ФРАНЦУЗСКО-АМЕРИКАНСКИЙ ГИБРИД

РЕФОРМА ГОСАППАРАТА - САМОГО ЗАПУЩЕННОГО СЕКТОРА РОССИЙСКОГО ХОЗЯЙСТВА - МОЖЕТ НАЧАТЬСЯ УЖЕ В ЭТОМ ГОДУ. НО ЕЕ РАЗРАБОТЧИКИ ПРЕДПОЛАГАЮТ ДВИГАТЬСЯ ВПЕРЕД ОЧЕНЬ ОСТОРОЖНО

"Эксперт" N 26

Об административной реформе Владимир Путин упоминает при каждом удобном случае, не говоря уже о программных выступлениях. В последнем ежегодном послании тема административной реформы - "не формальной, а сущностной" - была по сути ключевой.

Госслужба тайно, но вовсю готовится к самореформе. В конце июня в прессу просочились слухи, что под председательством премьера Михаила Касьянова прошло заседание комиссии по реформированию госслужбы, рассмотревшей два законопроекта. Стадии окончательной готовности документы должны достигнуть к осени - к моменту их представления в Госдуму. И если ситуация будет развиваться штатно, то к конкретным действиям можно будет перейти уже в этом году.

Помимо чиновников различных ведомств в рабочую группу собрали ученых из Высшей школы экономики, МГУ, Института управления имени Серго Орджоникидзе и других. Привлеченные к работе эксперты полагают, что коллектив собран уникальный.

У госслужбы женское лицо

Из всех ипостасей жизни нашего государства госслужба - самая запущенная: рука реформаторов ее до сих пор не касалась.

Некое подобие концепции обнародовал, придя в правительство, вице-премьер Герман Греф, но и здесь все ограничилось предвыборными обещаниями. И вот на подходе очередная попытка.

А тем временем госаппарат стремительно деградировал, и сегодня ситуация в нем гораздо хуже, чем в советские времена. Начать с того, что самые толковые чиновники, оценив открывшиеся рыночные перспективы, ушли на вольные хлеба, сейчас количество вакансий в иных ведомствах исчисляется сотнями. Далее: хорошо или плохо, но в течение 70 лет совбюрократия служила государству в лице КПСС, которая строго надзирала за ее лояльностью себе. С разрушением этого стержня аппарат пошел вразнос, чему немало поспособствовала эйфория первых лет демократии и департизация: сегодня чиновник служит кому угодно, но только не тому, кто платит ему зарплату. Те узлы госаппарата, которые в той или иной степени причастны к принятию решений, давно и плотно приватизированы. Очевидно, что в этих условиях уровень коррумпированности госаппарата превзошел все доселе известные в России пределы.

Да и само чиновничество резко потеряло в качестве: эксперты констатируют в этом сообществе целый ряд "фоновых провалов" - возрастной, половой, образовательный и другие.

Ощутимо упал и уровень квалификации: в ряде ведомств работают люди с каким угодно образованием, но только не с профильным. Доходит до анекдотов: в структуре, курирующей НИОКРы, нет ни одного кандидата наук.

Кроме того, как выясняется, у госслужбы - женское лицо. Если сравнить ее с пирамидой, то чем ближе к основанию, тем больше представительниц прекрасного пола.

Зарплаты, как известно, на госслужбе низкие. На федеральном уроне они просто низкие, а на местах (где чиновники получают в разы меньше своих федеральных коллег) зарплаты ничтожны.

Такова в общих чертах исходная точка сегодняшних попыток реформирования госслужбы.

Даешь "боковой вход"!

Отечественная история знает несколько сравнительно удачных попыток реформирования заскорузлого российского чиновничества. Хорошо задуманной, но несчастливой эксперты считают реформу Михаила Сперанского при Александре 1, незаконченную и вскоре повернутую вспять. Советские реформы тоже можно считать удавшимися в смысле подстраивания аппарата под актуальные задачи - созданная партийная номенклатура верой и правдой служила правящему режиму.

Чтобы отвечать поставленной цели - создать госаппарат, способный модернизировать страну, - нынешняя реформа должна соответствовать нескольким заданным параметрам. Во-первых, надо определиться с идеологией: кому должен служить чиновник - начальнику, как оно было до сих пор, или все-таки обществу?

Чиновник должен оцениваться по результатам своей работы. А раз так, то госслужба не может быть чрезмерно замкнутой корпорацией - в нее должен быть предусмотрен так называемый боковой вход. Например, из бизнеса или из академической среды.

Важно заставить чиновника работать "в режиме собственной компетенции", когда выше- и нижестоящие элементы не имеют для него значения.

Необходимо четко разделить высшие должности (категории "А" и "Б") на политические и карьерные. На первые садятся лица, назначаемые руководителями государства или региона - это их решение, это их команда. Увольняются эти люди тем же способом - по воле вышестоящих лиц, то есть юридически они защищены слабо и, следовательно, в качестве мотивировки к работе должны получать какие-то компенсации. А все остальные - это карьерные чиновники, для которых условия работы должны быть строго оговорены: условия найма, денежное содержание, гарантии от увольнения, пенсия и т.д.

Чтобы сделать профессионализм главным требованием к чиновникам, их следует нанимать на конкурсной основе, а критерии отбора должны быть ясными и публичными. И пора наконец покончить с практикой скрытого от людских глаз подкармливания чиновников разного рода льготами за казенный счет. Эта сфера у нас особенно отягощена пережитками советских времен: теневые льготы сегодня в четыре-пять раз превышают официальное денежное содержание госслужащих. Понятно, что параллельно придется увеличивать это самое содержание, для чего необходимо приспосабливать госаппарат, по крайней мере некоторые его части, к рыночным условиям. Эксперты говорят о чем-то вроде хозрасчета.

И наконец, обязательным требованием к обновленному аппарату является то, о чем часто говорит президент, - открытость и прозрачность его функционирования.

Эффект шлепанцев

Что же предлагают в ответ на эти вызовы разработчики? Из международного опыта особый интерес у них вызвали примеры Франции, Канады, США и Восточной Европы, в частности Польши. Мировой банк прислал целых два варианта рекомендаций объемом 300 страниц.

Повыбирали и решили, что наша реформа будет ближе к французскому и американскому вариантам. Вариантам, друг с другом абсолютно несовместимым. Французская модель - корпоративная: однажды попал в госаппарат - всю жизнь защищен и эволюционируешь по вертикали. Предполагается хорошая зарплата, гордость за свой статус, позволяющая чиновникам ощущать себя представителями великого целого. Американский вариант - полная противоположность французскому: абсолютно открытая система, тесно переплетенная с менеджментом, жесткие трудовые обязанности, открытый рынок труда, контрактная система.

Сами эксперты надеются, что преобладать будет американский опыт, но и без некоторой корпоративности не обойтись.

Контроль за чиновниками необходим - комиссии по этике не исключаются. Рано или поздно появится и система органов по управлению госслужбой - но это потом. Начинать же следует с разработки рамок для чиновничьей деятельности, а у нас здесь, как говорится, конь не валялся. Но главное, как подчеркивают члены рабочей группы, они намерены действовать осмотрительно, чтобы окончательно не дезорганизовать госаппарат. В течение трех лет работа будет идти исключительно в режиме НИОКР, пилотные проекты предполагается опробовать на специальных площадках, в которых недостатка нет. По нашим данным, многие губернаторы предлагают в качестве полигонов для реформы собственные регионы.

***

"Стоит ли топтаться на месте, если не оно красит?"

В.Власова