КАКИЕ ЧИНОВНИКИ НАМ НУЖНЫ

ПО РАСПОРЯЖЕНИЮ Президента России создана и работает Комиссия по вопросам реформирования государственной службы РФ. Сегодня у нас в гостях один из ее членов, президент-ректор Российской академии государственной службы при Президенте РФ, доктор философских наук, профессор Владимир ЕГОРОВ.

Новый чиновник анфас и в профиль (досье N 1)

Истина, как известно, познается в сравнении. И мы сразу предлагаем читателю сравнить две схемы, которые вычертили еще до встречи с нашим собеседником: чиновничество сегодня, как наследие былых времен, и чиновничество завтра, как результат предстоящих административной реформы и реформы государственной службы.

Сегодня чиновничье сословие все еще воспринимается нашим обществом как непомерно раздутая, замкнутая в себе и отчужденная от него корпорация. Так это или не так, и если так, то каким образом переломить тенденцию, обо всем этом наш гость скажет ниже сам. А пока некий минимум сведений, которые можно почерпнуть из уже идущей общественной дискуссии.

Ныне в нашей стране 1 миллион 140 тысяч чиновников. За минувшие десять лет в государственном аппарате России убыло-прибыло 30 процентов служащих, значит, 70 процентов продолжают служить еще с советских времен. При этом федеральный аппарат даже сократился на целую тысячу человек. Зато в регионах лишь за последние пять лет армия чиновников выросла уже на 68 тысяч... хотя, может, это скорей хорошо, чем плохо?

Социологи констатируют: каждый четвертый респондент из числа российских предпринимателей вынужден решать свои деловые проблемы с помощью взяток бюрократам; чем эти бюрократы моложе, тем легче отклоняются от моральных норм; безнаказанная коррупция в органах государственной власти заботит 90 процентов российских граждан.

Вопреки расхожему мнению, наше чиновничество скорей малочисленно, чем избыточно. Однако это и может быть одной из причин его корпоративной обособленности.

Завтра этой корпорации предстоит пережить, пожалуй, самые масштабные административную реформу и реформу госслужбы, на которые когда-либо отваживались власти и общество в нашей стране. Поистине, "время пришло": такого мандата общественного доверия, которым обладает второй Президент РФ, в отечественной истории аналога нет. Отсюда и политическая воля осуществить так давно назревшую реформу российской администрации. Можно смело предречь: если "вертикализация власти", уже проведенная администрацией Путина, встряхнула лишь самый верхний слой губернских чиновников, то на сей раз она коснется всех, сверху донизу, звеньев чиновного корпуса.

Цели и инструменты этой административной перестройки еще предстоит уточнить. Однако уже можно назвать те из них, которым самой установкой на реформу дан зеленый свет.

Предлагается жестко регламентировать деятельность госслужащих, стандартизировать все процедуры оформления и выдачи всевозможных разрешений и справок или отказа в них. С целью минимизировать зависимость граждан и юридических лиц от своеволия чиновников разрешительный принцип во многих случаях будет меняться на заявительный.

Есть точка зрения, что назрела нужда в специальном федеральном органе (Министерстве государственной службы РФ), который занимался бы исключительно наймом, заключением контрактов, аттестацией государственных служащих, их направлением на работу в конкретные ведомства, отслеживанием их карьерного роста. Статус госслужащего защитит чиновника от произвола его ведомственного начальства и приучит к мысли, что он прежде всего - слуга государства, а потом уже работник конкретного ведомства.

Буквально в дверь стучится еще одна новинка: введение системы пожизненного найма государственных служащих, что обеспечило бы стабильность их положения по сравнению с более высокооплачиваемыми чиновниками коммерческих структур. Непременные атрибуты системы такого найма: экзамены, конкурс, присяга, отказ от некоторых гражданских прав, грамотная ротация кадров, зависимость карьерного роста от повышения квалификации работника, 25-летний стаж работы, выход на пенсию в 60-65 лет.

Право политических кадровых назначений должно касаться лишь ограниченного круга людей, в который входит, естественно, администрация президента, государственные министры и их первые заместители. В отношении всех остальных чиновников должен неукоснительно соблюдаться принцип карьерной кадровой службы.

Предстоит обсудить вопрос об учреждении административных судов, в компетенцию которых входила бы как защита, так и определение степени вины чиновника в конкретных конфликтных ситуациях.

Реформа должна решительно сломать практику т. н. служебных и ведомственных тайн и учредить неукоснительный принцип: существуют только государственные секреты.

Трансформация льгот в зарплату - наподобие того, как это уже осуществлено в отношении командирского состава армии - назрела и в чиновничьем корпусе. Это поможет оптимизировать уровень расходов на содержание госаппарата.

Это короткое досье - чиновник сегодня, анфас, и чиновник завтра, пусть пока только в профиль, - мы почерпнули в основном из статей и книг в том числе нашего собеседника. И теперь читателю легче стать не просто слушателем, а участником нашего разговора.

И зло, и благо?

- Владимир Константинович, как, по-вашему, Россия - страна бюрократическая? В советские времена существовала практика ежегодных разнарядок на снижение государственно-управленческого персонала, которые, правда, не столько выполнялись, сколько камуфлировались. Ну а как теперь мы боремся с этим злом?

- Я поставил бы вопрос по-другому: а нужна ли борьба ради борьбы, сокращение ради сокращения? Этот лозунг очень популярен на баррикадах, не случайно он всегда звучит из уст политических оппонентов в период предвыборных битв. Учтем также, что общественное мнение в нашей стране никогда не жаловало чиновника, а чиновник всегда платил ему той же монетой. Но давайте будем беспристрастны. На каждую 1000 душ населения в России приходится значительно меньше чиновников, чем в развитых странах Запада. Так что сокращение количества управленческих структур, количества министерств и ведомств, количества чиновников не может служить самоцелью - нужна их оптимизация! Где-то их явный избыток, а где-то, наоборот, ощутимо не хватает.

- Идут разговоры, что вроде бы у нас намечается введение своего рода "табели о рангах", с классными чинами, с квалификационными разрядами и т.д. Как в старой России. Но не архаика ли все это? Кстати, если не секрет, лично вы, как ректор Академии государственной службы, какую строчку заняли бы в такой табели?

- Действительный государственный советник второго класса. Видите ли, и сегодня в чиновничьей иерархии существуют разряды и тарифные сетки, но они явно недостаточно стимулируют продвижение людей по служебной лестнице. А ведь в самом понятии "карьера" ничего зазорного нет. Система чинов в дореволюционной России была неким аналогом системы воинских званий и сослужила очень полезную службу всему обществу. Сегодня предлагается законодательно выделять три вида государственной . службы: гражданскую, военную и правоохранительную. Концепция реформирования этой сферы управления предполагает, что должности и чины на гражданской службе и военные звания будут корреспондироваться друг с другом.При переходе с гражданки на военную службу и, наоборот, при выходе в отставку, по возрасту, еще полных сил военных людей они должны максимально безболезненно включаться в свою новую жизнь.

Между долгом и страхом

- В стенах вашей академии недавно прошла экспертиза "Кодекса для чиновника", проект которого в Госдуму внес Союз правых сил. Как вы отнеслись к проекту? Нужен ли вообще подобный кодекс?

- В том виде, в каком этот законопроект был представлен парламенту, я был против его принятия. Поскольку он не содержит статей прямого действия, то это все-таки больше Кодекс чести, нежели закон. И очень правильно поступил Президент, конституировав его своим указом. Медики, получая диплом, произносят клятву Гиппократа, которая остается в их памяти на всю жизнь. Думаю, что и в деле становления цивилизованной госслужбы в России этот кодекс окажется полезным.

- Западные социологи считают, что идеальный служащий - это тот, в ком чуть не поровну живет чувство долга и чувство страха. Вы с этим согласитесь, Владимир Константинович?

- Согласился бы, но уж очень меня тут коробит слово "страх". Если в человеке не заложено, не воспитано чувство долга за выполнение того, что он обязан делать, то чувство страха тут мало чем поможет. Почти четыре года после распада Союза я был, так сказать, свободным художником, даже работал одно время в коммерческих структурах. В ту пору и познакомился с замечательным издателем из Западного Берлина, где у него свое частное потомственное издательство. Он выпустил в Германии три моих книги. Как-то зашел у нас разговор об удивительной чистоте оконных стекол в этой стране.

И вот что он мне рассказал: в старой Пруссии полицейским вменялось в обязанность бить своими дубинками окна в домах, где их не мыли. Моральные нормы прививаются долго, иногда для этого требуется жизнь не одного поколения.

