СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ: ТОРМОЗ ИЛИ МОТОР?

СЕГОДНЯ РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ СТАЛ НЕ ПРОСТО СЛАБО РАБОТАЮЩИМ МОТОРОМ, А ТОРМОЗОМ, ОТКРОВЕННО ПРОТИВОДЕЙСТВУЮЩИМ ПЕРЕМЕНАМ.

Президент Российской Федерации в своем ежегодном Послании Федеральному собранию Российской Федерации отмечал неэффективность работы органов государственной власти и управления.

Многие задачи, поставленные В. В. Путным в этой области, невозможно решить без участия общественности. Одна из таких общественных организаций - Фонд развития регионов. Он разрабатывает новые подходы в системе управления государством, в кадровой политике.

На вопросы журнала "УП" отвечает президент Фонда развития регионов Владимир Иванович Петрищев.

УП

Давайте начнем с вашего фонда. Чем он занимается?

- Государство и общество не могут эффективно развиваться без осмысленной кадровой политики. К сожалению, и прежняя партийная, и нынешняя демократическая системы работы с кадрами имеют массу недостатков. Главный из них - абсолютная закрытость структуры от общества. Административный аппарат ПРАВИТ, а надо, чтобы он СЛУЖИЛ обществу, В этом принципиальное отличие. И общество не должно самоустраняться от задач совершенствования государственного аппарата. Иначе мы не продвинемся по пути реформ, демократизации страны. Но опыта, практики, механизмов реализации этих задач пока нет. В их поисках фонд прежде всего и видит свою цель.

УП

В чем смысл основных претензий к чиновничеству?

- Более чем десятилетний период организации новой системы государственной службы в России убедительно доказал: любые амбициозные планы Правительства, в том числе прорывы в экономике, решение ключевых вопросов возрождения России, высказанных Президентом в своем Послании, обречены на провал без коренных перемен в устройстве самого государственного управления.Государственный аппарат стал не просто слабо работающим мотором, а тормозом, откровенно противодействующим реформам. Причины такого положения заключаются именно в сохранении исторических бюрократических традиции в организации деятельности чиновничества.

Избыточная численность управленцев в стране, сокращающей из года в год свои производственный потенциал и численность населения, ежегодные перетряски государственных структур с неизбежным их самовосстановлением, смешение и неупорядоченность функции государственного управления, закрытость общества и низкое качество кадров аппарата, отсутствие требуемого государственного мышления и стратегического видения проблем - вот лишь неполный перечень претензии Президента, общества и любого человека, кому приходится сталкиваться с властью при решении самых элементарных вопросов.

УП

Почему же так получилось? Ведь старый партийный аппарат ломали с самыми благими намерениями.

- Здесь необходим небольшой экскурс в нашу недавнюю историю. Давайте вспомним, что в СССР существовала своя, соответствующая духу времени четкая система организационно-кадровой работы, созданная КПСС. Она и решала задачи, исходя из партийно-государственной идеологии. В начале 90-х годов эта структура по известным нам причинам была разрушена. В сфере работы с кадрами государственного аппарата образовался вакуум. Но природа не терпит пустоты. И вакуум неизбежно должен заполняться. Вот только чем?

В результате мы имеем сегодня, с одной стороны, процесс активного насыщения государственного аппарата "старыми" новыми кадрами. А с другой - отсутствие какого-то ни было упорядоченного регулирования этого процесса. Итоги печальны: повышенная текучесть, вымывание интеллекта, повальное снижение профессионализма, рост уровня коррумпированности, оборонительные социальные льготы и привилегии, нарастание административного сопротивления реформам и так далее.

УП

И как это выглядит на практике?

- Если говорить конкретно, то характеристики современного государственного аппарата выглядят явно деструктивно. Вот лишь основные позиции.

1. Общая численность кадров.

В 1994 году общая численность работников органов государственной власти Российской Федерации превысила миллион и с тех пор, постоянно прирастая, достигла 1 млн 163,3 тысячи человек.

