БРЕМЯ ГОСУДАРСТВА И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА (ЛИБЕРАЛЬНАЯ АЛЬТЕРНАТИВА)*

* Статья подготовлена на основе доклада Экспертного института "Бремя государства и экономическая политика (либеральная альтернатива). Москва, 22 октября 2002 г. Финансовая поддержка оказана фондом "Открытая Россия".

В результате рыночных реформ и инфляции после кризиса 1998 г. большая часть обязательств государства советского периода обесценилась. Это имело ряд негативных социальных последствий, однако Россия получила уникальный шанс быстрого развития, что и подтвердили итоги 1999-2001 гг.

Но этот шанс может быть упущен. После 1998 г. практически не проводится политика модернизации и развития. Снижения налогового бремени, несмотря на, казалось бы, эффективные меры, бизнес пока не ощущает. Более того, отмена инвестиционной льготы превратила активных инвесторов в проигравших. В расходах бюджета приоритет получили силовые ведомства. Оптимальный уровень централизации финансов, установившийся после кризиса 1998 г., сейчас превышен. Система финансовой помощи региональным бюджетам усложнена. Трансферты безадресны. Финансирование отраслей бюджетной сферы ориентировано на поддержание сети неэффективно работающих учреждений и избыточной численности занятых.

Подготавливаемая реформа государственной службы по своему характеру слишком умеренна, поэтому вряд ли может быть эффективной. В России колоссальную роль играют неформальные воздействия государства: прямые издержки преодоления административных барьеров, вымогательство участия, то есть неформальные требования властей всех уровней о взносах в те или иные фонды, и др. Именно такая ситуация сложилась в России.

Бремя государства

Экономический рост для России - категорический императив. Вопрос заключается в том, как в течение 15 лет обеспечить высокие устойчивые темпы 8-9% в год. Возможности для этого есть, они заложены прежде всего в освоении мировых достижений, в посткризисном развитии, в агрессивности молодого российского бизнеса, в преодолении нашего отставания последних 15-20 лет.

В настоящее время есть единственный реальный путь решения задачи - модернизация на основе частной инициативы. Для этого главное - максимально возможная либерализация экономики, снятие административных барьеров, снижение до минимума участия государства в экономике, сокращение государственных расходов и в целом бремени государства на бизнес.

Увеличение государственных расходов до определенного уровня позитивно влияет на экономический рост. Кроме защиты правопорядка, прав собственности, стабильности денежной системы, государство обязано производить публичные услуги, которые включают, например, национальную оборону, охрану здоровья и окружающей среды, образование и т.п. Однако увеличение государственных расходов в дальнейшем начинает сдерживать экономический рост. Их оптимальный уровень для каждой страны свой и зависит от стадии ее развития.

С 1970-1980 гг. в развитых странах доля государственных расходов в ВВП, до тех пор постоянно возраставшая, стала сокращаться.

***

Таблица 1

Государственные расходы в основных развитых странах (в % к ВВП)

Материалы доступны в бумажной версии издания.

Источники: ECO/WKP (2001) II (OECD Economic Outlook 68, December 2000, OECD National Acconits and OECD Calculations).

***

Как видно из данных таблицы 1, практически во всех странах точка перегиба тенденции наступила между 1980 и 1995 годами. Исключение составили Япония и Корея, где рост доли государственных расходов еще продолжается и где старт был намного ниже.

Как видно из данных таблицы 1, почти во всех странах наивысшие темпы роста обеспечивались тогда, когда уровень государственных расходов был низким, и снижались по мере его повышения. Иногда ссылаются на то, что прорыв в странах Юго-Восточной Азии был достигнут за счет активного вмешательства государства в экономику (Япония, Корея, Тайвань, Сингапур, Китай), но все же стоит подчеркнуть: при этом государственные расходы в начале пути нигде не превышали 12-15% ВВП. Среди развитых стран в 1990-е годы темпы роста оказались выше в тех из них, где были ниже государственные расходы.

Сегодня проводимая в России экономическая политика в целом соответствует мировой тенденции. Однако реализуется она, на наш взгляд, недостаточно последовательно. Нынешний уровень налогового бремени и государственных расходов для растущей экономики чрезмерно высок. Бюджет расширенного правительства по доходам лишь незначительно ниже, чем в странах ЕС, и заметно выше, чем в США, Южной Корее, Ирландии, то есть в наиболее динамичных экономиках. В странах с наивысшими темпами роста (Китай, Тайвань, Малайзия) уровень государственных расходов не превышает 15-25% ВВП в основном по той причине, что государство здесь не имеет обязательств по пенсионному и иным видам социального обеспечения.