- Но разве не на чувстве страха и основана дисциплина чиновников в западном обществе? Если он злоупотребляет своим положением, использует государственные средства не по назначению, принимает подношения, то рискует потерять свою должность, право на соответствующую пенсию, свое положение в обществе наконец. Отсюда-то и привычка дорожить своей должностью.

- А вот тут вы затронули одно из самых уязвимых мест государственной службы России. Да, пока наш государственный и муниципальный работники не научатся дорожить своим местом, ни о какой профессионально выстроенной и слаженной государственной машине управления не может быть даже речи. Но к этому я бы добавил еще и социальные гарантии для людей, работающих в государственных структурах власти. Во всем мире чиновникам примерно одной квалификации, выполняющим примерно один и тот же круг обязанностей, в частных фирмах платят кое-где в 10-15 раз больше, чем в государственных. Так поставлено дело даже в благополучных, богатых государствах. Зато у госслужащего другие преимущества, дающие ему моральную - и не только моральную - мотивацию. Ведь государство обладает большей стабильностью, чем любая частная структура.

Помните, как с подачи некоторых видных политиков у нас горячо и долго обсуждалась тема: чтобы ликвидировать казнокрадство, избавиться на госслужбе от мздоимцев и взяточников, надо, мол, просто-напросто многократно повысить зарплату чиновникам? Я говорил тогда и продолжаю утверждать сегодня, что на состоянии нашей госслужбы и на психологическом климате общества это отразилось бы самым пагубным образом. Не там собака зарыта.

Начиная внедрять и утверждать рыночные отношения в нашей экономике, само государство так и не стало конкурентоспособным партнером на рынке управленческого труда. И что в результате? Лучшие юристы, лучшие менеджеры, лучшие специалисты в области финансов, экономики, вычислительной математики, особенно молодые и перспективные кадры, уходят в коммерческие структуры. Если это положение не исправить, управленческие звенья государства так и останутся пристанищем только "серых" кадров. Вчитайтесь в социологические исследования последнего времени: парадоксальная вещь! Устойчиво высокий рейтинг нашего Президента существенно изменил в лучшую сторону отношение общества к власти. Но когда начинаешь более тонким социологическим инструментом замерять эти отношения вглубь, приходишь к печальному выводу: в сущности, ничего не изменилось. Почти 70 процентов опрашиваемых по-прежнему испытывают отчуждение от власти, недоверие к госчиновникам.

Китайский рецепт для власти

- Но вы сами только что назвали причину этого отчуждения: государство практически отсутствует на рынке управленческого труда. В результате у нас сложились только два типа чиновников, в то время как на Западе их три как минимум. Во Франции, например, часть национализированного сектора экономики - железная дорога, "Газ де Франс", "Электриситэ де Франс" и другие компании, которые обслуживают общенациональные интересы, - управляется менеджерами, нанятыми государством, и живут эти компании по законам рынка. Мы же и тут пошли своим, российским путем: все приватизировать, все отдать в частные руки. Так и вы представляете себе рынок?

- Не так.Есть два пути участия государства в рыночных отношениях. Первый - оно разумно и эффективно влияет на экономические процессы, регулирует их. Не случайно в странах Евросоюза, благодаря в том числе внедрению новых информационных технологий в процессы управления, роль государства в регулировании экономики постоянно растет. Другой путь - это бюрократический произвол на рынке, полная бесконтрольность чиновников, которые душат его если не взятками, то лицензированием. К сожалению, мы все еще в плену именно этой формулы государственного присутствия на рынке.

- За этим самым столом несколько дней назад заседал совет экспертов "Российской газеты", размышляя, как сделать нашу госслужбу эффективной или хотя бы более эффективной. Но как раз об это понятие все и споткнулись: а как ее, эту эффективность, замерять? Решили этот вопрос оставить для вас. У вас есть ответ, Владимир Константинович?

- Знаете, не далее чем вчера мне пришлось обсуждать эту тему с министром госслужбы Франции. Его крайне удивило, например, что с нашей стороны звучали речи о сроках административной реформы. Никак не могу понять, заявил наш гость, о каких сроках вы говорите, ведь административная реформа - реформа бессрочная, она не кончается никогда. Государственная управленческая машина должна находиться в состоянии перманентного совершенствования или, если хотите, реформирования. В самом деле, ну как можно сначала типологизировать характер деятельности, круг обязанностей и полномочий органов исполнительной власти, которые мало того что находятся на разных уровнях вертикали, но и занимаются разными направлениями деятельности, а потом уже под эту типологию подгонять министерства, комитеты, агентства и т.д.?