В начале демократических преобразовании центральный государственный аппарат страны, включая союзные структуры, насчитывал 58,7 тысячи человек, в том числе непосредственно российский - 14,9 тысячи сотрудников. Сегодня же кадровый потенциал, сосредоточенный в центральном аппарате федеральных органов всех ветвей власти, составляет уже две трети бывшего союзного и в 2,6 раза превысил российский образца 1991 года.

Показательно, что статистические данные о численности государственного аппарата России в 1990 - 1991 годах практически не используются для аналитических выводов. Дело в том, что последующие 1992 - 1994 годы характеризовались как раз наиболее массовым и достаточно стихийным наращиванием кадрового потенциала власти. Поэтому на их фоне даже минимальные, косметические сокращения последних лет выглядят ярче и значительнее. И сравнение с СССР стало политически невыгодным.

2. Кадровый потенциал.

Но чиновников не только слишком много. Их отличает низкое качество работы. Почему? Давайте попробуем разобраться.

Отсутствует приток молодых, образованных людей на должности специалистов. Отсутствует их продвижение на руководящие должности. Молодежь используется на госслужбе только на низовом исполнительском уровне. Реально погоду в аппарате определяют люди старших возрастов. Под них, к слову, и ориентирована система социальных льгот в виде доплат к зарплате и пенсии. В целом же кадровый аппарат стремительно стареет.

48 процентов сотрудников имеют стаж государственной службы свыше 15 лет. Политический курс страны поменялся, но бюрократы с завидным упорством воспроизводят традиции прежней командно-административной системы. Профессионализм управления подменяется практическим опытом, накопленным еще до перестройки.

Снижение образовательного ценза. Прирост специалистов со средним образованием. Высока доля управленцев с техническим образованием. Специалистов с современным управленческим образованием считанные единицы. На это также обращал внимание Президент. Не оправдала надежд в этом направлении и Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации с системой региональных филиалов.

3. Система государственных должностей.

Со второй половины 90-х годов на федеральной государственной службе России введен Реестр государственных должностей. По реестру, а также в соответствии с Федеральным законом "Об основах государственной службы в Российской Федерации" все государственные должности подразделяются на политические (группа "А"), нейтральные (группа "Б" с делением на пять подгрупп) и, условно говоря, вспомогательные (группа "В" также с внутренним делением).

Система получилась довольно разветвленной. Благодаря ей восстановлены по старому партийному образцу президентская и правительственная должностные номенклатуры с закрытым регламентом выдвижения, оценки, согласования и назначения кандидатур. Далее по иерархии следуют специальные и второстепенные номенклатуры министерств, ведомств. По типу федеральной построились и региональные пирамидки, добавив к исходному образцу мнимые территориальные особенности.

За два года численность руководящих должностей возросла на четверть. Наивысший прирост дали аппараты федеральных структур (40 процентов) и органов местного самоуправления (43 процента).

УП

Не могу удержаться от реплики. С удивлением узнал, что у одного из губернаторов 24 заместителя. Из них - 7 первых. А ведь это финансы, кабинеты, персональные автомобили, референты, помощники, советники, квартиры, путевки...

- Да, и при этом забыто главное -внутренняя пропорциональность групп должностей. А она должна быть производной от управленческих функции, от единой модели государственного управления, которой, кстати, до сих пор нет. От элементарных норм управляемости наконец. Мы же имеем произвольное образование новых госдолжностей, неконтролируемое наращивание числа начальников и сонма их помощников. Каждое новое должностное образование возникает порой само по себе, расширяется, обрастает все новыми и новыми звеньями, но насколько оно оказывается вписанным, субординированным, с имеющейся системой должностей - никого не интересует.

Непропорциональность и несубординированность системы государственных должностей становится, таким образом, дополнительным фактором разбалансированности управления. Вряд ли возможно осуществление стратегических задач государственного управления с размытыми статусом и функциями. Зато безответственность растет как сорная трава.

Примером такой должностной рассогласованности является введение института полномочных представителей Президента в федеральных округах. Спонтанно возник новый уровень управления между федеральным и региональными звеньями. И до сих пор специфических управленческих полномочии ему не выделено.

Образно говоря, "конец" президентской вертикали, спущенный сверху, не имеет никакой опоры в субъектах Федерации среди самостоятельных и разобщенных вертикалей федеральных министерств и региональных органов государственной власти.

