людям. Обычай систематического снабжения приказных солью в XVII в. восходил к традициям предшествующего времени, когда содержание чиновников было делом подвластного им населения. К разряду "почести" в XVII в. можно отнести и весьма частое кормление дьяков и подьячих обедами. Не получив причитающуюся им "почесть", приказные люди считали себя вправе напомнить об этом челобитчикам. Происхождение "почести" уходит в глубину веков. "Почесть" как форма добровольного приношения существовала со времен Киевской Руси и была призвана выразить уважение к тому, кто ее удостаивался. Уважительное значение "почести" присутствует и в русском обычае одаривать уважаемого человека, и в особенности высокое начальство. Этот обычай, существующий и поныне, есть не что иное, как видоизмененная практика подношений средневековой Руси.

Вместе с тем за старым понятием "почести" нетрудно разглядеть, что новое его содержание все более приобретало значение разрешенной взятки. Эта трансформация подношений в XVII в. как нельзя лучше демонстрирует происхождение мздоимства, которое расцвело на почве широкой практики подношений "почести" чиновникам, формально не запрещенной в допетровской Руси. Другая категория подношений в приказах связана с расходами на самоведение и оформление дел. Помимо этого, четко соблюдался обычай пригласить чиновника выпить чарку вина. Следует сказать, что все эти доходы учитывались властями при определении размера жалованья: если в приказе было много дел, с которых можно было "кормиться", то служилым людям платили меньше жалованья из казны и наоборот. Впрочем, эти компенсации лишь в незначительной степени могли заменить подношения от челобитчиков. Таким образом, практика "кормления от дел" была частью государственной системы содержания чиновничества XVII в. Среди подношений приказным людям по расходным монастырским книгам выразительно выделяются крупные траты, зачастую прямо называемые "посулами". Граница между разрешительной платой за приказную работу и незаконным "посулом" составляла один-два рубля. Как правило, размер "посула" не превышал 50-100 руб. и нередко был следствием вымогательства приказных, а жаловаться на приказного, взявшего "посул", было небезопасно, если не было сильного заступника при дворе или в приказе. Небезынтересно отношение закона к подношениям от челобитчиков? В отличие от "почести" и платы "за работу", как уже отмечалось выше, только "посул" находился в поле зрения закона как взятка в современном смысле слова. Законодательные памятники позволяют проследить отрицательное отношение к "посулам" еще со времен, предшествовавших появлению приказов. Законодательство XIV-XVI вв. решительно осуждает "посулы", понимая под ними подношения, связанные с неправильным решением дела. Этот же взгляд получил развитие в Соборном Уложении 1649 г., где тема "посула" разработана с большей полнотой. Однако законодательство XIV-XVII вв. никак не регламентировало и даже не упоминало "почесть" и подношения "за работу", которые таким образом молчаливо разрешались. Но, в отличие от Соборного Уложения, общественное сознание второй половины XVII в. осуждало не только "посулы", но и другие подношения приказным. Рассмотренный материал позволяет сделать приблизительную оценку доходов приказных от населения в XVII в. Как уже отмечалось, плата за ведение дел могла в 5-10 раз превышать годовой денежный оклад приказных, разумеется, у тех, у кого он вообще был, "посул" был связан с нарушением закона и, как правило, значительно превышал все другие подношения. Все эти подношения в целом в десятки раз превышали жалованье из казны, в связи с чем такая структура доходов приказных была существенным препятствием для властей в борьбе с волокитой и мздоимством, составляющим основной источник доходов дьяков и подьячих. Большого труда стоило также заставить дьяков и подьячих отбывать положенное время на службе, поскольку челобитчики ожидали приказных на их подворьях, куда и везли самые ценные подношения. Исследование показывает, что одной из главных причин разрастания коррупции в государственном аппарате является то, что на протяжении XVII столетия при общем росте расходов на содержание приказных размеры среднего денежного жалованья дьякам не только не выросли, но даже уменьшились. Из-за нехватки средств правительство несколько раз понижало оклад низшим чиновникам, что привело к появлению категории подьячих, которым вообще не полагалось жалованья. В 20-х годах XVII в. каждый сотый был таким чиновником. А через 50 лет к таким приравнивался каждый четвертый. Финансовые трудности государства не позволяли регулярно платить даже такое мизерное жалованье. А чтобы как-то компенсировать нехватку жалованья, правительство разрешило расходовать на это деньги, отпускаемые на покупку бумаги, чернил, свечей и прочих канцелярских товаров.

Административный аппарат XVIII в., в корне отличавшийся от средневекового приказного строя XVII в., тем не менее сохранил практику подношений от челобитчиков, что, как показала практика, препятствовало проведению реформ в сфере государственного управления. Следует сказать, что определенные успехи в деле предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы были достигнуты в правление Петра 1. Так, в 1699 г. издаются указы Петра 1 "Об учреждении бурмистрской палаты" и "Об учреждении в городах земских изб" (См.: Полное собрание законодательства Российской Империи. Т. III. N 1674.). Согласно им города выходили из ведения воевод и должны были создавать выборные учреждения. За эти меры население должно было платить вдвое больше податей. На таких условиях от воевод отказались только 11 из 70 городов. Петр 1 сделал реформу обязательной, пожертвовав фискальными интересами и отступив от требования удвоения размера подати. Но даже при проведении реформы император столкнулся с фактами лихоимства при выборе земских бургомистров (См.: Полное собрание законодательства Российской Империи. Т. IV. N 1819.). Оставалось еще одно обстоятельство, способствующее существованию коррупции среди приказных людей. Управляющие территорией и кормящими с нее, они в силу такого положения имели личные материальные интересы, которые иногда вступали в противоречие с государственными. Петр 1 понимал, что для противодействия "подкупу" - "продажности" служилых людей необходимо было организовать службу за жалованье, что и было сделано в 1708 г. при проведении губернской реформы.