В России такие обязательства стали нормой и отказ от них вряд ли возможен. Поэтому мы не можем сократить расходы до указанного уровня. В 1998 г. доходы бюджета расширенного правительства составляли 32,3% ВВП [1]. И хотя в то время у государства была крупная задолженность по выплате зарплат, пенсий, по госзаказам и т.д., дефицит бюджета достигал 5% ВВП, а расходы - 37%. Такой уровень налоговой нагрузки можно было бы считать посильным для российской экономики. С тех пор нагрузка на экономику увеличивалась. В 2001 г. она составила 37,2% ВВП, в 2002 г. ожидается 41,1%, что почти на 9 п.п. больше, чем в 1998 г. Правда, за это время дефицит бюджета сменился профицитом. Налоговая реформа и расширение налоговой базы привели к существенному улучшению сбора налогов и росту доходов бюджета при снижении ставок некоторых основных налогов. Но факт остается фактом: реальная нагрузка на бизнес возросла, для него профицит - тоже расходы. На 2003 год - пиковый год платежей по внешнему долгу - намечается сокращение доли бюджета расширенного правительства до 37,6% ВВП , а также непроцентных расходов с 32,8 до 31,9% ВВП. Последние три года такого рода установки не выполнялись.

Безусловно, увеличение государственных расходов необходимо практически во всех сферах: армия, наука, образование, здравоохранение, государственная служба и т.д. Но удовлетворить эти нужды можно только за счет повышения доходов, то есть роста экономики а для этого сегодня надо сокращать расходы и снижать налоги.

Бремя государства - результат не только увеличения ставок налога и бюджетных расходов. Оно связано также с наличием крупного государственного сектора в экономике и неформальными воздействиями на нее государственных учреждений и их представителей. В России он охватывает до 25 млн. занятых. Государственные предприятия или АО с государственным участием в значительных масштабах, хотя и не всегда явно, получают преимущества при размещении госзаказов, формировании тарифов на тепло- и электроэнергию, грузовые перевозки и т.п. Государственный сектор генерирует неравенство условий конкуренции и нерыночные отношения, порождает и множит злоупотребления.В России неформальные воздействия государственных учреждений на бизнес и их представителей особо значимы в силу традиционной распространенности нелегальных взаимоотношений, жизни "по понятиям", а не закону. Они включают: излишнее регулирование, административные барьеры, злоупотребление властью ("белая зона"); нелегальные принудительные поборы с бизнеса на благие цели ("серая зона"); коррупцию, взятки чиновникам ("черная зона"). Ниже приводятся оценки размера бремени государства на бизнес, которые получены методом опроса наиболее квалифицированных экспертов (см. табл. 2).

***

Таблица 2

Государственные расходы и бремя государства на бизнес в России

Материалы доступны в бумажной версии издания.

***

Для расчетов за основу были взяты фактические данные исполнения бюджета расширенного правительства за 2001 год: по доходам - 37,3% ВВП, по расходам - 33,65 [2]. Если учесть, что 25% ВВП приходится на теневую экономику, то все уплачиваемые налоги ложатся на легальный бизнес, нагрузка на который возрастает примерно до 48-49% ВВП.

Долю государственного сектора в ВВП эксперты оценили, учитывая реальные ресурсы в его распоряжении, в 15-16%, неформальных воздействий государства на экономику - еще в 7,5-9% ВВП. Всего бремя государства оценивается примерно в 60-65% ВВП. Это на порядок больше, чем в странах Европы. Высокие устойчивые темпы роста экономики в отмеченных условиях практически нереальны.

Возможности сокращения бремени государства на бизнес экспертами оценены в целом на уровне 25-30% нынешних расходов, или 12-15% ВВП. Представляется, что это - минимальная оценка. С учетом совокупности социальных и политических факторов уже в первый год сокращение может составить 3,5% ВВП. Данные о потенциальном вкладе различных факторов в общее сокращение бремени государства приведены в таблице 3.

***

Таблица 3

Оценка экспертов (в % к итогу)

Материалы доступны в бумажной версии издания.

***

Наибольшее снижение бремени на бизнес, как видно из данных таблицы 3, должно произойти в первую очередь за счет государственного сектора, неформальных воздействий государства и региональных бюджетов.

Высказывается также мнение, что участие государства в экономике с точки зрения задач роста должно быть больше, что размеры государственных расходов по отдельным или же по всем статьям недостаточны и об их сокращении не может быть речи, в крайнем случае - только о повышении эффективности использования выделенных средств. Так, по оценке Центра развития, после 1998 г. стоимость услуг государственного сектора в целом занижена в основном из-за невысокой зарплаты бюджетников и отсутствия инвестиций в его инфраструктуру. В реальном исчислении расходы консолидированного бюджета в 2001 г. составляли 80% уровня 1997 г. По статьям отношение расходов в 2001 г. к расходам в 1997 г. и к некой гипотетической норме дается в таблице 4.

***

Таблица 4

Недостаточность госрасходов (оценка Центра развития, в %)

Материалы доступны в бумажной версии издания.

***

Приведенные оценки фактических расходов к норме тяготеют к оценкам до кризиса 1998 г., когда госрасходы и обязательства государства, очевидно, превышали возможности экономики и препятствовали ее развитию. Кризис это доказал вполне убедительно.

Бюджет расширенного правительства

Федеральный бюджет является наиболее упорядоченной и прозрачной частью бюджетной системы страны. В 1999-2001 гг. ресурсы федерального бюджета существенно возросли (см. табл. 5). Примерно на 20% в реальном исчислении увеличился ВВП. Улучшился сбор налогов: по консолидированному бюджету налоговые доходы повысились с 21,7% ВВП в 1998 г. до 27% в 2001 г., а по федеральному - с 9,6 до 16,2% ВВП. За счет увеличения сбора налогов и перераспределения доходов в пользу федерального бюджета его доходы возросли примерно в 1,5 раза (на 47%). Всего же его ресурсная база была увеличена в 1,76 раза. Все это создало возможности для некоторого маневра. В данный период осуществлялись три главных приоритета: расчеты по внешнему долгу; финансирование силовых структур; централизация финансовых ресурсов и увеличение финансовой помощи регионам.

Погашение внешних долгов обеспечивается тем, что с 1999 г. бюджет сводится с профицитом и, кроме того, с 2001 г. накапливается финансовый резерв. Если страна справится с обязательствами 2003 г., несмотря на предстоящие крупные платежи и при условии поддержания на рынках приемлемой цены на нефть, погашение внешнего долга перестанет занимать основную долю в расходах федерального бюджета. Впору подумать о политике заимствований на перспективу.

В 1999-2001 гг. произошел опережающий рост (увеличение доли в расходах) расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности. Доля этих статей с 20,3% в 1998 г. возросла до 29,5% в 2001 г.

***

Таблица 5

Структура расходов федерального бюджета в 1998-2001 гг.

Материалы доступны в бумажной версии издания.

Источник: Госкомстат РФ. Статистический ежегодник 2001. М., 2002.

***

Данная тенденция продолжится: в 2003 г. по этим двум статьям предполагается рост расходов на 33,8% при общем увеличении расходов на 11,4%. Приоритет силовых структур в расходах, несмотря на острые проблемы в данной сфере, вызывает по меньшей мере сомнение, поскольку значимых реформ здесь не проводится.

***

Таблица 6

Структура расходов федерального бюджета в 2001-2003 гг.

На основе анализа структуры расходов федерального бюджета в 2001-2003 гг. (см. табл. 6) можно сделать следующий вывод: хотя экономический рост и модернизация поставлены в качестве главной задачи экономической политики, в федеральном бюджете этот приоритет пока просматривается слабо. Он мог бы быть отражен либо в росте расходов на инвестиции и государственные услуги отраслям народного хозяйства (дирижистский вариант), либо в снижении расходов и налогового бремени (либеральный вариант). Первый вариант не реализуется. Второй вариант, к счастью, осуществляется - снижение подоходного налога, налога на прибыль, отмена оборотных налогов. Но пока и доходы, и расходы только росли, если не считать заминку со сбором налогов в первом полугодии 2002 г. Но остается открытым вопрос о том, имело ли место реальное сокращение бюджетных расходов, если учесть и отмену всех льгот, и изменение правил вычета расходов из налогооблагаемой базы.

На 2003 год Минфин планирует сокращение налогового бремени на 0,7% ВВП в целом по бюджетной системе. Предусматривается также снижение доли в ВВП и доходов, и расходов. Но будет ли это выполнено, сказать трудно. Пока можно констатировать, что федеральный бюджет не стал инструментом политики развития. Начиная с 2003 г. и до 2005 г. расходы федерального бюджета в реальном исчислении необходимо сократить на 6-7 %, в том числе в первый год - на 1,5-2%, снизить долю федерального бюджета в ВВП до 16-17% (с учетом единого социального налога).

Региональные бюджеты, несмотря на меньшую налоговую базу, имеют, по оценкам экспертов, большие резервы в расходах по сравнению с федеральным бюджетом. На региональные и консолидированные с ними местные бюджеты падает основная тяжесть расходов на социальные услуги, включая ЖКХ (самая крупная статья), образование, здравоохранение, социальную помощь. Сумма расходов из региональных бюджетов больше, чем из федерального, с учетом финансовой помощи из последнего. В 2002 г. ожидаются расходы федерального бюджета в размере 12,5% ВВП, а региональных - 15,1% ВВП. Примерно те же пропорции планируются и на 2003 год. Объем помощи регионам сохраняется на уровне примерно 29-30% всех расходов.

***

Таблица 7

Основные межбюджетные пропорции в Российской Федерации (в %)

Материалы доступны в бумажной версии издания.

***

Основные результаты централизации финансовых ресурсов и увеличения объемов их перераспределения отражены в таблице 7.

Усиление централизации финансовых ресурсов обусловлено низким уровнем контроля за расходами региональных бюджетов (хуже, чем на федеральном уровне), обязательствами Федерации по внешнему долгу, существенными различиями между регионами в уровнях экономического развития, что требует определенного выравнивания бюджетной обеспеченности посредством перераспределения средств из федерального бюджета. Децентрализация финансов нередко усложняет процесс перехода к рыночной экономике. В частности, задачу снижения налогового бремени легче решать, концентрируя ресурсы в центре. Наконец, высказывается мнение, что децентрализация вообще целесообразна лишь в условиях нормального гражданского общества, то есть при высокой степени социальной ответственности властей и способности граждан контролировать их деятельность.

Контроль за расходами и бюджетное планирование

Несомненно, контроль за региональными финансами и бюджетное планирование в регионах не отвечают тем задачам, которые стоят перед ними. Предстоит решить, в какой мере подобное состояние является следствием недостаточности контроля сверху, а в какой мере - слабой ответственности за формирование собственных доходных источников.

В самом начале рыночных реформ в условиях, близких к гиперинфляции, и при отсутствии какого-либо опыта работы в резко изменившихся обстоятельствах региональные и местные власти пытались решать свои проблемы почти исключительно путем повышения налогов и сборов, находившихся в их компетенции. Тогда усиление контроля и регулирования со стороны центра было абсолютно необходимым, но они часто осуществлялись с нарушением норм и правил.

С тех пор многое изменилось. В связи с ростом доходов, улучшением сбора налогов, расширением трансфертов и иной финансовой помощи из центра состояние региональных финансов заметно улучшилось. Высокодотационные регионы теперь сводят свои бюджеты без дефицита и сокращают кредиторскую задолженность. Пришла пора серьезно заняться контролем за расходами, обеспечением прозрачности бюджетного планирования. Несмотря на усилия, особенно активно предпринимавшиеся в последние годы, бюджетное планирование и контроль за исполнением региональных бюджетов ведутся на низком уровне. Поиск резервов лучшего использования средств в большинстве случаев отсутствует, взамен этого, как отмечает В. Христенко, при нехватке ресурсов "исполнение бюджета" переводится на "кассовую" основу, заключающуюся не в выполнении бюджетного плана, а в приведении в соответствие расходов и получаемых доходов [3]. Проще говоря, сокращается финансирование. Многие регионы, располагая резервами, прибегают к займам. Часто поддерживаются заниженные тарифы на тепло- и электроэнергию, воду и др., что приводит к необходимости покрывать убытки из бюджетов. Дотации, субсидии, налоговые льготы для промышленности и других отраслей являются распространенными формами использования средств бюджетов. Нередко эти расходы покрываются за счет перекрестного субсидирования. До сих пор довольно широко распространены неденежные формы расчетов. Слабо контролируется отвлечение денежных средств, особенно в дебиторскую задолженность и в незавершенное строительство. Деятельность финансируемых бюджетных учреждений, как правило, плохо планируется и контролируется. Потенциал сокращения расходов здесь оценивается экспертами примерно в 10-12%, то есть весьма велик.

Специалисты считают, что важнейшими направлениями в экономии бюджетных средств как на региональном, так и на федеральном уровне являются: во-первых, четкое разграничение доходных и расходных полномочий бюджетов и, во-вторых, переход на систему выделения средств из бюджетов по результатам. Это предполагает разграничение полномочий и планирование не по видам затрат, а по функциям.

Межбюджетные отношения: разделение финансов

Финансовая помощь регионам из центра в последние годы возрастала: в 1999 г. к 1998 г. - на 44,4%; в 2000 г. к 1999 г. - на 53%; в 2001 г. к 2000 г. - на 125%. К тому же ее структура становилась все более сложной и определить четко, по какому принципу расходы отнесены к тому или иному фонду, довольно трудно. В ней выделяются: дотации; субвенции (Фонд компенсаций на финансирование федеральных мандатов, таких, как пособия на детей и инвалидам, Фонд софинансирования социальных расходов, из которого, в частности, возмещаются расходы в связи с повышением первого разряда Единой тарифной сетки, поддерживаются выплаты жилищных субсидий регионам, активно реформирующим ЖКХ); трансферты (Фонд финансовой поддержки регионов - ФФПР, а также Фонд целевых субвенций для дополнительной помощи высокодотационным регионам, предназначенный для выравнивания бюджетной обеспеченности); Фонд регионального развития, аккумулирующий инвестиционную составляющую федеральных целевых программ и, т.д. В таблице 8 приведены данные об объемах и структуре финансовой помощи регионам.

Начиная с 1999 г. в межбюджетных отношениях произошли существенные позитивные сдвиги, особенно связанные с устранением субъективизма в распределении средств помощи между регионами, с повышением уровня научного обоснования методов ее определения. Само разнообразие вновь появившихся каналов можно трактовать как стремление придать финансовой помощи целевой характер. И тем не менее ситуацию нельзя признать нормальной. Число дотационных регионов сокращается очень медленно: в 2003 г. 70 регионов из 88 (без Чечни) останутся дотационными.

***

Таблица 8

Структура финансовой помощи регионам в целом по России

Материалы доступны в бумажной версии издания.

Источник: данные отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 1998-2002 гг.

***

В 22 субъектах Федерации трансферты и другие виды финансовой помощи составляют 50% и более всех ресурсов их бюджетов. Но главная цель - выравнивание бюджетной обеспеченности - практически не достигается. И это неудивительно, поскольку принципиально финансовая помощь не решает никаких проблем регионов. Это не инвестиции, в результате которых регионы наращивают собственные доходы, расширяют налоговую базу и становятся самодостаточными. Такая финансовая помощь порождает иждивенчество регионов, снижает их ответственность за собственную состоятельность. В целом полномочия регионов в определении источников их доходов сведены к минимуму, централизация финансовых ресурсов в России больше, чем в унитарных государствах: 90% налогов законодательно признаны федеральными, 70% налоговых доходов консолидированного бюджета формируется по базе и ставкам, определяемым в Москве. Сейчас у регионов отнято даже право предоставлять льготы в пределах своих полномочий.

База налогообложения и ставки большинства налогов, являющихся источниками формирования региональных и местных бюджетов, определяются федеральным законодательством, вследствие чего региональные и местные власти практически лишены легальных рычагов проведения самостоятельной налоговой политики. Это не позволяет реализовать основополагающие принципы бюджетного федерализма, децентрализации бюджетной системы и существенно ограничивает бюджетную самостоятельность и ответственность субнациональных властей перед законом и избирателями. То, что сегодня называется собственными доходами субъекта Федерации или муниципалитета, на самом деле таковыми не являются. Это все те же отчисления от федеральных налогов, которые каждый год могут пересматриваться и пересматриваются, то есть по сути - та же финансовая помощь.

Принцип "разделения" между уровнями власти бюджетной системы налоговых доходов, а не налоговых полномочий в корне порочен. Во-первых, разрывается связь между качеством и количеством предоставляемых населению бюджетных услуг и уровнем местного и регионального налогообложения. Наличие же такой связи является ключевым условием повышения эффективности бюджетной системы. Если бы основная доля уплачиваемых налогов взималась по ставкам, установленным региональными и местными властями, подотчетность последних перед налогоплательщиками намного возросла бы. Во-вторых, в условиях, когда и нормативы отчислений от "регулирующих" налогов, и структура этих налогов (а также налоговая база, ставки, льготы) могут быть изменены на федеральном уровне, региональные власти фактически лишены долгосрочных стимулов к созданию благоприятного инвестиционного климата, увеличению налоговой базы или повышению собираемости налогов. В-третьих, не имея "легальных" полномочий для проведения собственной налоговой политики, региональные власти используют неформальные методы воздействия на налогоплательщиков, в том числе облагают их своего рода натуральным оброком, например, по содержанию жилья и прочей социальной инфраструктуры (чаще всего через всевозможные внебюджетные фонды).

В начале 2000 г., когда формировалась экономическая программа ("программа Грефа"), обсуждались два подхода к построению межбюджетных отношений, принципиально различающиеся решениями относительно федеральных мандатов. Первый. Разделение финансов и налогов Федерации и регионов по принципу "один налог - один бюджет" с отменой федеральных мандатов, непосильных для регионов. Соответственно - четкое разграничение полномочий с повышением самостоятельности регионов (американская модель). Второй. Большая централизация финансовых ресурсов, финансирование из центра федеральных мандатов, применение расщепляющихся налогов с ежегодным утверждением норм расщепления при рассмотрении федерального бюджета (ближе к германской модели).

Очевидной была перспективность первой модели, но привходящие обстоятельства (необходимость ограничения самостоятельности губернаторов, опасения в отношении собираемости налогов) заставили предпочесть вторую. Сейчас обстоятельства изменились: упорядочены функции региональных властей, заметно улучшился сбор налогов, все более очевидными становятся минусы чрезмерной централизации. Пришла пора перейти к первой модели межбюджетных отношений, последовательно реализующей принципы федерализма и ответственности.

В течение 2003-2004 гг. необходимо реализовать принцип "один налог - один бюджет", предоставить право регионам самим определять виды и ставки налогов по перечню, утвержденному федеральным законодательством, решениями своих законодательных органов. Следует отменить те федеральные мандаты, которые регионам не по силам, включая и Единую тарифную сетку, безадресные трансферты, заменив их целевыми, поддерживающими реализацию федеральных программ. В высокодотационных регионах, бюджеты которых формируются на 80% и более за счет финансовой помощи из центра, надо вводить федеральное финансовое управление. Возможно, взамен безадресных трансфертов полезнее осуществлять программы развития самых слабых регионов, включая и инвестиции, для достижения их бюджетной самодостаточности.

Реализация этих предложений приведет к снижению зависимости регионов от центра. Надо четко осознать, что дальнейшее движение в направлении централизации - это путь в тупик. Временная задача устранения самовластия губернаторов, важная в свое время, не может быть самоцелью, к тому же в основном она решена. Сейчас федерализм, децентрализация, демократизация становятся важными факторами развития страны.

Особое внимание следует обратить на бюджеты органов местного самоуправления. Предпринимаются определенные усилия по активизации институтов гражданского общества, но без всякой связи с повседневной жизнью большинства граждан. Думается, что какие-либо подвижки в этом деле возможны только в случае, если органы самоуправления будут заниматься вопросами, непосредственно касающимися жизни граждан, причем под их контролем.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ из местных (муниципальных) бюджетов финансируются следующие основные публичные услуги: образование; здравоохранение; физическая культура и спорт; культура; охрана общественного порядка; жилищно-коммунальное хозяйство; дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории муниципальных образований; утилизация и переработка бытовых отходов (кроме радиоактивных); транспортное обслуживание населения и учреждений на территории муниципальных образований; обеспечение противопожарной безопасности и др. Однако местные власти (как впрочем и региональные) практически лишены возможности влиять на собственную бюджетную обеспеченность. Располагая налоговыми источниками, они не имеют налоговых полномочий. Единственный легальный способ увеличить ресурсы бюджета - "торговаться" с региональными властями или просить их о помощи.

Когда в 2000 г. произошло перераспределение ресурсов в пользу федерального бюджета, Президент РФ в качестве компенсации фактически "сдал" местное самоуправление губернаторам.Их зависимость от региональных властей возросла. Отсюда - независимость местных властей от своего населения, даже если оно их выбирает; отсюда - равнодушие населения к местным выборам.

Следует, на наш взгляд, разрешить представительным органам местного самоуправления самостоятельно вводить на своей территории налоги и сборы для удовлетворения местных потребностей в финансовых ресурсах. Для этого необходимо внести соответствующие изменения в первую часть Налогового кодекса РФ. Кроме того, за местными бюджетами должны быть закреплены определенные налоги, например, на недвижимость, чтобы местная власть реально зависела от своих избирателей, которые сами станут решать действительно важные для них общественные вопросы.

Разделение бюджетов регионов - субъектов Федерации и местного самоуправления с закреплением за ними источников финансирования позволит каждому из них определить свое положение в системе общественного управления, повысит их ответственность, будет стимулировать инициативу, в том числе поощрять развитие местного бизнеса. Исчезнет необходимость в незаконном принудительном привлечении его средств. Местные органы по праву станут органами самоуправления.

Важной частью финансовой системы являются социальные фонды, которые составляют примерно половину расходов федерального бюджета. С точки зрения сокращения государственных расходов они имеют большое значение. С 2002 г. средства внебюджетных социальных фондов собираются посредством единого социального налога (ЕСН). Его ставка ныне понижена с 40-41% до 35,7 % фонда оплаты труда. Казалось бы, столь заметное сокращение наряду с плоской шкалой подоходного налога должно бы способствовать выходу бизнеса из "тени", повысить мотивацию легальной деятельности. Однако в итоге из "тени" выведено примерно 20% операций. Это означает, что те работодатели, которые платят в социальные фонды, несут нагрузку не только за своих рабочих и служащих, но и за неплательщиков. Понятно, что нагрузка при этом увеличивается и достигает уровня, не совместимого с конкурентоспособным ведением бизнеса. Ставка ЕСН - 35,7% фонда оплаты труда остается слишком высокой для одного фактора - труда, тогда как другие факторы производства - капитал (налог на прибыль 24%) или природные ресурсы - облагаются меньше.

Считаем необходимым снизить базовую ставку ЕСН до 30% уже в 2003 г., а к 2006 г. довести ее до 24%, осуществив комплекс мероприятий. Это будет означать выравнивание обложения основных факторов производства и приведет к резкому сокращению теневой экономики.

Огромные возможности экономии бюджетных средств и, стало быть, снижения государственных расходов связаны с рационализацией государственных закупок. Объем затрачиваемых на них средств из консолидированного бюджета составил: в 2000 г. - 342,9 млрд. руб.; в 2001 г. - 445,8 млрд., или около 17% всех расходов консолидированного бюджета; в 2002 г. ожидается, что они достигнут более 540 млрд. руб. В 2003 г. их сумма прогнозируется в размере 826 млрд. руб.

Государственные закупки всегда и везде были благоприятной средой для злоупотреблений, поскольку производятся не на собственные деньги и при отсутствии конкуренции покупателей. Способ, который повсеместно применяется для устранения этих негативных явлений, - конкурсные торги, организация своего рода искусственной конкуренции. В развитых странах для их проведения предусмотрены детально проработанные процедуры, которые позволяют экономить до 25-30% первоначально ассигнованных средств. В России конкурсные закупки на федеральном уровне регламентированы указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305, а также федеральным законом N 97 "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров". На региональном уровне не везде осуществляется правовое регулирование государственных и муниципальных закупок. Но там, где оно есть, основывается то на местных законах, то на решениях администрации. Для правовых актов этого уровня характерна дискриминация не только иностранных производителей, но и отечественных из других регионов, отсутствуют нормы ответственности за правильную организацию конкурсных торгов, а также контроль за их проведением.

Конкурсные торги пробивают дорогу и дают определенный эффект. В 2000 г. экономия средств федерального бюджета по сравнению с ассигнованиями госзакупок составила 11%, в 2001 г. - 12 % . При этом на открытых торгах, доступных для всех желающих, закуплено продукции лишь на 51 % общей суммы бюджетных средств. В 2001 г. количество открытых конкурсов составило только 6 2% от 260 тыс. операций по закупкам для государственных нужд на федеральном уровне.

Надлежащая организация системы конкурсных закупок и ее полномасштабное внедрение в России уже в 2003-2004 гг. могут дать экономию от 55 млрд. до 130 млрд. руб. Вот почему так важно принять в новой редакции закон о конкурсных закупках для государственных нужд, распространив его на все закупки, осуществляемые на средства бюджета расширенного правительства, а также предприятий госсектора. В нем следует предусмотреть обязательность открытых конкурсных торгов для закупок свыше определенной стоимости и привлечения иностранных компаний в случаях, когда отечественных предприятий недостаточно для конкуренции, и они не могут предложить выгодные условия.

Государственный сектор

По примерной оценке, под контролем государства находится не менее 50% активов и соответственно около 50% выпуска ВВП. Если это так, то нельзя утверждать, что в России после приватизации преобладающим является частный сектор. Кроме того, учитывая другие каналы влияния государства, о российской экономике можно говорить как об экономике государственной, несмотря на проведенные рыночные реформы.

В государственном секторе следует отдельно рассматривать: государственные унитарные предприятия (ГУП); акционерные общества с государственным участием; бюджетные учреждения. Для каждого из этих типов организаций существуют свои пути сокращения государственных расходов и снижения государственного участия в экономике.

Государственные унитарные предприятия. На начало 2002 г. насчитывалось 9810 федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП) с числом занятых 3,65 млн. человек и основными фондами в размере 4863,1 млрд. руб. Всего же вместе с ГУП регионального и местного подчинения их было 22195.

ГУП - переходная форма от советского хозрасчетного предприятия либо к казенному предприятию, смета которого консолидирована в бюджет, либо к одному из типов хозяйственных обществ (ОАО, ЗАО, паевое товарищество и т.п.). В силу переходного характера этим предприятиям свойственна неопределенность прав собственности и контроля. Чаще всего ключевую роль здесь играет менеджмент. Контроль над менеджментом осуществляется слабо. Вместе с тем попытки прямого сравнения ГУП и частных предприятий по показателям эффективности не позволяют сделать однозначного вывода о преимуществах тех или других. Обусловлено это многими факторами, в том числе и тем, что, с одной стороны, недавно приватизированные частные предприятия не прошли реконструкцию, не освоили новые методы управления, консолидация контроля зачастую еще не завершена, а с другой - ГУП зачастую пользуются поддержкой своих вышестоящих органов. Тем не менее общая тенденция эффективности частного бизнеса достаточно очевидна. В силу этого естественным решением представляется ликвидация ГУП как самостоятельной формы хозяйственных организаций.