- А вот один читатель из Москвы, Александр Сычушкин, предлагает использовать "китайский рецепт": оказывается, какой-то император Поднебесной империи платил своему личному врачу только в том случае, если был здоров, но как только начинал хворать, переставал и платить...

- Догадываюсь, что вы хотите сказать: по такой логике ответственность за сокращение средней продолжительности жизни на десять лет, которое зафиксировала наша социология за последнюю четверть века, переложить на Минздрав? Но ведь это беда общенациональная, в которой не в меньшей степени повинны и наша экономика, и социальная сфера. Я еще могу согласиться с тем, что какие-то укрупненные критерии для определения эффективности работы целого ряда министерств, напрямую связанных с экономикой, выработать можно. Все время в стране был дефицит зерна, как вдруг в этом году - перепроизводство. Я не специалист в области сельского хозяйства, но у меня такое ощущение, что Минсельхоз, Правительство, законодатель все-таки сумели в последние годы выстроить такую схему работы сельского хозяйства, что оно наконец задышало. Но типологизировать то, что не поддается этому, по определению не нужно. Ну можно ли заложить один и тот же алгоритм для Министерства обороны, Министерства иностранных дел и Министерства культуры?

- Однако вы же не раз объявляли себя приверженцем модели, в рамках которой оклад чиновника напрямую зависел бы от динамики роста внутреннего валового продукта?

- Я и не отказываюсь от своих слов. Идеологи этой идеи не так спрямленно, как может показаться на первый взгляд, предлагают идею: пойдет вверх показатель ВВП, повысится и уровень экономического, политического, культурного, социального развития страны, появятся средства на пенсии, стипендии, зарплаты, в том числе для чиновников. Справедливо, с помощью системы коэффициентов, повысить прямые субсидии из бюджета и гуманитарным министерствам. Это сегодня наиболее оптимальная модель, другой не вижу. А сажать все здравоохранение на самоокупаемость, этого сегодня не выдержит не только Минздрав, не выдержит общество.

Не оторваться от почвы

- Очень часто, по поводу и без повода, в разных областях нашей жизни мы ссылаемся на опыт цивилизованных стран: США, Франции, Германии... Но вот недавно вы выпустили солидный труд "Философия культуры России", в котором утверждаете, что некие культурологические особенности свойственны и нашей российской госслужбе. Стоит ли от них отказываться?

- Вопрос в том, как найти золотую середину: сохраняя опыт своего исторического прошлого, так корректировать его международным опытом, чтобы не изобретать очередной велосипед. При таком мудром руководителе, как Маргарет Тэтчер, Великобритания провела реформирование своей системы управления сугубо административными, силовыми методами. И реформа забуксовала. Начались шатания - то в национализацию, то в приватизацию. Наши британские коллеги теперь открыто признают, что результатом тэтчеровской реформы было отторжение общества от власти. Японцы поступили мудрее. Они рассуждали так: если реформирование аппарата управления поручить самому аппарату, реформа наверняка будет выхолощена, если же доверить независимым политикам, экспертам, специалистам, существует риск принять не очень профессиональные решения. И японцы спокойно соединили два начала. Все, что касается системы управления вообще и госслужбы в частности, разрабатывается в этой стране смешанными группами госчиновников и представителей успешного бизнеса, с одной стороны, и всякого рода профессуры, специалистов от науки, с другой стороны. Причем подчеркнуто приглашаются только представители бизнеса, процветающего в настоящее время, никакие прошлые заслуги в расчет не берутся. Японская административная реформа уже много лет продолжается в режиме постоянной доводки. Есть и другие очень интересные инструменты, кстати, в той же Великобритании. Там на весь период действия мандата нового правительства некоторые контрольные службы передаются в ведение оппозиционной партии в парламенте. Много есть таких крупиц в мировом опыте, которыми не грешно бы воспользоваться и нам.

- И все-таки, в чем особенность нашей национальной госслужбы?

- Нигде в мире нет аналога такого многонационального и многоконфессионального государства, как наше. Нет другой страны с таким разбросом природно-климатических условий, от крайнего севера с его вечной мерзлотой до юга, приближающегося к тропикам. Россияне по натуре люди соборные, коллективисты, хотя не надо забывать, что, например, Сибирь вообще не знала общины. Однако народ мы не солидарный. Именно несклонностью нашего народа к самоорганизации и объясняется такое засилье административного фактора в его жизни, его истории. Даже за рубежом русские диаспоры объединялись в лучшем случае на почве культуры, но никогда по признаку национального происхождения или кровного родства. Все это нельзя не учитывать и в сфере государственного управления.

- В конце 80-х - начале 90-х годов на устройство российского рынка вдруг ринулось комсомольское чиновничество с его, прямо скажем, специфическим опытом. Как вы теперь оцениваете эту его последнюю "ударную стройку"?

- Если использовать язык Гумилева, это были пассионарные люди, люди с особой ментальностью - идеологизированная молодежь, которая выросла под руководством единственной правящей партии, но уже набравшаяся азов управленческого опыта. И когда обстоятельства в стране переменились, она мощно рванула в бизнес. Честно говоря, я жалею, что сегодня государство не создает подобных структур и организаций, где молодой человек мог бы со школы проявлять свои лидерские качества. Поэтому один из профессоров нашей академии и выдвинул идею создания в некоторых министерствах молодежных структур по принципу кадрированных дивизий. Управленческий корпус наподобие офицерского: на месяц, на два, на год со всей России-матушки собираются на стажировку начинающие менеджеры и управленцы из госструктур. Их обкатывают на федеральном уровне, и тех, у кого получается, у кого есть талант, приглашают на службу в федеральные органы власти. Увы, пока нам никак не удается широко востребовать на государственный управленческий фронт новое, подросшее поколение. В результате федеральные органы власти поглощают в основном столичную молодежь, а до провинциальной руки у них не доходят.

За парту, бюрократы!

- Насколько мы понимаем, к этому, собственно, и сводится задача вашей Академии? Однако недавно вы публично посетовали: хотя поток абитуриентов в ваш вуз не иссякает и конкурс не уменьшается, тестирование как на входе, при вступительных экзаменах, так и на выходе, при выпускных экзаменах, обнаружило, что доля будущих лидеров в этом потоке снизилась. Почему?

- Для главного или ведущего специалиста, для эксперта достаточно быть просто хорошим исполнителем, без лидерских качеств. Но для руководителя управления или департамента этого уже мало. А наши министерства и ведомства предпочитают направлять на учебу в академию именно специалистов-исполнителей, а не руководителей-лидеров, тем более руководителей высшего звена. Хотя они тоже обязаны раз в пять лет повышать свою квалификацию. Зато меня радует, что средний возраст слушателей, которые приходят к нам учиться, за последнее время омолодился примерно на 3 лет. Еще отрадное явление: уже примерно третью часть наших слушателей составляют представители коммерческих структур, которым при вступлении пришлось выдержать суровый конкурс.

- В почте, подоспевшей к нашему "Деловому завтраку", уже несколько писем такого рода: "Кого готовят в Академии, как к вам поступить и куда мне обратиться?"

- Еще два года назад мы готовили специалистов по 17 специальностям, сегодня их перечень расширился вдвое - уже 34. С этого года ввели новые: управление персоналом, современное делопроизводство.

Академическое послесловие (досье N 2)

Любопытная статистика попалась нам на глаза в процессе подготовки этой публикации. Социологические исследования, проведенные в самом РАГСе, показали, что только 14 процентов чиновников-студентов считают, что служат обществу и государству, остальные - работают на свои ведомства.

Можно предположить, что это - цвет нашего государственного чиновничества. Ну что ж, спасибо за чистосердечное признание, оно лишний раз подтверждает, как же глубоко назрела нужда в воспитании новой формации чиновников-государственников, призванных заменить чиновников-ведоственников.

Именно Академии и ее 44 региональным отделениям и филиалам предстоит сыграть в этой реформе партию ведущей скрипки. Вслед за статистикой немного арифметики: сегодня в ее стенах обучается 12 тысяч студентов. При конкурсе по три человека на место это означает, что желающих сесть за парту набралось в целом уже 36 тысяч. Их направили сюда министерства и ведомства, обе палаты Федерального Собрания, 89 субъектов Российской Федерации. И, конечно, они сами. Но из 1 миллиона 140 тысяч российских чиновников это - капля в море.

Администрация Путина начинает административную реформу российской госслужбы, которой предстоит стать поистине бессрочной.

Фото:

Действительный государственный советник второго класса. Так называли бы Владимира Егорова, будь уже в России "табель о рангах".