Учрежденный в 1711 г. Правительствующий Сенат Петр 1 определил как хранителя государственных интересов. Но, облекая Сенат высокими полномочиями, царь поставил его в положение органа, поднадзорного всем чиновникам. Последние могли, не вмешиваясь в его работу, информировать Петра 1 о неправильных поступках сенаторов, за которые последние "...жестоко будут наказаны" (Полное собрание законодательства Российской Империи. Т. IV. N 1819.). Данное законодательное решение было положительно воспринято в среде законопослушных чиновников. В комплексе требований к государственным служащим большое значение придавалось их нравственным качествам. Уставы о гражданской службе и другие нормативные правовые документы были направлены на формирование государственного служащего как человека высокой нравственности. В связи с распространением взяточничества среди государственных служащих Петр 1 в 1714 г. издает Указ "О воспрещении взяток и посулов" (См.: Полное собрание законодательства Российской Империи. Т. V. N 2871.) (декабрь 1714 г.), которым было отменено поместное обеспечение чиновников и повышено их денежное содержание. Принятие данного акта обусловлено тем, что взяточничество в управленческом аппарате приносило государству "вред и убыток". Оно квалифицировалось в Указе как преступление, подлежащее строжайшему наказанию.

Понимая, что одних запрещающих и карательных мер недостаточно, Петр 1 создает именным Указом должности фискалов и тем самым, осуществляет кадровое обеспечение надзора и контроля от своего имени над должностными лицами во имя пресечения деяний коррупционного характера и принятие мер по привлечению виновных к ответственности. Борьба с коррупцией занимала центральное место в их безгласной деятельности. Указом определялась компетенция фискалов, оговаривалось материальное поощрение, стимулирующее службу (четверть из штрафных денег) (См.: Полное собрание законодательства Российской Империи. Т. V. N 2726.). Деятельность тайных надзирателей и доносчиков защищалась законом от наказания за ложный донос и тем самым представляла реальную опасность для коррупционных чиновников. Петр 1 всячески поддерживал фискалитет, но на результатах борьбы с продажными чиновниками сказывалось отсутствие у фискалов судебно-следственных полномочий. А имевшие эти полномочия Сенат и центральные ведомства покрывали разоблаченных фискалами лиц. Органы фискальной службы за безгласность в деятельности, безнадзорность (надзор за фискалами был определен лишь в 1722 г. с введением должности генерал-прокурора) вызывали ненависть к себе со стороны чиновников, и в 1726 г. (после смерти Петра 1) данный институт был упразднен. Следует отметить, что Петр 1 пытался привлечь к борьбе с коррупцией в государственном аппарате все население страны. Государь разрешал всем людям, независимо от чина, доносить лично ему о лихоимстве, а за справедливый донос определялась награда, "...богатство того преступника, движимое и недвижимое, отдано будет..." (Полное собрание законодательства Российской Империи. Т. V. N 2726.), а если доносчик будет достоин (данная формулировка не смущала законодателя), то ему будет присвоен и чин выявленного преступника.

В целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Петром 1 были учреждены майорские розыскные канцелярии нечто среднее между следственной комиссией и военным трибуналом. Их приговоры утверждались царем. Это было существенным обеспечением применения антикоррупционных законодательных мер. Формировались канцелярии из лично известных Петру 1 боевых офицеров, а потому их деятельность была независимой от центральной администрации. Но работа канцелярий имела нестабильный характер, так как офицеры не были освобождены от службы в армии. Заслуживают внимания некоторые из аспектов петровского регулирования государственной службы, которые по сути являлись административно-правовыми мерами предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Так, помимо присяги, дававшейся при поступлении на государственную службу и каждый раз при получении нового чина, сенатский Указ от 1722 г. предписывал подписываться под царским Указом 1714 г. о лихоимстве и оставлять один указ у себя, а другой с такой же подписью присылать в Сенат. Изданный в том же году Указ "О хранении прав гражданских" предписывал не нарушать "регламентов" при решении служебных вопросов. Тем, кто их нарушает. Указ грозил смертной казнью без всякой пощады (См.: Полное собрание законодательства Российской Империи. Т. IV. N 3970.). В целях предупреждения взяточничества и других корыстных злоупотреблений по службе Петр 1 ввел новый порядок прохождения государственной службы для воевод: они не могли находиться на такой должности более двух лет. После истечения срока воевода мог остаться на этой должности, если имелась письменная просьба жителей города о том, чтобы это должностное лицо продолжало исполнять свои обязанности (См.: Соловьев С. М. История России с древнейших времен. Т. 7. Кн. 4. 1962. С. 586-588.).

Таким образом, можно сделать вывод, что проводившаяся Петром 1 стратегия борьбы с коррупцией в государственном аппарате была обусловлена временем и ситуацией, в которых она реализовывалась. Как свидетельствуют исторические документы, Петр 1 старался всеми возможными методами и средствами навести порядок в делах государственной службы России, Бездействуя ими на мздоимцев, лихоимцев и вымогателей. Однако принимаемые им меры полного положительного эффекта, к сожалению, не давали (Следует сказать, что богатство российской аристократии росло с каждым годом. Западные вельможи даже в самых смелых мечтаниях не могли представить себе такой роскоши. Абсолютным рекордсменом в области коррупции был светлейший князь А. Д. Меньшиков. Он имел состояние, в три раза превосходящее бюджет Российской Империи на тот период (см.: Для процветания России нужны 89 честных губернаторов // Чистые руки. 1999. N 2. С. 42).).

