ПРЕДУПРЕЖДЕНИЕ И ПРЕСЕЧЕНИЕ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ

(Продолжение. Начало см.: Закон и право. - 2002. - N 9.)

Теоретико-методологические обобщения проявлений коррупции в системе государственной службы нашей страны позволяют рассмотреть национальные, эволюционные предпосылки и тенденции коррупции как вида противоправного поведения, складывавшиеся в СССР и унаследованные современной Россией. Как показывает исследование, менялись формы и характер криминальности государственной власти (от царской до постсоветской), но уровень коррупции в системе государственной службы не уменьшался, а возрастал. Специалисты-криминологи, в частности В. В. Лунеев, выделяют несколько криминологических этапов(2) развития коррупции чиновников нашей страны в XX в.: сталинский, постсталинский, перестроечный и современный(3).

История борьбы советской власти с коррупцией закончилась вместе с самой властью, не увенчавшись успехом. Эта борьба, как отмечает В. И. Гладких, характеризуется несколькими интересными и важными чертами. Во-первых, власть не признавала слово "коррупция", позволив ввести его в употребление лишь в конце 80-х годов XX в. Вместо него использовались термины "взяточничество", "злоупотребление служебным положением", "попустительство" и т.п. Отрицая термин, отрицали понятие, а значит и явление. Тем самым заранее обрекали на неудачу и анализ этого явления, и любую борьбу с его частными уголовно наказуемыми проявлениями. Во-вторых, советское "правосознание" в большинстве случаев удивительно наивно и непродуктивно объясняло причины коррупционных явлений. Так, в закрытом письме ЦК КПСС "Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра" от 29 марта 1962 г. говорилось, что взяточничество - это социальное явление, порождаемое условиями эксплуататорского общества. Октябрьская революция ликвидировала коренные причины взяточничества, а "советский административно-управленческий аппарат - это аппарат нового типа". В качестве причин коррупции перечислялись недостатки в работе партийных, профсоюзных и государственных органов, в первую очередь в области воспитания трудящихся(4). Коррупция в середине 80-х годов поразила значительную часть служащих и в известной степени была передана по наследству ныне действующему аппарату государственного управления(5). Таким образом, нынешнее состояние коррупции в государственном аппарате во многом обусловлено давно наметившимися тенденциями и переходным этапом, который и в других странах, находившихся в подобной ситуации, сопровождался ростом коррупции в системе государственной службы.

Российский государственный аппарат первых лет постсоветского периода, так же, как и экономика страны, да и все общество в целом, оказался в состоянии глубокого кризиса. Только с 1991 по 1994 г. органы исполнительной власти на федеральном уровне обновились на 58%, а в регионах примерно на треть. Такие явления, как коррупция, некомпетентность, порой элементарная безграмотность, отсутствие управленческой культуры широко распространились среди государственных служащих(6). В ответ на это Президентом РФ был принят Указ от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы", который, как показала практика, был, пожалуй, наиболее всех остальных нормативных актов проигнорирован в нашей стране в силу объективных и, в большей степени, субъективных факторов. Анализ данного Указа показывает, что он предусматривал ряд серьезных мер антикоррупционного характера.

Так, в п.2 в нем было закреплено, что служащим государственного аппарата запрещено: заниматься предпринимательской деятельностью, оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждения, а также услуги и льготы; выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе; самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.

Нарушение указанных требований влечет освобождение от занимаемой должности, иную ответственность в соответствии с действующим законодательством. Кроме того, государственным служащим вменялось в обязанность при назначении на руководящую должность представлять декларацию о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также об обязательствах финансового характера. Непредставление таких сведений или умышленное предоставление неполной, недостоверной или искаженной информации является основанием для отказа в назначении на должность.

Однако, как показала практика, данный Указ Президента РФ во многом оказался фиктивным, поскольку отсутствовало четкое законодательное регулирование целого комплекса вопросов, связанных с государственной службой, не был детально проработан механизм исполнения и контроля за исполнением его положений. В частности, как отмечает Б.В. Волженкин, совершенно не исполнялось требование декларирования доходов, имущества и обязательств финансового характера(7). Это обстоятельство было обусловлено тем, что данные отношения урегулировали детально лишь в 1997 г. Указом Президента РФ от 15 мая 1997 г. "О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе".