Но чиновники должны чем-то заниматься. Поэтому значительную часть рабочего времени аппарат полпреда тратит на согласование в регионах кадровых назначении Президента, Правительства, министерств, включая далеко не стратегические должности. Добавьте согласование наградных персональных материалов, согласование внутренних бюрократических процедур. Например, присвоение квалификационных разрядов, чинов и классов служащим и т.д.

А полпреду и его аппарату, который еще толком не встал на ноги, следовало бы системно заниматься стратегией развития вверенного ему макрорегиона. Структура сегодня задыхается в бюрократических путах и бумаготворчестве.

4. Система государственных органов исполнительной власти.

Только за 1991 - 2000 годы в России было издано 11 президентских указов об реорганизации структуры федеральных органов исполнительной власти. 10 из них подписал Б. Ельцин.

УП

Извините, что перебиваю. Кто-то из классиков сказал: "Когда не знают, что делать, меняют название и проводят реорганизацию".

- Разумеется, проводимые реорганизации никак не повлияли на общие масштабы. Менялись названия, направленность деятельности госструктур. Из комитетов образовались министерства имущественных отношении и антимонопольной политики. Госинспекция превратилась в Министерство налогов и сборов. Одновременно канули в Лету Минлесхоз, Миннауки и технической политики, Госкомитет по развитию Севера.

Однако эта система министерств не удовлетворяла потребностей управления в полной мере. Поэтому ширилась практика образования дополнительных, вспомогательных структур. К министерствам, госкомитетам и просто комитетам, образованным в 1991 году, прибавились комиссии, службы, агентства, надзоры, управления и прочие органы с произвольным самостийным статусом, не имеющим никакого отношения к собственно государственному управлению.

Чем отличается госкомитет от министерства, а комиссия от комитета, агентства или службы с точки зрения управленческих функции, предмета деятельности и выделенных полномочий? На каком основании утверждается новый государственный орган? Каким образом его правовой статус связан с масштабом проблемы, которую он и призван решить? Все эти вопросы неоднократно поднимались на высшем уровне, пять раз уточнялись, утверждались формулировки. Но сегодня определения 90-х годов ограниченны и практически не соблюдаются.

На практике образование нового министерства или госкомитета, четкое правовое выделение его властных и управленческих функции по-прежнему осуществляется стихийно, не системно и зависит в основном от персональной кадровой составляющей. Правового контроля, не говоря уже об общественном, в этой сфере нет. Как нет, еще раз подчеркну, и четкой модели управления. Идет произвольное и хаотичное формирование и дробление государственных управленческих функции.

Поэтому Президент с особой остротой говорил об отсутствии у нынешнего государственного аппарата способностей для решения стратегических задач.

О какой долгосрочной стратегии можно говорить, если вертикаль федеральной исполнительной власти держится, по сути, всего на четырех федеральных министерствах - финансов, налогов и сборов, труда и социального развития, юстиции. Все! На их долю приходится две трети всего кадрового состава федеральных министерств и ведомств и почти три четверти федеральных кадров в регионах. В реальной жизни это работники исполнительского уровня, сосредоточенные в основном на операциях по перечислению финансовых средств, сбору налогов, выплате пособии и соблюдению правового порядка. О роли полпреда и его аппарата я уже говорил.

В таких условиях в масштабах субъекта Федерации некому системно оценить весь механизм федерального представительства в регионе, определить его специфику, установить пропорциональность и экономичность внутренних взаимосвязей федеральных структур, контролировать согласованность их действии.

Назревает необходимость перехода к комплексному управлению как страной в целом, так и каждым регионом как самостоятельной единицей, координации деятельности федеральных структур в регионе. Возможно, придется вернуться и к опыту функционирования органов двойного подчинения, например в сфере предметов совместного ведения Федерации и субъекта.

УП

Как похожи все российские реформы! Вот и в армии вместо коренных изменений выдали новую форму офицерам...

- Одинаковый подход к решению любых стратегических задач. Но продолжим. Приведенные выше примеры взяты из формальных характеристик государственной службы. Однако сама по себе государственная служба - лишь форма организации власти, включая все ее разновидности, группы должностей, их материально-техническое, организационное, социальное и прочее обеспечение. А при оценке состояния госаппарата нас прежде всего интересует содержание государственной власти.

Мы уже говорили о раздутых штатах различных структур. Но нам важнее не абсолютные цифры и темпы их роста, а, например, степень чиновничьего давления на экономику, собственно механизм управления хозяйством. Так вот, в России приходится в среднем по два чиновника (всех уровней и ветвей власти) на каждую тысячу населения, занятого производительным трудом в экономике. В начале демократических реформ их было менее одного. В исполнительной ветви власти на каждую тысячу занятого населения приходится 16 чиновников. В 1990 году их было 7. Выводы напрашиваются сами собой.

Годы становления новой российской государственности сопровождались, повторюсь, прямым сокращением общей численности населения, занятого в экономике. Если сохранится эта тенденция, то к 2030 году в России на одного работающего будет один пенсионер. Параллельно благополучно возрастала бюрократия - более чем в полтора раза за этого период (162,5 процента).

Возникает важнейший вопрос: меняется ли реально качество государственного управления вслед за механическим наращиванием персонала? Похоже, нет. Мы по-прежнему берем числом, а не умением. Об этом свидетельствуют те же кадры госаппарата, отвечающие за реализацию несостоявшихся реформ, те же номенклатурные должности, та же кадровая пирамида личной зависимости и административного произвола.Увлекаясь внешней стороной реформы госслужбы, сменой мундира, по вашим словам, второстепенной организацией системы должностей и их названии, денежным содержанием, способами замещения, поощрения и продвижения чиновников, мы, общество, да и государство не заметили, как бюрократическая система госслужбы вытеснила и практически полностью заменила собой собственно государственное управление, систему взаимоотношении органов власти с субъектами Федерации, органов власти между собой, органов власти с экономикой и предпринимателями, с гражданским обществом, населением, каждым конкретным человеком.

Медвежью услугу в этом вопросе оказал и федеральной закон об основах госслужбы, начиная с главного ее определения как деятельности по обслуживанию полномочии государственных органов. Изначально во главу угла была поставлена бюрократическая направленность всего института.

В полном соответствии с законом результат деятельности любого чиновника определяется не общественными изменениями, наступившими в ходе реализации подготовленного им того или иного управленческого решения, а мнением начальника.

Наверное, это наша историческая национальная особенность. Власть вольна принять любое решение, абсолютно за него не отвечая.

При политической и олигархической ангажированности, буквально захлестнувшей государственный аппарат, вряд ли уместно говорить о наличии государственного мышления у чиновников как способности принимать решения, соотнося их с разнообразием социальных, национальных (этнических), политических, экономических, экологических и демографических заказов общества, пытаясь найти способы их согласованной реализации в национальных интересах.

Стратегическая линия перемен - как раз во внешней целевой функции государственного аппарата, возвращении его к работе в интересах всей страны, к интеллектуальному поиску взаимоприемлемых решении на благо всех без исключения социальных слоев общества, к профессиональной ответственности. Нужна не очередная реформа госслужбы, замыкающаяся на своих внутренних бюрократических задачах, а системная административная реформа. Нужно создать механизм, связывающий воедино количество и качество персонала и их работу с целевым назначением аппарата - государственное обслуживание потребностей общества, потребностей человека.

УП

Почему же в России АО сих пор нет внятной кадровой политики?

- Сформировавшиеся элиты все последние годы были заняты перераспределением в своих интересах совокупного национального ресурса. Для этого везде нужны свои люди. Вот и вся кадровая политика. Поэтому цели государства и общества зачастую расходятся с интересами элит.

На самом деле кадровая политика любого государства - это элемент более сложной системы: национальной идеи, национальной стратегии развития страны. Для реализации стратегии готовится соответствующее нормативное поле, готовятся и продвигаются кадры, способные решать новые задачи.

В России все заменила стихия. Людям не понятно, куда мы идем и что строим. И даже президентское Послание не прибавило ясности на этот счет.

И пока не будет выработана общенациональная стратегия развития, понятная и поддержанная народом, мы не увидим эффективного госуправления.