Позднее Указ Петра 1 "О воспрещении взяток и посулов" (декабрь 1714 г.) был развит в законодательных актах правительств Екатерины II, Александра 1, Александра III и других государей. Екатерина II, например, сочла необходимым "объявить всенародно" о выявленных случаях взяточничества и публиковать "во всем государстве" сообщения о наказаниях за "взятки и лихоимство". В 1727 г. нехватка средств заставила правительство вернуться к прежней системе обеспечения, предусматривающей работу канцелярских служащих в городах без жалованья с позволением "брать акциденцию от дел". Под иностранным словом "акциденция" узаконивался все тот же средневековый обычай кормиться приказным за счет населения. Лишь в начале 60-х годов XVIII в. это правило было отменено (См.: Анисимов Е. В. Государственные преобразования и самодержавие Петра Великого в первой четверти XVIII века. СПб., 1997. С. 229-231; Россия без Петра. СПб., 1914. С. 101-102.). Монастырские расходные книги первой четверти XVIII в. позволяют сделать вывод, что во время правления Петра 1 сохранялись почти без изменения подношения в канцеляриях деньгами и натурой "в почесть", кормление приказных обедом, плата за оформление дел и дача "посулов" (См.Седов П.В. Указ. соч. С. 213.), в связи с чем век XVIII стал поистине "золотым веком" для взяточников, и реформы XVIII в. открывали для этого большие возможности. Формирование системы управления по образцу западных абсолютистских монархий предполагало отход от ее содержания непосредственно за счет челобитчиков. В России XVII в., напротив, эти средневековые черты усиливались. Государственная власть переложила большую часть расходов по содержанию приказного аппарата на плечи населения. Эта особенность составляла одну из отличительных черт формирования аппарата управления российского самодержавия. Рост аппарата управления вызывался государственными потребностями, но само государство было не в состоянии его содержать. Результатом этого противоречивого процесса было появление в России чиновничества, которое, в отличие от бюрократии нового времени, в значительной мере содержалось самим обществом. Как отмечает П. В. Седов, "почесть", "посулы" и прочие виды кормления "от дел", стоявшие у колыбели российского чиновничества, надолго определили лицо государственного аппарата, а глубоко укоренившиеся "посулы" остались в наследство последующему времени (См.: Седов П. В. Указ соч. С. 213.).

Век XIX принес свои новшества. Воспитывая чиновников в духе честности, порядочности и скромности, стремясь содействовать очищению их от таких пороков, как фальсификация фактов в выгодном для себя свете, приукрашивание действительности в подведомственных им учреждениях, подхалимство и др., правительство в ряде случаев использовало в этих целях влияние и авторитет главы верховной власти, его личный пример. Так, Александр 1 в своем Указе от 11 марта 1802 г. выразил неудовольствие практикой показного благополучия и организованными по приказу начальства картинами "всенародного ликования". На наш взгляд, подобного рода указы делали его в глазах подданных, мудрым и опытным администратором, рачительным хозяином, противником всякой фальши, скромным человеком, что, естественно, оказывало позитивное влияние на служебную деятельность гражданских служащих и их личное поведение.

Александр 1 с "сердечным соболезнованием" отмечал, что взятки в Российском государстве не только существуют, но даже распространяются между теми, кто "гнушаться ими и всемерно пресекать их долженствовали". Считая, что различного рода подношения оказывают разлагающее влияние на персонал административных учреждений, правительство Александра 1 приняло специальный Указ "О воспрещении приносить подарки начальникам губерний и другим чиновникам". Это запрещение мотивировалось необходимостью "предупредить всякого способа к послаблениям и упущениям по службе". Тем не менее взяточничество в России являлась постоянным спутником государственной службы и в первой половине XIX в. достигло широкого распространения.

В царствование Николая 1 правительство подтвердило свое негативное отношение к фактам подношения подарков чиновникам от частных лиц и различного рода обществ. Коррумпированное чиновничество первой половины XIX в. обирало население и казну с не меньшим размахом, чем их коллеги из века XVIII, в связи с чем по воле императора Сенат в 1832 г. издал Указ "О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества" (См.: Полное собрание законодательства Российской Империи. Т. XXII. N 25028; Т. XXVII. N 20516; Т. VII. N 5223.) . Стремясь усилить и упорядочить меры борьбы с коррупцией, правительство приняло меры по упорядочению дисциплинарных взысканий, направленных на повышение ответственности гражданских служащих, и в 1845 г. включило в новое Уложение о наказаниях уголовных и исправительных обширную специальную главу "О мздоимстве и лихоимстве", квалифицировавшую взяточничество как преступное деяние и подразделявшую его "мздоимство" и "лихоимство".

Под "мздоимством" понималось получение государственным служащим имущественной выгоды от частных лиц в виде денег, ценных бумаг, вещей и т.п. за действие или бездействие в интересах взяткодателей, но без нарушения чиновниками их служебных обязанностей. "Лихоимство" трактовалось как принятие служащими каких-либо даров от посетителей для решения того или иного дела в их пользу с нарушением государственных законов и норм государственной службы. Согласно Уложению в случае принятия взятки без нарушения служебных обязанностей и законов по службе чиновник подвергался наказанию в виде штрафа в сумме двойной цены подарка или снятию с должности. Взяточничество, сопряженное с нарушением государственных законов и служебных обязанностей, квалифицировалось как злоупотребление властью и наказывалось в уголовном порядке (См.: Мельников В.П.. Нечипоренко B.C. 1 "Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. Ч. 1. М., 2000. С. 125.).

Так, уголовные наказания за должностные преступления широко применялись в XIX в. Только в течение 1841-1859 гг. почти 100 тыс. чиновников государственного аппарата были привлечены к суду за различного рода преступные действия, в том числе за взяточничество и присвоение казенного имущества (См.: Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Указ. соч. С. 127.). Во второй половине 40-х годов XIX в. правительство приняло меры по упорядочению дисциплинарных взысканий, направленных на повышение ответственности гражданских служащих. В мае 1846 г. приобрело силу закона новое Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. В нем за проступки по службе и должностные преступления предусматривались следующие взыскания: замечание, выговор без занесения в формулярный список, вычет из служебного стажа, вычет из жалованья, штраф, перемещение с вышестоящей должности на низшую, недельный арест, увольнение с данной должности, полное отрешение от государственной службы. В случае прямых преступлений государственных служащих их дела передавались в суд.

Новый импульс коррупционные явления в системе государственной службы получили в связи с переходом к рыночным отношениям и утверждением в стране капиталистического социально-экономического уклада. Наиболее эффективным средством коррумпирования крупных правительственных чиновников для российских предпринимателей стало их привлечение к учреждению акционерных обществ, предложения тех или иных должностей в советах и управлениях частных фирм. Тем самым происходило "сращивание" промышленной и финансовой олигархии с представителями правительственной бюрократии, что для последних по существу являлось завуалированной формой подкупа (См.: там же.). По официальным данным, например, министра путей сообщения, в начале 90-х годов XIX в. на частной службе в предпринимательских железнодорожных обществах состояло 220 чиновников различных государственных ведомств, причем 65 из них занимали должности председателей, вице-председателей, директоров, членов правлений, управляющих частновладельческими железными дорогами (См.: Мельников В. П., Нечипоренко B. C. Указ. соч. С. 127.). Деловые круги усиливали зависимость правительственных структур от частного капитала, выдвигая своих представителей на должности в государственные органы и одновременно избирая видных правительственных администраторов на руководящие посты в промышленных и финансовых корпорациях. Личная связь финансовой олигархии с правительственным аппаратом постоянно укреплялась. Сращивание промышленно-финансовой олигархии с всевластной высшей бюрократией и многотысячным персоналом государственного аппарата в условиях молодого российского капитализма стало всего лишь "цивилизованной" ввиду ее признания "обществом" формой коррупции правительственных чиновников. Благодаря этому предпринимательские круги получали выгодные государственные заказы в промышленной, оборонной, железнодорожной и других отраслях, льготные условия добычи топлива, его перевозки и продажи и т.д. Следует особо отметить, что с поступлением на государственную службу государственные служащие ставились в условия определенных ограничений, связанных с принадлежностью к административным учреждениям.

Так, служащие всех канцелярий и контор Сената не имели права брать на себя обязанности быть поверенными в делах граждан, обратившихся с какими-либо прошениями в сенатские структуры. Принятые на работу в канцелярские конторы Сената служащие давали подписку о том, что в течение службы они не будут выполнять функции представителей частных лиц. Помимо этого чиновникам административных учреждений запрещалось участвовать в приобретении имущества, продажа которого поручалась им в качестве служебного поручения. Они не должны были заниматься подрядами и поставками по месту службы как сами лично, так и через родственников или других лиц. Государственные служащие не могли входить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщиками при заключении договоров по линии их ведомств и в ходе реализации этих договоров. Устав о гражданской службе запрещал высшим и низшим чиновникам быть поверенными в делах частных лиц или заниматься ходатайствами по частным делам в учреждениях, где они служили. В связи с этим в декабре 1884 г. Александром III был утвержден Указ "О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях" (См.: Полное собрание законодательства Российской Империи. Т. IV. N 2559.). Объясняя необходимость издания такого Указа, глава верховной власти подчеркнул, что этот документ был принят в целях укрепления авторитета государственной службы и "охранения ее достоинства". В соответствии с этим Указом государственная гражданская служба высших должностных лиц признавалась несовместимой с участием в учреждении железнодорожных, пароходных, страховых и других торговых промышленных товариществ, а также общественных и частных кредитных ассоциаций. Наряду с этим чинам высшей бюрократии запрещалось занимать какие либо должности как в торгово-промышленных компаниях, так и в различного рода кредитных товариществах. Они не имели права исполнять обязанности поверенных в делах производственных и коммерческих объединений. Чиновникам других классов разрешалось участвовать в учредительстве компаний при условии, если это участие не связано с вредными последствиями для государственной службы и на то получено разрешение начальства, которое имело право запретить служащему участие в любой форме в делах частной компании в случае, если полагало, что это может повлечь отрицательные для интересов государственной службы последствия. Таким образом, однозначного запрета для данной категории служащих не было. Окончательное решение отдавалось на усмотрение соответствующего начальства. Вопрос о том, может ли быть решение руководителя в каком-то порядке обжаловано заинтересованными служащими, закон оставлял открытым. Согласно Указу "О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях" (См.: Полное собрание законодательства Российской Империи. Т. IV. N 2559.) (1884 г.) руководители были обязаны строго следить, чтобы занятие частной должности лицами, состоящими на государственной службе, не наносило ущерб служебным интересам и не препятствовало исполнению этими лицами их обязанностей по государственной службе. Начальству поручалось не допускать участия своих подчиненных в делах таких компаний и товариществ, хозяйственная деятельность которых имела отношение к ведомствам или учреждениям, где эти служащие занимали государственные должности. В свою очередь должностным лицам, ставшим учредителями или получившим какой-либо административный пост в торгово-промышленных компаниях, запрещалось выступать ходатаями по делам этих компаний в правительственных учреждениях. Таким образом, можно сделать вывод, что право начальства разрешить или запретить подчиненному участие в частных компаниях и акционерных обществах корреспондировало его (начальства) обязанность наблюдать, чтобы занятие частной должности лицами, состоящими на государственной службе, не наносило ущерба служебным интересам и не препятствовало исполнению ими обязанностей по государственной службе. Если государственные служащие, которым было запрещено сотрудничество с частными предприятиями, тем не менее приняли участие в учреждении торгово-промышленных компаний или заняли в них те или иные должности, то закон требовал от них оставить государственную службу и сложить с себя присвоенное им звание. В случае неподачи этими должностными лицами заявления об отставке в трехмесячный срок их увольняли со службы приказами по ведомству или учреждению. Предусматривалось также право государственных служащих, занимавших на момент принятия Закона 1884 г. в частных компаниях и акционерных обществах выборные должности, сохранить их до первого общего собрания членов этих компаний, на котором они должны быть переизбраны. Действие Закона распространялось не только на компании, образованные в России, но и основанные за границей с целью осуществления деятельности в пределах Российского государства. Здесь уместно сделать отступление и сделать вывод, что Указ 1884 г. "О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях" (См.: Полное собрание законодательства Российской Империи. Т. IV. N 2559.), отличался более глубоким пониманием существа проблемы, которой он был посвящен, а также более совершенным уровнем юридической техники по сравнению со способом правовой регламентации близких по сути явлений, предлагаемых Федеральным законом от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 39. Ст. 2990.). В качестве отступления необходимо подчеркнуть, что проблема соотношения должностных и личных интересов государственного служащего при совершении им управленческих действий, непосредственно влияя на успешность осуществляемых в стране преобразований, в современных социально-экономических и политических условиях приобретает все большую остроту, актуальность и безотлагательно требует комплексного, научно обоснованного решения. Преодоление складывающегося упрощенного подхода к указанной проблематике - задача юридической науки, которая на основе изучения имеющегося исторического и мирового опыта призвана выработать соответствующие рекомендации для внедрения их в практику.

Интенсивный этап капитализации России в последней четверти XIX - начале XX в., особенно в годы энергичной деятельности "финансового реформатора" С. Ю. Витте, внесшем новый штрих в развитие коррупции чиновничества. Так, в конце 80-х годов XIX в. в составе Министерства финансов образуется Департамент железнодорожных дел, призванный заниматься вопросами разработки транспортных тарифов. Директором департамента был назначен управляющий Юго-западными (частными) железными дорогами С.Ю. Витте. Ему понадобились толковые сотрудники, в новом для России тарифном деле. Нередко эти люди не имели никаких чинов, а подчас и прав на вступление в государственную службу, поэтому министр финансов И. А. Вышнегородский вносит в Государственный совет в январе 1889 г. представление, содержащее просьбу допустить, вопреки требованиям Устава о службе гражданской, подобранных С. Ю. Витте людей в министерские кабинеты. Это была одна из первых и успешных попыток введения в состав среднего чиновничества служащих частных предприятий. Возглавив Министерство финансов в 1894 г., С.Ю. Витте добился изменений в Уставе о службе гражданской и распространил требования Закона на все структурные подразделения Минфина, чтобы новые, напористые, образованные и деловые люди пришли в Министерство финансов вместо старой бюрократии (традиционно формировавшейся из потомственного дворянства). Позитивность этого факта оспаривать трудно. Но одновременно в гражданскую государственную службу пришла "повязанность личной корысти с интересами своих богатых патронов" (Буланже М. Коррупция - дочь протекции // Служба кадров. 1999. N10. С. 27.) из числа буржуазных слоев разворачивающегося предпринимательства. Так было положено начало формированию государственных служащих "капиталистической формации", которые имели акции, получали "мзду" за исполнение других функций при принятии важных государственных решений. В рядах сословно-феодальной касты, защищенной прежде ограничениями Устава о службе гражданской, была пробита солидная брешь. В одночасье рухнули и нравственные преграды. Только за четырехлетие, с 1893 г. до конца 1896 г., число "нуворишей" на государственной службе выросло на 64% при общем увеличении штата всего на 6%. Они - то и составили тот плодоносный слой, на котором пышным цветом расцвела и пустила глубокие корни коррупция в среде российского чиновничества. Как отмечает М. Буланже, С. Ю. Витте лишь легализовал те протекционистские отношения, которые задолго до него сложились в государственном аппарате России (См.: там же. С. 29-30.). Обновление пришло с революционным переворотом, изменением типа политической власти. Есть документальные основания утверждать, что смена государственного строя и формы правления в октябре 1917 г. не отменила коррупцию в системе государственной службы как явление, но зато сформировала лицемерное отношение к ней, способствовавшее укреплению "мздоимства" и "лихоимства" в новой административной среде.