Принятие Федерального закона от 31 июля 1995 г.Об основах государственной службы в Российской Федерации" (далее Закон "Об основах...") явилось важным и на сегодняшний день одним из самых крупных этапов развития отечественного законодательства, направленного на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы нашей страны. В ст. 11 Закона закреплены ограничения, связанные с государственной службой, большинство из которых носит антикоррупционный характер; и в этой части отечественное законодательство соответствует международным стандартам. Как отмечается в комментарии к Закону "Об основах...", назначение данных ограничений состоит в том, чтобы обеспечить эффективную профессиональную деятельность по исполнению полномочий государственных органов; установить препятствия возможному злоупотреблению государственных служащих, создать условия для независимости служебной деятельности и вместе с тем гарантировать осуществление государственными служащими гражданских прав(8).

Однако в соответствии с п. 1 ст. 1 этого Закона в целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным должностям, и следовательно, замещающие их лица не являются государственными служащими и на них не распространяются соответствующие антикоррупционные ограничения, что способствует их коррупционной деятельности. Кроме того, в соответствии со ст. 2 Закона к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категории "Б" и "В", что создает определенные возможности коррупционного поведения для лиц, замещающих должности категории "А", которые по действующему законодательству не являются государственными служащими и на них не распространяются упомянутые выше ограничения и специальные требования. В связи с этим можно сделать вывод, что законодательство о государственной службе в целом не носит антикоррупционного характера, в чем выражается его существенный недостаток.

Далее, представляется необходимым особо обратить внимание еще на один аспект данного Закона. Так, в п. 8 ст. 11 закреплено, что государственный служащий не вправе получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе после выхода на пенсию. Это ограничение, установленное для государственных служащих, как впрочем и ряд других, в интересах предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации отнюдь не является новеллой для отечественного законодательства. Еще в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. в ст. 401 закреплялось аналогичное ограничение для государственных служащих.

Однако ст. 575 ГК РФ разрешает государственным служащим и служащим муниципальных образований принимать обычные подарки, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда (МРОТ), в связи с их должностным положением или исполнением служебных обязанностей. В результате возникает коллизия между положениями Закона "Об основах..." (п. 8 ст. 11), ГК РФ (ст. 575) и УК РФ, поскольку в последним не оговорен минимальный размер взятки (ст. 290).

Анализ законодательства и юридической литературы показывает, что некоторые авторы, ссылаясь на ст. 575 ГК РФ, стали утверждать, что пять МРОТ - эта та граница, которая отделяет подарок от взятки(9). Однако, на наш взгляд, не нужно торопиться с таким выводом.

Как отмечает Б.В. Волженкин, специалист в области уголовного права, необходимость разграничения взятки и "обычного подарка" очевидна, и если материальная ценность полученного в знак внимания предмета явно малозначительна (букет цветов, коробка конфет и т.п.) и со стороны вручившего его это был сугубо знак признательности, благодарности, то следует говорить лишь о должностном проступке, не достигшем той степени опасности, которая требуется для преступления. Однако ни о каком подарке говорить нельзя, если это вознаграждение вымогается должностным лицом под угрозой совершения действия (бездействия), влекущего нарушение законных интересов взяткодателя, или путем того, что последний умышленно ставится в такие условия, когда он вынужден вручить "подарок" для обеспечения своих правоохраняемых интересов. Таким образом, "обычный подарок", не влекущий никакой ответственности ни для должностного лица, его принявшего, ни для вручившего подарок лица, отличается от взятки не только относительно небольшим размером(10).

Специалисты в области административного права, в частности А.Ф. Ноздрачев, отмечают, что несмотря на запрет государственным служащим получать вознаграждения от физических и юридических лиц, он не лишает государственных служащих возможности принимать символические знаки внимания в соответствии с общепризнанными нормами вежливости и гостеприимства и символические сувениры при проведении протокольных и иных официальных мероприятий(11).

На наш взгляд, следует признать недостатком действующего законодательства то обстоятельство, что ст. 575 ГК РФ не оговаривает каких-либо условий правомерности подобных действий кроме размера суммы подарка. Поэтому в Закон "Об основах..." необходимо внести ряд оговорок, касающихся возможности получения подарков. Так, вручение должно происходить открыто и официально, подарок надлежащим образом объяснен и обоснован, вышестоящее руководство поставлено в известность о факте его вручения. Закрепление таких положений, на наш взгляд, помогло бы снять ряд вопросов, связанных с указанным ограничением, и способствовало бы предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы России.

