ИССЛЕДОВАНИЕ ОСОБЕННОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ*

* Гришковец А. А. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. Части 1, II, III. М.: Институт повышения квалификации государственных служащих РАГС при Президенте Российской Федерации, 2002. -394 с.

Монография, которой посвящена настоящая рецензия, вне всякого сомнения, представляет собой интереснейшее издание. Впервые в Российской Федерации среди многочисленных монографий по различным вопросам государственной службы появилось специальное исследование, посвященное исключительно правовым проблемам гражданской государственной службы. Такое исследование просто не может не привлечь самого пристального внимания юристов, специализирующихся в различных областях публичного права.

Автор монографии - кандидат юридических наук, доцент А. А. Гришковец - хорошо известен своими работами по самым разным проблемам правового регулирования государственной службы. Занимая в различные периоды своей профессиональной деятельности высокие государственные должности, автор детально изучил не только теорию, но и практику организации гражданской государственной службы. Наряду с обстоятельной теоретической базой и знанием практики в основу монографии положен и многолетний опыт преподавательской работы автора в Московской государственной юридической академии, Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации, Институте повышения квалификации государственных служащих Российской академии государственной службы при Президенте РФ и других образовательных учреждениях.

Монография состоит из трех относительно самостоятельных частей. В первой исследуются правовые и организационные проблемы гарантий, предоставляемых государственным служащим. Вторая посвящена вопросам повышения эффективности государственной службы. В третьей рассматриваются проблемы правового статуса государственных должностей и государственных служащих.

Для исследования правовых проблем государственной службы автором был избран метод перехода от частных вопросов к общим, а от рассмотрения существующей ситуации и предложений по совершенствованию отдельных элементов механизма правового регулирования государственной службы - к глубоко обоснованным и далеко идущим общетеоретическим выводам, которые; рассматриваются в качестве предлагаемых принципов модернизации всего института государственной гражданской службы.

Естественно, что подобного рода путь предполагает в качестве результата определение и обоснование "стержневых" положений или, иными словами, основополагающих начал авторского понимания желательного направления развития правового регулирования государственной гражданской службы в Российской Федерации. Внимательное изучение позиции автора позволяет выявить три таких начала:

1. Необходимость возрождения в Российской Федерации профессионального чиновничества как особой социальной группы. Это, по мнению автора, должно стать одной из основополагающих целей проводимой в нашей стране реформы государственной службы.

2. Необходимость максимально полного, четкого и подробного нормативного регулирования отношений в области государственной службы и, следовательно, - максимально возможного сокращения сферы применения в указанной области дискреционных решений. Профессиональный чиновник должен быть защищен от произвола.

3. Необходимость перехода к регулированию государственной службы исключительно на основе специального административного законодательства. Автор предлагает провести скорейшую "либертацию" (освобождение) государственной службы, ее выведение из сферы регулирования трудового права, а также кодификацию регулирующих гражданскую государственную службу норм административного права путем принятия Кодекса о государственной гражданской службе. Статус чиновничества как особой социальной группы должен быть урегулирован особым комплексом норм административного права.

Указанные положения базируются на добротном практическом и теоретическом основании. В качестве указанного основания автор использует как эмпирическую базу, так и результаты проводимого в работе всестороннего исследования особенностей российского и зарубежного опыта государственной гражданской службы с древних времен до наших дней. А исследование это, по мнению автора, убедительно показывает, что сущностные особенности государственной гражданской службы настоятельно требуют правового регулирования, основанного на указанных выше началах. Это, по его мнению, подтверждается всем мировым опытом правового регулирования вопросов государственной службы.

А потому в практическом плане автор, развивая свои теоретические подходы, предлагает целый ряд вполне обоснованных мер по совершенствованию правового регулирования гражданской государственной службы в современной России. К подобного рода мерам, в частности, относятся:

1. Оптимизация денежного содержания государственных гражданских служащих на основе включения в должностной оклад большинства существующих ныне надбавок и расчета ставки указанного оклада исходя из среднего по стране прожиточного минимума.

2. Установление такой системы отпусков государственных гражданских служащих, которая позволяла бы им полностью восстанавливать силы и энергию, затрачиваемые на службе государству.

3. Совершенствование системы пенсионного обеспечения государственных гражданских служащих, в том числе путем создания для них особой льготной системы пенсионного страхования.

4. Создание (воссоздание) единого федерального органа исполнительной власти в области государственной гражданской службы - Российского агентства государственной службы при Президенте Российской Федерации с четко определенными функциями и полномочиями.

Немало положений работы посвящено аргументированной критике подготавливаемой в настоящее время реформы государственной службы. Автор убедительно показывает, что в случае реализации некоторых принципиальных положений существующей в настоящее время Концепции указанной реформы "постоянный государственный аппарат немедленно прекратил бы свое существование".

Следует, однако, отметить, что иногда продолжением достоинств выдвигаемых автором положений становятся их некоторые недостатки. Так, к примеру, достаточно странно выглядит сочетание авторского предложения о создании института временных государственных служащих (к которым предполагается отнести неруководящих государственных служащих органов исполнительной власти, освобождаемых от должности по мере реализации своих функций) с его же предложением о выделении в составе государственных служащих особой группы собственно чиновников с повышенным уровнем материальных и социальных гарантий. Нетрудно прийти к выводу, что при одновременном осуществлении указанных предложений, с одной стороны, к чиновникам будет отнесен исключительно руководящий состав, а с другой стороны, временные государственные служащие будут законодательно заинтересованы в максимально долговременном затягивании процесса осуществления своих функций. С подобного рода сочетанием вряд ли можно согласиться.

Нерациональными выглядят и предложения автора о запрете государственным служащим совместительства и о разрешении им преподавательской деятельности только во внеслужебное время. Автор обладает многолетним опытом преподавательской работы и, казалось бы, должен прекрасно понимать, насколько опасным может быть дальнейшее углубление разрыва между научной и преподавательской деятельностью, с одной стороны, и практической работой - с другой. А ведь именно это станет прямым следствием реализации таких предложений, с неизбежностью влекущих за собой вымывание практиков-госслужащих из кадрового потенциала научных и учебных заведений.

В чем же причина появления этих недостатков? Как представляется, она заключается прежде всего в несколько гипертрофированном стремлении автора к максимальному выделению государственных служащих в особую социальную группу, слишком жестким подходам к некоторым аспектам регулирования правового статуса лиц, замещающих государственные должности. Представляется, что прокламируемые автором основополагающие начала организации государственной службы в предложениях по их практической реализации должны более детально соизмеряться с существующими в современной России социально-политическими реалиями.

Все это, однако, ни в коей мере не умаляет достоинств монографии. Первое исследование особенностей гражданской государственной службы, как и любое произведение, не может быть свободно от недостатков. Но, кажется, они не способны умалить достоинства издания, а потому монография, видимо, с интересом будет встречена читателями.

Л. Л. Попов, заведующий кафедрой административного права МГЮА, заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор