СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ НАУКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА (ШЕСТЫЕ "ЛАЗАРЕВСКИЕ ЧТЕНИЯ")

ВВЕДЕНИЕ

Шестые "Лазаревские чтения" в 2002 г. прошли в апреле. По традиции они были проведены Институтом государства и права РАН, а непосредственными их организаторами, как всегда, выступили сектор административного права и сектор информационного права Института.

На этот раз темой Чтений было объявлено "Состояние и перспективы развития науки административного права".

Тема, можно сказать, всеохватная. Здесь и институты административного права в начале XXI в., и общетеоретические вопросы этой науки, ее перспективы.

Как обычно, на слушания съехались административисты и представители других юридических наук из разных регионов России. На этот раз наряду с городами - учебными и научными центрами Средней России преобладали ученые с Урала, из Восточной Сибири, Бурятии, Дальнего Востока.

Представительница Института государства и права Украины, проф. Л.Т. Кривенко сделала краткий доклад на тему "Институт президента на примере Украины". Кроме того, она публично вручила Юридическую энциклопедию Украины со статьей, посвященной Борису Михайловичу Лазареву.

Следует сказать, что тематически представленные на "круглый стол" материалы показывают административно-правовую науку и ее институты в начале сложного XXI в. Во всех них содержатся предложения de lege ferenda. Поэтому на этот раз они даны без дополнительных рубрикаций.

Для полноты картины нужно также обратить внимание на то обстоятельство, что не все выступившие на Чтениях представили письменные материалы в журнал.

Однако присутствовавшие участники Чтений со вниманием и интересом выслушали яркие по форме и существенные по содержанию выступления таких маститых ученых, как Ю.А. Тихомиров, Ю.Н. Стариков, А.П. Шергин и др.

В заключение дискуссии по теме "Лазаревских чтений" выступила старейший и известнейший административист нашей страны, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, канд. юрид. наук Н.Г. Салищева.

Шестые "Лазаревские чтения" открыла заместитель директора Института государства и права РАН, доктор юрид. наук, проф. Н.Ю. Хаманева. Она подчеркнула, что "круглый стол" по актуальным проблемам науки административного права проводится Институтом в память о выдающемся ученом-государствоведе, крупнейшем административисте XX в. Борисе Михайловиче Лазареве.

Н.Ю. Хаманева, заведующая сектором административного права Института государства и права РАН, доктор юрид. наук, проф. Перспективы развития науки административного права.

Новые условия жизни нашей страны, становление правовой системы Российской Федерации предопределяют новое содержание отраслей права и отраслей российского законодательства. Этот объективный процесс находит свое отражение и в развитии административного права.

После принятия в 1993 г. новой российской Конституции, новых федеральных законов, законов в субъектах РФ перед наукой административного права поставлен ряд важнейших задач. Среди приоритетных направлений развития науки административного права можно выделить следующие.

Первое направление, которое можно было бы выделить, связано с необходимостью дальнейшего совершенствования теоретической основы, т.е. переосмысления и в определенном смысле разработки современной теории административного права, определением существующих в нем понятий, вычленением и обоснованием различных его институтов, подотраслей административного права. Важным также является решение проблем, связанных с его системой и структурой, принципами и функциями, созданием нового административного законодательства, его дальнейшей систематизацией и кодификацией.

Второе направление касается вопросов сущности, современных задач, функций и принципов государственного управления. Оно является центральным направлением развития административно-правовой науки. Современное административное право, не перестав быть "управленческим правом", восприняло постулаты Конституции РФ. При этом следует констатировать, что объем государственного управления видоизменяется, одновременно возрастает роль и расширяются рамки административно-правового регулирования. В центр государственного управления и административно-правового регулирования выдвигаются отношения государства с гражданским обществом, а приоритетными являются права и свободы человека и гражданина.

Особого внимания в настоящее время требуют вопросы государственного контроля. При создании действенной системы государственного контроля необходимо четко определить полномочия контролирующих органов, наладить координацию контрольной деятельности, что даст возможность использовать заложенные в контроле потенциальные возможности для совершенствования управления. Одним из проявлений контрольно-надзорной функции государства может служить институт административной ответственности, и в частности ответственности юридических лиц. Важным шагом в развитии этого института стала новая кодификация административной ответственности. С июля 2002 г. вступил в силу новый Кодекс РФ об административных правонарушениях, который явился плодом многолетней и кропотливой работы ученых и практиков.

К третьему направлению можно отнести проблемы организации и функционирования системы исполнительной власти, а также отдельных ее звеньев. Для развития концепции системы исполнительной власти актуальным является вопрос, касающийся понимания самой системы данной ветви власти и условий, влияющих на ее нормальное функционирование. В этой связи важное значение имели бы разработка и принятие ряда федеральных законов, таких как: об общих принципах организации исполнительной власти в Российской Федерации; о системе федеральных органов исполнительной власти, направленных на укрепление легитимной основы этой ветви власти, придание ей стабильности и целевой ориентации.

Особого внимания заслуживает новая ориентация административно-правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях, четкое определение их функций и взаимодействия, прав и обязанностей, правовых форм и методов деятельности, ответственности.

Четвертым направлением развития науки административного права следовало бы выделить комплекс проблем, связанных с административно-правовым регулированием механизма реализации полномочий органов государственной власти в сфере публично-правовых отношений. В целом проблема административного процесса у нас полностью не решена как в теоретическом плане, так и в законодательном варианте. В сфере применения норм российского административного права можно выделить три вида процессуальных отношений: 1. Отношения, которые складываются в процессе реализации органами исполнительной власти их полномочий; 2. Отношения, возникающие в процессе применения мер административного принуждения внесудебными органами (органами исполнительной власти) и судами к физическим и юридическим лицам; 3. Административно-процессуальные отношения в сфере административной юстиции(1. См. подробнее: Салищева Н.Г. Проблемы административного процесса / В сб.: Институты административного права России. М., 1999. С. 227-232.).

Что касается второй группы отношений, то эти вопросы решены в процессуальной части действующего КоАП РСФСР и нового Кодекса РФ об административных правонарушениях. Проблемными остаются первая и третья группы отношений.

Отношения первой группы могли бы найти свое закрепление в федеральном законодательном акте, а именно: в Административном процессуальном кодексе РФ. Однако, видимо, этот акт должен регламентировать лишь процедуру издания (принятия) индивидуальных актов управления, затрагивающих права и обязанности субъектов административно-правовых отношений, не входящих в структуру и систему государственного органа, правомочного посредством такого акта выразить государственно-властное влияние в пределах установленных для него полномочий.

Третья группа отношений требует особого внимания. Речь идет об административной юстиции. В последние годы в России проблеме административной юстиции уделяется особое внимание. В современных условиях назрела практическая потребность в создании специализированных судов в целях обеспечения надлежащего уровня осуществления правосудия и создания эффективных механизмов обеспечения прав и свобод граждан и их объединений. Это обусловлено тем, что административное законодательство охватывает ряд сложных государственных институтов. Создание полноценного института административной юстиции невозможно без процессуального обеспечения деятельности ее органов.

Процедуры административного судопроизводства необходимо установить в законодательном порядке, определить основные положения, которыми должны руководствоваться суды, рассматривающие споры публично-правового характера, в том числе споры, вытекающие из административных правоотношений и затрагивающие административно-правовой статус граждан РФ. Процессуальные особенности рассмотрения административных дел подтверждают недопустимость растворения их в исковой процедуре гражданского процесса. Специальные правила административного судопроизводства логически связаны со специфическим характером материально-правовых отношений. Наиболее целесообразной формой законодательного акта в сфере административного судопроизводства явился бы федеральный конституционный закон об административном судопроизводстве.

Задачи, выдвигаемые на современном этапе государственного строительства и формирования гражданского общества в нашей стране, тесным образом связаны с решением вопросов организации и правового обеспечения институтов государственной и муниципальной службы. Таким образом, к четвертому направлению развития науки административного права следует отнести проблемы института государственной службы, который не получил еще надлежащего правового регулирования, особенно в части, касающейся различных видов ответственности. Не созданы достаточные правовые и социально-экономические гарантии для государственных служащих. Один из актуальных аспектов института государственной службы заключается в соотношении административного и трудового права при регулировании отношений на государственной службе.

Одно из направлений развития науки административного права связано с проблемами укрепления законности и дисциплины в сфере государственного управления.

Кроме обозначенных выше направлений существует еще достаточного много проблемных вопросов, которые предстоит решать науке административного права - ведущей отрасли правовой системы Российской Федерации.

И.Л. Бачило, заведующая сектором информационного права РАН, доктор юрид. наук. Наиболее важные проблемы развития информационного права:

1. О состоянии постановки и разрешения правовых проблем в отрасли информационного права.

2. О связи задач в области административного и информационного права.

По первому вопросу можно отметить следующее.

1. Положение дел в области информационного права и особенно информационного законодательства свидетельствует о том, что острота проблемы информатизации, целевого использования информации не снижается. Прошедший 2001 г. можно считать поворотным во внимании к комплексному пониманию связи всех составляющих практической информатики: информационным ресурсам, информационным технологиям и телекоммуникационным сетям. В этой связи важно иметь наиболее точное представление о том, что должно находиться в поле зрения информационного права как отрасли правовой науки и как отрасли законодательства. В итоге это обеспечивает связь доктрины, законодательства и практики.

В доктрине одной из основных проблем является понимание специфики отрасли информационного права - самостоятельность предмета правовых отношений, с одной стороны, и комплексность методов правового регулирования поведения и отношений субъектов в рассматриваемой сфере - с другой. По этой причине важен вопрос о связи науки этой отрасли с теорией права и с другими его отраслями, что объясняется всепроникающей природой информации и соответствующих технологий во все области человеческого бытия и во все сферы правового регулирования. Эта органическая связь отрасли информационного права с другими отраслями частного и публичного права обусловила и значение ее обратного влияния на состояние всей системы правового регулирования общественных отношений. Очевидны проблемы гармонизации в системе законодательства не только в пределах национального права, но и в международном масштабе. Проявляется связь правовых регуляторов и стандартов в процессе включения информационного ресурса, технологий и сетей во все области правовых отношений. Выявляется необходимость пересмотра возможностей многих категорий и институтов права в целом. Это в первую очередь касается таких институтов, как "свобода", "гласность", "собственность", "интеллектуальная собственность", "ответственность".

2. В доктринальной части усилилось значение учебной литературы и перехода от периодических популярных публикаций к более основательному и монографическому осмыслению проблем информатики. Следует отметить появление ряда учебников и учебных пособий: имею в виду работы В.А. Копылова, О.А. Гаврилова, В.Н. Лопатина, И.Л. Бачило. Впервые появились полноценные учебники по информационному праву, а сама дисциплина включена в структуру научных специальностей по индексу правовых дисциплин 12.00.14. (Административное право. Финансовое право. Информационное право.). Сектор информационного права ИГП РАН совместно с ИНИОН РАН подготовил большой сборник статей по правовым проблемам информатизации, который выйдет в свет в этом году. Сектор завершает исследование по теме "Человек в информационном обществе. Правовые проблемы". Здесь большой круг вопросов. Хотелось бы подчеркнуть значение двух, наиболее важных в плане сегодняшних чтений.

Первый вопрос касается правовых аспектов обеспечения свободы человека в информационной сфере, реализации его права на информацию и его же ответственности за ее использование в условиях глобальной информатизации. Последняя, как известно, имеет и позитивные, и негативные следствия. Одно из них связано с усилением неравенства как в доступе к информации и реализации прав в данной области, так и социального неравенства в силу колоссальных изменений во всех направлениях общественной действительности, к которым человек и его современные ассоциации далеко не готовы.

Вторая проблема вытекает из первой и связана с адаптацией институтов государственной власти, государственного управления, всех социальных институтов управления, обеспечения баланса интересов всех страт общества. В информационной сфере эта тема обозначена как "электронное правительство" или, что более правильно, "электронное управление".

Что означает включение информационных технологий в систему властных, организационных структур общества? Здесь важен правильный подход. Общество не изменится существенно, если в уже сложившиеся институты и механизмы с большим или меньшим напором усилий "внедрять" новые технологии (пока общество остается постиндустриальным со всеми его сложностями и противоречиями). На основе информатизации как одного из факторов глобализации постепенно изменяются многие параметры самого общества. Пока оно переживает далеко не розовый период. И до идеально понимаемого информационного общества еще далеко. Что может в этой ситуации право?

3. Наиболее подвижным и действенным его элементом является законодательство. Иногда может сложиться впечатление, что мы спешим с созданием новых законов. Но по опыту последнего десятилетия необходимо признать, что законодательство развивается под давлением практики и часто отстает от ее потребностей.

Здесь важны два аспекта проблемы. Новизна реальных процессов связана с тем, что правом не урегулированы отношения, на базе которых развивается сама отрасль информатизации в ее совокупности информационного ресурса, информационных технологий и коммуникаций. При том нигилизме, который сложился в России к конкретным отраслям экономики и науки, сформировать авангардную отрасль экономики и ее рынок оказалось весьма проблематичным. Установить правовые параметры регулирования информационных ресурсов как объекта отношений, урегулировать отношения по поводу информации и всей ее инфраструктуры - первая задача права в данной области. Вторая - обеспечить правовые механизмы использования имеющихся информационных, программных и коммуникационных ресурсов в интересах человека и всего общества в условиях лавинной глобализации опережающего развития других стран в данной области. Это еще более сложная задача, ибо рынок и все возможности информатизации в России зависят от уже сложившихся экономических рычагов в этой области. Прошедшие годы - годы упущенных возможностей самостоятельных движений в ряде направлений, и особенно в области управления. Здесь наблюдается либо хаотическая картина неуправляемой ситуации, либо управление через резидентов информационного рынка и политики сильнейших сторон в мире.

Отмечая успехи информатизации в структуре ЕС, член Еврокомиссии Эркки Лииканен подчеркивает важность задачи адаптации законодательства к конвергенции телекоммуникационных, компьютерных и мультимедийных технологий, развитие которых стимулируется Интернетом, и перечисляет следующие задачи, требующие правового вмешательства: персональные данные, авторские права, налогообложение, незаконный или вредный контент (содержание) отношений в информационной сфере, направленность информации, юридическая ответственность (для России - адаптация информации, технологий к составам об ответственности по УК, КоАП), киберпреступность.

Для отечественного законодательства в информатизации все эти параметры важны. Особое значение имеют такие, от которых зависит ускоренное формирование отрасли информатики. Необходимы закон о развитии отрасли информационных технологий, включая программный продукт, и в этой связи создание нормативной основы развития чистого производства технологий и офшорных форм их использования; развитие подотрасли информационных услуг; организация учета и мониторинга; упорядочение систем сертификации, стандартизации, лицензирования; развитие информационных систем, особенно в области обслуживания населения; обеспечение информационной безопасности во всех направлениях этой сферы отношений; решение проблем защиты и использования интеллектуальной собственности как национального ресурса; защита авторского права производителя программного продукта и продукции интеллектуального творчества в Интернете.

4. Особое значение для правовых решений имеет Федеральная целевая программа "Электронная Россия" 2002-2010 гг. Это особый вопрос, и его надо рассматривать отдельно. Здесь три главных направления: электронное управление, электронная торговля и электронное дистанционное образование. По каждому из них ставится большой комплекс правовых проблем, по которым в настоящее время формируются программы и разрабатываются проекты законов.

По второй группе вопросов - о связи информационного права и права административного следует обратить внимание на следующие моменты.

Многие шаги по информатизации социальных процессов тесно связаны с перестройкой государственного аппарата, и особенно с той его частью, которая выполняет организационные, исполнительно-распорядительные функции. В этой связи все направления, определяемые программой "Электронная Россия" в части управления и обеспечения задач в области образования, а в значительной мере и в электронной торговле, по существу входят в сферу деятельности исполнительной власти Российской Федерации и местного самоуправления. Меры, связанные с упорядочением делопроизводства, документооборота, информационным обеспечением принятия решений, непосредственно включают сферу информатизации в ткань административной реформы.

Перестроить деятельность системы исполнительной власти, государственного управления и самоуправления, найти пути мобилизации всех структур общества на решение задач общесоциального значения возможно только при ясности понимания состояния тех или иных участков социальной, производственной, экономической, культурной жизни и мобилизации опыта и знаний для выработки новых решений. Это связано с тем, что необходимы полная и достоверная информация по всем параметрам развития общества и ясность в распределении функций различных государственных и негосударственных структур по сферам их ведения. Нужны классификаторы, другие учетно-отчетные, регистрационные, статистические и иные первичные и аналитические документы для осуществления функций государственного управления. А это и есть информационный ресурс, без которого ни точной оценки состояния дел, ни выработки необходимых решений быть не может. Аналогичная картина складывается и в области других сфер правоприменения, в частности деятельности правоохранительных органов. И здесь без необходимых информационных ресурсов и их современной обработки на основе новых технологий работать эффективно невозможно. Информатизация теснейшим образом связана с правовой реформой. Особым разделом в этой связи является работа по гармонизации самого законодательства и не только в рамках национального масштаба, но и в пределах региональных и более широких межнациональных связей. Интернет является примером выхода на глобальные информационные системы. И здесь немало правовых проблем, которые также ждут решений.

С.Д. Князев, заведующий кафедрой Дальневосточного государственного университета, доктор юрид. наук, проф. Принципы российского административного права. Вопрос о принципах современного российского административного права приобретает особую значимость. В юридической литературе уже обращалось внимание на то обстоятельство, что бурный процесс реформирования административного законодательства, обусловленный коренными социально-экономическими изменениями, затронувшими все сферы жизни российского общества и государства, ставит перед наукой административного права задачу формулирования принципов нового административного права Российской Федерации. Их уяснение трудно переоценить как для теории, так и для практики административно-правового регулирования. Применительно к административному праву нельзя не видеть, что его принципы: во-первых, служат одним из ключевых идентификационных признаков, свидетельствующих о самостоятельном статусе административного права в системе российского права; во-вторых, выполняют роль основной несущей конструкции, опорного каркаса правового регулирования государственно-управленческих отношений, являющихся главной составляющей предмета административного права; в-третьих, предопределяют квинтэссенцию метода правового регулирования, характерного для данной отрасли права, а тем самым и для специфического правового режима, складывающегося именно на базе особых, присущих только административному праву принципов; в-четвертых, задают вектор развития административного права и законодательства, указывая на наиболее приемлемые и социально востребованные параметры формирования и функционирования публичной (государственной и муниципальной) администрации, отвечающие интересам граждан и иных "потребителей" результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц исполнительной власти.

При таком широком спектре воздействия принципов административного права на все образующие административно-правовую материю компоненты (нормы, источники, правоотношения, правоприменительные акты и т.п.) можно было бы предположить, что проблематика административно-правовых принципов уже получила достаточно полное и всесторонне освещение в науке административного права. Однако это далеко не так. На сегодняшний день фактически по пальцам можно сосчитать работы, специально посвященные исследованию принципов административного права. В подавляющем же большинстве случаев тема принципов либо вовсе остается за рамками внимания ученых-административистов, либо освещается ими крайне скудно. Нередко при формулировании принципов административного права совершенно упускается из виду необходимость уяснения их собственно отраслевой природы, вследствие чего и по своему формату, и по содержанию они мало чем отличаются от принципов иных отраслей права. Так, весьма распространенным является мнение, согласно которому основные принципы административного права неразрывно связаны с конституционными установками приоритета прав и свобод человека и гражданина, равенства граждан перед законом, разделения властей, федерализма, законности, гласности и ответственности за нарушение закона.

С одной стороны, трудно отрицать значение данных принципов для административного права. Они напрямую зафиксированы в Конституции Российской Федерации, пронизывают всю правовую систему, фактически выполняя роль фундаментальных (концептуальных) устоев всего российского права. С другой стороны, вряд ли оправданно говорить об административно-правовой природе данных принципов, поскольку совершенно очевидно, что они имеют ярко выраженный универсальный характер и не могут быть отождествлены с какой-либо отраслью права.

Трудности, с которыми сталкивается юридическая наука при познании отраслевых принципов различных отраслей права, вовсе не означают бесперспективность попыток вычленения собственных принципов современного российского административного права. Думается, что наиболее продуктивно в этом отношении исходить из того, что специфические принципы административного права следует искать в узловых (концептуальных) точках сопряжения предмета и метода данной отрасли права. Тем самым собственные принципы административного права будут иметь имманентную связь со спецификой предмета данной отрасли и одновременно выражать основные приоритеты и каналы ее регулирующего воздействия на отношения, складывающиеся по поводу организации и осуществления государственной (муниципальной) администрации на различных уровнях публичной власти.

Принимая во внимание указанные обстоятельства, представляется возможным, хотя бы в постановочном плане, сформулировать следующие отраслевые принципы административного права Российской Федерации. Это - социальная ориентация деятельности органов и должностных лиц публичной администрации; стабилизация управления и обеспечение эффективного общественного развития; судебный контроль за деятельностью всех без исключения субъектов исполнительной власти; детальная регуляция юридических процедур взаимоотношений граждан с субъектами исполнительной власти и защиты прав человека от произвола администрации; разграничение политической и административной составляющей исполнительной власти и освобождение ее от диктата партийной номенклатуры.

В административно-правовой литературе уже отмечалось, что только в случае восприятия отмеченных принципов (стандартов) правового регулирования будет возможно формирование нового демократического облика российского административного права, отвечающего интересам человеческого измерения государственной деятельности и подчинения административных институтов целям создания надлежащих условий для полноценной реализации гражданами своих прав и свобод.

Г.В. Атаманчук, заведующий кафедрой Академии государственной службы при Президенте РФ, доктор юрид. наук, проф.

Я благодарен организаторам "Лазаревских чтений" за возможность еще раз почтить память близкого нам Бориса Михайловича Лазарева, выслушать два интереснейших доклада и поделиться с вами своими мыслями.

Мне кажется, что не только Россия, но и все человечество находятся на переломе осознания самих себя. И дело здесь не во временных рамках (хотя они тоже имеют значение), а в резкой смене практически всех условий и факторов человеческой жизнедеятельности. Это требует от общественных наук не банальной экстраполяции прошлого и простого постулирования кому-то кажущихся истин, а обращения к самим основам, первоисточникам, исходным корням тех идеалов, ценностей и целей, которыми до сих пор руководствовались люди. Мы знаем, что многие из них не оправдались, но, к сожалению, мало что можем сказать и по поводу тех, которые подтверждены историей. Подобное относится и к науке административного права, ее предмету, методу, охвату общественных явлений, актуальности, достоверности и социальной эффективности. Особенность и сложность юридического мышления всегда состояли и состоят в том, что оно осуществляется в системе взаимосвязанных и в то же время весьма переменчивых элементов теории, политики, законодательства и практики правового регулирования. Найти здесь объективные зависимости очень трудно, однако только их раскрытие и превращает разные суждения, гипотезы, концепции и т.п. в науку.

Специалистам в области административного права предстоит на основе общественного опыта XX в. и уже видимых парадигм XXI в. разобраться в том, каковым в наше время может и должно быть административно-правовое регулирование общественных отношений, сознания, поведения и деятельности человека. Думаю, сегодня очевидно всем, что главные опасности (угрозы и потери) благосостоянию общества, жизни и здоровью людей несут в себе неумелое, халатное, безответственное (не говоря уже преступное) отношение к тем требованиям, которые исходят от закономерностей организации и функционирования современной социобиотехносферы. За последние полтора века люди очень многое создали и открыли, но они не научились всем этим рационально управлять. В результате по причине неразвитости управленческого знания, опыта и искусства и появились ложные высказывания о ненужности государственного управления, административно-правового регулирования и других управленческих явлений и замене их на потенциал стихии, случайности, спонтанности, самоорганизации, самореализации, неограниченной свободы и пр., что история уже достаточно посрамила. Однако выводы из уроков происшедшего в России и вершащегося в мире наши административисты не спешат делать. Это остро чувствуется при рассмотрении вопросов построения и функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, содержания, адресатов и объемов административно-правового регулирования, информационного обеспечения управленческих и иных общественных процессов, направлений формирования, смысла и предназначения информационного права и других явлений, которые упоминались в докладах и выступлениях, являются предметом теоретических дискуссий и административного правотворчества.

Часто в этих явлениях их основная общественная миссия - обеспечивать рациональную и эффективную управляемость (можно сказать: и самоуправляемость) сознания, поведения и деятельности людей, упорядоченность, целостность и развитие общественных отношений и процессов - как-то затушевывается, снимается либо игнорируется. Складывается впечатление, что объективные факты, их закономерные следствия научное мышление вроде бы не интересуют. Схоластика, эклектика, логократия, которые были характерны для недавнего прошлого и которые мы, как кажется, сурово осудили, продолжают шествие по страницам многих печатных изданий, посвященных в том числе и проблемам теории, законодательства и практики административно-правового регулирования. Из-за слабости и инертности последнего гибнут люди, производственные фонды, материальные ценности, а мы все боимся переступить нами же придуманные пробелы своеволия, корысти, стяжательства, разврата и других гнусных негативизмов, выдавая их якобы за порождение свободы. Даже конкретная административная практика стран Запада в этом отношении ничему нас не учит. Хотя события в США, Франции и других странах после 11 сентября 2001 г. говорят о том, что и там не все благополучно и надо задумываться над тем, к чему на самом деле ведут современные преобразования в мировой социобиотехносфере и какие они несут реальные угрозы для настоящего и будущего России.

Комментирование законов, разъяснение государственных решений, пропаганда правовых норм не есть функции науки: это - задачи образования, воспитания, информации, профессиональной подготовки кадров. Наука призвана постигать закономерности, взаимосвязи, тенденции и результаты мировой и национальной общественной и частной жизнедеятельности людей и полученными знаниями способствовать обеспечению ее целостности (системности), рационального и эффективного развития. Традиции лучших представителей науки административного права и энтузиазм молодой и творческой ее поросли создают предпосылки для того, чтобы взяться и выполнять названную задачу прокладывания подлинно научных путей для движения практики. Наш долг: дать научную мысль, укрепляющую и поднимающую Россию.

В. Д. Мельгунов, канд. юрид. наук. Некоторые аспекты совершенствования науки административного права.

Постепенное усиление роли и места науки административного права в системе правовой науки представляется сегодня вполне естественным, обоснованным и своевременным процессом. Происходящие в России интеграционные процессы, связанные с реальным построением системы органов исполнительной власти, сочетающей элементы централизации и децентрализации в условиях федеративного государства, влекут за собой необходимость детальной разработки правовых институтов современного административного права и совершенствование на этой базе административно-правового регулирования.

В целях обеспечения предсказуемости административно-правового регулирования, его качественности и позитивности современная административно-правовая доктрина должна занять место "локомотива" при разработке новых нормативных правовых актов, комментариев к действующему законодательству, а также сыграть важную роль при подготовке и повышении квалификации кадров органов исполнительной власти. С учетом "перекосов" в сторону ослабления роли административного права, существовавших в нашем обществе в последние 10 лет, перед наукой административного права в учебном процессе стоит задача четкого обоснования роли и места современного административного права и его соотношения с другими базисными отраслями правовой системы Российской Федерации.

В системе отрасли следует учитывать также выделение двух крупных блоков: административного материального и процессуального права, что обусловлено развитием института административной юстиции и других форм административно-процессуальной деятельности.

Говоря в целом об основных задачах, стоящих перед административным правом, в первую очередь следует отметить необходимость обеспечения: а) правильного баланса публичных и частных интересов; б) защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства; в) законности в деятельности органов исполнительной власти; г) профессионализма их должностных лиц.

В качестве конкретных направлений совершенствования административного законодательства, фундаментом для которых должна стать наука, целесообразно избрать следующее:

1. Закрепление на уровне федерального закона основных положений правового статуса органов исполнительной власти, в том числе основополагающих положений об их компетенции, принципах построения единой системы органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Эти положения, в свою очередь, должны стать основой для подзаконного регулирования правового статуса органов исполнительной власти на уровне Президента, Правительства, органов государственной власти субъектов РФ, основой для построения исполнительных органов местного самоуправления.

2. Урегулирование на законодательном уровне процедурных вопросов деятельности, осуществляемой органами исполнительной власти Российской Федерации всех уровней. В частности, речь идет о таких процедурных вопросах реализации компетенции органа исполнительной власти, как порядок принятия решений, рассмотрения заявлений граждан и организаций.

Требуется также подготовить предложения по совершенствованию и развитию административного порядка обжалования действий органов исполнительной власти и их должностных лиц, его соотношения с порядком реализации предусмотренного Конституцией РФ права на судебную защиту.

В науке административного права следует более детально разработать и систематизировать подходы к таким инструментам административно-правового регулирования, как: государственная регистрация; государственный учет; лицензирование и выдача других специальных государственных разрешений; сертификация; стандартизация; государственная аккредитация; использование административного договора и гражданско-правовых договоров, основанных на административном акте; проведение конкурсов, аукционов и пр. На основе научных разработок предлагается подготовка и принятие федерального закона, интегрирующего все виды государственной регистрации, а также ревизия законодательства с целью выявления, оптимизации и унификации используемых в нем инструментов.

Внимание ученых следовало бы также привлечь к разработке вопросов использования органами исполнительной власти таких видов административно-правового регулирования, как государственный протекционизм.

А.Ф. Ноздрачев, заведующий Отделом административного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, доктор юрид. наук, проф. Некоторые теоретические подходы и тенденции исследования административного законодательства.

1. Бурное и нередко хаотичное развитие отраслей законодательства, отсутствие согласованных планов законопроектных работ и многие другие обстоятельства настоятельно выдвигают требование о подготовке концепций развития отраслей законодательства как самостоятельной стадии законопроектных работ. Создание концепций развития законодательства является важной теоретической и практической задачей юридической науки.

Концепция развития материального административного и административно-процессуального законодательства как доктринальная база для определения его развития и соотношения институтов, а также обоснования приоритетных законов на ближайшую и отдаленную перспективы еще окончательно не сложилась, хотя ученые напряженно работают над ее созданием.

Теория пока нацеливается на отдельно взятые, хотя и основополагающие вопросы, но в целом не создающие четкого понятийного аппарата и научной системы конкретных направлений развития административного законодательства и повышения роли административно-правовых средств в регулировании общественных управленческих отношений. Теоретический подход к исследованию проблем административного законодательства должен исходить, на наш взгляд, из интегрированного понимания этих вопросов, направленного на становление цельной теории административного и административно-процессуального законодательства.

О необходимости интегрированного подхода к исследованию административного законодательства говорит тот "неприятный факт", что в Общеправовом классификаторе отраслей законодательства его просто нет. Оно "рассыпано" по другим отраслям и сферам государственной жизни, а отдельные его структурные единицы выделены в качестве самостоятельных отраслей законодательства.

При таком положении основным несущим стержнем исследований должно быть сосредоточение внимания на административном и административно-процессуальном законодательстве как самостоятельной единой крупной отрасли российского законодательства, представляющей собой суперсовокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в различных сферах и отраслях государственного управления.

Для всего комплекса отраслей публичного права административное законодательство выполняет роль опорной конструкции, все составные части которой опираются на "единый монолит" - управленческие отношения. Поэтому административное законодательство обоснованно рассматривать как единую базовую отрасль публичного права с мощным императивно-регулирующим потенциалом функционирования исполнительной власти и обеспечения публичных интересов во всех сферах государственной и общественной жизни.

При таком подходе главным в исследовании административного законодательства представляется обоснование развития административного законодательства как системного целого; номенклатуры институтов (составных частей), имеющих общий предмет регулирования - управленческие отношения; их сочетания в определенной закономерной последовательности и принципов взаимодействия; а также детального раскрытия законопроектов, предлагаемых для включения в систему административного законодательства, и обоснование их связи по уровням с учетом федеративного устройства государства, а также оценка действующего механизма реализации административного законодательства.

Научное видение административного законодательства должно явиться основой выработки надлежащих мер государственной административной политики, что также следует считать важной функцией науки административного права. Речь идет об определении целей, задач, направлений и принципов развития административного законодательства; мер социально-политического, организационного, финансового, информационного обеспечения развития административного законодательства, о прогнозировании социально-экономических и иных последствий реализации административного законодательства.

II. С учетом изложенного исследование действующего административного законодательства представляется особенно актуальным по следующим аспектам.

А) Повышение роли административного законодательства в общей системе правового регулирования. Отсекая устаревшие методы, можно и нужно совершенствовать административно-правовое регулирование как в интересах общества и государства, так и граждан. Административное законодательство действительно социально полезно и эффективно, но ему надо наращивать два главных свойства: оно должно быть в полной мере подзаконным и функционально ориентированным на обеспечение публичных интересов. Наука административного права призвана реально ориентировать исполнительную власть на выполнение главной задачи - перевод всей ее деятельности в русло исполнения законов, что должно служить важнейшим показателем ее эффективности.

Б) Выявление предметно-функционального содержания административного законодательства. Обращаясь к текстам административных законов и подзаконных актов, видим, что в них содержится произвольный набор средств регулирования: положения о целях и задачах, нормы о компетенции, предписания, запреты, санкции, задания, нормативы, технические нормы и т.д. Такой прием формулирования нормативно-правовых положений приводит к негативным последствиям: в целом снижает эффект их применения; закон не становится реальной юридической основой административной деятельности, прямым регулятором и базой подзаконных актов. Выбор и использование приемов административно-правового регулирования необходимо сообразовывать с такими факторами, как сфера, объект, цели регулирования, статус субъектов и др. Тенденция, которой следует придерживаться в данном случае, состоит в сокращении оперативно-распорядительного регулирования и расширении методов общерегулирующего воздействия.

В) Административное законодательство не исчерпывается установлением норм, регулирующих те или иные виды управленческих отношений. Для административного законодательства характерно введение различных правовых режимов с целью гарантирования надлежащего развития управленческих правоотношений, законного порядка их реализации. Тенденция, которая четко прослеживается в развитии административно-правовых режимов, - это модификация их юридических параметров, оснований и процедур применительно к современным условиям. Важно, чтобы различные режимные правила устанавливались законами или по крайней мере утверждались правительствами Федерации и ее субъектов, а не ведомствами.

Г) Законодательство о "вторичной управленческой деятельности" - о контроле и надзоре государственных органов. Контрольно-надзорная деятельность хотя и осуществляется "post factum", но от того, насколько хорошо она организована, во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка в сфере управления. В настоящее время, однако, организация государственного контроля вызывает существенные нарекания. Задача заключается в том, чтобы избегать множественности и поверхностности проверок, находить оптимальные возможности распределения контрольных функций между различными органами.

Предпосылки решения этой задачи: совершенствование каждого из организационных видов контроля в стране, действующего в системе всех ветвей власти: законодательной, исполнительной, судебной; поиск путей налаживания контактов, координации деятельности различных контрольных органов; разработка нормативной основы функционирования контрольного механизма. В связи с принятием Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" от 8 августа 2001 г., создавшего более благоприятные правовые условия осуществления контрольной деятельности применительно к бизнесу, следует придать всеобщее значение процедурным правилам о задачах, объектах, периодичности, этапах, документах, гласности и другим правилам контрольной деятельности.

III. Ускоренное развитие норм материального административного законодательства требует крупных решений в отношении развития процессуальных норм в сфере управления.

Было бы упрощением считать, что модификация системы административных правонарушений и производства по делам об административных правонарушениях в новом КоАП РФ снимает с повестки дня вопрос о процессуальных нормах. Сейчас их становится все больше в других актах, и они не связаны только с процедурами рассмотрения административных споров. Такие нормы трудно считать "побочными", хотя в России (в отличие от других европейских стран) не придавалось особенно серьезного значения легально установленным процедурам в сфере управления. Поэтому в публично-правовой сфере нередки ошибки, отступления от норм, хаотические действия, дублирование, злоупотребления, коррупция и т.д.

Сейчас вопрос об административном процессе признан особо актуальным. Подготовлены проект Федерального конституционного закона "Об административном судопроизводстве" и проект Федерального закона "Об административной процедуре", без которых трудно наладить эффективную управленческую деятельность. Целесообразно поэтому приступить к подготовке концепции и структуры административно-процессуального законодательства как подотрасли (или института) административного законодательства.

П.И. Кононов, доцент Кировского отделения Нижегородской академии МВД России, доктор юрид. наук. О некоторых актуальных проблемах совершенствования административного законодательства России. Современное административное законодательство России, на мой взгляд, представляет собой совокупность разрозненных, не систематизированных федеральных законов и законов субъектов РФ, а также подзаконных нормативных актов, порой противоречащих друг другу. Причем значительная, если даже не большая, часть административных правоотношений регулируется подзаконными нормативными актами Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Достаточно сказать, что на уровне федерального закона не закреплены такие важнейшие понятия административного права, как "государственное управление", "исполнительная власть", "орган исполнительной власти", "административный акт", "административный надзор", "административный процесс" и др.

В целях унификации понятийного аппарата административного права, урегулирования наиболее общих начал государственного управления в целом, а также в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества назрела необходимость глобальной законодательной систематизации административно-правовых норм. Разумеется, такая систематизация не может быть осуществлена посредством подготовки и принятия единого Административного кодекса. Речь может идти лишь о блоковой (институтной) кодификации административно-правовых норм посредством принятия базовых федеральных законов, в том числе и кодексов. Какие именно законы следовало бы принять?

По общей части административного права:

1. Федеральный закон "Об общих началах организации и осуществления государственного управления в Российской Федерации". В нем важно сформулировать общие понятия государственного управления и исполнительной власти, перечислить субъекты, осуществляющие государственное управление, определить их систему, в том числе обозначить место Президента РФ в системе государственного управления, определив основные формы и методы государственного управления, закрепить общие принципы государственного управления.

2. Федеральный закон "Об органах и учреждениях исполнительной власти в Российской Федерации". В этом законе целесообразно закрепить общее понятие органа исполнительной власти, систему и организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, общие начала организации и деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Кроме того, определить и понятие самого государственного учреждения, их виды и организационно-правовые формы, порядок создания, реорганизации и ликвидации, правовые основы их взаимоотношений с органами исполнительной власти, в систему которых они входят.

3. Федеральный закон "Об актах государственного управления в Российской Федерации", в котором необходимо определить понятия нормативного и индивидуального актов государственного управления, их виды и формы, порядок подготовки, принятия (издания), опубликования, введения в действие и их прекращения.

4. Федеральный закон "Об административном надзоре в Российской Федерации". Несмотря на то что недавно был принят Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", важность принятия нового закона об административном надзоре остается. Необходимо урегулировать порядок осуществления надзора в отношении обычных граждан, разграничить понятия "контроль" и "надзор", дать определение целому ряду таких важнейших понятий, как "осмотр", "обследование", "исследование", "экспертиза", "предписание" и др., а также в полном объеме регламентировать процедуры проведения надзорных мероприятий.

5. Дисциплинарный кодекс Российской Федерации. Целесообразность принятия такого кодифицированного акта вызвана, на мой взгляд, тем, что вопросы дисциплинарной ответственности государственных служащих, других работников государственных органов, учреждений и организаций, иных граждан в сфере государственного управления регламентируются множеством нормативных актов, главным образом ведомственных. Общие правила и процедуры привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников государственного аппарата отсутствуют. В Дисциплинарном кодексе нужно определить понятие дисциплинарного проступка и дисциплинарной ответственности в государственном управлении, виды дисциплинарных взысканий и общие правила их наложения, основы дисциплинарного производства, особенности привлечения к дисциплинарной ответственности отдельных категорий работников государственного аппарата и граждан (государственных служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, учащихся образовательных учреждений, граждан, содержащихся в специальных учреждениях, и т.п.).

6. Административно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Это - федеральный кодифицированный акт, который, по моему мнению, должен систематизировать административно-процессуальные нормы, характеризующие различные виды административных производств, возникающих в ходе деятельности органов исполнительной власти и иных административных органов.

7. Федеральный закон об административном судопроизводстве. В данном законе в отличие от Административно-процессуального кодекса должен регулироваться порядок разрешения судами дел, возникающих из административных правоотношений, в частности дел по жалобам граждан и юридических лиц на незаконные действия (бездействие) и решения государственных органов и органов местного самоуправления, соответствующих должностных лиц.

По особенной части административного права:

1. Федеральный закон "Об основах управления государственным имуществом"; 2. Федеральный закон "Об основах управления транспортным комплексом Российской Федерации" или даже Транспортный кодекс Российской Федерации; 3. Базовые федеральные законы об основах государственного управления в сфере культуры, науки, образования, социальной защиты населения.

Т.В. Щукина, начальник кафедры государственно-правовых дисциплин Липецкого филиала Воронежского института МВД России, канд. юрид. наук. Некоторые проблемы развития административного законодательства на современном этапе.

До второй половины 2000 г. имела место недостаточная регламентация ответственности государственных (муниципальных) служащих (особенно в сфере защиты прав и свобод граждан). В Федеральном законе РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации" более полно раскрывается сущность только дисциплинарной ответственности (ст. 14). Эта статья устанавливает дисциплинарную ответственность (замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение) государственного служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на служащего обязанностей. Среди перечисленных обязанностей государственных служащих (они названы в ст. 10 этого Закона) не названа обязанность соблюдать ограничения, связанные с государственной службой; при этом перечень приведенных обязанностей является исчерпывающим. Не предусмотрена также дисциплинарная ответственность руководителей, не установлены четкие критерии привлечения к дисциплинарной ответственности.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях закрепляет в основном виды административной ответственности, применяемые к должностным лицам, замещающим должности государственной службы. С одной стороны, сложно детализировать составы административных правонарушений, где субъектами будут выступать государственные (муниципальные) служащие, не являющиеся должностными лицами (например, консультант отдела). Но в то же время консультант отдела при проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности вправе предоставлять каждому претенденту на должность необходимую информацию. В случае ее непредоставления административную ответственность будет нести его непосредственный начальник (должностное лицо). Президентом РФ предпринималась попытка повысить ответственность государственных (муниципальных) служащих за несоблюдение и неисполнение федеральных законов, указов Президента РФ, решений судов - Указ Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" от 16 июня 1996 г. Этот Указ, к сожалению, оказался декларативным документом.

В настоящее время к указанным нормативным правовым актам прибавилось еще несколько. Это - Федеральный закон РФ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 29 июля 2000 г., Федеральный закон РФ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 04 августа 2000 г.. Положение о полномочном представителе Президента РФ в Федеральном округе, утвержденное Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. Эти документы закрепляют ответственность органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Она выражается в роспуске представительных органов и (или) отрешении от должности глав субъектов РФ и муниципальных образований. Ответственность наступает за нарушение Конституции РФ, федеральных законов и за необеспечение соответствия законодательства субъектов РФ вышеуказанным нормативным правовым федеральным актам. Доминирующую роль в процессе применения ответственности играет Президент РФ. Функцию выявления противоречий между федеральным и региональным законодательством выполняют Генеральная прокуратура РФ и ее органы, полномочный представитель Президента РФ в округе. Все эти действия направлены на укрепление вертикали государственной власти, на усиление эффективности защиты прав и свобод граждан. Надеемся, что они не станут очередными мероприятиями по "устрашению" неподвластного федеральному центру чиновничества.

Таким образом, государственные (муниципальные) служащие несут предусмотренную федеральными законами РФ "Об основах государственной службы Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и иными законами юридическую ответственность. Причем к должностным лицам применяется повышенная(2. См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. М., 1996. С. 372.), более строгая ответственность в виде административной и уголовной, а на "обычных" государственных (муниципальных) служащих распространяется дисциплинарная ответственность и в определенных случаях - уголовная. К тому же дисциплинарная ответственность, как уже отмечалось, не проработана и в действующем законодательстве о государственной службе. Думается, в России укрепляется тенденция распространения на государственных муниципальных служащих в основном дисциплинарной ответственности (отрешение от должности, увольнение). Поэтому целесообразно принять Дисциплинарный кодекс или Кодекс государственной службы, в котором следовало бы выделить отдельную главу, посвященную дисциплинарному производству. Одновременно следует включить некоторые составы административных правонарушений в гл. 5 нового Кодекса РФ об административных правонарушениях, определяющие меру ответственности за нарушения прав и свобод граждан со стороны государственных (муниципальных) служащих. Указанные поправки понадобятся для систематизации составов административных правонарушений и порядка применения дисциплинарной ответственности. Хотелось бы, чтобы в нашей стране чиновничество не превратилось в касту неприкасаемых, которых никогда нельзя привлечь к ответственности (3. См.: Брэбан Г. Французское административное право / Под ред. С.В. Боботова. М., 1988. С. 314.).

С.Д. Хазанов, заведующий кафедрой административного права Уральской государственной юридической академии, канд. юрид. наук, доцент. Методологические проблемы дифференциации административно-правового регулирования.

Современные исследования механизма административно-правового регулирования не должны игнорировать характер и особенности правоотношений, становящихся объектом воздействия. К сожалению, в науке по-прежнему превалирует "предметный подход" к определению специфики отраслевых средств, возможности которого в описании своеобразия административно-правового инструментария ограничены.На наш взгляд, в административно-правовой сфере могут быть выделены отдельные группы правоотношений, испытывающие потребность в особых административно-правовых режимах воздействия, в зависимости от их целевого предназначения, процессуальной формы осуществления, основания и порядка возникновения, изменения и прекращения, правового положения участников и используемых ими средств реализации правосубъектности, характера используемых мер защиты.

Так, прежде всего следует решительно отграничить административные правоотношения, возникающие внутри системы публичной администрации (внутриаппаратные, внутриорганизационные, служебные, государственно-управленческие), и правоотношения, возникающие между публичной администрацией и физическими либо юридическими лицами. Здесь не просто формальное различие по субъектному составу. У них различная конституционная основа, поскольку появление в правоотношениях гражданина сразу включает в работу нормы о его конституционном статусе, обязывающие публичную администрацию подходить к реализации государственно-властных полномочий в соответствии с содержанием ст. 18 Конституции РФ. Это должно найти отражение в конструктивных особенностях тех правовых режимов, которые используются для регламентации этих видов правоотношений.

Каждая группа административных правоотношений настраивается на свой, специфический правовой режим воздействия, допуская или отвергая в качестве субсидиарных иные отраслевые приемы регулирования, большую или меньшую степень интенсивности административного правоприменения, глубокое или поверхностное проникновение судебного контроля, обязательность или факультативность мотивации при принятии административных решений, широкое или ограниченное использование процессуальных форм реализации правосубъектности.

Для внутриаппаратных отношений, как правило, характерен общерегулятивный тип взаимосвязи субъектов, не позволяющий точно установить момент возникновения и прекращения правоотношения, описать характер и последовательность выполнения прав и обязанностей. Здесь допустимы широкое использование административного усмотрения, общефункциональных полномочий, неопределенных правовых условий осуществления компетенции, бланкетного определения прав и обязанностей, типовых форм регламентации статусов, большая степень административного, чем судебного контроля. Для взаимодействия публичной администрации с гражданами по возможности должна использоваться модель, близкая к обязательственным правоотношениям. Адекватными для них будут такие средства административно-правового воздействия, как правоудостоверение, легализация, меры защиты, контроля и надзора, санкционирование, которые, как правило, должны оформляться в виде позитивных административных процедур. В случае возникновения административно-правового спора, конфликта, нарушения в работу включаются иные по регулятивным свойствам процедуры и производства.

Е.И. Спектор, научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения. Применение института аналогии в административном законодательстве.

В российском законодательстве институт аналогии (как применение, так и запрет на его применение) упоминается в шести кодифицированных законодательных актах (ГК РФ, СК РФ, ЖК РФ, ГПК РСФСР, АПК РСФСР, УК РФ). В административном праве вопрос о применении института аналогии на законодательном уровне не решен - отсутствуют как прямые установления, разрешающие применение аналогии, так и запрещающие ее. С точки зрения теории права a priori в любых сферах юридической ответственности, в том числе и административной, применение аналогии является недопустимым - действует принцип "nullum crimen, nulla poena sine lege", что является важной гарантией защиты прав личности.

Применение института аналогии в административном законодательстве имеет двоякий аспект, так как субъектами правоприменительной деятельности выступают как органы исполнительной власти, так и суд. Что касается судебного разбирательства относительно обжалования гражданами незаконных действий и решений органов власти, нарушающих права и свободы граждан, оспаривания правовых актов соответствующих органов власти, то на разрешение соответствующих споров распространяются положения ГПК РСФСР о рассмотрении дел, возникающих как из административно-правовых отношений в целом (гл. 22-25 ГПК), так и ст. 10 ГПК РСФСР, в частности, а именно: применение процессуальной аналогии. Так, например, согласно ст. 23 Федерального конституционного закона РФ "О Правительстве РФ" от 17 декабря 1997 г. (в ред. от 31 декабря 1997 г.) акты Правительства РФ, как ненормативные (распоряжения), так и нормативные (постановления), могут быть обжалованы в суд. Но нормы данного Закона не определили подсудность дел об оспариваний нормативных актов Правительства РФ, в связи с чем возникла неопределенность в вопросе о подсудности данной категории дел. Ответ был дан Президиумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 7 июня 2000 г., в соответствии с которым согласно ч. 3 ст. 10 ГПК РСФСР в случае отсутствия закона, регулирующего спорное отношение, суд применяет закон, регулирующий сходные отношения, т.е. применяет аналогию закона. Сходные отношения урегулированы Федеральным конституционным законом РФ "О военных судах РФ" от 23 июня 1999 г. (вступившим в силу с 29 июня 1999 г.), в котором предусмотрено, что дела об оспариваний нормативных актов Правительства РФ, касающихся прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих, граждан, проходящих военные сборы, подсудны Военной коллегии Верховного Суда РФ в качестве первой инстанции. В свою очередь ст. 116 ГПК к подсудности первой инстанции Верховного Суда РФ относит как ненормативные акты Правительства, так и нормативные акты министерств и ведомств. Таким образом, исходя из ст. 2, 17, 18, 46 Конституции РФ, ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ", ст. 9 Федерального конституционного закона "О военных судах РФ" и ст. 116 ГПК РСФСР, дела по жалобам на нормативные правовые акты Правительства РФ как более значимые, чем прямо отнесенные ГПК к подсудности Верховного Суда РФ дела об оспариваний нормативных актов федеральных министерств и ведомств, следует решать по аналогии закона. Следовательно, они также подсудны по первой инстанции Верховному Суду РФ (4. См.: Некоторые вопросы судебной практики по делам об оспариваний правовых актов / Бюллетень Верховного Суда РФ. N 3.2001.).

Что касается применения аналогии органами исполнительной власти, то здесь вопрос остался нерешенным как в теории, так и на практике(5. Административисты практически не обращались к проблемам применения аналогии в административном законодательстве, а если уделяли внимание, то через призму института усмотрения в правоприменительном процессе. Останавливались на изучении данной проблемы лишь: Коренев А.П. "Толкование и применение норм советского административного права" / Сов. гос. и право. 1971. N 1; Белкин А.А. Аналогия в государственном праве / Правоведение. 1992. N 6.).

Наиболее ярким подкреплением позиции о возможности применения органами исполнительной власти института аналогии является позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Определении от 14 января 2000 г. Рассмотрев правоприменительную практику в сфере валютного законодательства, а именно: порядок взыскания с юридических лиц штрафов по решениям органов валютного контроля. Конституционный Суд дал разъяснение о возможности органами валютного контроля применения по аналогии ст. 268 и 285 КоАП РСФСР, касающихся сроков, формы и порядка обжалования и исполнения таких решений до того момента, пока данные вопросы не будут урегулированы законодателем(6. См.: Вестник ВАС РФ. N 5. 2000.).

Вместе с тем может возникнуть резонный вопрос: а не подменяет ли правоприменительный орган законодателя, применяя институт аналогии? Нет, не подменяет, так как правоприменитель посредством применения данного института лишь разово разрешает конкретное дело по существу, при этом не восполняя пробела в законодательстве. Следует согласиться с Ф. Регельсбергером, который задается вопросом: а является ли аналогия вообще применением права или ее скорее надлежит относить к области создания права? И сам же на него отвечает, высказывая позицию, что аналогия лежит на границе, но центр тяжести ее находится все-таки внутри сферы применения права, так как она опирается на положительное право и достигает своих результатов посредством оперирования над определениями положительного права(7. См.: Регельсбергер Ф. Общее учение о праве / Под ред. Ю.С. Гамбарова. М., 1897. С. 170.).

В качестве резюмирующей части следует отметить, что применение аналогии органами исполнительной власти как одной из форм усмотрения следует рассматривать как обязательный и оправданный элемент правоприменительной деятельности, не выходящий за рамки законности и целесообразности, и "поэтому требуется не отказ от него, а ввод регуляторов, не допускающих перерастания допустимого усмотрения в произвол"(8. Кондратов П.Е. Актуальные проблемы уголовного законодательства в деятельности органов внутренних дел. С. 28-29.).

Е.В. Понизова, младший научный сотрудник Института государства и права РАН. Институт гражданства и административно-правовой статус гражданина.

Административно-правовой статус гражданина является частью общего правового статуса, который регламентируется гл. 1 и 2 Конституции РФ, а также специальными нормативно-правовыми актами по вопросам статуса гражданина. В состав правового статуса гражданина многие авторы включают различные элементы: права, обязанности, ответственность, правоспособность, гарантии. В науке нет единого мнения по определению правового статуса личности. Правовой статус гражданина, на наш взгляд, складывается из трех основных элементов: прав, обязанностей и ответственности. В новом Федеральном законе о гражданстве последнее определяется как устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Гражданство предопределяет конституционно-правовой статус гражданина, который выражается в следующем:

1) каждый человек, становясь гражданином Российской Федерации, обладает всеми предусмотренными Конституцией РФ правами и свободами, а именно: правом на жизнь, на свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, жилища, на свободу передвижения, на участие в управлении делами государства и т.д.;

2) каждый гражданин Российской Федерации несет равные со всеми обязанности, предусмотренные Конституцией РФ, а именно: обязанность соблюдать Конституцию РФ (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ), обязанность получить основное образование (ч. 4 ст. 43 Конституции РФ), обязанность платить установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ), обязанность сохранять природу и окружающую среду, обязанность защищать Отечество;

3) каждый гражданин Российской Федерации несет ответственность перед законом за неправомерные деяния.

Если говорить о связи конституционно-правового и административно-правового статусов гражданина, то следует обратить внимание на их органическую связь, так как значительная часть конституционных прав и обязанностей для своей реализации нуждается в административно-правовом обеспечении. Если конституционные нормы не подкреплены административно-правовыми, то закрепленные в Конституции РФ права и свободы могут остаться благими пожеланиями, красивыми обещаниями, а закрепленные обязанности - не осуществимыми(9. См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 65-66.). Так, ст. 27 Конституции РФ, закрепляя право гражданина на свободу передвижения, указывает в своей ч. 1: "Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства". Реализация же данной конституционной нормы была обеспечена нормами административного права, содержащимися в Законе РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25 июня 1993 г.(10. Ведомости. 1993. N 32. Ст. 1227.). Нормы этого Закона разъясняют такие понятия, как место пребывания и место жительства, правила регистрации и снятия российских граждан с регистрационного учета, предусматриваются основания ограничения их права на свободу передвижения.

В ч. 4 ст. 32 Конституции РФ отмечается: "Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе". Данная норма конкретизируется и обеспечивается административными нормами, которые содержатся в Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации"(11. См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.) от 5 (31) июля 1995 г. Безусловно, что без норм административного права очень трудно и даже невозможно было бы реализовать не только конституционное право на доступ к государственной службе, но и другие конституционные права: на образование, бесплатную медицинскую помощь, благоприятную окружающую среду и т.д.

Конституционные обязанности также осуществляются благодаря нормам административного права (посредством административных обязанностей). Так, конституционная обязанность защищать Отечество реализуется через административные обязанности соблюдать правила воинского учета, являться по вызову на военные сборы и проходить военную службу в период пребывания в запасе(12. Административные нормы, регламентирующие указанные обязанности, содержатся в федеральных законах: "Об обороне" от 31 мая 1996 г. (см.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.), "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. (см.: Собрание законодательства РФ. 1998. N 18. Ст. 1464.), "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. (см.: Собрание законодательства РФ. 1998. N 22. Ст. 2331.).).

Таким образом, наличие гражданства Российской Федерации есть правовая основа обладания полным объемом прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ и в административном законодательстве, а также исполнение всех обязанностей. Гражданство - это основа для реализации тех прав и обязанностей, которые составляют правовой статус гражданина.

К.С. Бельский, проф. Академии налоговой полиции, доктор юрид. наук.

Для советской административно-правовой науки был характерен однобокий взгляд на административно-правовую действительность, взгляд, который игнорировал полицейский аспект в деятельности государства. Поэтому исследовались главным образом общие методы государственного управления. Специальные методы полицейской деятельности фактически игнорировались, хотя набор этих методов обширен, а экономические и политические изменения последних 10-15 лет заставляют говорить о них.

Специальные методы детерминированы спецификой полицейской деятельности, обусловлены особенностями охраняемых объектов, но в конечном счете производны от общих методов, возникают и формируются на их основе, продолжают их в специфической сфере деятельности, будучи ими предопределены, - прямо или косвенно.Если элементы общих методов, а именно: убеждение, непосредственное управление, поощрение, принуждение, - имеются во всех ситуациях, где действует исполнительная власть в своих ипостасях, то специальные методы применяются не всеми органами исполнительной власти, а преимущественно специально уполномоченными, т.е. полицейскими органами, причем их применение не связано рамками служебной подчиненности.

М.И. Еропкин, который из "милицейских" профессоров ближе всех подошел в советское время к пониманию полицейской деятельности и ее методов, классифицировал эти методы по способу охраны. Он писал: "Применение мер административного принуждения представляет собой определенный административно-правовой способ обеспечения правопорядка", "способ охраны" правопорядка(13. См.: Еропкин М.И. Виды административного принуждения / В кн.: Методы и формы государственного управления. М., 1977. С. 112.). И действительно, используя этот в общем правильно предложенный критерий, можно констатировать, что в одних случаях охрана общественного порядка и обеспечение безопасности осуществляются путем административного надзора - гласного и негласного, временного и постоянного, общего и индивидуального. В других случаях охрана общественного порядка и обеспечение безопасности достигаются путем принудительных мер, применяемых в целях превенции, предупреждения правонарушений, обеспечения общественной безопасности при стихийных бедствиях, эпидемиях, эпизоотиях, пожарах и иных случаях нарушения обычного порядка. Такими конкретными мерами являются: проверка документов, таможенный досмотр и т.д. При обстоятельствах третьего рода общественная безопасность и охрана прав граждан обеспечиваются путем государственной регистрации и лицензионно-разрешительной деятельности и т.п.

Таким образом, по способу охраны соответствующих объектов и обеспечения безопасности личности, общества и государства можно выделить достаточно широкую обойму методов полицейской деятельности.

Б.П. Елисеев, доктор юрид. наук, проф.

В связи с тем, что в литературе по административному праву в настоящее время поднимается вопрос о полицейском праве как подотрасли административного права и, следовательно, о полицейской деятельности, очень важно выяснить соотношение общих методов государственного управления и тех методов, которые применяются органами полиции (МВД, налоговой полиции и т.д.).

Под методом деятельности обычно понимают способы, средства, приемы достижения поставленных целей, решения возникающих задач. В словарях понятия "метод" и "способ" рассматриваются как синонимы. Латинское слово methodus означает "прием", "способ", "метод". В плане практической деятельности метод - это способ действовать, способ осуществления функции или деятельности. Отсюда вполне логична связь: "функция - деятельность - орган - способ осуществления деятельности". "Для понимания метода управления важно подчеркнуть, - писал американский ученый Дж. Гэлбрейт, - что метод - это не фактическая деятельность, а возможные ее способы. Понятие "метод управления" должно обязательно включать момент альтернативности, предлагая возможность выбора способа действий"(14. Гэлбрейт Дж. Новое индустриальное общество. М., 1969. С. 10.).

Методы показывают, как, каким образом должностные лица в процессе осуществления управленческой деятельности решают поставленные перед ними задачи. Иначе говоря, методы определяют качественную сторону государственного управления. Осуществляя управленческую деятельность, государство использует такие традиционные и проверенные временем методы, как убеждение, непосредственное управление, поощрение и принуждение(15. См.: Пискотин М.И. Методы управленческой деятельности / В кн.: Методы и формы государственного учреждения. М., 1977. С. 6-7.).

Полицейская деятельность - это разновидность исполнительной (управленческой) деятельности, двумя крылами которой являются управление и охрана. Управление и охрана - это суть, собственно, не две разные формы деятельности, а лишь две стороны одной органической целостной деятельности, осуществляемой исполнительной властью и называемой государственным управлением. Для полицейской деятельности как особого вида государственного управления характерны, следовательно, прежде всего общие методы управления, как они характерны для исполнительной власти вообще: убеждение, непосредственное управление, поощрение и принуждение. При этом общие методы приобретают не только специфический характер, вытекающий из особенностей полицейской деятельности, но вследствие этого обусловливают появление целой гаммы методов, присущих исключительно деятельности органов полиции. Это - методы полицейского надзора, государственной регистрации, выдачи и отзыва лицензии, прямого принуждения, административной ответственности и т.д. Такой широкий перечень специальных методов, используемых органами полиции, обусловлен неординарностью ситуаций, возникающих в процессе их работы, а также сложностью и неоднозначностью человека, являющегося объектом их воздействия. Именно этими факторами определяется возможность различных воздействий в отношении охраняемых объектов и посягающих на них преступных элементов, возможность различных методов полицейской деятельности.

Л.А. Сергиенко, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, канд. юрид. наук. Международно-правовые источники административного права.

В свете рассматриваемой проблемы важно привлечь внимание к практически неразработанной теме о международно-правовых источниках административного права. Как известно, она получила общую законодательную основу в ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации.

Прежде всего следует уяснить вопросы о пределах использования этой группы источников в системе административного права и их роли в регулировании административно-правовых отношений с учетом публично-правового характера данной отрасли, а также рассмотрев способы их применения в процессе деятельности органов исполнительной власти.

Воздействие публичного характера отрасли административного права (а им регулируются преимущественно публичные институты, имеющие внутригосударственное значение) проявляется в ограничении пределов использования международно-правовых источников в системе административного права главным образом относительно тех областей и сфер правового регулирования, где в большей степени необходимо согласование национального и международного права. В первую очередь к ним относятся области правового регулирования прав и свобод человека и гражданина в РФ, а также вопросы охраны окружающей среды, поскольку здесь учет и применение общепризнанных принципов и норм международного права является важным условием равноправного участия России в международном сообществе.

Нормы международных договоров РФ как одного из наиболее распространенных видов международно-правовых источников широко применяются также органами исполнительной власти в процессе осуществления ими управленческой деятельности в области международного сотрудничества Российской Федерации по различным вопросам экономического, финансового, налогового, транспортного, торгового, культурного и иных форм взаимодействия с иностранными партнерами. Возникающие в этой связи на основе норм международных договоров административно-правовые отношения выступают в роли общего регулятора различных по предметному содержанию общественных отношений, складывающихся в ходе международного сотрудничества.

Практика и некоторые законодательные нормы, имеющиеся к настоящему времени, отражают два основных способа применения международно-правовых источников к отношениям, складывающимся в процессе управленческой деятельности органов исполнительной власти и обеспечиваемым административно-правовым регулированием. Это, во-первых, непосредственный учет общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров в деятельности органов исполнительной власти при реализации ими своей компетенции в соответствующих областях и сферах и, во-вторых, применение наряду с международным договором РФ соответствующего национального нормативного правового акта, принятого для осуществления положений международного договора.

В этих случаях международно-правовые источники в системе административного права выступают либо в роли прогрессивного ориентира на принятые в мире стандарты и параметры правового регулирования, либо в виде непосредственных правил осуществления управленческой деятельности, либо в качестве источника развития внутригосударственного (в данном случае - административного) права Российской Федерации.

И.Е. Махров, заместитель начальника Управления ФСНП России по Оренбургской области, канд. философ, наук, подполковник налоговой полиции. О некоторых направлениях дальнейшего развития института административной ответственности.

С 1 июля 2002 г. вступит в силу Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП России). К числу несомненных его достоинств следует отнести дальнейшую систематизацию законодательства об административных правонарушениях, приведение нормативных положений в соответствие с современными российскими общественными и экономическими реалиями, установление института административной ответственности юридических лиц и ряд других. Положительная оценка КоАП России уже дана в научных периодических изданиях.

Вместе с тем не все актуальные вопросы, поставленные в теории административного права и возникшие в правоприменительной практике, нашли свое адекватное разрешение в данном нормативном правовом акте.

Прежде всего хотелось бы обратить внимание на увеличение законодателем размеров штрафов, установленных КоАП России за совершение ряда административных правонарушений в области предпринимательской деятельности, по сравнению с теми, которые ранее были предусмотрены нормативными правовым актами за аналогичные по составу административные правонарушения. Безусловно, размеры административных штрафов должны устанавливаться таким образом, чтобы стимулировать субъекты административных правоотношений к неукоснительному соблюдению законов. В то же время Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно (в том числе в Постановлении от 12 мая 1998 г.) указывал, что введение ответственности за административное правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерными конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также отвечать характеру совершенного деяния. Следовательно, меры административного наказания должны отвечать критериям (дифференцированности, соразмерности, справедливости). Поэтому полагаю, что увеличение законодателем размеров штрафов, причем значительное (в ряде случаев в несколько раз), вряд ли оправданно. На это указывает и анализ правоприменительной практики.

Этого можно было бы избежать, если бы законом была допущена возможность назначения административного наказания ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей статьей. Следует заметить, что норма, допускающая такую возможность, содержалась в проекте КоАП России, но в дальнейшем была исключена. Думается, что такая норма все же должна быть установлена. На такую возможность, в частности, указывал Конституционный Суд РФ в своем Определении от 9 апреля 2001 г. Уместно отметить также, что норма, допускающая возможность применения наказания в размере ниже низшего предела, нашла свое закрепление в уголовном праве (ст. 64 УК РФ). А учитывая то обстоятельство, что по своей правовой природе административные правонарушения не наносят такого же вреда, как и преступления, то и наказания за них должны быть менее жесткими. Отсюда можно сделать вывод, что аргументы в пользу исключения из административного права указанной нормы не представляются убедительными.

В силу требований ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации, согласно которой все равны перед законом, законодатель не может за одно и то же деяние устанавливать неравные виды ответственности (санкции) для предпринимателей в зависимости от того, в какой разрешенной законом форме они осуществляют предпринимательскую деятельность - в форме юридического лица или без образования оного. Именно такая позиция в свое время была высказана Конституционным Судом Российской Федерации. В связи с этим представляется спорной дифференциация в КоАП России размеров административного штрафа в зависимости от того, кто является субъектом правонарушения - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель. На наличие такой дифференциации указывает анализ ст. 2.4, п. 3 ст. 3.5 в системной связи с другими статьями Кодекса, устанавливающими санкции за конкретные административные правонарушения. С учетом сказанного видится целесообразным внесение в КоАП России соответствующих корректив.

Решение обозначенных и других проблем нацелено на более последовательную реализацию конституционных принципов, повышение эффективности административно-правового регулирования.

Л.В. Куншина, аспирантка Московской государственной юридической академии. Состояние и перспективы развития института административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Одним из актуальных направлений развития науки административного права является усовершенствование института административной ответственности. Принятие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и введение его в действие с 1 июля 2002 г., с одной стороны, завершило многолетний процесс систематизации всего действующего законодательства об административной ответственности, а с другой стороны, поставило перед учеными новые задачи, направленные на устранение правовых пробелов и противоречий в законодательстве, устанавливающем административную ответственность.

Новый КоАП РФ определил общие положения и принципы законодательства об административных правонарушениях антимонопольных правил. Наряду с этим следует назвать нормативные акты, раскрывающие содержание антимонопольных правил (Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на торговых рынках" от 22 марта 1991 г.. Федеральный закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" от 23 июня 1999 г. и др.). Таким образом, в настоящее время единого законодательного акта об административной ответственности за нарушение антимонопольных правил нет.

Тем не менее в результате систематизации произошло значительное сокращение перечня составов административных правонарушений антимонопольных правил. Вместо 30 видов антимонопольных правонарушений новый КоАП РФ установил меры административного наказания в отношении 7 правонарушений антимонопольных правил (например, за нарушение законодательства о рекламе - ст. 14.3; за невыполнение в срок законного предписания антимонопольного органа - ст. 19.5 и др.). Вместе с тем, наряду с положительным результатом систематизации, анализ составов, включенных в КоАП РФ, указывает на наличие недостатков. Например, в связи с введением нового состава правонарушения, предусмотренного ст. 14.9 КоАП РФ, - "ограничение свободы торговли" возникает правовая проблема, связанная с квалификацией деяния. Речь идет о разграничении сходного состава ст. 14.9 КоАП и ч. 1 ст. 178 УК РФ, устанавливающей уголовную ответственность за подобные действия. При отсутствии квалифицирующих признаков деяния представляется невозможным правильно установить характер противоправных действий и привлечь лицо к административной либо к уголовной ответственности. В связи с этим представляется необходимым видоизменить содержание ст. 14.9 КоАП РФ путем изменения объективной стороны и расширения субъектного состава за счет привлечения к ответственности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти. В целом необходима тщательная корректировка практически всех составов административных правонарушений антимонопольных правил с учетом наработанной правоприменительной практики антимонопольных органов по привлечению лиц к административной ответственности.

Особую сложность в теоретическом и практическом плане вызывает привлечение к административной ответственности некоторых видов субъектов. Например, действующее законодательство не предусматривает наложение административного наказания на коллегиальный орган исполнительной власти субъекта РФ, местного самоуправления в случае совершения ими действий, принятия правовых актов, ограничивающих конкуренцию. Получается, что факт нарушения существует, а к административной ответственности привлечь нельзя.

Наибольшую дискуссионность вызывает понимание вины юридического лица. В ст. 2.1 КоАП РФ при определении вины юридического лица объединены элементы как объективного подхода, так и характера субъективности. Вместе с тем виновность юридических лиц за нарушение антимонопольных правил не должна определяться подобным образом ввиду специфики антимонопольных правонарушений. На наш взгляд, фактор субъективности при установлении вины юридического лица будет преобладать, так как антимонопольный орган сам определяет наличие в деянии состава административного правонарушения за неисполнение (нарушение) обязанностей и законных требований, предъявляемых к юридическим лицам самим антимонопольным органом, и одновременно оценивает, имелась ли возможность у юридического лица исполнить данные требования, а также принимались ли меры к их соблюдению. Таким образом, оценка возможности исполнения требований антимонопольного органа будет достаточно формальна. В связи с этим необходимо использовать иное правило определения вины юридического лица за нарушение антимонопольных правил. Так как исполнение обязанностей, возлагаемых на юридическое лицо антимонопольным органом, всегда предполагает наличие одного или нескольких лиц, ответственных за его исполнение, применение мер административной ответственности к юридическому лицу должно определяться виновными действиями указанных должностных лиц.

За нарушение антимонопольных правил применяется административное наказание в виде штрафа. В отличие от ранее действовавшего законодательства ст. 3.5 КоАП РФ установила предельные размеры штрафных санкций. Вместе с тем в ряде статей КоАП РФ, например в п. 2 ст. 19.5 КоАП РФ, штраф для юридических лиц установлен в размере от 2000 до 5000 МРОТ. Представляется, что нижний предел штрафа, налагаемого на юридических лиц, необходимо значительно снизить.

Т.М. Занина, начальник кафедры конституционного и административного права Воронежского института МВД России, канд. юрид. наук, доцент. Особенности КоАП 2002 г. и его роль в совершенствовании государственного управления.

Новый кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях разработан в Минюсте России с участием других федеральных министерств и доработан с учетом замечаний Президента РФ в Государственной Думе. И ведь неслучайно был принят новый КоАП. Причин тому много. Так, ныне действующий КоАП РСФСР был принят еще в 1984 г. в совершенно другой стране. Его основной задачей была защита интересов государства. В условиях демократизации страны возникла острая потребность перенести главный акцент на защиту прав граждан. За все годы действия КоАП РСФСР в него была внесена масса изменений и дополнений, что значительно затруднило пользование им. К тому же в условиях инфляции ощутимо увеличились размеры штрафов, а в старых статьях они оставались прежними (это чисто символические суммы 10, 20, 30 и т.д. рублей.

Есть еще одно довольно существенное обстоятельство, можно сказать, отличие: согласно Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. И законодательными органами субъектов Федерации принято огромное количество законов об административной ответственности, многие из которых противоречат федеральному законодательству.

В новом КоАП целая глава посвящена ответственности за нарушение избирательных, трудовых, социально-экономических прав и законных интересов граждан. Специальные главы касаются экологических правонарушений, правонарушений в области информации, торговли, общественной безопасности и защиты других конституционных прав граждан. В новом КоАП, в отличие от старого, разработана процессуальная его часть, чтобы гарантировать права как потерпевших, так и лиц, привлекаемых к ответственности (это продиктовано требованиями Конституции и Европейской Конвенции о правах человека и гражданина). Теперь любое постановление об административно-правовом нарушении может быть обжаловано, опротестовано в вышестоящие инстанции, независимо от того, кто его принял. Кроме того, в качестве защитника лица, привлекаемого к административной ответственности, может участвовать не только адвокат, но и любое лицо, имеющее высшее юридическое образование. Если в старом КоАП процессуальным вопросам было посвящено 52 статьи, то в новом их в 2 раза больше.

По новому КоАП субъектами в делах, возникающих из административно-правовых нарушений, могут быть как физические, так и юридические лица. Это вызвано, в частности, коренными изменениями в социально-экономической структуре нашего общества. Новый КоАП дает четкое понятие должностного лица. По вопросам ответственности к ним приравнены иные лица, выполняющие управленческие функции как на государственных предприятиях, так и в организациях других форм собственности, а также индивидуальные предприниматели. Они несут повышенную ответственность наравне с должностными лицами органов государственной власти.

Огромные изменения коснулись и санкций. Так, в новом КоАП упразднены исправительные работы (которые по существу являются разновидностью штрафа с рассрочкой), увеличены максимальные пределы штрафов и в то же время смягчены слишком жесткие санкции. Составители нового КоАП исходили из того, что штраф должен быть строгим, но не разорительным. Максимальный срок лишения специальных прав, в том числе и за нарушение ПДД, снижен с 3 до 2 лет. Основания для применения этого вида наказания также сужены.

Очень важным является то, что вводится новый вид санкций - дисквалификация, т.е. лишение права осуществлять управленческие полномочия на срок от 6 месяцев до 5 лет за такие правонарушения, как фиктивное или преднамеренное банкротство, ненадлежащее управление юридическим лицом, совершение сделок и действий, выходящих за пределы установленных полномочий. Причем по новому КоАП лишение специального права, конфискация, дисквалификация, административный арест, административное выдворение за пределы РФ могут назначаться только судьей.

Теперь штрафные суммы будут поступать только в бюджет, а не в руки каких-либо ведомств.

В ст. 1.3 нового КоАП с учетом ст. 72 Конституции Российской Федерации дается разграничение компетенции Федерации и ее субъектов.

К ведению Федерации относится установление:

общих положений и принципов законодательства об административно-правовых нарушениях; перечня видов административных взысканий;

административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение;

порядка исполнения постановлений о наложении административных взысканий.

Новый КоАП содержит гораздо больше норм, чем предыдущий. Но это просто необходимо, так как сейчас многие нормы об административной ответственности содержатся не в Кодексе, а в различных федеральных законах. В новом КоАП все нормы об административной ответственности на федеральном уровне соединены воедино.

Б.В. Российский, проф. Государственного университета - Высшей школы экономики, доктор юрид. наук. Проблемы соблюдения конституционных прав граждан при производстве по делам об административных правонарушениях.

Новым Кодексом РФ об административных правонарушениях предусмотрены многие права участников производства по соответствующим делам, обусловленные общими конституционными правами граждан. Однако вызывает тревогу, что наряду с подобными положениями в статьях КоАП имеется ряд норм, противоречащих требованиям Конституции РФ, нарушающих права и свободы граждан.

Прежде всего остановимся на правах и обязанностях потерпевшего. Участие потерпевшего в рассмотрении дела способствует защите его прав и свобод всеми не запрещенными способами, обеспечению состязательности и равноправия сторон. При этом, однако, потерпевший согласно ст. 25.2 Кодекса может быть опрошен в соответствии со ст. 25.6, т.е. как свидетель. В возможности такого опроса видится серьезное противоречие Конституции РФ. Дело в том, что с учетом положений ст. 51 Конституции и ст. 25.6 самого Кодекса о том, что никто не обязан свидетельствовать против себя самого, очевидна возможность отказа потерпевшего от дачи показаний в качестве свидетеля. Все, что считал нужным, потерпевший уже изложил в ранее данных объяснениях, а новые ответы в процессе его опроса как свидетеля, возможно, будут истолкованы не в его пользу. Это не только может улучшить положение лица, в отношении которого ведется производство по делу, но и уменьшить вероятность достижения потерпевшим своих целей. По этой же причине потерпевший может остерегаться воспользоваться правом свидетеля и отказаться от дачи свидетельских показаний.

Вообще положение, когда одна заинтересованная сторона (в данном случае лицо, в отношении которого ведется производство по делу) свободна в своих показаниях, а другая заинтересованная сторона (потерпевший) может предупреждаться об ответственности за дачу заведомо ложных показаний, не способствует обеспечению конституционного принципа состязательности и равноправия сторон. Кроме того, явно ущемлено положение лица, в отношении которого ведется производство по делу, ибо оно может давать лишь объяснения, а потерпевший - и объяснения, и свидетельские показания.

Рассмотрим также некоторые права и обязанности специалиста и эксперта. Согласно ст. 25.8 и ст. 25.9 Кодекса они обязаны явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело, и участвовать в проведении требующих специальных познаний соответствующих действий. За отказ или уклонение от исполнения этих обязанностей специалист и эксперт несут административную ответственность. Но установление подобной ответственности противоречит положениям ст. 37 Конституции РФ о недопустимости принудительного труда. Ведь закон не требует, чтобы специалист или эксперт были обязательно сотрудниками государственных (или иных форм собственности) экспертных либо других специализированных организаций. В качестве специалиста или эксперта может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, обладающее необходимыми специальными познаниями. Несмотря на то что имеется немало учреждений, ориентированных в том числе и на производство экспертиз, назначаемых по делам об административных правонарушениях, в условиях роста потребности в таких экспертизах значительная часть из них все равно производится вне экспертных учреждений.

Думается, что ответственность за отказ или уклонение от исполнения обязанностей специалиста и эксперта оправданна лишь в отношении сотрудников специализированных учреждений, для которых соответствующая деятельность входит в их служебные обязанности. Любые иные лица, исходя из положений ст. 37 Конституции, не могут привлекаться к участию в производстве по делу об административном правонарушении без их согласия, тем более что многие современные методики обнаружения, закрепления, изъятия и исследования доказательств основаны на методах и средствах, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека (пожаро- и взрывоопасность, токсичность, радиоактивное и рентгеновское излучение и др.). В этой связи в ст. 25.8 и ст. 25.9 Кодекса было бы целесообразно сформулировать право специалиста и эксперта, не являющихся сотрудниками специализированных учреждений, на отказ от участия в деле.

И, наконец, последнее, о чем сегодня хотелось бы сказать. Хотя согласно ст. 118 Конституции РФ правосудие должно осуществляться только судом, субъектами административной юрисдикции являются 60 внесудебных органов. Мы далеки от мысли о необходимости, а главное - возможности осуществления административной юрисдикции лишь судьями, по крайней мере в реальной перспективе. Более того, высказывается достаточное количество аргументов о целесообразности такого решения в принципе. Однако напомним, что внесудебные органы фактически вправе назначать лишь административный штраф (за исключением предупреждения). А ведь штраф также является лишением лица его имущества, что согласно ст. 35 Конституции нельзя делать без решения суда. В этой связи Конституционный Суд РФ однажды по обоснованной жалобе гражданина может признать неконституционность внесудебного применения административного наказания в виде штрафа. Надо готовиться и к такому возможному повороту событий, заранее начав широкое обсуждение этой проблемы, поиски ее оптимальных решений.

С.В. Маньшина, младший научный сотрудник Института государства и права РАН. Административная ответственность за правонарушения, посягающие на права граждан.

Глава 5 нового Кодекса РФ об административных правонарушениях является первой по счету главой Особенной части Кодекса (его раздела II), ее название - "Административные правонарушения, посягающие на права граждан". В этом ее первостепенное место в числе других глав Особенной части.

К правам и свободам граждан, об ответственности за нарушение которых идет речь в рассматриваемой гл. 5 Кодекса, относятся: права граждан на участие в выборах и референдумах (ст. 5.1-5.25), право на свободу совести и вероисповедания (ст. 5.26), трудовые права граждан (ст. 5.27-5.34, 5.40), права несовершеннолетних (ст. 5.35-5.37), право на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования (ст. 5.38), право на получение информации (ст. 5.39), право на социальную помощь при погребении (ст. 5.41), права инвалидов (ст. 5.42-5.43) и право на социальное страхование (ст. 5.44). Сразу бросается в глаза тот факт, что почти все права из приведенного перечня относятся к ряду основных (конституционных) прав и свобод человека и гражданина, закрепленных ст. 32, 28, 37, 31, 24, 39 и другими статьями Конституции РФ. Это лишний раз подчеркивает значимость данных общественных отношений, охраняемых нормами административной ответственности.

Если рассмотреть структуру гл. 5 КоАП РФ более детально и сопоставить со структурой действовавшего до 1 июля 2002 г. Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, то можно сделать вывод о том, что основная часть норм рассматриваемой главы перенесена из старого Кодекса в новый с незначительными редакционными поправками. Так, в гл. 5 справедливо помещены: ст. 5.26 (соответствующая содержанию ст. 193 КоАП РСФСР) "Нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях"; ст. 5.35 (ст. 164 КоАП РСФСР) "Неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних"; ст. 5.36 (ст. 193-1 КоАП РСФСР) "Нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей"; ст. 5.37 (ст. 193-2 КоАП РСФСР) "Незаконные действия по усыновлению (удочерению) ребенка, передаче его под опеку (попечительство) или в приемную семью" и ст. 5.38 (ст. 166-1 КоАП РСФСР) "Нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании". Это обусловливает новые акценты в определении сущности и объекта данных правонарушений - они не просто нарушают установленный законом порядок управления, а прежде всего посягают при этом на важнейшие права и свободы человека и гражданина.

Из 44 статей гл. 5 более половины - 25 статей - посвящены административной ответственности за нарушение законодательства РФ в сфере отношений, связанных с выборами (избирательных отношений), а также организацией и проведением референдума. Обновление за последние годы федерального законодательства о выборах и референдумах обусловило и развитие норм об административной ответственности за нарушение требований и запретов, установленных названным законодательством.

Другим достаточно крупным блоком правовых норм в гл. 5 КоАП РФ являются нормы об административной ответственности в области трудовых отношений. Блок этих норм претерпел значительные изменения в связи с одновременными разработкой и принятием Трудового кодекса РФ. Рассмотрение составов административных правонарушений, закрепленных в гл. 5 нового КоАП РФ, позволяет сделать вывод о существенном расширении перечня составов административных правонарушений в сфере защиты прав граждан, в частности трудовых, и о качественном изменении правовых норм в плане усиления гарантий защиты и охраны прав граждан не только в политической (избирательных прав), но и в социально-экономической сфере, прав работников предприятий, учреждений, организаций, несовершеннолетних, инвалидов и других категорий граждан.

Можно предполагать, что обновленный с принятием КоАП РФ правовой механизм защиты прав граждан путем привлечения виновных лиц к административной ответственности будет работать более четко и слаженно, чем раньше.

Н.А. Кондратенко, соискатель кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (г. Южно-Сахалинск).

Судебная практика арбитражных судов по рассмотрению дел об административных правонарушениях наглядно свидетельствует об их росте. Например, количество рассмотренных арбитражными судами в Российской Федерации дел только о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления в 2001 г. по сравнению с 2000 г. возросло на 35.7%. Как свидетельствует статистика, в настоящее время дела по спорам, вытекающим из административно-правовых отношений, составляют около 50% от всех дел, рассматриваемых арбитражными судами.

В связи со вступлением в силу нового Кодекса об административных правонарушениях судьям арбитражных судов придется осмыслить и освоить в правоприменительной практике концепцию нового КоАП. Разделяю мнение заместителя председателя Высшего Арбитражного Суда РФ О.В. Бойкова, что особенностью нового КоАП является его комплексный характер. Кодекс включает в себя материально-правовые и процессуально-правовые нормы, подлежащие применению как судами общей юрисдикции, так и во многих случаях арбитражными судами. Например, в доказательственном плане особая роль в КоАП отводится протоколу об административном правонарушении. Арбитражные суды функционировали в менее формализованной доказательственной базе, так как применяемые ими акты законодательства об административной ответственности не содержали таких условий. Судьям арбитражных судов надо будет осваивать понятийный аппарат этого КоАП и устанавливаемые им механизмы рассмотрения дел.

Следует отметить весьма актуальную правовую тенденцию: появляется все больше исков, связанных с бездействием, по мнению истцов, государственных органов. Однако эта тема ни в теоретическом, ни в практическом плане пока не отработана, хотя конституционная норма (ст. 53 Конституции РФ) не оставляет сомнений в правомерности таких исков. Это важная проблема, требующая своего научного осмысления и воплощения в материальном и процессуальном законодательстве. Суть ее заключается в следующем: ретроспективная, негативная ответственность в управлении должна применяться не только за административные правонарушения, но и за недостаточную позитивную активность.

Выдающийся русский ученый-юрист Б.М. Лазарев подчеркивал, что: "ретроспективная юридическая ответственность не может быть сведена к наказанию; она предполагает выбор из широкого спектра различных неблагоприятных правовых последствий, которые могут наступить для лица или организации в случае совершения нарушения, установленного примера"(16. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 293-297.).

В настоящее время бездействие должностных лиц зачастую ведет к негативным последствиям в работе органов исполнительной власти и местного самоуправления, в конечном счете отрицательно отражающимся на реализации гражданами их прав и законных интересов, и подобное бездействие должно подпадать под нормы административного законодательства и чаще становиться предметом рассмотрения в арбитражных судах.

В.А. Тюрин, докторант ВНИИ МВД России, канд. юрид. наук. Проблемы применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях закрепляет следующую систему мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, применяемых в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления. К числу средств обеспечения относятся: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод.

Следует сказать, что закрепленные в КоАП РФ меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении преследуют разные цели, но в общем плане направлены на обеспечение рассматриваемого производства. Каждая из этих административно-правовых мер занимает важное место в деле охраны прав и законных интересов личности.

Так, на наш взгляд, целесообразно в Кодексе РФ об административных правонарушениях закрепить положение о том, чтобы срок доставления засчитывался в срок административного задержания. Несмотря на то что аналогичное предложение уже высказывалось в научной литературе, оно не потеряло свой актуальности, но, к сожалению, не получило своего законодательного закрепления. По КоАП РФ, доставление должно быть произведено в максимально короткий срок. С позиции защиты прав и законных интересов личности в кодексе важно закрепить хотя бы примерный срок доставления, поскольку "доставление" имеет самостоятельный процессуальный статус. КоАП РФ не определил также, сколько времени доставленное лицо может находиться в соответствующем органе, если административное задержание за данное правонарушение производить нельзя. Видимо, срок должен быть не более одного часа. Основанием для такой позиции может служить, например, положение, которое ранее содержалось в ч. 6 ст. 238 КоАП РСФСР, где было закреплено, что нахождение доставленного в штабе добровольной народной дружины не может длиться более одного часа; аналогичное положение содержится и во Временном положении о Московской городской народной дружине. Было бы вполне оправданно, если бы в Кодексе РФ об административных правонарушениях был закреплен перечень составов административных правонарушений, которые являются материальным основанием для применения прежде всего таких мер административного пресечения, как применение физической силы и специальных средств.

Важную роль в охране прав и свобод личности играет законодательное закрепление в КоАП России таких мер пресечения, как личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов.

Что касается таких мер пресечения, как личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице, то данные административно-правовые меры известны административному законодательству. Так, в настоящее время личный досмотр и досмотр вещей, помимо КоАП РСФСР, регламентируется Таможенным кодексом РФ (ст. 189 ТК РФ "личный досмотр"; ст. 342 ТК РФ "Осмотр"). Воздушный кодекс РФ в ст. 85 "Предполетный досмотр" предусматривает, что в целях обеспечения безопасности пассажиров и членов экипажа воздушного судна обязательному предполетному досмотру подлежат воздушное судно, его бортовые запасы, члены экипажа, пассажиры, багаж, в том числе вещи, находящиеся при пассажирах, а также грузы и почта. На наш взгляд, именно в Кодексе РФ об административных правонарушениях должна быть унифицированная норма (независимо от специальных видов досмотра), регламентирующая основания и процессуальный порядок производства досмотра (личного досмотра, досмотра вещей, транспортных средств и т.д.) различными государственными органами. При этом в КоАП РФ необходимо особо закрепить, что при личном досмотре должны соблюдаться положения ст. 21, 22, 23 Конституции России.

Новой для Кодекса РФ об административных правонарушениях является мера пресечения относительно осмотра принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов. Однако возникает вопрос: а если помещение или иная территория принадлежат лицу, занимающемуся предпринимательской деятельностью без статуса юридического лица, - как быть в этом случае, если необходимо произвести осмотр? Было бы логично дополнить КоАП России положением, что осмотр помещений, территорий, находящихся там вещей и документов может производиться во всех случаях, когда для этого есть предусмотренные законом основания, независимо от того, кто является собственником - физическое или юридическое лицо.

Последняя группа рассматриваемых нами мер административного пресечения, закрепленная в Кодексе РФ об административных правонарушениях - это отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида, задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод. Детально регламентируются КоАП России задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации. Новым законодательством не предусматриваются применение блокирующих устройств, эвакуация транспортных средств, снятие номерных знаков. Верховный Суд России прямо указывает, что действия сотрудников ГИБДД по эвакуации транспортных средств на штрафную стоянку являются незаконными в силу ч. 3 ст. 35 Конституции России.

Самостоятельной мерой административного пресечения, закрепленной в КоАП России, является привод. В целях обеспечения прав и законных интересов лица, подвергнутого приводу, в Кодексе РФ об административных правонарушениях, на наш взгляд, было бы вполне целесообразно закрепить, что привод лица осуществляется на срок, необходимый для проведения соответствующих процессуальных действий, ради которых, собственно, и произведен привод.

Как видим, приведенные административно-правовые меры выступают в разных качествах в зависимости от целей их использования. Поэтому для совершенствования правоприменительной практики было бы вполне оправданно, если бы в Кодексе РФ об административных правонарушениях была не одна универсальная статья, а несколько статей, предусматривающих отдельно "Меры административного пресечения", "Административно-предупредительные меры" и др. Такой подход, на наш взгляд, способствовал бы более конкретной специализации мер административного принуждения.

Е.В. Шишунова, преподаватель Сибирского юридического института МВД России (г. Красноярск). Разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами по установлению административной ответственности: сравнительный анализ положений КоАП РСФСР и КоАП РФ.

По смыслу ст. 72 Конституции РФ законодательство об административных правонарушениях относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. От того, насколько точно в нормах права определены пределы разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ по установлению административной ответственности, во многом зависит состояние режима законности в сфере административно-деликтного законодательства и правоприменительной деятельности органов административной юрисдикции.

В период до принятия Кодекса РФ об административных правонарушениях нормы КоАП РСФСР не были приведены в соответствие с Конституцией РФ 1993 г., должным образом не определяли полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в этой области. Закрепленная ст. 4 КоАП РСФСР компетенция Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях была существенно расширена. Нормы об административной ответственности, помимо КоАП РСФСР, содержались в многочисленных несистематизированных федеральных законах, а также подзаконных нормативных актах. Действовало правило, установленное КоАП РСФСР, о том, что федеральные законодательные акты об административных правонарушениях применялись на территории России до включения их в Кодекс.

Право субъектов Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях было закреплено в КоАП РСФСР либо как возможность принимать решения, предусматривающие за их нарушение административную ответственность (по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями, по вопросам охраны общественного порядка, если они не урегулированы Кодексом), либо принимать правила, по которым административная ответственность была установлена рядом его статей (правила охоты, рыболовства, торговли, благоустройства населенных пунктов и др.). Таким образом, КоАП РСФСР содержал перечень правил, за нарушение которых административная ответственность могла устанавливаться субъектами РФ.

Конституционный Суд РФ признал право субъектов РФ осуществлять собственное правовое регулирование и по вопросам, перечисленным в КоАП РСФСР, и по другим вопросам, если они не урегулированы федеральным законодательством(17. См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 7. Ст. 700; 1995. N 50. Ст. 4969.). Своим определением(18. См.: Собрание законодательства РФ. 1998. N 49. Ст. 6102.) от 1 октября 1998 г. Конституционный Суд РФ также разъяснил, что ст.6 КоАП РСФСР подлежала применению при условии соотнесения ее требований с положениями Конституции РФ, предопределяющими полномочия органов законодательной власти субъектов РФ. Таким образом, по Конституции РФ субъекты Федерации получали более широкие права на собственное правовое регулирование административной ответственности, чем это было установлено КоАП РСФСР.

Несколько иначе в отношении действия ст. 6 КоАП РСФСР свои позиции обозначил Верховный Суд РФ, который разъяснил, что "в разделе 1 КоАП РСФСР определены вопросы, по которым органы власти субъектов РФ вправе принимать собственные правовые акты, не противоречащие Кодексу. Решение субъекта об установлении административной ответственности сверх компетенции, установленной КоАП, подлежит отмене"(19. Бюллетень Верховного Суда РФ. 1998. N 2. С. 3.).

Таким образом, высшие судебные инстанции страны придерживались различных взглядов по вопросу о пределах разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами по установлению административной ответственности.

Спорным был вопрос, актами какого уровня могли устанавливать ответственность субъекты РФ. Конституционный Суд РФ указал на возможность осуществления нормотворческих полномочий только органами законодательной (представительной) власти субъектов Федерации(20. См.: Собрание законодательства РФ. 1998. N 49. Ст. 6102.). Между тем КоАП РСФСР содержал положения о разграничении компетенции по установлению административной ответственности между различными органами. В таких условиях было возможно нормотворчество представительных органов субъектов Федерации и их исполнительных органов.

КоАП РСФСР, помимо прочего, определял полномочия в области административного законодательства районных, городских органов власти в прежней системе Советов народных депутатов (ч. 2 и 3 ст. 6). После принятия Конституции РФ ст. 6 не подвергалась редакции, поэтому ее смысл по вопросу о компетенции муниципальных органов по установлению административной ответственности оставался неясным.

Субъекты РФ пользовались правом осуществлять опережающее правовое регулирование в вопросах установления административной ответственности до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения. Согласно ст. 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. в случае, если административная ответственность за нарушение законодательства субъектов Федерации не установлена федеральными законами, она может быть предусмотрена законом субъекта. Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ" от 24 июня 1999 г. (ст. 12) устанавливает, что "до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом".

Конституционный Суд Российской Федерации также посчитал возможным осуществление субъектами РФ опережающего правового регулирования в области административного законодательства по предметам совместного ведения(21. См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 7. Ст. 700; 1995. N 50. Ст. 4969.).

Таким образом, к ведению субъектов Федерации относились вопросы установления административной ответственности за нарушения правил, принятых в рамках предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов, если они не урегулированы на федеральном уровне, а также правил, являющихся предметом регулирования со стороны субъекта РФ вне пределов ведения Российской Федерации.Новый Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 1.1) установил правило о том, что законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Федерации. Применительно к регламентации вопросов административной ответственности на федеральном уровне, с учетом ст. 71 Конституции РФ, КоАП РФ определяет общие принципы законодательства об административной ответственности, правила ее установления, виды и правила применения административных наказаний, правила определения подсудности и подведомственности, порядок производства по делам об административных правонарушениях, включая порядок исполнения постановлений. К ведению Российской Федерации относится также установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ (п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ).

Значение приведенного положения требует осмысления, тем более что понятие "вопросы, имеющие федеральное значение" представлено в виде общей формулировки, оно не конкретизировано. Полагаем, что толковать его следовало бы так:

1. На уровне Федерации правила поведения (гипотеза и диспозиция как элементы структуры нормы права) могут устанавливаться федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, актами федеральных органов исполнительной власти. Ответственность (санкция) за их невыполнение или нарушение - только Кодексом РФ об административных правонарушениях.

2. КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение правил, содержащихся в законах и подзаконных нормативных правовых актах РФ, принятых по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов.

3. Если административная ответственность за нарушение федеральных норм Кодексом РФ не определена, то субъекты Российской Федерации установить ее не вправе. То есть при наличии правил, урегулированных на уровне Федерации по предметам совместного ведения с субъектами РФ, республики, края, области, автономные образования не могут осуществлять опережающее правовое регулирование по установлению ответственности за их нарушение.

4. По смыслу конструкции п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ, кроме закрепления ответственности за нарушение нормативных правовых актов федерального уровня, к ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности и по другим вопросам. Вполне возможно, что имеются в виду вопросы, регулирование которых осуществляется субъектами РФ. Это значит, что по КоАП РФ может устанавливаться ответственность за нарушение законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, принятых в рамках совместного ведения с Федерацией, если субъектами РФ эта ответственность не установлена. Представляется также, что в силу приобретения определенными вопросами федерального значения или масштаба на уровне Российской Федерации может устанавливаться ответственность за отдельные деяния, административная ответственность за совершение которых уже урегулирована законами субъектов РФ.

Таким образом, в вопросе разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами по установлению административной ответственности законодатель применил смешанный критерий, определив, во-первых, перечень вопросов, регулирование которых может осуществляться только на федеральном уровне; во-вторых, принцип, согласно которому, если какое-либо правило устанавливается на федеральном уровне, то и ответственность за нарушение этого правила должна устанавливаться на уровне Федерации.

К ведению Российской Федерации Кодексом РФ об административных правонарушениях отнесены три крупных блока вопросов:

1. Определение общих положений, принципов административной ответственности, правил и порядка применения мер ответственности.

2. Установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, как ответственности за нарушение правил и норм, установленных нормативными правовыми актами федерального уровня.

3. Установление ответственности по отдельным вопросам, приобретающим федеральное значение, регулирование которых осуществляется субъектами Российской Федерации.

КоАП РФ не определяет компетенцию субъектов РФ в сфере законодательства об административных правонарушениях, ограничиваясь лишь указанием, что ответственность может устанавливаться только законами субъектов РФ об административных правонарушениях (ст. 1.1).

В отличие от КоАП РСФСР, новым Кодексом закреплено право субъектов Российской Федерации устанавливать своими законами административную ответственность юридических лиц (ст. 2.10). Кроме того, сюда можно отнести положение, закрепленное в ч. 2 ст. 4.2 КоАП РФ, указывающее на возможность установления законами субъектов РФ смягчающих обстоятельств, не вошедших в КоАП РФ.

К полномочиям субъектов Федерации отнесены также вопросы: 1) выбора видов взысканий, установленных п. 1 и 2 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ, размера штрафа; 2) выбора органа административной юрисдикции по делам о правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ (по КоАП РСФСР дела о правонарушениях по законодательству субъектов РФ подлежали рассмотрению административными комиссиями); 3) образования в соответствии с законами субъектов иных (кроме административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав) коллегиальных юрисдикционных органов; 4) определения полномочий должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; 5) определения перечня должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях по законодательству субъектов РФ об административной ответственности.

Е.Г. Приходько, ассистент кафедры конституционного, административного и муниципального права Красноярского государственного университета. Значение и группы требований, предъявляемых к государственным служащим.

Применение мер поощрения, продвижение по службе, привлечение к дисциплинарной или иной юридической ответственности - для решения этих и других вопросов государственной службы требуется объективная оценка деятельности государственных служащих, что в значительной степени зависит от четкости формулирования критериев этой деятельности. Представляется, что эти критерии, в свою очередь, должны базироваться на предъявляемых к служащим требованиях, в конечном счете отражающих ожидания общества.

На основе анализа законодательства представляется возможным систематизировать предъявляемые к государственным служащим требования, выделив следующие их группы. Первая группа требований, предъявляемых к государственным служащим, включает требования к профессиональным и личностным качествам. Ко второй группе можно отнести требования, закрепленные в нормативных правовых актах, и требования, не закрепленные в нормативных правовых актах.

Требования к профессиональным качествам можно разделить на требования, определяемые, во-первых, специальностью служащего; во-вторых, должностью, занимаемой государственным служащим; в-третьих, публичным характером государственной службы. Следует специально отметить, что требования, определяемые должностью, обусловлены категорией, группой государственной должности государственной службы и видом государственного органа, в штате которого установлена должность.

В отличие от требований к профессиональным качествам, требования к личностным качествам зафиксированы в нормативных актах в самой общей форме. Так, в п. 13 Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы установлено, что "при проведении конкурса могут использоваться не противоречащие федеральным законам и другим нормативным. правовым актам методы оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов. При оценке указанных качеств конкурсная комиссия исходит из соответствующих квалификационных требований и требований должностной инструкции"(22. Положение о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы.Утв. Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. / Собрание законодательства РФ. 1996. N 18. Ст. 2115.). Можно предположить, что наибольшую трудность при оценке представляют требования, не формализованные в нормативных актах.

Единство основных требований, предъявляемых к государственной службе, закреплено в качестве одного из принципов государственной службы Российской Федерации (п. 7 ст. 5 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"(23. См.: Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. / Собрание законодательства РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.)). Однако дальнейшая конкретизация этого принципа должна быть осуществлена путем установления, как уже было отмечено, основных требований в нормативных правовых актах. В Федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации" выделяются требования при поступлении на государственную службу и требования к государственным служащим при прохождении службы, которые описаны как квалификационные требования к служащим, замещающим государственные должности государственной службы.

К квалификационным требованиям законом отнесены требования, во-первых, к уровню профессионального образования; во-вторых, к стажу и опыту работы по специальности; в-третьих, к уровню знаний нормативных актов применительно к исполнению должностных обязанностей. Следовательно, по федеральному закону, квалификационные требования - это требования к профессиональным качествам служащих, предъявляемые при прохождении государственной службы определенной группы.

Кроме указанных требований, в ч. 5 ст. 6 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" обозначены также "другие требования к государственным должностям государственной службы". Можно предположить, что имеются в виду другие требования, предъявляемые к государственным служащим по должностям, которые они занимают. Эти требования могут устанавливаться федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, нормативными актами государственных органов - в отношении государственных служащих этих государственных органов. Часть требований, предъявляемых к государственным служащим на практике, не формализована, т.е. они не закреплены в нормативных правовых актах, должностных инструкциях и др. Например, грамотность, умение работать на компьютере, знание иностранного языка подразумеваются в качестве требований, но не всегда находят отражение в нормах права.

Неоднократно поднимался и поднимается сейчас вопрос об этических требованиях, предъявляемых к лицам, находящимся на государственной службе. В Российской Федерации предложен проект Федерального закона "Кодекс поведения государственных служащих Российской Федерации", основанный на положениях Модельного кодекса поведения для государственных служащих от 11 мая 2000 г., рекомендованного Комитетом министров Совета Европы. Из текста Модельного кодекса следует, что он предназначен для уточнения норм поведения и честности, для информирования граждан о том, какого поведения они вправе ожидать от государственных служащих. Например, в ст. 9 этого акта записано, что государственный служащий обязан всегда вести себя так, чтобы сохранять и укреплять веру граждан в честность, беспристрастность и эффективность государственных органов.

В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях(24. Несмотря на то что государственная и муниципальная службы в Российской Федерации являются самостоятельными видами службы, они объединены управленческим характером деятельности служащих и защитой именно публичных интересов.) также имеется опыт правового регулирования требований, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим. Например, Квалификационные требования к муниципальным служащим г. Красноярска, утвержденные Постановлением администрации города от 22 апреля 1999 г., содержат не только общие требования к образованию и опыту работы, но и условия к знаниям (нормативных актов в предметной области своей деятельности), умениям (со знанием дела работать с информацией, проводить анализ, коммуникативным и организаторским умениям). В соответствии с этими требованиями разработана шкала оценки деятельности муниципальных служащих г. Красноярска.

Таким образом, глубинным основанием для определения требований, предъявляемых к государственным служащим, должны стать ожидания общества, интересы и потребности всего населения. Указанные требования предъявляются как к профессиональным, так и к личностным качествам государственных служащих. Поскольку эти требования лежат в основе объективной оценки деятельности служащих, они должны быть четко и ясно сформулированы в правовых актах различного уровня.

А.А. Гришковец, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, канд. юрид. наук. Проблемы соотношения административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы.

Государственная служба - комплексный правовой институт, который в основном образуют нормы административного права, а также нормы трудового права. При этом в юридической науке единодушно признается, что обе эти отрасли являются смежными. Между ними существует определенное сходство их предмета и отчасти метода правового регулирования, а сами отношения на государственной службе, урегулированные нормами данных отраслей, весьма тесно между собой переплетаются. Закрепленное в ч. 4 ст. 32 Конституции РФ право на равный доступ к государственной службе является специфической формой реализации права гражданина на участие в управлении государством, а не формой реализации конституционного права на труд, как полагают отдельные ученые-юристы, например профессор Ю.М. Козлов.

На государственной службе не приемлема выдвигаемая представителями науки трудового права идея субсидиарности, т.е. заимствования норм трудового права административным правом, иначе "правовая диффузия" (выражение проф. В.М. Лебедева). Напротив, следует незамедлительно и последовательно начать своеобразную "либертацию", т.е. освобождение отношений в сфере государственной службы от их регулирования нормами трудового законодательства. Этот процесс в перспективе должен завершиться переходом к регулированию всей полноты отношений на государственной службе, прежде всего ее гражданской составляющей, исключительно нормами специального законодательства.

В современных условиях требуется корректировка метода регулирования отношений в сфере государственной службы. Диспозитивный метод, который присущ трудовому праву, должен уступить место императивному методу, свойственному административному праву. Вопрос характера метода напрямую связан с проблемой трудового договора на государственной службе. Как известно, согласно ч. 6 ст. 21 Федерального закона "Об основах государственной службы РФ" гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок либо на срок не более пяти лет. Фактически трудовой договор является наиболее рельефным выражением частноправового начала и диспозитивного метода регулирования отношений в сфере государственной службы. В условиях переходного периода, когда требуется усиление режима законности и государственной дисциплины во всех подразделениях государственного аппарата, представляется вполне оправданным полный отказ от договорных начал на государственной службе. В случае реализации данного предложения могут быть созданы правовые предпосылки для возрождения в постсоветской России такой социальной группы, как чиновничество. Определенные практические шаги в данном направлении уже делаются. Проект Федерального закона "О системе государственной службы в РФ", разрабатываемый в рамках мероприятий по реализации Концепции реформы государственной службы РФ от 15 августа 2001 г., предполагает отказ от трудовых договоров на государственной службе. Вместо них должны будут использоваться государственные служебные контракты. Фактически речь идет о введении на государственной службе специальной разновидности административного договора ненормативного характера. Однако такой подход также представляется недостаточным. Государственный служащий должен рассматриваться не иначе, как агент государства, положение которого приближено к положению федерального судьи. Количество должностей государственных служащих должно устанавливаться федеральным законом. Поступление на государственную службу должно осуществляться на конкурсной основе и оформляться для федеральных государственных служащих - от имени Российской Федерации актами Президента РФ или Правительства РФ либо по их поручению уполномоченным должностным лицом, для государственных служащих субъектов РФ - от имени субъекта РФ его высшим должностным лицом либо по его уполномочию иным должностным лицом. Пребывание на государственной службе не должно связываться с замещением конкретной государственной должности государственной службы. Следует ввести особое правовое состояние - "пребывание на службе без замещения государственной должности". Одновременно надлежит предусмотреть процедуру определения на должность. Именно оно будет осуществлять привязку служащего к конкретному государственному органу.

Законодательство о труде допускает совместительство. На государственной службе следует утвердить принцип "неделимости государственной должности", который не позволял бы "дробить" государственные должности и принимать сотрудников на государственную службу на 0.5 или 0.25 ставки, предусмотренной штатным расписанием, что имеет место в настоящее время.

Наконец, для соотношения норм административного и трудового права применительно к регулированию отношений в сфере государственной службы представляет интерес проблема упорядочения используемой терминологии. Применительно к сфере государственной службы следовало бы исключить использование таких терминов, как "работник", "работодатель", "поступление на работу", "заработная плата" и целый ряд других. Вместо них было бы обоснованным применение специальных терминов, сформулированных в Федеральном законе "Об основах государственной службы РФ".

Все предлагаемые мероприятия могли бы ознаменовать появление такого явления в государственном аппарате постсоветской России, как государственная служба переходного периода. Она будет основана на жесткой централизации, укреплении режима законности и государственной дисциплины, что позволит повысить ответственность за порученное дело государственных служащих на всех уровнях власти.

М.Г. Киржиманов, аспирант Института государства и права РАН. Защита прав государственного служащего при проведении аттестации.

Одним из направлений дальнейшего развития административного права является совершенствование института государственной службы, ибо от качества подготовки и компетентности государственных служащих во многом зависит профессионализм государственного управления. Это касается и вопросов аттестации государственного служащего в качестве одного из элементов прохождения государственной службы и совершенствования госаппарата в целом.

Аттестация государственного служащего как составная часть института прохождения государственной службы играет огромную роль, будучи процедурой, позволяющей оценить степень профессионализма и профпригодность лица, замещающего государственную должность государственной службы. Аттестация влияет и на формирование всего аппарата того или иного органа государственной власти.

В соответствии со ст. 24 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"(25. См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.) порядок и условия проведения аттестации государственных служащих должны устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ. В ряде субъектов РФ приняты законы, регламентирующие вопросы проведения аттестации. На федеральном уровне подобного закона еще нет, и вопросы, связанные с проведением аттестации федеральных государственных служащих, урегулированы Положением о проведении аттестации федерального государственного служащего, утвержденным Указом Президента РФ от 9 марта 1996 г.

В соответствии с указанным Положением аттестационная комиссия формируется и утверждается руководителем государственного органа, чей подчиненный подвергается аттестации. В состав комиссии обычно входят работники этого же органа, в то время как представительство общественности предполагается лишь в допустимом качестве. Это свидетельствует, на мой взгляд, о сугубо внутриведомственном характере проведения аттестации, о возможности руководителя государственного органа "разобраться" с неугодным ему подчиненным, отодвигая на второй план профессионализм самого служащего и профессиональную деятельность государственного органа в целом.

Установлено, что аттестация государственного служащего проводится в его присутствии, однако в случае неявки его на заседание комиссии без уважительных причин комиссия может провести аттестацию в его отсутствие. На мой взгляд, проведение аттестации в отсутствие государственного служащего является вопиющим нарушением его прав и интересов. Отсутствуя на собственной аттестации, государственный служащий не может корректировать мнение комиссии, кроме как путем представления дополнительных сведений и несогласия с отзывом.

Основываясь лишь на письменной характеристике государственного служащего, члены аттестационной комиссии вряд ли в состоянии составить объективную и достаточно полную картину о конкретном государственном служащем.

Упомянутое выше Положение об аттестации государственного служащего содержит норму, согласно которой вопросы, связанные с проведением аттестации, рассматриваются соответствующим государственным органом или в суде. При этом неясно, что имеется в виду, в том числе с позиции обжалования принятого по результатам аттестации решения. Исходя из определения, данного в п. 19 Положения о проведении аттестации, можно сделать вывод о том, что государственный служащий вправе оспаривать лишь процедурные вопросы, связанные с проведением аттестации, и не вправе обжаловать решение, принятое его руководителем по результатам проведенной аттестации. Однако п. 2 ст. 9 Федерального закона об основах государственной службы устанавливает, что государственный служащий вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения аттестации, ее результата и содержания выданных аттестационных характеристик.

Федерального закона, который регулировал бы порядок рассмотрения споров, связанных с государственной службой, нет. Здесь действуют нормы Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г.

Сложившаяся судебная практика по спорам, связанным с прохождением государственной службы, противоречива. Например, по одному и тому же вопросу (обжаловались решения аттестационных комиссий о признании аттестуемых государственных служащих не соответствующими занимаемым должностям) в одном случае рассматривалась жалоба, в другом - исковое заявление.

Анализируя судебную практику по указанным спорам, можно сделать вывод о необходимости создать особый механизм защиты прав государственных служащих, который позволил бы в дальнейшем избежать неопределенностей и процессуальных ошибок как со стороны государственных служащих, обжалующих решения государственных органов, так и со стороны судебных органов, рассматривающих такие споры.

Что же касается рассмотрения связанных с проведением аттестации споров в административном порядке, то здесь надо иметь в виду специфику трудовых отношений государственных служащих. Поэтому, на мой взгляд, ввиду особенности правового статуса государственного служащего порядок рассмотрения споров между ним и государственным органом должен быть особый, позволяющий наиболее полно обеспечить защиту прав государственного служащего.

Исходя из сказанного, для улучшения процедуры проведения аттестации и обеспечения защиты прав аттестуемых государственных служащих на должном уровне следует:

1. Выполнить требование Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" о принятии федерального закона, а также законов субъектов РФ, регламентирующих проведение аттестации государственных служащих (на уровне субъектов РФ данное требование частично выполнено).

2. Закрепить в Федеральном законе о проведении аттестации государственных служащих статус независимых экспертов - членов аттестационной комиссии, а также обязательность включения в указанную комиссию как независимых экспертов, так и представителя соответствующего профсоюзного органа.

3. Законодательно установить обязательность присутствия государственного служащего как необходимого условия проведения аттестации. За отсутствие государственного служащего на аттестации по неуважительной причине применять меры дисциплинарной ответственности.

4. Законодательно определить перечень критериев, позволяющий наиболее полно охарактеризовать профессиональные и личностные качества аттестуемого.

5. Ввиду специфики трудовых отношений государственных служащих ввести специальную процедуру рассмотрения споров, связанных с государственной службой, а также создать механизм судебной защиты прав государственных служащих, в том числе и по вопросам, связанным с проведением аттестации.

Таким образом, совершенствование механизма защиты прав государственных служащих при проведении аттестации, будучи надлежащим образом урегулированным, может стать важным стимулом дальнейшего усовершенствования института государственной службы в целом.

А.В. Куракин, старший преподаватель кафедры административного права и административно-служебной деятельности ОВД Московской академии МВД России, канд. юрид. наук. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в Российской Федерации. С древних времен коррупция является одним из наиболее опасных и устойчивых видов отклоняющегося поведения. Она возникает в тех сферах государственного управления, где интересы частных лиц пересекаются с властными функциями органов государственного управления и представляющих их должностных лиц. Поэтому совершенствование административного законодательства и осуществление на этой основе эффективного предупреждения и пресечения коррупции в сфере государственного управления возможно лишь при условии осознания тех социальных механизмов, которые обусловливают коррупцию. Необходимо учитывать, что коррупция без постоянного противодействия ей имеет свойство расширяться, в связи с чем в современный период необходимо выделение антикоррупционной функции государства как одной из его базовых задач. При этом эффективность данной функции в значительной степени будет зависеть от того, насколько результативно будут использованы административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции.

В настоящее время явно недостаточно действующих норм уголовного права, предусматривающих ответственность за должностные преступления. Реальное функционирование в нашей стране отдельных элементов рыночной экономики дает ряд типичных для нее должностных злоупотреблений либо злоупотреблений, неизвестных отечественному законодательству, либо имеющихся в нем в "зачаточном" состоянии. Среди них многие виды прямого или завуалированного совмещения должностей на государственной службе и в негосударственных коммерческих организациях, оказание государственными служащими прямых или косвенных услуг негосударственным коммерческим организациям за прямое или завуалированное вознаграждение, предоставление должностным лицом органов исполнительной власти тех или иных льгот и выгод коммерческим организациям, в которых они прямо или косвенно заинтересованы, использование государственными служащими личного либо ведомственного влияния и неформальных связей и т.п. Приведенный перечень, не будучи исчерпывающим, лишь схематически обозначает наиболее часто встречающиеся разновидности злоупотреблений в сфере государственной службы, предупредить и пресечь которые эффективно могут лишь административно-правовые средства.

В начале 90-х годов XX в. в нашей стране начался сложный и противоречивый процесс становления системы органов исполнительной власти и института государственной и муниципальной службы, параллельно с этим начало развиваться законодательство, направленное на предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. Так, Указ Президента России "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы"(26. См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ Верховного Совета РФ. 1992. N17. Ст. 923.) от 4 апреля 1992 г. на первый взгляд ставил серьезные ограничения на пути распространения коррупции в государственном аппарате. Но, как показала практика, этот нормативный правовой акт во многом оказался декларативным, поскольку в тот период отсутствовало четкое законодательное регулирование многих вопросов, связанных с государственной службой. В частности, совершенно не исполнялось требование о декларировании доходов, имущества и обязательств финансового характера. Данный вопрос был урегулирован лишь после принятия Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. и Указа Президента России "О предоставлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" от 15 мая 1997 г.(27. См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 39. Ст. 2990.) Предусмотренный законодательством контроль за имущественным положением государственных служащих касается их самих и не распространяется на супруга и близких родственников государственного служащего, а практика показывает, что приобретаемую собственность и иное ценное имущество коррумпированные чиновники оформляют не на себя, а на своих родственников. Поэтому было бы вполне оправданно, чтобы должностные лица представляли информацию об имущественном положении своего супруга, а также близких родственников, находящихся на их иждивении. В целях предупреждения конфликта интересов федеральное законодательство о государственной службе должно также предусматривать ограничения трудовой деятельности бывших государственных служащих после их увольнения из органов государственной власти. Во многих государствах должностные лица после их увольнения с государственной службы в течение определенного периода времени, от 1 года до 3 лет, не могут работать в частном секторе, если их новый род деятельности связан с прежней службой, а в некоторых случаях они должны получить разрешение правительства, прежде чем принять приглашение на работу в негосударственном секторе или начать заниматься предпринимательской деятельностью, имеющей отношение к их прежней службе.

В настоящее время необходимо во многом пересмотреть вопрос о представительстве государственных служащих в акционерных обществах с долей государственного участия. По действующему законодательству государственным служащим запрещено заниматься другой оплачиваемой, в том числе предпринимательской, деятельностью, участвовать в управлении акционерными обществами. Как показывает практика, сотни чиновников различных министерств и иных органов исполнительной власти входят в советы директоров акционерных обществ, в связи с чем происходит сращивание государственного аппарата с коммерческими организациями, что представляет собой узаконенную коррупцию. Следует сказать, что в некоторых зарубежных государствах в целях предупреждения возникновения конфликта интересов запрещена или ограничена даже научная и преподавательская оплачиваемая деятельность государственных служащих. В современный период нужна система норм, которая предупреждала бы возникновение конфликта интересов в государственном аппарате. Такая система могла бы содержаться в Федеральном законе "Об административной этике".

Помимо этого, как показывает практика, за изменениями системы и структуры государственных органов исполнительной власти часто стоят корпоративные, а не государственные интересы, в связи с чем создается психологическая неуверенность руководителей ведомств в своем собственном будущем, что создает возможность лоббирования со стороны тех или иных олигархических групп принятия решений, которые не отмечают интересам государства и общества. Необходимо отметить также, что в настоящее время бесконтрольно растет численность аппарата в государственных органах исполнительной власти, что является предпосылкой коррумпированного поведения со стороны их персонала. В целях предупреждения коррупции со стороны должностных лиц органов исполнительной власти необходимо создание гибкой системы ротации государственных служащих, в чьи функции входят непосредственные контакты с физическими и юридическими лицами, занимающимися предпринимательской деятельностью. Этому, в частности, мог бы способствовать четко выверенный Федеральный закон "Об органах исполнительной власти".

Резюмируя вышеизложенное, необходимо отметить, что рассмотренные проблемы предупреждения и пресечения коррупции, равно как и предлагаемые пути их преодоления, не исчерпывают комплекса всех задач в этом направлении. Новые проблемы, которые появятся после принятия Федерального закона "О борьбе с коррупцией", реформирование института государственной службы потребуют своего разрешения. А это значит, что исследования в заданном направлении следует проводить и далее.

В.Н. Лопатин, первый заместитель директора по научной работе НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, руководитель Академического центра по оценке интеллектуальной собственности Института государства и права РАН, проф. кафедры ЮНЕСКО по авторскому праву и другим отраслям права интеллектуальной собственности, доктор юрид. наук. Актуальные проблемы теории информационного права.

Государство и информация. Высокий уровень правового нигилизма граждан и низкий уровень авторитета государственной власти в современном обществе отражают две стороны одного процесса - разрыв между реальной жизнью и писаным правом, который прогрессирует. По-видимому, следует признать, что нормативистская теория права, как и политика наведения порядка и укрепления законности, опираясь прежде всего на уголовно-правовые меры, терпит кризис. По данным исследований института социологии РАН (1998 г.), выявлено пять типов отношений к праву: 1) никогда не нарушать закон самому и препятствовать другим в его нарушении - 41% (в СССР - 40%); 2) соблюдать закон из-за угрозы наказания - 5.9% (в СССР - 20-25%); 3) действовать в зависимости от ситуации - 35.1%; 4) правовые нормы можно не соблюдать - 0.35%; 5) не пожелали ответить - 5.2%. Приведенные данные в их динамике изменения до некоторой степени объясняются исследованиями, проведенными Институтом социально-политических исследований РАН (2000 г.), согласно которым 31.4% респондентов считали, что законы принимаются в интересах новой номенклатуры; 20.7% - в интересах богатых людей; 20.5% - в интересах мафии и только 2.9% уверены, что законы принимаются в интересах всего народа.

В современных условиях, когда виртуальный мир становится реальным по своей значимости для человека и общества, а государство по своей значимости, напротив, становится при этом во многом для них виртуальным, особое значение приобретает поиск новых правил и форм взаимодействия государства и общества в интересах сохранения своей целостности и безопасного развития всех и каждого.

Если сохранение целостности общества и государства для безопасного развития всех и каждого признать в качестве главной цели, то в качестве адекватного правила можно предложить поиск и выделение общего как в признаках современного государства, так и в его сегодняшних функциях, как в содержании, так и в форме государственного устройства. Но общее может быть как положительным, хорошим, добрым, за достижение которого объединяются, так и неким отрицательным, плохим, злым, против которого происходит объединение.

Примером первого может служить работа Платона (428/427-348/347 до н.э.), который в своем известном диалоге "Государство" (книга четвертая), говоря об идеале справедливого государства, выделил три добродетели: мудрость - для правителей, мужество - для стражей (воинов), умеренность - для земледельцев и ремесленников, где эти три сословия существуют не изолированно, а в единой целостности общественного организма и ради этой целостности на основе четвертой общей добродетели (здесь и далее выделено автором. - Л.В.Н.) - справедливости (когда каждый делает только то дело, к которому он способен по природе). При всем своеобразии заявленного понимания справедливости(28. См.: Платон. Соч. в 3-х т. Т. 3.4. 1. М., 1971. С. 206-242.) для нас важен здесь именно подход - выделение общих добродетелей и достижение на этой основе целостности. Позднее этот принцип использовали английский философ Кумберленд, голландец Спиноза, англичанин Дж. Локк, русский ученый А.Н. Радищев, немецкий философ Гегель.

Примером второго подхода может служить формула Гоббса (1588-1679 гг.), который в своей книге "Левиафан..." выделил в природе человека три основные причины войны: соперничество, недоверие, жажда власти. "При отсутствии гражданского состояния всегда имеется война всех против всех... Пока люди живут без общей власти, держащей всех их в страхе, они находятся в состоянии войны всех против всех"(29. Гоббс Т.Соч. в 2-х т. Т. 2. М., 1991. С. 93-101, 129-143.). Здесь для

нас важен вывод, что против войны нужна общая власть, держащая всех в страхе. Несмотря на критику этой теории Гоббса как извне, так и изнутри школы "социальной физики", Петр I в обоснование своей власти абсолютной монархии при строительстве новой России использовал тогда именно теорию договорного абсолютизма Гоббса. По его поручению Феофан Прокопович подготовил трактат "Правда воли монаршей в определение наследника державы своей", который был признан правительством, помещен позднее Сперанским в Полное собрание законов Российской империи и стал официально признанным источником русского права. Несмотря на то что К. Маркс заимствовал основные идеи Гегеля относительно истории и ее конечной цели - освобождения человека, в своей классовой теории государства, развитой Ф. Энгельсом, В.И. Лениным и реализованной наиболее полно в нашей стране в XX столетии, он и его последователи, скорее, приближаются к Гоббсу и его идее "войны всех против всех". По их мнению, борьба между классами не только не ведет к всеобщей гибели, но и составляет постоянное содержание и смысл деятельности государства на пути к его отмиранию и будущему безгосударственному состоянию.

Таким образом, этот краткий историко-сравнительный анализ позволяет сделать вывод, что в России за последние 300 лет, независимо от формы государственного устройства, в государственном строительстве использовался в основном принцип "объединение против", что изначально не могло вести к сохранению целостности государства в интересах устойчивого и безопасного развития человека, общества и самого государства. Отсюда следующее правило: решение этой задачи, равно как и установление соотношения правового идеала с политическим и общественным на долгосрочную перспективу, возможно при реализации принципа "объединение за". Это предполагает необходимость выделения общей информационной составляющей в каждом из признаков и функций государства при реализации его полномочий как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях, организацию информационного взаимодействия как между госорганами, так и между государством и обществом. Эффективной формой и механизмом такого взаимодействия может выступать единое информационное пространство.

Право и информация. При необъятности предмета сегодняшней юриспруденции с ее 40 дисциплинами общенаучного, отраслевого научного и специализированного профилей выполнение задачи интеграции этих дисциплин и выработки концепции синтезированной юриспруденции(30. См.: Графский В.Г. Концепция интегральной (синтезированной) юриспруденции: актуальные направления дальнейшей разработки / В кн.: Государство и право на рубеже веков. Проблемы теории и истории. М., 2001. С. 107-114.) возможно также лишь при учете интегративных свойств информации, использовании информационных технологий и возможностей новой формирующейся отрасли юридической науки - науки информационного права. Наука информационного права - это отрасль юридической науки, изучающая общественные отношения в информационной сфере, их закономерности и отражение в праве, в правоохранительной и правоприменительной практике, в общественном правосознании(31. См.: Лопатин В.Н. Предмет и методы информационного права. Лекция в СПбГУ. 2000.).

Среди задач этой отрасли можно выделить ряд первоочередных.

Во-первых, помочь решить проблемы в других отраслях науки, ряд из которых был уже назван, в том числе в теории государства (особенности проявления признаков государства в условиях информационного общества, единое информационное пространство как признак государства и государственная идеология, реализация прав государства на объекты интеллектуальной собственности), в теории права (использование юридических фикций для правового регулирования отношений виртуального мира, законность в информационном обществе, формирование интегративной юриспруденции), чтобы укрепить авторитет государства в его служении интересам человека и общества.

Во-вторых, необходимо найти решение проблем собственно информационного права, в том числе: выделение перечня абсолютных прав в информационной сфере, не подлежащих никакому ограничению и имеющих прямое действие в силу ст. 18 Конституции РФ, поскольку нынешний перечень прав и свобод, закрепленный в ст. 56 Конституции РФ, является неполным и противоречит как ряду других конституционных норм, так и общепризнанным нормам международного права; режимы тайны и доступа к информации, их соотношение и переходы; институты тайны и жизни; особенности правовой охраны прав на информацию и ее материальные носители институтами информационного права и интеллектуальной собственности.

В-третьих, важно познать и выделить закономерности развития отношений в информационной сфере и их отражение в праве, выработать правила формирования и развития информационного права (выделить информационную составляющую в каждой отрасли права с последующей ее возможной интеграцией на поэтапной основе в комплексную отрасль права, затем отрасль права, обособленную по своему предмету, а в дальнейшем, возможно, и в правовую семью) как отрасли законодательства (с последующей кодификацией) и как учебной дисциплины. Сегодня более 50 вузов страны ввели в свои учебные программы преподавание этой новой дисциплины, что требует скорейшей разработки единой программы, подготовки и введения государственного образовательного стандарта, приоритетного внимания к вопросам подготовки как научных, так и преподавательских кадров по этой специальности(32. В 2000-2002 гг. автор вел преподавание информационного права в пяти университетах страны: как учебного курса в АПУ при ИГП РАН, ГУГН при РАН, Санкт-Петербургском университете МВД России, Мордовском ГУ имени Н.П. Огарева, как спецкурса в СП6ГУ (лекции - 32 часа, семинары - 8 часов, подготовлено более 4000 рефератов, 19 курсовых работ, 5 дипломных работ, 9 аспирантов, адъюнктов и соискателей готовят диссертации по проблемам информационного права на соискание ученой степени канд. юрид. наук).).

По мере решения этих задач произойдет переход от отдельных теоретических проблем в информационном праве к теории информационного права.

Г.В. Белов, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, директор Института информатизации общества и развития науки (ИНФОРАН), канд. техн. наук, доцент. К вопросу о системологии информационного права.

Рассматривая проблемы построения правового государства как объективный процесс общественного развития современного мира конца ХХ-начала XXI в., можно отметить, что этот путь (хотя и по-разному) проходят все без исключения общественно-государственные объединения людей как неизбежный и функционально обязательный процесс современного цивилизационного развития. Процесс этот имеет фундаментальную природу и отражает системный характер сущностных сторон жизни, затрагивающих все объективные факторы бытия как отдельного человека, так и современных сообществ людей. Нормативное закрепление межличностных, межгрупповых и т.п. отношений всегда понималось как прекращение извечной "войны всех против всех" путем наложения некоторых императивных правил, фиксирующих на определенное время совокупность относительно сбалансированных социальных функций в структуре сложившихся и явно проявляющих свою системность общественных отношений.

Глобализация современных трансграничных информационных, экономических и политических отношений объективно включает в работу механизмы нивелирования многих специфических сторон различных систем права в попытке их сблизить для облегчения "коммутации" их как семантических систем, имеющих сходные смысловые платформы. Это сходство проявляет себя прежде всего в функциональной адекватности человеческой деятельности, ее экономического содержания, в современных условиях планетарной информационной интеграции человечества. Одновременно эти процессы с необходимостью диалектики развития порождают антагонизмы, часто воспринимаемые как "конфликт цивилизаций" (например, западной и восточной, религиозных систем и т.п.). Однако такая позиция не может считаться конструктивной, поскольку в современных условиях "более высокую системообразующую силу" имеют факторы экономико-технологического, научно-промышленного, торгового и т.п. характера, выражающие новые тенденции передела сфер влияния, альянсообразования и, порой, плохо скрываемого доминирования узконациональных, корпоративно формируемых транснациональными "гигантами" интересов над декларативно утверждаемыми приоритетами международного права. Особенно ярко это выражается в информационной сфере, где корпоративные интересы хайтектных и звукозаписывающих корпораций оказывают сильнейшее давление на информационно-правовые системы собственных стран и "технологических" альянсов (США, Канада, Япония, Зап. Европа).

Попытки США в прецедентном плане "давить" на мировое информационное сообщество и информационно-правовые доктрины других стран лишь усугубляют в мире информационное неравенство и вступают в противоречие с главными принципами Окинавской хартии. При этом нарушается "изморфизм" отражения в праве тех системообразующих сторон бытия, без которого право, выражающее свое содержание в нормативной базе, становится не средством социального управления для "всеобщего блага", а инструментом доминирования одних над другими, т.е. своей противоположностью. Цель права - общее благо, а оно как раз и ассоциируется со справедливостью (Сократ, Платон, Аристотель). При этом законность и справедливость в идеале должны совпадать.

Первичной основой информационного права стало бурное развитие позитивного права и нормотворчества в информационной сфере (этап АСУ, практическая информатика, персональные компьютеры и т.п.). Информационное право явно обнаружило себя в момент определения "документированной информации" как объекта социальной действительности - источника блага, вреда и притязаний. Естественно, были выявлены субъекты информационного права - собственники, пользователи, участники информационных отношений. На вопрос, естественно ли информационное право, сегодня следует отвечать утвердительно, добавляя при этом - для современного технологического уклада жизни и деятельности человека в связи с переходом от индустриального общества к информационному.

Известно, что позитивные законы могут соответствовать праву (правовые законы), а могут ему не соответствовать (неправовые законы). И в основе такого разделения лежит прежде всего достаточно научное и практически доказательное правопонимание как в общеправовом, так и в специально-отраслевом смысле. Сегодня все более и более носителем "кантовского "категорического императива" в информационно-правовом смысле становится Интернет, обнажающий в виртуальном пространстве все нюансы современного "естественного информационного права", особенно "естественного" для человека, у которого сфера трудовой деятельности все более перемещается в Интернет.

Научная разработка проблем правопонимания в области информационного права невозможна без выработки системной методологии установления соответствующих отношений между правом и жизнью. В свое время А. Б. Венгеров писал: "Зная сущность права, можно всегда в практической деятельности определить те или иные регулятивные системы как правовые и обеспечивать их соответствующими характеристиками и, наоборот, не требовать правовых характеристик от регуляторов, имеющих совершенно другое происхождение, назначение, содержание". Эту формулу можно принять как самодостаточную, чтобы говорить о назревшей для информационного права необходимости разработки специфического научного инструментария - системологии информационного права в том смысле, который в это понятие вкладывал академик В.М. Глушков.

И.Д. Тиновицкая, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юрид. наук. Человек и государственное управление в информационном обществе.

Принципиальные основы взаимодействия человека и государственного управления определены Конституцией Российской Федерации в виде основных принципов взаимоотношения гражданина (личности) и государства. Анализ содержания статей Конституции и развивающего их действующего законодательства позволяет выделить три основных аспекта такого взаимодействия.

В первом аспекте человек является носителем прав и обязанностей, реализующихся непосредственно в сфере управления в связи с тем, что он сам участвует в процессе управленческого труда, выступая в статусе служащего (руководителя, специалиста, технического исполнителя). К этим правам относятся, в частности, право каждого на труд и отдых, на вознаграждение за труд, право на выбор профессии и рода деятельности в соответствии со своими способностями (ст. 37), право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства, на равный доступ к государственной службе (ст. 32). Названные права и обязанности граждан, участвующих в процессе управленческой деятельности, конкретизируются в актах действующего законодательства (административного, трудового, гражданского и др.).

Для человека, занятого в сфере управления, труд которого (в отличие от труда на производстве) сводится в основном к работе с информацией, влияние процессов информатизации общества сказывается прежде всего в виде автоматизации информационных процессов и в итоге - в повышении творческой роли человека за счет передачи технике "рутинных" операций по сбору и обработке информации, необходимой ему для принятия управленческих решений.

Во втором аспекте взаимодействия человека и системы государственного управления человек находится "вне" этой системы. Вместе с тем он вступает в определенные отношения с системой управления (точнее - с органами государственного управления, управленческими структурами, должностными лицами) по поводу реализации своих прав (права жалобы на действия должностного лица, права на жилище, на охрану здоровья на материальное обеспечение в старости и т.д.) или в связи с необходимостью охраны и защиты своих законных прав и свобод в случае их нарушения. Конституционной основой такого рода отношений являются статьи Конституции Российской Федерации (ст. 33, 40, 41, 39 и др.).

Названные конституционные права и свободы граждан в большинстве случаев реализуются в процессе взаимодействия с органами государственного управления, которые действующим законодательством наделены соответствующими обязанностями и ответственностью по отношению к гражданам - носителям этих прав и свобод. Влияние процессов информатизации в этом аспекте сказывается в целом в повышении уровня "обслуживания" человека, в совершенствовании "механизма" удовлетворения его потребностей (в том числе информационных потребностей).

Особую область отношений человека, находящегося вне системы управления, составляют отношения, связанные с реализацией конституционного права граждан на получение от соответствующих структур информации, затрагивающей их права и законные интересы, информации, которая находится во владении различных государственных органов и организаций.

Законодательство развитых стран уделяет регулированию этих отношений большое внимание. Приходится констатировать, что в отличие от многих других цивилизованных стран в России пока еще нет Федерального закона, нормы которого устанавливали бы общий порядок и процедуры реализации конституционного права на информацию. Устранить этот пробел должен был Федеральный закон "О праве на доступ к информации", в котором предпринята попытка установить механизм реализации конституционного права граждан на информацию, проект которого уже несколько лет тому назад прошел первое чтение в Государственной Думе, однако до сих пор находится на стадии согласования и доработки.

Третий аспект взаимодействия человека и государственного управления связан с субъективной стороной жизни человека, с наличием у него таких личных прав и свобод, которые свойственны ему как личности и гражданину в широком социальном значении этих понятий безотносительно к тому, занят он трудом в конкретной системе государственного управления или находится вне этой системы. К таким правам относятся, в частности, право на уважение личности, на неприкосновенность частной жизни (в том числе на охрану сведений о ней), свободы слова, печати, собраний, митингов и т.д. (ст. 21, 23, 24, 30, 31, 29 и др. Конституции РФ). Эти личные права и свободы могут быть реализованы (или стать объектом охраны и защиты) в сфере управления как в отношении человека, имеющего статус служащего, так и человека, находящегося "по ту сторону" системы управления на том лишь основании, что этот человек является гражданином Российской Федерации, личная сфера жизни которого (частная жизнь) в соответствии с Конституцией охраняется государством.

В современных условиях открытости и доступности многих автоматизированных информационных систем (в особенности систем, объединяемых в единых телекоммуникационных сетях) особую значимость приобретает проблема законодательного регулирования отношений, связанных с охраной и защитой информации, содержащей сведения о гражданах (сведения персонального характера) и хранящейся в базах данных этих систем.

Говоря о влиянии процессов информатизации общества на человека во всех названных выше вариантах, его взаимодействия с органами государственного управления, нельзя обойти вопрос о влиянии этих процессов на государственное управление в целом. В информационном обществе такое влияние должно сказываться прежде всего на повышении качества управленческих решений, содержащих гарантии реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина и принимаемых на основе информации, обеспечивающей обоснованность и эффективность этих решений.

Э.В. Талапина, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, канд. юрид. наук. Информационная функция государства.

Правильная организация управления предполагает, что органы, его осуществляющие, обладают соответствующей информацией об объектах управления и окружающей их среде. Управление начинается с информации, от которой будет зависеть управленческое решение. В современных условиях в государственном масштабе можно говорить о существовании информационной функции государства, позволяющей обеспечить выполнение всех прочих государственных функций. Таким образом, комплексный характер информационной функции государства предопределяет ее "вездесущность", с одной стороны, и трудности ее выявления и вычленения, с другой стороны, - по аналогии с тем, как очевидные и примелькавшиеся вещи постепенно становятся для нас сами собой разумеющимися.

Приведем примерный перечень действий, которые государственные органы могут осуществлять с информацией, - это ее создание, обработка, переработка, использование (руководство), ликвидация, учет, анализ, передача, накопление. Информационная функция государства, будучи общей, проявляется в действиях государственных органов власти всех трех ветвей. Выделим следующие направления ее реализации:

1) создание информации (условно ее можно назвать первичной) - государство непосредственно создает разного рода правовые акты, информация для которых берется, разумеется, извне;

2) сопровождение информации, имеющей государственное значение (прежде всего это специализированные подфункции учета, контроля, мониторинга);

3) открытость органов государственной власти для граждан;

4) сбор, обработка, охрана и защита информации, необходимой для реализации функций государства;

5) учреждение специализированных структур в сфере информации и регулирование их деятельности - СМИ, ТВ, радио, печатная продукция, архивы, библиотеки, культура, образование (массовая информация и распространение знаний);

6) информационный обмен между органами государственной власти (внутри госаппарата);

7) использование информации во внутренних интересах государства (для выполнения всех других государственных функций);

8) переработка информации и создание новой (решения исполнительной власти, судебных органов).

Итак, информация - это предмет, продукт и инструмент деятельности органов государственной власти, которые из информации создают информацию при помощи нее же самой. Поэтому можно сказать, что информация - это основа деятельности любого органа власти (труд чиновника не выражается в материальном осязаемом результате). Но это - информация аналитическая, прогнозная, регулятивная, дающая сведения о деятельности органов государственной власти - иными словами, информация, несущая в своей сути властную волю государства. При таком глобальном подходе находит отражение обеспечительный характер информационной функции государства. Но по мере того как информация обретает собственную ценность, информационная функция все явственнее приобретает самостоятельное значение в деятельности органов государственной власти.

В этой связи особо интересен собственно "электронный" аспект информационной функции государства. В последние годы особенно популярным становится понятие "электронное правительство" или "электронное управление" (e-goverment), которым обозначают новую интерактивную форму взаимоотношений субъектов в области государственного управления (взаимоотношения государства с гражданами и компаниями, а также государственных органов между собой). В развитых странах электронному правительству на уровне государственной политики уделяется очень много внимания и средств. Британская программа интернетизации правительства (на реализацию которой до 2005 г. выделено 1.4 млрд. долл.) предполагает внедрение электронного общения со всеми 200 центральными министерствами - через Интернет можно будет продлевать действие паспорта, регистрировать новорожденного, подавать документы на визы, регистрировать автомобили. Ну а налоги в Британии уже платят через Интернет, не говоря уже о доступности правительственной информации(33. См.: Трудолюбов М. Виртуальное государство / Ведомости. 2001, 9 апр.). Французский министр по делам государственной службы и государственной реформы М. Сапен заявил, что в 2005 г. через портал Mon.Service-Public.fr каждый гражданин сможет открыть специальный персональный раздел на сайте, в котором он будет реализовывать свои гражданские права и обязанности. Во Франции уже действуют 4.2 тыс. сайтов различных государственных организаций, через которые потребители могут получить доступ к 80 административным сервисам. 2.5 млн. граждан подали через Интернет налоговую декларацию(34. См.: Коммерсантъ. 2001. 23 нояб.).

Что касается Европы в целом, то уже ведется речь о создании тесного информационного рынка Европейского Союза, происходит стандартизация доступа к базам административных данных. Взаимный доступ стран к их базам данных и необходимые для этого информационные технологии, подключенные к трансъевропейской сети данных, станут повседневным орудием труда. При этом основные вопросы, которые возникают, - единая интерпретация основных понятий, защита данных(35. См.: Мезеи Й. Тенденции в административной информатике / В реф. бюлл.: Государственная служба за рубежом. Реформы госуправления накануне третьего тысячелетия. N 6. М., 1999. С. 169-176.).

В России с электронным управлением дела обстоят несколько скромнее. Считается, что у нас электронное государство невозможно, потому что в стране мало компьютеров.На самом деле причина не в этом. По данным агентства "Циркон", на одного российского чиновника приходится 1.17 компьютера, причем последних поколений. Беда в том, что 65% этих компьютеров не объединены в сети, и лишь 3% интегрированы в информационные системы высокого уровня(36. См. подробно: Правдина М. Интернет-витрина российского государства / Коммерсантъ-интернет. 2001. 5 апр.). Начальник департамента правительственной информации аппарата Правительства РФ А. Коротков (ныне министр РФ по связи и информатизации) в интервью газете "Коммерсантъ"(37. См.: Коммерсантъ-интернет. 2001. 5 апр.) заявил, что при Правительстве или при Президенте должен быть создан комитет или совет, отвечающий за межведомственное объединение информационных баз. Пока же аппарат Правительства имеет электронную связь с Минэкономразвития, МНС, Минтруда; в ближайшее время состоится интеграция с Федеральным Собранием и судебными органами, пока в пределах Москвы.

Таким образом, российский положительный опыт имеется, и совершаются первые шаги на пути к созданию системы электронного управления. Многие государственные органы все чаще используют в своей деятельности электронную документацию. Так, Правление Пенсионного фонда РФ 26 января 2001 г. приняло постановление "О введении в системе Пенсионного фонда РФ криптографической защиты информации и электронной цифровой подписи", которым утвержден Регламент регистрации и подключения юридических и физических лиц к системе электронного документооборота Пенсионного фонда РФ. 10 января 2002 г. принят Федеральный закон "Об электронной цифровой подписи"(38. См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 127.), который предусматривает возможность использования электронной цифровой подписи как при совершении гражданско-правовых сделок, так и в электронной документации органов государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, реальное существование информационной функции государства предопределяет необходимость ее четкого оформления в нормативных актах, но прежде - нужна доктринальная разработка.

И.Ю. Богдановская, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, канд. юрид. наук. Конституционное государство в условиях информационного общества.

Несколько лет назад в России появился термин "электронное правительство". Юристам он представлялся неудачным, поскольку был прямым переводом английского термина government. Однако этот термин имеет несколько значений: правительство, правление, управление. Наряду с ним применяется термин e-governance - (электронное) управление, власть, руководство. Таким образом, речь идет скорее об "электронном государстве" и "электронной власти".

Кроме терминологических споров, более серьезным является вопрос о содержании этого явления. Его четкого определения не существует. В узком смысле "электронное государство" можно свести к созданию определенной коммуникативной инфраструктуры, позволяющей государственным органам и гражданам взаимодействовать с использованием новых информационных технологий. Очевидно, что проблема "электронной власти" не сводится к решению такой, по сути технической, задачи.

"Электронное правление" означает новый этап развития конституционного правового государства. В условиях индустриальной экономики это позволило создать социальное государство. Информационная экономика вновь испытывает возможности конституционного государства к дальнейшему развитию. Она требует перестройки в условиях формирующегося информационного общества методов государственного управления, частично - государственного аппарата, а также создания качественно новых отношений между личностью и государством. Суммарно это формулируется как "цифровая демократия", основывающаяся на информационном равенстве.

Как и в условиях индустриальной экономики, от государства требуется выработка программы, определяющей пути перехода на новый этап. Зарубежная практика показывает схожий характер первых шагов, хотя государства демонстрируют разные темпы.

Изменения сопровождаются созданием правовой базы "электронного государства". Большинство стран, тем не менее, еще не подошло к принятию общего закона в данной сфере. Единственная страна, которая обсуждает такой закон, - США. В других странах принят ряд законов.

Эти законы направлены на защиту свободы доступа к информации (так называемые законы "о свободе информации" и о защите информации). Их назначение - определить обязанность государственных органов предоставлять информацию, в том числе в электронной форме, ответственность государственных органов и чиновников за невыполнение этой обязанности. Такие законы начали приниматься еще в 60-70-е годы прошлого века (закон Соединенных Штатов о свободе доступа к информации 1966 г.), и в эпоху Интернета они модернизируются (примерном закона второго поколения может служить английский закон о свободе информации 2000 г.).

Особое развитие в настоящее время получило законодательство о защите личных прав. Европейские документы устанавливают, что сбор личной информации должен проводиться только в установленных, законных целях; лица, информация о которых собирается, должны быть поставлены в известность и иметь право доступа к информации, которая их касается, возможность изменить или исключить неправильную информацию, право на возмещение ущерба в судебном порядке. В большинстве стран, принявших подобные законы, установлена должность Уполномоченного в сфере информации.

К законам, составляющим основу "электронного государства", относятся и законы, направленные на придание документообороту в электронной форме юридически значимого характера. Содержание данных законов сводится к признанию юридической силы электронных документов, электронной подписи, а также урегулированию электронной формы документов отдельных государственных органов, прежде всего исполнительных и судебных.

С.И. Семилетов, научный сотрудник Института государства и права РАН. Документ и электронный документ как продукты процесса документирования. Требования, предъявляемые к материальному носителю документа.

Основной целевой и правовой функцией документа является фиксирование сведений, событий, фактов, прав, обязательств и сопутствующих реквизитов с целью закрепления некоторой информации - содержательной части документа, достоверность которой влечет за собой определенные юридические последствия.

В сложившейся практике административно-гражданского оборота в традиционном "бумажном" документе материальный носитель является важной основой документа, который увязывает и связывает его содержательную информацию и реквизиты в цельный единый документ как материальный объект. Такой материальный объект, на наш взгляд, является основой своего рода технологической цепочки создания, делового оборота и движения информации во времени и пространстве, обеспечивающей определенную достаточно высокую степень ее защиты. Так, обычный документ состоит из твердой материальной основы (носителя) документа, записи некоторой информации, составляющей его содержательную часть, и дополнительной информации в виде разного рода реквизитов. Для исполнения функционального назначения документа его материальная основа, или носитель, должна быть достаточно прочным, легким, удобным в обращении материалом, доступным и относительно дешевым в производстве. Таким материалом, пройдя многовековой путь развития от папирусных свитков, бересты, кожи и ткани, в настоящее время является бумага.

Большое значение имеют сам процесс документирования информации и применяемые способы и средства изготовления документа как объекта правовых отношений. Важны способы и средства фиксации информации и реквизитов, применяемый материал носителя документа, а также способы и материал, с помощью которых производится фиксация знаков алфавита или графики составляющих содержательную информацию и реквизиты документа. Такие данные должны прочно скрепляться с материальным носителем документа и представлять определенные трудности при попытках несанкционированных изменений содержательной части документа и его реквизитов или подделки документа.

Все сказанное выше в общем и в частности определяет правовые и технологические моменты процессов документирования и создания документа, его движения в общественном обороте. В этой связи важное значение имеет понимание документа как технологического продукта организационной формы представления структурированной информации и объекта последующего оборота в качестве элемента технологической цепочки общественного использования информации. На наш взгляд, материальный объект - носитель документа, в частности бумажный носитель, является основным технологическим элементом, обеспечивающим, с одной стороны, исполнение функционально-правового назначения содержания документа как свидетельства правоотношений, связанных с событиями, фактами, правами и обязательствами, и как объекта правоотношений, а с другой стороны, определяющим формат документа и его натуральную форму представления и употребления.

Следует отметить, что один и тот же традиционный обычный документ может одновременно находиться и использоваться у различных пользователей только в виде копий, изготовленных тем или иным техническим способом с оригинала документа.

Материальный носитель документа обеспечивает некоторые требования, выполнение которых и делает документ способным исполнить свое функциональное и правовое назначение. Перечислим эти требования:

обеспечение жесткой связки зафиксированной содержательной информации и реквизитов с материалом носителя в едином и цельном объекте документа (в том числе более поздних реквизитов, появляющихся в результате оборота и исполнения функциональных задач документа в его жизненном цикле);

обеспечение цельности, стабильности, постоянства и законченности организационно-структурной формы выражения документа;

обеспечение высокой естественной защищенности документа в целом от подделок и подлога;

обеспечение конечной потребительской коммуникативности и эргономичности документа в общественном обороте. При этом под коммуникативностью и эргономичностью документа понимается восприимчивость человеком содержательной информации и реквизитов, наглядность, удобство применения, хранения и скорость передачи во времени и пространстве, прочность, доступность, относительно невысокая стоимость материального носителя, инструментов и канцелярских принадлежностей (печатная машинка, ручка, чернила, краска, печать, штемпель и пр.) и процесса изготовления документа.

Файловая организация электронных документов как объективный аналог традиционного материального носителя документа. Главное отличие электронного документа от традиционного заключается в том, что нет жесткой привязки документа к материальному носителю и, что при этом важно, это отличие также определяется технологической особенностью таких электронных документов. Именно особенности информационной технологии позволяют мгновенно и неоднократно копировать и передавать электронный документ по коммуникационным каналам связи, и им может пользоваться одновременно неограниченное число пользователей. Один и тот же электронный документ может одновременно существовать в виде объективной формы записи цифрового машинного кода на разных носителях, в оперативной памяти, в том числе и в виде динамически изменяющихся физических полей различного рода радио, магнитных, электрических, оптических и акустических сигналов и при этом оставаться аутентичным в момент его передачи по телекоммуникационному каналу связи во времени и пространстве.

Именно эти последние коммуникационные свойства информационных технологий и позволяют практически мгновенно передавать и получать электронные документы на любых расстояниях независимо от мест нахождения отправителя и получателя, от территорий, материков, границ, государств и тем самым организовать оборот электронных документов, а не материальных носителей документов, как это принято в документообороте традиционных бумажных документов.

Следует заметить, что существующие легальные дефиниции документа определяют документ и содержащуюся в нем информацию в неразрывной связи с материальным носителем. Соответственно и вопросы защиты документа, как правило, сводятся к защите документа как материального объекта либо к защите записей электронных документов на соответствующих материальных носителях программно-аппаратными средствами. Так, например. Федеральный закон РФ "Об обязательном экземпляре документов"(39. См.: Федеральный закон "Об обязательном экземпляре документов" от 29 декабря 1994 г. Ст. 1 (см.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 1).) характеризует документ как "материальный объект с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи или изображения, предназначенный для передачи во времени и пространстве в целях хранения и общественного использования"(40. Федеральный закон "О библиотечном деле" от 29 декабря 1994 г. Ст. 1 (см.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 1).). В Федеральном законе "Об информации, информатизации и защите информации" сформулировано широко признанное определение документа как зафиксированной на материальном носителе информации с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать(41. См.: Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" от 20 февраля 1995 г. Ст. 2 (см.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 8. Ст. 1187).). Федеральный закон "Об электронной цифровой подписи" определяет электронный документ как "документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме"(42. Федеральный закон "Об электронной цифровой подписи" от 10 января 2002 г.). Законодатель отметил единственный признак электронного документа - форму его представления, отличающую его от других документов. Но это определение далеко не полностью раскрывает данное понятие и дает почву для его неоднозначного толкования.

На наш взгляд, под электронным документом следует понимать письменную организационно-структурированную форму представления информации с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать, выполненную посредством программной операционной системы компьютера или иных программно-аппаратных средств в виде записи файла (или файлов) или записи в ином установленном формате в цифровом коде запоминающего устройства и/или на разного рода материальных носителях, входящих в состав компьютера или иного аппаратного средства (ОЗУ, ПЗУ, RAM; магнитные, жесткий диск, дискета, кассета; оптический СD-диск; флэшкарта и др.), при создании этих файлов, их копировании, передаче и получении по телекоммуникационным каналам связи, позволяющих с помощью этих программно-аппаратных средств отобразить виртуальный образ документа на экране дисплея, понятный для однозначного визуального восприятия человеком.

Актуальность вопроса, на чем, где конкретно записан электронный документ, потеряла смысл для пользователя, поскольку в реальности файлы электронных документов контролирует операционная система компьютера, а человек-пользователь имеет дело с воспроизведенным виртуальным образом электронным документом на экране дисплея, который посредством разного рода специальных программ (драйверов) и аппаратных средств (видеокарт, мониторов) компьютера четко и однозначно связан с файловой структурой представления электронного документа.

Таким образом, файл как организационно-структурированная форма организации электронного документа и одновременно как элемент информационной технологии является иным видом объективного представления документа (его виртуальным носителем) и фактически - аналогом материального носителя традиционного документа в новейших информационных технологиях.

А.А. Антопольский, младший научный сотрудник Института государства и права РАН. Подходы к установлению правового режима информационных ресурсов.

По данной теме был проведен сравнительный анализ ряда федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с формированием и использованием информационных ресурсов.

Основы правового режима информационных ресурсов были закреплены в Федеральном законе "Об информации, информатизации и защите информации". За время, прошедшее с момента вступления его в силу (а это был 1995 г.), был принят целый ряд федеральных законов и иных нормативно-правовых актов, существенную часть в которых занимают нормы, посвященные отдельным информационным ресурсам (базам и банкам данных, массивам информации и т.п.).

Ставилась задача проследить, как нормы Закона "Об информации...", устанавливающие основы правового режима для всех информационных ресурсов, реализуются в законодательных актах, посвященных конкретным информационным ресурсам. Объектом для такого анализа были выбраны федеральные законы "О государственной регистрации юридических лиц", "О государственном земельном кадастре", "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации".

Первым рассмотренным элементом правового режима информационных ресурсов стал порядок документирования информации. Был рассмотрен вопрос об определении понятия "документирование" и использовании его в различных правовых актах. В результате можно сделать вывод, что рассмотренные законодательные акты достаточно подробно регламентируют вопросы создания, сбора, хранения и уничтожения информации в соответствующих ресурсах. Категория "документирование" используется редко (в одном законе из трех проанализированных), даже в тех случаях, когда фактически происходит процесс документирования, т.е. фиксации сведений на материальном носителе.

Вопросы, связанные со вторым элементом правового режима - правом собственности на информационные ресурсы, в двух проанализированных законах даны предельно лаконично, а в третьем - Федеральном законе "О государственной дактилоскопической регистрации..." не рассматриваются вовсе. По мнению автора, это подтверждает позицию, согласно которой механизмы права собственности малоэффективны для решения тех проблем, которые реально возникают в отношениях по поводу информационных ресурсов.

Третий элемент правового режима информационных ресурсов - категория информации по уровню доступа к ней представляет собой, по-видимому, наиболее важный элемент правового режима информации. В рассмотренных законах эти вопросы регламентируются наиболее подробным образом. По нашему мнению, было бы более корректно говорить не о категории, а о режиме (порядке, правилах, условиях и пр.) доступа к информации.

Норм, предусматривающих порядок правовой защиты информации, в рассмотренных актах выявлено мало. В частности, не установлен порядок правовой защиты сведений Единого государственного реестра юридических лиц. Статья 12 Федерального закона "О государственной дактилоскопической регистрации..." устанавливает, что должностные лица уполномоченных органов несут уголовную и административную ответственность за нарушение правил хранения и незаконное использование этой информации.

Малое количество норм, посвященных порядку правовой защиты информации в рассмотренных законах, можно объяснить тем, что вопросы правовой защиты информации регламентируются нормами, общими для большей части информационных ресурсов (нормами гражданского, уголовного права, специального законодательства), и не требуют подробной детализации для каждого ресурса по отдельности.

В.В. Полянский, заведующий кафедрой государственного и административного права Самарского государственного университета, канд. юрид. наук, доцент. Президентская власть, публичные и частные интересы.

Одна из важнейших проблем современного этапа совершенствования российской государственности - формирование правовых основ и укрепление гарантий эффективности и полноценности публичной власти во всех ее проявлениях и прежде всего в подсистеме президентской и исполнительной власти.

Помимо конституционной неопределенности о месте и роли президентской власти в системе разделения властей, неустойчивость политико-правовых принципов функционирования государственной власти зависит от особых условий и каналов влияния на публичную власть со стороны частных корпораций, экономически влиятельных представителей крупного бизнеса. Последние используют для такого влияния самые разные средства - нелегальные, легальные, коррупционного характера, дружеские связи и т.д. Наиболее убедительными инструментами воздействия на публичную власть являются те, которые имеют видимость законности, поскольку в таком случае создаются предпосылки легального ухода от ответственности .

Современный российский опыт управления экономикой сформировал весьма опасные прецеденты трансферта государственной власти в сферу частных интересов, когда функции публичной власти перемещаются в частные корпорации. Экономической базой такого процесса является фактическая возможность корпораций ставить в зависимость от своих интересов органы публичной, государственной власти, особенно исполнительной власти. Основой для этого являются огромные и исключительные по своему характеру и функциям финансовые и материальные ресурсы.

Показательным примером был по сути экономический шантаж губернатора Приморского края Дарькина, который после избрания на государственную должность вступил в "Союз правых сил" со следующим комментарием: "А какой у меня был выбор - либо я член "Союза правых сил", либо Приморье замерзнет". Приведенный частный факт иллюстрирует типическое положение дел, сложившееся в механизме государственной власти(43. См.: Комс. правда. 2002. 1 февр.).

Пользуясь возможностями влиять на органы исполнительной власти, обладающие правом законодательной инициативы, представители монополистических корпораций стимулируют разработку экономически и политически выгодных для них законопроектов. Подобные законопроекты в случае их принятия создают законные условия не только для экономической монополии, но и политического давления на институты государственной власти, особенно исполнительной. Между тем такое положение дел ведет к размыванию суверенитета государства. Практика воздействия частных корпораций на государственную власть ведет к посягательству на ее верховенство, к присвоению власти частными структурами, что противоречит Конституции Российской Федерации (ст. 3,4, 8).

Некоторые последние события в области законодательных инициатив свидетельствуют о том, что общество в лице Президента Российской Федерации и его Администрации может обрести важные инструменты влияния на процесс формирования российского правового государства. Президент и его Администрация демонстрируют стремление создать условия для реализации функций государственной власти в публичных интересах, охраны суверенитета Российской Федерации, как это предусмотрено ст. 80 Конституции РФ. Основания думать о таком направлении служения президентской власти дают формализованные в заключениях Главного государственно-правового управления (ГГПУ) Администрации Президента РФ правовые принципы, положенные в основу стратегической политики Президента и его Администрации в области законодательного регулирования общественных отношений в сферах функционирования естественных монополий, в частности электроэнергетике. Позиция юристов Администрации Президента России сводится к публичной защите не только принципов права, но и государственных (суть - общественных) интересов в области функционирования электроэнергетики.

Во-первых, юристы заняли совершенно справедливую позицию относительно того, что только законом можно регулировать в окончательном виде отношения по структурной реформе в сферах естественных монополий, к числу которых Указом Президента Российской Федерации "Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий" от 28 апреля 1997 г. отнесена и электроэнергетика. Признана неверной политика по принятию решений по формированию сетевых компаний до принятия соответствующих федеральных законов (заключение в адрес начальника Экономического управления президента Российской Федерации А.В. Данилова-Данильяна от 27 марта 2002 г.). Между тем вопреки требованию постановления Правительства РФ от II июля 2001 г. "О реформировании электроэнергетики Российской Федерации" сначала создать нормативную правовую базу реформирования электроэнергетики, а потом проводить институциональные изменения, в отсутствие соответствующих законов уже создаются новые властвующие органы.Во-вторых, юристы четко определились относительно того факта, что возмездное отчуждение государственного имущества в собственность граждан и юридических лиц всегда является приватизацией (за исключением случаев, прямо указанных в законе). Следует отметить, что это подрывает усилия авторов реформы электроэнергетики, стремящихся через механизмы акционирования фактически приватизировать стратегически важную часть государственной собственности в электроэнергетике.

В-третьих, юристы (в заключении на имя заместителя министра экономического развития и торговли Российской Федерации А.В. Шаронова) защищают права субъектов Российской Федерации в области электроэнергетики. Они справедливо стремятся предупредить вмешательство авторов законопроектов "Об электроэнергетике" в сферу компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, требуя четко определить в законе понятие и структуру федеральных энергетических систем. ГГПУ Президента Российской Федерации стремится на основе действующей Конституции РФ обеспечить гармонизацию федеральных и региональных интересов. В свете такой позиции авторов заключения возникает мысль о необходимости комплексного регулирования отношений в области энергетики, например Энергетическим кодексом. По крайней мере это в наибольшей степени предупредило бы противоречия в пределах единого кодифицированного акта.

В-четвертых, активно защищаются конституционные права собственников электросетевых объектов, которые передаются (по проекту ФЗ) федеральной сетевой компании. Следует особо отметить, что юристы совершенно верно узрели в этом поползновения на публичную власть, которая подменяется властью коммерческой организации, наделяемой проектом ФЗ вопреки Конституции РФ (ст. 3, 10, 11 и 46) властными полномочиями по внесудебному ограничению прав других лиц. Надо сказать, внимание к проблеме размывания публичной власти, государственных и общественных интересов, подмены их интересами неких политизированных коммерческих корпораций проявлено весьма своевременно. В этом же духе оценивается и желание авторов законопроекта наделить администратора торговой сети (коммерческая организация) государственными функциями (подготовка проекта акта Правительства Российской Федерации, контроль за соблюдением этого акта и т.д.).

В-пятых, проявлен государственнический подход к усилению ответственности в коммерческих отношениях по энергоснабжению, выразившийся в несогласии авторов заключения с положениями законопроекта об освобождении некоторых участников рынка от возмещения вреда, причиненного третьим лицам. Есть надежда, что эта идея в будущем будет способствовать защите прав и интересов рядовых потребителей электричества. Обоснованны, на мой взгляд, и предложения конкретизировать полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по вопросам государственного регулирования и надзора в сфере электроэнергетики, предусмотреть механизм их реализации. Укреплению принципа разделения властей послужит и предложение исключить из проекта положения, по сути, означающие вмешательство в судебную власть (таковое справедливо усматривается в. наделении федерального органа исполнительной власти правом выдачи предписаний о прекращении нарушений законодательства).

В-шестых, но не в "последних" (!!!), ГГПУ Администрации Президента Российской Федерации, возможно, неожиданно для авторов законопроекта "О введении в действие закона "Об электроэнергетике" придало официальной гласности его идеологию. В завершение своего заключения ГГПУ сделало вывод о том, что идеология законопроекта направлена на усиление монопольных позиций РАО "ЕЭС России" в электроэнергетике, на устранение государства из числа собственников объектов электроэнергетики. Авторы заключений поняли, какую опасность таит в себе корпоративный потенциал РАО "ЕЭС России"! Сосредоточение в руках частной корпорации (да еще с участием государства!) жизненно важных рычагов влияния на экономику и политику может дезорганизовать управление государством. Хотелось бы, чтобы эту опасность поняли и предотвратили все, кто будет решать судьбу электроэнергетики, разрабатывая и принимая законы. Необходимо также, чтобы представители народа не только приняли закон, но и наполнили бы его правовым содержанием - нормами, защищающими интересы всего российского народа.

Таким образом, анализ позиции президентских юристов по поводу законопроектов об электроэнергетике позволяет говорить о формирующейся тенденции на предотвращение возможностей перемещения функций государственной власти в коммерческие структуры. Задача состоит в том, чтобы эта тенденция стала политической закономерностью.

Э.В. Малиненко, заведующий юридическим отделом администрации г. Гуково Ростовской области, заведующий кафедрой права, канд. юрид. наук. Проблемы системы исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Стратегической задачей Российского государства на современном этапе является укрепление вертикали исполнительной власти. Президент РФ В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию в апреле 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" поставил вопрос о необходимости административной реформы, и в частности о модернизации системы исполнительной власти в целом.

Нашей ключевой задачей, отметил В.В. Путин, остается работа по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровнями(44. См.: Парламентская газ. 2002. 25 апр.).

Нынешняя система исполнительной власти в субъектах Российской Федерации унаследовала ряд черт прежней организации и властных отношений в республиках, краях, областях, автономных областях и автономном округе. Часто используются те же формы и методы работы, фактически не всегда осуществляются многие новые провозглашенные демократические принципы.

В практике формирования государственной власти в субъектах Российской Федерации особое значение приобретает разработка концепций системы единой исполнительной власти и взаимосвязи двух ее уровней - федерального и субъектов Федерации; в частности, речь идет о теории разделения полномочий и построении на этой основе эффективно функционирующей системы органов исполнительной власти.

Находящаяся в процессе становления система органов исполнительной власти в субъектах Федерации в современный период действует в условиях нестабильности общества. Она требует сегодня уточнения своего правового и реального положения, и в нынешних переходных условиях механизм реализации полномочий органов власти субъектов Федерации остается актуальной проблемой.

В большинстве краев и областей система органов исполнительной власти в основном сложилась и получила закрепление в нормативных правовых актах соответствующих субъектов Российской Федерации - уставах. Определилась структура органов исполнительной власти края или области, урегулирован порядок формирования данных органов, основную роль в которых играет глава администрации (губернатор) края или области. Полномочия администрации (правительства) краев или областей закреплены в уставах на основании ст. 73 Конституции Российской Федерации и с учетом конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации (ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации). По мнению автора, конституционное развитие краев и областей, которые численно преобладают в составе субъектов Российской Федерации, идет в русле требований и норм, содержащихся в Конституции Российской Федерации. Вместе с тем в уставах и законодательстве Российской Федерации содержатся различные подходы к решению вопросов деятельности органов исполнительной власти, что требует унификации в масштабах всей страны. Сегодня выработка вертикальных и горизонтальных управленческих связей в единой системе исполнительной власти Российской Федерации существенно затруднена тем, что отсутствует федеральное законодательное закрепление общих принципов организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Этот пробел, по мнению автора, не восполнен Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", двусторонними договорами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.

Автор полагает, что система, статус и структура органов исполнительной власти краев и областей должны быть уточнены и окончательно сконструированы с учетом возрастающих задач их сотрудничества с федеральной государственной властью, местным самоуправлением, межрегиональным сотрудничеством с другими субъектами Российской Федерации.

Автор считает актуальной задачей определение и последующее нормативно-правовое закрепление условий и предпосылок стабильности внутренних структур органов исполнительной власти с тем, чтобы в дальнейшем исключить произвольные реорганизации, ломки, нерациональный рост расходов и увеличение количества государственных служащих в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

К.В. Агалов, соискатель кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (г. Улан-Удэ).

В науке административного права постоянно и неизбежно возникает вопрос о схеме управления в субъектах Российской Федерации. Представляется, что схемы управления в субъектах Российской Федерации должны быть кардинально пересмотрены и выработаны ее оптимальные варианты, которые позволили бы, во-первых, восстановить отраслевое управление в различных сферах управления с учетом Конституции Российской Федерации 1993 г. Сегодня ясно, что отсутствие государственного управления в сфере экономики, государственного контроля, финансов, т.е. государственного регулирования жизни общества, приводит только к одному - анархии в управлении государством. Такие отрасли, как сельское хозяйство, культура, наука, образование, медицина, пенсионное обеспечение, сбор налогов, не могут существовать без участия государства. Немаловажную роль в этом играют и субъекты Российской Федерации. В частности, в субъектах Российской Федерации следовало бы создать такой механизм государственного отраслевого управления, который бы позволил осуществлять управление органами исполнительной власти в "автоматическом режиме", обеспечивая связь с отраслевыми комитетами и комиссиями не только Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, но и самими федеральными органами исполнительной власти;

во-вторых, восстановить межотраслевое управление. Вопросы отвода земельных участков, разрешение на строительство, надзор и контроль в строительстве, в торговле, в защите прав и интересов граждан и т.д. сегодня, к сожалению, курируются различными ведомствами, не подчиненными и не взаимосвязанными между собой. Их деятельность координируется либо из Москвы вышестоящими министерствами и ведомствами, либо органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо органами местного самоуправления. Вообще необходимо взаимоувязать деятельность органов исполнительной власти и управления всех уровней, действующих на территории субъекта Российской Федерации в сфере межотраслевого управления. Это особенно важно, если учесть, что в межотраслевом управлении указания органов, выполняющих функции надзора, имеющих право устанавливать те или иные нормы, общеобязательны для предприятий, организаций, учреждений и граждан. Сегодня мы имеем ситуацию, при которой никто не знает, чьи, какие правила и нормы должны выполняться и соблюдаться, а на что не стоит обращать внимание;

в-третьих, необходимо законодательно регламентировать правовой статус федеральных округов, взаимодействие президентских структур, федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. И это должно быть закреплено не указами Президента, как это имеет место сейчас, а федеральными законами. Для создания законодательной базы по организации и деятельности органов исполнительной власти необходимо принять ряд федеральных законов, имеющих базовый (рамочный) характер, и законов субъектов Российской Федерации об органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Правовое положение органов федеральной исполнительной власти целесообразно закрепить законами о федеральных органах исполнительной власти, о территориальных органах министерств и ведомств, об основных принципах организации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и, наконец, соответствующими законами субъектов Российской Федерации. Хочу подчеркнуть, что в труде "Государственное управление на этапе перестройки", изданном в 1988 г., известнейший отечественный ученый-административист Б.М. Лазарев указывал на необходимость совершенствования координации в управлении и значимость отраслевого управления. Эти вопросы актуальны для науки административного права и в наши дни.

А.В. Минашкин, научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. К вопросу о совершенствовании законодательства об управлении здравоохранением.

В последние годы основные дискуссии ученых-административистов ведутся в основном по проблемам общей части административного права, административной юстиции, государственного управления экономикой. К сожалению, перестало уделяться внимание вопросам особенной части административного права, хотя, на наш взгляд, проблем здесь не меньше, а подчас даже больше.

В ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации "России надо быть сильной и конкурентоспособной" Президент Российской Федерации особо остановился на здравоохранении, поскольку оно касается всех нас. "Всем вам очень хорошо известны показатели здоровья населения России, они - не утешительны. О том, что здравоохранению необходима модернизация, сказано очень много"(45. Росс. газ. 2002. 19 апр.). В прошлом Послании ставилась задача подготовки законодательной базы для завершения перехода к страховому принципу оплаты медицинских услуг, медицинской помощи. Эта задача не выполнена.

Напомним, что важная роль в решении этого вопроса принадлежит Правительству Российской Федерации. Полномочия Правительства Российской Федерации в социальной сфере перечислены в ст.16 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". В частности. Правительство Российской Федерации принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; разрабатывает и осуществляет меры по развитию физической культуры, спорта и туризма, а также санаторно-курортной сферы.

Следует отметить, что основные положения единой государственной политики в сфере здравоохранения реализуются в том числе и посредством федеральных целевых программ, утверждаемых Правительством Российской Федерации. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1997 г. была одобрена разработанная Министерством здравоохранения Российской Федерации и Российской академией медицинских наук Концепция развития здравоохранения и медицинской науки в Российской Федерации. Правительство утвердило План мероприятий по реализации Концепции(46. См.: Собрание законодательства РФ. 1997. N 46. Ст. 5312.).

В Концепции определены основные направления развития системы здравоохранения, совершенствования организации медицинской помощи, системы финансирования здравоохранения.

В качестве главных задач, которые должны решаться на федеральном уровне, намечены:

определение стратегии развития здравоохранения;

разработка и исполнение федеральных целевых программ;

координация деятельности органов государственной власти по решению вопросов здравоохранения;

разработка механизмов деятельности контрольно-разрешительной системы в сфере обращения лекарств.

Особое значение имеет совершенствование государственной санитарно-эпидемиологической службы, приведение ее системы и структуры в соответствие с современными реалиями.

Основой для разработки комплекса мероприятий в области обеспечения охраны здоровья населения, предусматривающих объединение усилий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан, может являться Концепция охраны здоровья населения Российской Федерации на период до 2005 г., разработанная Минздравом России и Российской академией медицинских наук с участием федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2000 г.(47. См.: Собрание законодательства РФ. 2000. N 37. Ст. 3734.)

Основополагающей целью этой Концепции является стабилизация показателей здоровья населения Российской Федерации путем реализации первоочередных мер, направленных на изменение образа жизни людей, формирование у них приоритетного отношения к проблеме здоровья, ориентированного на минимизацию факторов, негативно влияющих на здоровье. В указанном документе особо выделено, что основными задачами в области охраны здоровья являются улучшение качества и обеспечение доступности медицинской помощи, реализация федеральных и территориальных целевых программ, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, создание экономических и социальных условий, способствующих снижению распространенности негативных факторов риска и уменьшению их влияния на человека.

Представляется, что в настоящее время остро требует законодательного обеспечения финансовая политика по развитию программ укрепления здоровья и профилактики заболеваний с учетом, в частности, того, что расходы на здравоохранение должны постепенно увеличиваться.

Законодательством должно также предусматриваться создание благоприятных экономических условий для организаций, реализующих программы укрепления здоровья и профилактики заболеваний среди работников, а также для инвесторов, направляющих свои средства на улучшение социальных условий и состояния окружающей среды, способствующих здоровому образу жизни.

Таким образом, в настоящее время необходима консолидация и медицинских работников, и юристов в целях выработки действенных подходов, направленных на научно обоснованное совершенствование законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, налаживание взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в данной сфере.

В.Ф. Ломакина. Лицензирование предпринимательской деятельности по новому Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности".

В последние годы стало очевидным, что правовой механизм, регулирующий отношения в сфере лицензирования, недостаточно эффективен для развития предпринимательства в нашей стране. Недостатки, сложившиеся в указанной сфере, превратили процесс получения лицензий в один из бюрократических барьеров на пути создания режима максимального благоприятствования для осуществления предпринимательской деятельности. Этому способствовала также ранее установленная действовавшим Законом о лицензировании возможность определения в подзаконных актах работ и услуг по лицензируемым видам деятельности, что привело в итоге к значительному расширению перечня видов деятельности, подлежащих лицензированию.

Создание при лицензирующих органах различных лицензионных, экспертных и других центров превратило лицензионную деятельность в источник дополнительного извлечения доходов и пополнения региональных и ведомственных бюджетов. Необоснованное расширение перечня документов, необходимых для получения лицензии, в том числе различного рода заключений инспекций, надзорных и контрольных органов, привело к значительному увеличению платы за лицензию.

В связи с неоправданным увеличением количества лицензируемых видов деятельности и необходимостью в целом совершенствования законодательства о лицензировании было принято решение о разработке нового закона. В настоящее время такой закон принят и уже вступил в законную силу.

В отличие от предыдущего новый Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" значительно упростил порядок лицензирования на территории Российской Федерации и сократил число лицензируемых видов деятельности, уточнил перечень документов, необходимых для получения лицензии, и четко определил полномочия лицензирующих органов. В отличие от предыдущего Закона из перечня этих органов исключены органы местного самоуправления, а также возможность определения лицензирующих работ и услуг на основании подзаконных актов. В Законе не воспроизведено понятие надзора за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий, имевшееся в законодательстве. В качестве контролирующих органов Федеральным законом названы лицензирующие органы, которые вправе проводить контроль, но по очень ограниченному кругу лицензионных требований и условий, охватывающих в основном организационно-правовые требования к лицензированию. Вместе с тем в Федеральный закон о лицензировании были включены некоторые виды деятельности, которые ранее ей не подлежали. Такова деятельность по реализации нефти, газа и продуктов их переработки. Включение такой деятельности в перечень лицензируемых видов деятельности, на наш взгляд, вполне логично, поскольку это связано с необходимостью улучшения ситуации по обеспечению безопасности эксплуатации объектов топливно-энергетического комплекса. Кроме того, лицензирование указанной деятельности, как нам представляется, позволит осуществить лицензионный контроль за соблюдением требований безопасности, а также за соответствием качества смешиваемых и реализуемых нефтепродуктов, сжатого и сжиженного газа требованиям государственных стандартов и техническим условиям.

В то же время следует констатировать, что на практике уже возникло немало проблем, связанных с реализацией этого Федерального закона, и в основном из-за отсутствия положений по конкретным видам деятельности, утверждаемым Правительством Российской Федерации.

Выход из этого положения найден пока в отношении деятельности, которая предыдущим Законом была включена в перечень лицензируемых видов деятельности и осуществлялась субъектами Российской Федерации. В настоящее время, как правило, лицензирование такой деятельности осуществляется субъектами Российской Федерации, которым переданы полномочия по лицензированию конкретного вида деятельности федеральными органами исполнительной власти, на которых в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11 февраля 2002 г. "О лицензировании отдельных видов деятельности" возложены полномочия по лицензированию конкретного вида деятельности. Однако такая практика, как нам представляется, может носить лишь временный характер и действовать до принятия положения о лицензировании. Полагаем, что любые противоречия в правовой базе, в том числе и в сфере лицензирования, недопустимы и должны быть исправлены.

В заключение хотелось бы выразить надежду на то, что с принятием нового Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" будут решены многие наболевшие проблемы, связанные с лицензированием в Российской Федерации.

И.В. Максимов, заведующий кафедрой административного и муниципального права Астраханского государственного технического университета, канд. юрид. наук. Терминология как первичный элемент системы науки административного права: основные свойства и предъявляемые требования.

Система науки административного права включает в себя определенные компоненты, обладающие качествами относительной самостоятельности и различающиеся по сложности строения, методу и приемам выделения, по характеру связей и отношений. К таким компонентам относятся: предмет науки, методология науки, система науки, научная терминология и категории науки, принципы науки, концепции, доктрины и гипотезы науки, отраслевая библиография, история науки. Качество системы науки административного права определяется состоянием ее компонентов, а значит, важны такие характеристики, как степень их разработанности, всесторонность и комплексность заключенного в них знания. Недостаточное внимание к одному из них "отрицательно сказывается на других, на науке в целом и, как следствие этого, на практической деятельности. На сегодняшний день, например, в науке административного права недостаточно развитыми являются такие ее элементы, как терминология и история"(48. Бельский К.С. О предмете и системе науки административного права / Гос. и право. 1998. N 10. С. 19.).

Носитель понятия - слово, и если слово представляет понятие, сформировавшееся в сфере науки, оно является научным термином. В свою очередь ядро научного термина составляет научное понятие - категорию логическую. Границы понятий, а следовательно, значение термина устанавливаются путем перечисления существенных признаков, составляющих содержание понятий. В силу этого оно может выражаться как аналитически - развернутым определением, так и синтетически - термином. Сходство содержания и объемов термина, его определения - важнейшее условие не только правильности данного термина, но и точного установления его места в системе.

Термин индивидуализирует содержание понятия и выражает его правовую ценность, т.е. в нем сконцентрирован определенный уровень знаний о понятии, его признаках, свойствах, связях. Так, по своему юридическому значению термин "административная ответственность" выражает всю совокупность понятий, связанных с административным принуждением и взысканием (наказанием). Этот термин лишен двусмысленности, он уже термина "административное принуждение", не вытесняет его и дифференцированно обозначает систему административных взысканий. Другой пример. Известной особенностью правонарушений, предусмотренных действующим законодательством, является их многочисленность, проявляющаяся, в частности, в неоднородности преследуемых действий, различии применяемых понятий и терминов. И это, несомненно, затрудняет понимание и применение законодательства и в конечном счете снижает его эффективность.

Уровень нормативно-правовой определенности зависит от правовой обеспеченности, которая напрямую зависит от философской, лингвистической и терминологической точности, используемой правоведами в научных исследованиях(49. См.: Масленников М.Я. Российский административный процесс. Тверь, 2001. С. 54.).

Здесь уместны слова академика А.М. Деборина: "Необходимо заботиться о кристальной ясности и определенности терминологии, поскольку она представляет собой сущность самих объективных явлений, сущность самой науки"(50. Деборин А.М.Заметки о происхождении и эволюции научных понятий и терминов / Вопросы языкознания. М., 1957. N4. С. 45.).

Системность терминологии, т.е. отсутствие в науке случайного скопления терминов, не связанных и не организованных. Термины должны быть "исчислимы и принудительно связаны с понятиями науки, так как словесно отражают систему понятий данной науки"(51. Реформатский А.А. Термин как член лексической системы языка / Проблемы структурной лингвистики. М., 1968. С. 130-135.).

Дефинитивная функция. "Слово исполняет номинативную или дефинитивную функцию, т.е. является средством четкого обозначения, и тогда оно - простои знак, или средством логического определения, тогда оно - научный термин"(52. Виноградов В.В. Русский язык. Грамматическое учение о слове. М. - Л., 1947. С. 12-13.).

Учитывая, что проблема терминологии языка науки административного права проявляется особенно остро в настоящее время (после принятия в 1993 г. новой российской Конституции, новых федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации), представляется важным поставить вопрос об административно-правовой терминологии "на более обстоятельную - научную основу, произвести генеральную инвентаризацию всего терминологического хозяйства, очистить его от ненужных слов и позаботиться о системе терминов, способных точно и правильно обозначать новые реальности в государственном управлении"(53. Бельский К.С. Указ. соч. С. 19.).

Н.Г. Салищева, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, канд. юрид. наук.

1. Современный этап развития российского общества обусловливает повышение роли государственного регулирования в решении экономических и социальных задач.

В свою очередь это обстоятельство требует выбора и применения таких методов государственного управления, которые, с одной стороны, должны учитывать реалии рыночной экономики, свободу предпринимательской деятельности, выбора профессии и приложения труда, а с другой, - обеспечивать защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан, их организаций, устранение "перекосов" в социальном положении граждан, в оплате труда, укрепление дисциплины и правопорядка.

Задача науки административного права, на наш взгляд, заключается в теоретическом обосновании выбора того или иного метода государственного управления (административно-экономического, чисто административного, методически-рекомендательного характера и т.п.).

Вместе с тем необходимо дальнейшее углубленное изучение функций управленческого аппарата, поскольку эффективность метода управления во многом зависит от реальных полномочий органа управления, в том числе контрольно-надзорных полномочий. Административисты в долгу у государства и по части разработки предложений о системе органов государственного управления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

2. В теории административного права все большее внимание уделяется проблемам административного процесса в целом и административной юстиции, в частности. Представляется, что мы должны сосредоточиться на трех ветвях административного процесса: административная процедура в органах исполнительной власти и органах местного самоуправления; административное судопроизводство; производство по делам об административных правонарушениях.

3. Вступление в действие нового Кодекса РФ об административных правонарушениях требует научного осмысления и критического анализа ряда его позиций. Речь идет о новом понятийном аппарате, в том числе о таких понятиях, как "вина юридического лица", "административное наказание" и др. Ряд положений Кодекса, в особенности гл. 30 - о пересмотре постановлений по делам об административных правонарушениях, потребует не только научных комментариев, но и разработки концепции "взаимоотношений" при КоАП РФ, ГПК РФ и новой редакции АПК РФ, поскольку в ГПК и АПК будут содержаться нормы (как это следует из изучения проектов этих кодексов), либо аналогичные нормам КоАП РФ, либо явно им противоречащие. Поэтому проблема административной ответственности физических и юридических лиц продолжает оставаться весьма актуальной.

4. Выступления коллег на данной конференции, монографии и научные статьи опубликованные административистами за последние годы, позволяют вынести на обсуждение ученой общественности в сфере административного права предложение о создании совместными усилиями многотомного Курса российского административного права.

Как известно, изданный в свое время такой курс, инициатором которого был Б.М. Лазарев, сыграл важную роль в развитии науки административного права.