Аппарат госвласти неадекватен задачам и вызовам развития Российской Федерации

Александр Николаевич, «Ведомости» публикуют статью Ярослава Кузьминова и Льва Якобсона «Реформа власти: Госстроительство с нуля». В статье говорится, что России предстоит сделать выбор между демократией и псевдодемократией. В первом случае нужна будет так до сих пор и не проведенная реформа госвласти, которая, естественно, встретит сопротивление бюрократии. О том же говорится в части доклада Евгения Ясина, опубликованного на сайте фонда «Либеральная миссия». Согласны ли Вы с авторами? Действительно ли такой реформы у нас еще не было и, если да, то как должно выглядеть госустройство России в будущем?

То, что реформирование системы госуправления, которое год назад было проведено, не есть реформа госвласти, это сейчас очевидно всем. Введение федеральных округов, приведение в соответствие региональных конституций к федеральной и региональных законодательств к федеральному, - это серьезная часть работы, но это не реформа, это исправление некоторых ошибок прошлого. Еще меньше оснований говорить о реформе госвласти применительно к реорганизации Совета Федерации, который стал, по сути дела, назначаемым органом и органом, хоть и профессиональным, но явно не выполняющим в полной мере свои функции из-за неадекватного представительства регионов. Это с одной стороны. А с другой стороны, нет и тех полномочий, которые бы давали основания полагать, что постоянно действующая палата включена в систему и законотворчества в полном объеме, и в процесс принятия каких-либо важных решений, связанных с формированием других ветвей власти, и в отношения с другими ветвями власти.
Что касается реформы госслужбы и дебюрократизации экономики, то некоторые шаги привели к обратному эффекту, в частности, по сокращению числа проверок со стороны госструктур. Поскольку оно не коснулось ключевых проверяющих, в частности МВД и налоговых органов, то произошла в некотором смысле концентрация контрольно-репрессивных функций и степень административного давления и бремени государства никак не уменьшилась. Именно поэтому встает вопрос о будущем государственной системы России, и понятно, что демократическое устройство государства, с одной стороны, и эффективное функционирование государственной машины – это еще задача нерешенная.
В частности, если говорить о системе государственного устройства, то вопросом, на мой взгляд, является соотношение президентского типа правления и парламентарного типа правления. Все-таки нужно определиться с целевой установкой в области государственного устроительства. Я думаю, что все-таки пусть и на длительную перспективу, но нужно обозначить трансформацию России к парламентарному типу правления, то бишь к формированию правительства на основе большинства и определенному перераспределению полномочий между правительством и Президентом в пользу правительства. Этот процесс может быть ускорен после следующих президентских выборов, в том числе по соображениям субъективного порядка, поскольку такого рода модель позволяет президенту Путину после восьмого года сохраниться в системе государственной власти через формирование большинства в парламенте и формирования на этой основе правительства. Он может остаться лидером страны, но на основе другого типа правления. Пример: некоторые республики, Башкортостан, например, идут по этому пути. Может быть, субъективные интересы руководителей понуждают трансформировать тип устройства в более демократический, но это тоже аргумент, и нельзя его сбрасывать со счетов. Хотя речь, конечно, должна идти о модели государственного устройства, которое оптимально для России.
Естественно, и многочисленные политологические исследования, сделанные на протяжении послевоенных лет во многих странах показали, что двухпартийная система наиболее устойчива и в наиболее максимальной степени способствует развитию демократических начал. Многопартийность в континентальных странах, в Италии в том числе, во Франции, естественно, в Германии, провоцируют неустойчивость, демократических режимов в том числе. Поэтому естественно надо так или иначе подталкивать политическую жизнь к объединению однородных партий, движений и так далее к формированию устойчивых партий со своей политической историей, не меняющейся идеологией, преемственностью политических лидеров. Частично этому могут способствовать электоральные технологии, в частности повышение барьеров с 5 до 7 процентов. Но здесь нельзя переусердствовать, нельзя отсекать