Помимо вышеизложенного ст. 11 Закона "Об основах..." необходимо дополнить рядом ограничений, а именно: ввести ограничение на прием на государственную службу бывших учредителей или руководителей коммерческих структур в органы исполнительной власти, которым подконтрольны данные коммерческие предприятия, а также установить трехгодичное ограничение для перехода государственных служащих после их увольнения с государственной службы на работу в коммерческие предприятия, которые прежде были им подконтрольны или с которыми они были связаны в соответствии со своей компетенцией. Аналогичные ограничения вполне оправданно было бы распространить и на близких родственников, круг которых должен быть определен федеральным законом, соответствующего должностного лица.

В связи с этим интересен опыт США, где федеральное законодательство предусматривает ограничения деловой деятельности бывших государственных должностных лиц после ухода их из органов государственной власти. Бывший государственный служащий не имеет права в течение двух лет после выхода в отставку осуществлять представительскую деятельность при разрешении органами исполнительной власти конкретных проблем, которые относились к официальному ведению этого государственного служащего в течение года, предшествующего прекращению его службы в исполнительной власти. Этот двухлетний запрет распространяется и на бывших "старших чиновников" исполнительной власти(12). Им запрещено поддерживать контакты с их бывшим ведомством, помогать другому лицу "собственным присутствием" в ходе представительства этого другого лица по вопросу, к которому бывший чиновник в свое время "лично и существенно" имел отношение. И наконец, в течение одного года после выхода в отставку бывший государственный служащий высокого ранга не имеет права представлять чьи-либо интересы по любому вопросу перед тем ведомством, в котором он служил или каким-либо государственным служащим этого ведомства. Впрочем, закон разрешает отделу по этике делать исключения из этого широкого запрета, не распространяя его на все ведомство(13).

Возвращаясь к отечественному законодательству о государственной службе, следует отметить, что было бы целесообразно создать гибкую систему ротации кадров органов исполнительной власти, в чьи функции входят прямые контакты с физическими и юридическими лицами, занимающимися предпринимательской или иной не запрещенной законом экономической деятельностью. В этом смысле интересен опыт Петра 1, который, как мы отмечали, старался всеми возможными методами и средствами навести порядок в делах государственной службы России. Так, в целях предупреждения взяточничества и других корыстных злоупотреблений по службе он ввел порядок прохождения государственной службы для воевод, которые не могли находиться на этой должности более двух лет. После этого срока воевода мог остаться на должности, если имелась письменная просьба жителей города о том, чтобы данное должностное лицо продолжало исполнять свои обязанности(14).

Далее, наряду с правом государственного служащего на проведение служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство (п. 10 ст. 9 Закона "Об основах..."), представляется необходимым наделить такими же правами физических и юридических лиц, чьи права и законные интересы ущемляются коррупционным поведением государственных служащих. При этом данным субъектам должна быть предоставлена возможность знакомиться с материалами служебного расследования, предоставлять доказательства, быть информированными о принятых решениях, обжаловать принятое решение в административном и судебном порядке.

Как показывает практика, в настоящее время отсутствует комплексный контроль за служебной деятельностью государственных служащих, зачастую нет более или менее четкого распределения компетенций, имеет место дублирование и совмещение служебных обязанностей государственных служащих различных ведомств, в частности, подразделения по борьбе с экономическими преступлениями МВД России отчасти дублируют деятельность подразделений Федеральной службы налоговой полиции, и наоборот. В связи с этим отграничить организационные проблемы, вызванные несовершенством действующего законодательства, от действий, стимулирующих коррупционное поведение физических и юридических лиц, подчас практически невозможно. Правовое регулирование государственно-служебных отношений должно быть системным и охватывать не отдельные сектора, а весь государственный механизм в целом. При этом необходимо осуществлять целенаправленную материальную поддержку тех государственных органов, чья работа направлена на преодоление коррупции в системе государственной службы как явления.

Следующим направлением совершенствования законодательства о государственной службе является более четкое законодательное закрепление оснований для дисциплинарных взысканий государственных служащих. Так, низкая исполнительская дисциплина государственных служащих послужила основанием принятия Президентом РФ Указа от 6 июня 1996 г. "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" (в ред. Указа Президента от 27 июня 2000 г.), в котором установлены пределы дисциплинарной ответственности государственных служащих. Пункт 2 данного Указа закрепляет положение, согласно которому нарушения должностными лицами федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ федеральных законов и указов Президента России, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений судов, повлекшие последствия в виде нарушения нормального режима функционирования судов и системы государственного управления, иные тяжкие последствия, а также совершенные преднамеренно являются основанием для привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Но указанная норма не решает проблемы административной ответственности государственных служащих за коррупционные правонарушения, поскольку она распространяется только на должностных лиц органов исполнительной власти и лишь за нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение ими федеральных законов, указов Президента РФ, а также вступивших в законную силу решений судов.