История борьбы Советской власти с коррупцией закончилась вместе с самой властью, не увенчавшись успехом. Эта борьба, как отмечает В. И. Гладких, характеризуется несколькими интересными и важными чертами. Во-первых, власть не признавала слово "коррупция", позволив ввести ее в употребление лишь в конце 80-х годов XX в. Использовались такие термины, как "взяточничество", "злоупотребление служебным положением", "попустительство" и т.п. Отрицая термин, отрицали понятие, а значит - явление. Тем самым заранее обрекали на неудачу и анализ этого явления, и любую борьбу с его частными уголовно наказуемыми проявлениями. Во-вторых, советское "правосознание" в большинстве случаев удивительно наивно и непродуктивно объясняло причины коррупционных явлений, в связи с чем коррупция к середине 80-х годов XX в поразила значительную часть государственных служащих и в известной степени была передана по наследству ныне действующему аппарату государственного управления (См.: Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Гос. и право. 1994. N4. С. 25.).

Таким образом, нынешнее состояние коррупции в государственном аппарате во многом обусловлено давно наметившимися тенденциями и переживаемым ныне переходным этапом, который и в других странах, находящихся в подобной ситуации, сопровождался ростом коррупции в системе государственной службы.

Применение метода историзма в исследования феномена коррупции в системе государственной службы нашей страны обусловливается тем, что современные правовые реалии во многом определяются правовым прошлым. В свою очередь правовые реалии сегодняшнего дня в значительной степени предопределяют завтрашний день исследуемой проблемы. Как показывает исследование, менялись формы и характер криминальности государственной власти (от царской до постсоветской), но уровень коррупции в системе государственной службы не уменьшался, а возрастал.

Российский государственный аппарат первых лет постсоветского периода, так же как и экономика страны, да и все общество в целом, оказалось в состоянии глубокого кризиса. Только с 1991 по 1994 г. органы исполнительной власти на федеральном уровне обновились на 58%, а в регионах примерно на треть (См.: Россия. 1994. 21-27 сент.). Коррупция, некомпетентность, элементарная безграмотность, отсутствие управленческой культуры широко распространились среди государственных служащих. Так, к началу 1995 г. было зарегистрировано 143 факта взяточничества служащих кредитно-финансовых учреждений, 483 факта в системе МВД России. Характерно, что 60% преступлений в системе МВД России корыстной направленности выявляется самим министерством, которое проводит жесткую политику пресечения правонарушений среди своих сотрудников (См.: Дядя Степа - коррупционер // Росс. газ. 2001. 22 нояб.).

4 апреля 1992 г. Президентом России был принят Указ "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 17. Ст. 923.), который, как показала практика, был, пожалуй, самым игнорируемым нормативным правовым актом в стране в силу объективных но, в большей степени, субъективных факторов. Указ предусматривал ряд серьезных мер антикоррупционного характера, однако во многом оказался декларативным, поскольку отсутствовало четкое законодательное регулирование целого комплекса вопросов, связанных с государственной службой, не был детально проработан механизм исполнения и контроля за исполнением положений данного Указа. В частности, как отмечает Б. В. Волженкин, совершенно не исполнялось требование декларирования доходов, имущества и обязательств финансового характера (См.: Волженкин Б.В. Указ. соч. С. 31.). Такое положение можно объяснить, в частности, тем, что соответствующие отношения детально были урегулированы лишь в 1997 г. Указом Президента РФ "О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" от 15 мая 1997 г. (См.: Собрание законодательства РФ. 1997. N 20. Ст. 2239.).

Утверждение Указом Президента России Положения о федеральной государственной службе от 22 декабря 1993 г. (См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 52. Ст. 5073.), принятие Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. (См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.) явились важной на сегодняшний день и одной из самых крупных вех развития отечественного законодательства, направленного на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы нашей страны. В ст. 11 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" установлены ограничения, связанные с государственной службой, и большинство из них носит антикоррупционный характер (и в этой части отечественное законодательство соответствует международным стандартам). Полагаем, что разработчики вышеперечисленных нормативных правовых актов осознавали возможность возникновения в действиях конкретного государственного служащего своеобразного "конфликта интересов", однако ряд предложенных ими мер, направленных на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы, не решает в полной мере поставленных проблем. При реформировании государственной службы, а речь идет о разработке нового федерального закона о государственной службе Российской Федерации, необходимо закрепить требования к государственному служащему не совершать действий, которые могут быть расценены как использование должности в личных целях, и, следовательно, вести к потере независимости и беспристрастности в выполнении служебных обязанностей, а также не проявлять необъективности или особого расположения к физическим и юридическим лицам.

Более подробный анализ таков. В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ" в целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным должностям, и соответственно замещающие их лица могут не являться государственными служащими и, следовательно, на них не распространяются антикоррупционные ограничения, предусмотренные для лиц, замещающих государственные должности государственной службы. А это положение может способствовать коррупционной деятельности в соответствующем органе государственной власти. Согласно ст. 2 данного Федерального закона к государственной службе относятся исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категории "Б" и "В", что создает определенные возможности коррупционного поведения для лиц, замещающих должности категории "А". Последние по действующему законодательству не являются государственными служащими, и на них не распространяются ограничения и специальные требования, предусмотренные Федеральным законом "Об основах государственной службы РФ". В связи с этим можно сделать вывод, что законодательство о государственной службе в целом не носит антикоррупционного характера и в этом - его существенный недостаток.

Представляется необходимым особо обратить внимание на такой аспект: Федеральным законом "Об основах государственной службы РФ", его п. 8 в ст. 11 установлено, что государственный служащий не вправе получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе после выхода на пенсию. Данное ограничение, предусмотренное для государственных служащих (как, впрочем, и ряд других) в интересах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, не стало столь уж неожиданной новеллой для отечественного законодательства.

Еще в ст. 401 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. закреплялось подобное ограничение для государственных служащих, и такое деяние, как уже об этом говорилось, называлось мздоимством.

В то же время ст. 575 ГК РФ разрешила государственным служащим и служащим муниципальных образований принятие обычных подарков в связи с их должностным положением или в связи с исполнением служебных обязанностей, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда. Как видим возникает коллизия между положениями Федерального закона "Об основах государственной службы в РФ" (п. 8 ст. II), ГК РФ (ст. 575) и УК РФ, поскольку в последним не оговорен минимальный размер взятки (ст. 290 УК РФ).

Анализ законодательства и юридической литературы показывает, что некоторые авторы, ссылаясь на ст. 575 ГК РФ, стали утверждать, что пять минимальных размеров оплаты труда - это та граница, которая разделяет подарок и взятку (См.: Комментарий к Уголовному кодексу России / Под ред. А.В. Наумова. М., 1996. С. 701.). Однако, на наш взгляд, не нужно торопиться с таким выводом. Как отмечает Б. В. Волженкин, необходимость разграничения взятки и "обычного подарка" очевидна. По его мнению если материальная ценность полученного в знак внимания предмета явно малозначительна (букет цветов, коробка конфет и т.п.) и со стороны вручившего его это - сугубо знак признательности, благодарности, то следует говорить лишь о должностном проступке, не достигшем той степени опасности, которая требуется для преступления. Но ни о каком подарке нельзя говорить, если это вознаграждение вымогается должностным лицом под угрозой совершения действия (бездействия), влекущего нарушение законных интересов взяткодателя, или путем умышленного поставления последнего в такие условия, когда он вынужден вручить "подарок" для обеспечения своих правоохраняемых интересов. "Обычный подарок", не влекущий никакой ответственности как для должностного лица, его принявшего, так и для вручившего подарок лица, отличается от взятки не только относительно небольшим размером (См.: Волженкин Б. В. Обычный подарок или взятка? // Законность. 1997. N 4. С.25-27.). Такова точка зрения специалиста в области уголовного права. Специалисты административисты, в частности А. Ф. Ноздрачев, отмечают, что, несмотря на запрет государственным служащим получать вознаграждения от физических и юридических лиц, государственные служащие не лишаются возможности принимать знаки внимания в соответствии с общепризнанными нормами вежливости и гостеприимства и такого же рода сувениры при проведении протокольных и иных официальных мероприятий (См.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба. Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999.).

На наш взгляд, следует признать недостатком действующего законодательства, то обстоятельство, что ст. 575 ГК РФ не оговаривает каких-либо условий правомерности подобных действий, кроме размера суммы подарка, в связи с чем в Федеральном законе "Об основах государственной службы РФ" необходимо оговорить ряд обстоятельств, касающихся возможности получения подарков. Так, вручение должно происходить открыто и официально, подарок надлежащим образом объяснен и обоснован и вышестоящее руководство поставлено в известность о факте вручения подарка. Закрепление таких положений, как представляется, помогло бы снять ряд вопросов, связанных с данным ограничением государственных служащих, и способствовало бы предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы.

Кроме того, ст. 11 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ" необходимо дополнить рядом ограничений, а именно: ввести ограничение на прием бывших учредителей или руководителей коммерческих структур на государственную службу в органы исполнительной власти, которым подконтрольны соответствующие коммерческие предприятия. В законодательстве о государственной службе необходимо трехгодичное ограничение для государственных служащих после их увольнения при переходе с государственной службы в коммерческие предприятия, которые были прежде им подконтрольны или были связаны с ними в соответствии с их компетенцией. Аналогичные ограничения было бы вполне оправданно распространить и на близких родственников, круг которых определяется федеральным законом, соответствующего должностного лица, в федеральном законе следовало бы детальнее регламентировать правовой статус бывшего государственного служащего в случае, когда он ведет дела от имени негосударственной коммерческой организации.

В этой связи интересен опыт США. Там федеральное законодательство предусматривает ограничения деловой деятельности бывших государственных должностных лиц после ухода из органов государственной власти. Бывший государственный служащий не имеет права в продолжении двух лет после выхода в отставку осуществлять представительскую деятельность при разрешении органами исполнительной власти конкретных проблем, которые относились к официальному ведению этого государственного служащего в течение года, предшествующего прекращению его службы в исполнительной власти (См.: 18 USC 207 (b).). Двухлетний запрет распространяется и на бывших "старших чиновников" исполнительной власти (См.: Перечень дан в 18 USC 207 (b) (1). К ним относятся, например, сотрудники аппарата президента и вице-президента США.). Им запрещено поддерживать контакты с их бывшим ведомством, помогать другому лицу их "собственным присутствием" в ходе представительства этого другого лица по вопросу, к которому бывший чиновник в свое время "лично и существенно" имел отношение. И, наконец, в течение одного года после выхода в отставку бывший государственный служащий высокого ранга не имеет права представлять чьи-либо интересы по любому вопросу перед тем ведомством, в котором он служил, или каким-либо государственным служащим этого ведомства. Впрочем, закон разрешает отделу по этике делать исключения из этого широкого запрета, не распространяя его на все ведомство (См.: 18 USC 207 (b). (1) (с) (e).).

Применительно к отечественному законодательству о государственной службе, было бы вполне оправданно создание гибкой системы ротации кадров органов исполнительной власти, в чьи функции входят прямые контакты с физическими и юридическими лицами, занимающимися предпринимательской или иной не запрещенной законом экономической деятельностью. Представляется важным, наряду с правом государственного служащего на проведение служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство (п. 10 ст. 9 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"), наделить такими же правами физических и юридических лиц, чьи права и законные интересы ущемляются коррупционным поведением государственных служащих. Им должна быть предоставлена возможность знакомиться с материалами служебного расследования, предоставлять доказательства, быть информированными о принятых решениях, иметь возможность обжаловать также решение в административном и судебном порядке.

Как показывает практика, в современный период отсутствует комплексный контроль за служебной деятельностью государственных служащих, зачастую нет более или менее четкого распределения компетенции, имеет место дублирование и совмещение служебных обязанностей государственных служащих различных ведомств: в частности, подразделения по борьбе с экономическими преступлениями МВД России отчасти дублируют деятельность подразделений Федеральной службы налоговой полиции России и наоборот. В результате отграничить организационные проблемы, вызванные несовершенством действующего законодательства, от действий, стимулирующих коррупционное поведение физических и юридических лиц, подчас практически невозможно. Правовое регулирование государственно-служебных отношений должно быть системным и охватывать не отдельные сектора, но включать государственный механизм в целом. При этом нужна целенаправленная материальная поддержка тех государственных органов, чья работа направлена на преодоление коррупции в системе государственной службы как явления.

По нашему мнению, рост коррупции в стране обусловлен отсутствием эффективного государственного контроля за деятельностью государственных служащих и принимаемых ими решений. В этой связи стратегия государственного контроля за деятельностью государственных служащих должна быть направлена на то, чтобы максимально затруднить поиск нечестного чиновника, а также повысить вероятность пересмотра незаконных решений, принятых государственным служащим. Для этого необходимо усилить систему внутреннего контроля, принять меры к тому, чтобы максимально увеличить меры материальной и иной ответственности, которую может понести уличенный в коррупционных действиях государственный служащий, а также создать условия для обязательного разделения функций по принятию и исполнению принятых решений. Вместе с тем необходимо учитывать опасность заурегулированного государственного контроля, который может привести к бюрократизации управленческих процессов, к торможению экономической инициативы и к возможным нарушениям прав человека и гражданина.

В настоящее время необходимо во многом пересмотреть вопрос о представительстве государственных служащих в акционерных обществах с долей государственного участия. По действующему законодательству государственным служащим запрещено заниматься другой оплачиваемой, в том числе предпринимательской деятельностью, участвовать в управлении акционерными обществами. Практика показывает, что сотни чиновников различных министерств и иных органов исполнительной власти входят в советы директоров акционерных обществ, в связи с чем происходит сращивание государственного аппарата с коммерческими организациями, что представляет собой узаконенную коррупцию.

Следует сказать, что в некоторых зарубежных государствах в целях предупреждения возникновения конфликта интересов запрещена или ограничена даже научная и преподавательская оплачиваемая деятельность государственных служащих.

Важным направлением совершенствования законодательства о государственной службе является более четкое законодательное закрепление оснований для дисциплинарных взысканий государственных служащих. Так, низкая исполнительская дисциплина государственных служащих послужила основанием к принятию Президентом России Указа "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" от 6 июня 1996 г. (См.: Росс. газ. 1996. 11 июня.) (в ред. Указа Президента от 27 июня 2000 г.), установлены основания дисциплинарной ответственности государственных служащих. Пункт 2 данного Указа закрепляет положение, согласно которому нарушения должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральных законов и указов Президента России, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента России и вступивших в законную силу решений судов, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Но указанная норма не решает проблемы административной ответственности государственных служащих за коррупционные правонарушения, поскольку она распространяется только на должностных лиц органов исполнительной власти и только за нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента России, а также вступивших в законную силу решений судов. Не предусматривается административная ответственность государственных служащих за коррупционные правонарушения и в КоАП России в главе "Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти". В будущем в данный акт возможно внесение соответствующих составов административных правонарушений.

Завершая рассмотрение ряда проблем, связанных с предупреждением и пресечением коррупции в системе государственной службы страны, необходимо сказать, что для совершенствования законодательства, направленного на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы, следовало бы учесть позитивный зарубежный опыт в деле предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Государственная служба в ряде государств рассматривается как особый вид деятельности со своими четко определенными правилами, и корпус государственных служащих обязан подчиняться жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам. В некоторых странах приняты специальные законы, содержащие подобные нормы, своего рода этические кодексы или кодексы чести чиновников. В частности, в США такими актами являются Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих от 17 октября 1990 г., Закон об этике в правительственных учреждениях 1978 г., в Великобритании - Статус гражданской службы, Кодекс условий службы и оплаты государственных чиновников. Общие принципы поведения государственных служащих, в ФРГ - Федеральный закон о государственных служащих. Федеральный закон о дисциплинарном режиме государственной службы и Закон о федеральных кадрах, во Франции - Генеральный статус государственной службы 1946 г. В этих актах подчеркиваются престижность государственной службы и моральная ответственность лиц, стоящих на службе, перед обществом (См..- Волженкин Б. В. Коррупция. 1998. СПб. С. 17.). И в нашей стране было бы вполне оправданно принять Федеральный закон "Об административной этике в системе государственной службы РФ", который кодифицировал бы все имеющиеся этические нормы в системе государственного управления, что способствовало бы предупреждению и пресечению коррупции в Российской Федерации.

Разумеется, рассмотренные нами положения, касающиеся предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, равно как и предлагаемые пути их разрешения, не исчерпывают комплекса всех задач в этой сфере. Кроме того, новые проблемы, которые появятся в процессе совершенствования законодательства о государственной службе и принятия Федерального закона "О борьбе с коррупцией" и некоторых других нормативных правовых актов, потребуют своего адекватного разрешения. Так что исследования в заданном направлении нужно проводить и далее.