Если государственная служба не получит общественного содержания, соответствующего избранной модели государственного управления, бесполезно говорить о рациональной структуре государственных органов, государственных должностей, численности и расстановке руководящих кадров, о системной кадровой политике в ее рамках.

УП

Что нужно сделать для исправления ситуации, для продвижения вперед?

- Аппарат управления сам себя реорганизовать не сможет да и не захочет. Это задача для политического руководства страны, законодательной власти, общественных структур. Именно они должны предложить меры, способные кардинально улучшить положение дел в аппарате управления в центре и на местах, сформировать аппарат госслужащих, способных решать поставленные задачи, завоевать уважение и доверие граждан.Поэтому наш фонд призывает все общественные организации, которые готовы включиться в процесс реформирования исполнительной власти, объединить наши усилия.

Если Россия хочет, совершив социальный и экономический рывок, войти в число ведущих мировых держав, а Президент поставил именно такую задачу, необходима поддержка прежде всего граждан своей страны. Мы слишком расточительно относимся к кадрам. Каждый новый начальник приводит "своих" и выгоняет "чужих". Получается чехарда и полнейшая безответственность. Такие назначенцы служат, позволю себе высокий стиль, не на благо Отечества, а прислуживают своим патронам. Это серьезнейший порок в формировании аппарата. Давно пора установить законодательно - уволить госслужащего можно только за серьезный проступок.

Я уже неоднократно упоминал так называемую вертикаль власти. Бессистемный подход привел к размножению чиновников в каждой ветви власти, в каждой отрасли, на каждом управленческом уровне. Реальные задачи хозяйствования повисли в сетях централизованных вертикалей, рассогласованных между собой. Вертикаль, в свою очередь, является производной системы централизации власти, которой стране так и не удалось избежать, несмотря на десятилетие демократических преобразовании. Только центр тяжести федерального присутствия вынесен из столицы в регионы. Централизация власти выводит нас на проблемы взаимоотношении центра и регионов, на суть федеративных отношении в государстве. Сегодня их форма также неэффективна.

Поэтому вертикальный принцип построения власти, административного подчинения, единоначалия не всегда срабатывает. Требуется переход к новому качеству современного государственного менеджмента. Он предполагает отказ от гипертрофированной монополии единого центра и переход к полицентрическому распределению властных полномочии и прав на разных уровнях управления. Деньги и власть должны переместиться с верхних эшелонов вниз. Недаром этой проблеме было уделено большое внимание в президентском Послании.

В такое содержание государственного менеджмента естественным образом вписывается механизм местного самоуправления с его самостоятельностью, инициативой, предприимчивостью. Он же продуцирует и качественно новый уровень ответственности органов управления.

Естественным продолжением такого подхода станет систематический контроль общества за государственной властью. Именно такой взаимосвязи не хватает сегодня нашему общему государственному дому.

***

ПРОФЕССИОНАЛИЗМ УПРАВЛЕНИЯ ПОДМЕНЯЕТСЯ ПРАКТИЧЕСКИМ ОПЫТОМ, НАКОПЛЕННЫМ ЕЩЕ ДО ПЕРЕСТРОЙКИ

***

ИДЕТ ПРОИЗВОЛЬНОЕ И ХАОТИЧНОЕ ФОРМИРОВАНИЕ И ДРОБЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ФУНКЦИЙ

***

В ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕТВИ ВЛАСТИ НА КАЖДУЮ ТЫСЯЧУ ЗАНЯТОГО НАСЕЛЕНИЯ ПРИХОДИТСЯ 16 ЧИНОВНИКОВ

***

НАВЕРНОЕ, ЭТО НАША ИСТОРИЧЕСКАЯ НАЦИОНАЛЬНАЯ ОСОБЕННОСТЬ. ВЛАСТЬ ВОЛЬНА ПРИНЯТЬ ЛЮБОЕ РЕШЕНИЕ, АБСОЛЮТНО ЗА НЕГО НЕ ОТВЕЧАЯ

***

ЦЕЛИ ГОСУДАРСТВА И ОБЩЕСТВА ЗАЧАСТУЮ РАСХОДЯТСЯ С ИНТЕРЕСАМИ ЭЛИТ