Анализ действующего законодательства показывает, что в нем не разграничены по признаку "тяжкие последствия" преступления, административные правонарушения и дисциплинарные проступки коррупционной направленности. В УК РФ в главе 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" предусматривается ряд преступлений, которые по своему характеру относятся в юридической литературе(15) к коррупционным, но в КоАП РФ в главе "Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти" не предусматривается административная ответственность государственных служащих за коррупционные правонарушения. В связи с этим объединение в одном пункте Указа Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" административной и уголовной ответственности превращают данный пункт Указа в фиктивный.

Завершая рассмотрение ряда проблем, связанных с предупреждением и пресечением коррупции в системе государственной службы нашей страны, необходимо отметить, что для совершенствования законодательства, направленного на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы, необходимо учесть позитивный зарубежный опыт.

Государственная служба рассматривается в ряде государств как особый вид деятельности со своими четко определенными правилами, а корпус государственных служащих обязан подчиняться жестко контролируемым этическим и дисциплинарным нормам. В некоторых странах приняты специальные законы, содержащие подобные нормы, своего рода этические кодексы, или кодексы чести чиновников. В частности, в США такими актами являются Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих от 17 октября 1990 г.. Закон об этике в правительственных учреждениях 1978 г., в Великобритании - Статус гражданской службы.Кодекс условий службы и оплаты государственных чиновников, Общие принципы поведения государственных служащих, в ФРГ - Федеральный закон о государственных служащих, Федеральный закон о дисциплинарном режиме государственной службы и Закон о федеральных кадрах, во Франции - Генеральный статус государственной службы 1946 г. В этих актах подчеркивается престижность государственной службы и моральная ответственность лиц, состоящих на службе перед обществом. В связи с этим и в нашей стране было бы вполне оправданно принять Федеральный закон "Об административной этике в системе государственной службы Российской Федерации", который кодифицировал бы все имеющиеся этические нормы в системе государственного управления, что в свою очередь способствовало бы предупреждению и пресечению коррупции в Российской Федерации.

Разумеется, рассмотренные нами проблемы предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы России, равно как и предлагаемые пути их разрешения, не исчерпывают весь комплекс задач в этой сфере. Часть имеющихся проблем нами не рассмотрена. Кроме того, новые проблемы, которые появятся в процессе совершенствования законодательства о государственной службе, принятия Федерального закона "О борьбе с коррупцией" и некоторых других нормативных правовых актов потребуют адекватного разрешения. А из этого следует, что исследования в данном направлении следует проводить и далее.

(2)К сожалению, объем настоящей статьи не позволяет рассмотреть подробно все эти этапы.

(3)Лунеев В.В. Преступность XX в. Мировой криминологический анализ. - М.: Норма. 1997. - С. 333.

(4)Гладких В.И. Коррупция в России: генезис, детерминанты и пути преодоления //Российский следователь. - 2001. - N 3. - С.31.

(5)Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России //Государство и право. - 1994. -N4.- С. 25.

(6)Гришковец А.А. Право государственного служащего на продвижение по службе //Государство и право. - 1998. - N 10.-С. 28.

(7)Волженкин Б. В. Коррупция //Современные стандарты в уголовном праве и процессе. - СПб., 1998. - С. 31.

(8) Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы в Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств // Отв. ред. Л.А. Окуньков. - М.: Инфра-М, 1999. - С. 71.

(9) Комментарий к Уголовному кодексу России //Под ред. А.В. Наумова. - М.: Юристь, 1996. - С. 70).

(10)Волженкин Б. В. "Обычный подарок" или взятка? //Законность. - 1997. -N 4.-С. 25-27.

(11) Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. - М.: Статут, 1999. - С. 249.

(12) См.: Перечень в 18 USC 207 (b) (1). К ним относятся, например, сотрудники аппарата Президента и вице-президента США. (13)18 USC 207 (b). (1) (с) (с).

(14)Соловьев С.М. История России с древнейших времен. - Т. 7. - Кн. 4. - М., 1963.- С. 21.

(15) Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. - М.: ЮрИнфор, 2000. - С. 90.