от политической жизни партии, которые могут стать ядром консолидации в рамках двухпартийной системы. Нет оснований полагать, что нынешнее Единство - это партия навсегда. Тем не менее, в среднесрочной перспективе речь должна идти о технологиях кристаллизации меньшего числа партий, но социал-демократических партий. Трудно заставить лидеров карликовых социал-демократических партий объединиться вокруг социал-демократической идеи и как-то зафиксировать в электорате в равной степени и центристских и право-центристских либеральных партий. Может быть 7%-ный барьер понудит СПС и Яблоко к объединению. Если у них, условно говоря, по 5% на брата, то после следующего электорального цикла, а может быть, даже перед ним, в преддверии повышения барьера лидеры решатся на объединение. И, если в следующем политическом цикле у нас в Думе будет не 5-6 партий, а до 4-х, то это уже хорошая новость. Это уже хорошее начало для процесса капитализации больших партий с политической историей и внятными программами, предсказуемыми лидерами.
Есть еще проблема, связанная с административной реформой, реформой государственного аппарата, это большой массив. До сих пор все рассуждения покоились на том, что аппарат сам себя реформировал, поэтому ничего, кроме роста численности, роста бюрократизма и увеличения затрат на содержание государства не получалось. Поэтому одна из моделей заключается в том, что реформа государственной власти в узком смысле, в плане административной реформы, ее основные идеи должны быть сформированы за рамками нынешнего государственного аппарата. Нужно «повесить в воздух» конструкцию административной реформы, сделать ее предметом и публичного обсуждения, и неким публичным достоянием, люди должны сами понимать смысл этой реформы и, может быть, это одна из ключевых тем предстоящей предвыборной компании второй половины 2003 года-начала 2004 года. Осуществлять эту реформу легче всего с обновленной командой, которая не укоренилась бюрократическим образом в системе управления. Президент должен с программой госдарственной административной реформой переизбираться, переформировать команду, в том числе вовлечь в нее реформаторов этой системы и первые полгода второго президентского срока он мог бы заняться ее реализацией. Другой технологии нет, иначе все технологии будут бюрократические, а результат будет по принципу, который когда-то провозгласил Черномырдин применительно к партийному строительству: сколько партий не строй, все КПСС получается. Сколько швейную машинку не собирай на оборонном заводе, все автомат Калашникова. Я думаю, что очень многое зависит от технологии осуществления реформы государства. Конечно, есть и серьезные вещи, в частности, связанные с изменением Конституции. Например, в Конституции могли бы быть прописаны некоторые технологии, тяготеющие к парламентарному типу правления, в равной степени могла бы быть по-другому описана система административно-территориального деления России. Понятно, что нынешнее деление чересчур асимметрично для того, чтобы быть эффективным. Но в то же время не так просто перекроить карту России по новым каким-то лекалам. Здесь процесс должен долго созревать, исходя из политических предпосылок, в частности, объединить Красноярский край с Енисеем и Таймыром на основе того, что губернаторами этих субъектов Федерации окажутся люди одной команды, что называется одного менталитета, - это возможно. А вот примирять конфликтующие команды субъектов Федерации трудно, поэтому здесь нужно готовить предпосылки, в том числе, опираться на прорывы, которые по факту получаются в результате выборов. И, когда появляется такая возможность, надо действовать в рамках нынешней Конституции, показывая что есть и более эффективные технологии.
Кроме того, надо иметь в виду, что никогда, наверное, Россия не будет по одному образцу разделена на административные субъекты, территориальные единицы, такого никогда не было ни в царское, имперское время, ни в советское, ни в постсоветское. Это тоже серьезная вещь.
Последнее, бюрократия нужна, но нужно повышать ее ответственность. А повышенная ответственность должна совмещаться с адекватной оплатой труда высокопрофессиональных и честных управленческих кадров и бюрократов. Это тоже не самый последний элемент реформы, поскольку от чиновников во многом зависит успех или неуспех реформ. Поэтому повестка дня достаточно обширная. И, конечно, затевать реформу за год до выборов затруднительно, в том числе по политическим соображениям.

5 ноября 2002