Программой приватизации на 2002-2003 гг. предусмотрена продажа 1012 ГУП. В результате слияний, присоединений и ликвидации их число сократится еще на 1500 единиц. На начало 2004 г. должно остаться 7298 ФГУП. Не исключено, что некоторые ГУП федерального уровня перейдут на региональный уровень. Сокращение ФГУП весьма заметно - на 25% за два года после периода застоя в 1998-2001 гг. Минимущества подготовило радикальный законопроект об унитарных предприятиях, делающий невыгодным существование ГУП для менеджмента. Эти меры следует приветствовать. И все же представляется, что темпы ликвидации ГУП, в том числе с преобразованием в казенные предприятия или акционерные общества, можно было бы существенно повысить.

Акционерные общества с государственным участием. На 1 января 2002 г. насчитывалось 4606 хозяйственных обществ с участием госорганов всех уровней более 50%. Согласно программе приватизации на 2002-2003 гг., продаже подлежат находящиеся в федеральной собственности доли акций в уставном капитале ОАО. Полностью предполагается приватизировать 598 ОАО, то есть общее число АО с федеральным участием сократится до 3756, или на 13,7%. В 70 АО намечено оставить контрольный пакет, еще в 19-блокирующий с учетом того обстоятельства, что избыток акций над 50% + 1 или 25% + 1 не влияет на принятие решений.

Обычно против продажи госпакетов выдвигаются два основных возражения. Во-первых, произойдет ослабление влияния государства, что может нанести ущерб общественным интересам, так как частные акционеры стремятся только к получению прибыли. Тем самым как бы ограждается право государства нарушать коммерческие интересы бизнеса. Довод несостоятелен, поскольку и на частные предприятия государство оказывает влияние, порой более сильное, чем на принадлежащие ему предприятия. Последние же контролируются государством весьма слабо. Во-вторых, нередко приватизацию предлагают отложить до наступления более благоприятной конъюнктуры.

Наиболее актуальная задача сегодня - модернизация. Если можно продать госпакет за копейки, но с условием инвестиций в реконструкцию или с сохранением рабочих мест, то на это надо идти. Между тем из действующего законодательства о приватизации все упоминания о продажах на конкурсах с соблюдением инвестиционных условий исчезли. Это связано с прошлым негативным опытом, когда государственные органы не хотели или не могли контролировать выполнение условий приватизации. Представляется, что в настоящее время целесообразны продажи контрольных и блокирующих пакетов в обрабатывающих отраслях с долевым участием государства в инвестициях или с налоговым кредитом для тех компаний, которые предлагают интересные проекты модернизации. Для контроля за соблюдением инвестиционных условий можно привлечь частные управляющие компании, в том числе иностранные.

Особая проблема в части реорганизации ОАО, как и в случае с ГУП, - стремление региональных и местных властей к захвату собственности, то есть к приобретению пакетов акций компаний. Обычно усилия, предпринимаемые в этих целях, мотивируются заботой о поддержке производства и занятости. Но реально речь идет о стремлении чиновников к усилению своей власти, к неэффективному государственному предпринимательству, удобному для бюрократии, поскольку оно позволяет контролировать финансовые потоки. Впредь необходимо законодательно запретить передачу региональным и местным властям федеральных пакетов акций в собственность или в управление.

Естественные монополии. Важную часть государственного сектора и всей российской экономики составляют три главные естественные монополии - ОАО "Газпром", РАО "ЕЭС России" и МПС (см. табл. 9). Наделе они не вполне естественные монополии, поскольку рождены из советских ведомств, а МПС и сейчас еще таковым остается. Есть еще ряд национальных монополий близкого класса, таких, как "Транснефть", Минатом, а также Сбербанк. Сюда же следует отнести локальные монополии типа водоканалов, аэропортов и т.п.

***

Таблица 9

Крупнейшие естественные монополии в экономике России в 2000 г.

Материалы доступны в бумажной версии издания.

***

С учетом огромной роли естественных монополий в экономике и госсекторе представляется вполне оправданным рассмотрение и утверждение их инвестиционных программ в парламенте вместе с федеральным бюджетом, а текущих издержек - в правительстве с выдачей соответствующих директив представителям государства в этих компаниях.

Цены на продукцию естественных монополий сегодня занижены, особенно на газ. Это означает наличие значительного нерыночного сектора в российской экономике, искажение относительных цен, отсутствие реальных стимулов энергосбережения и технического прогресса в этой сфере. Обрабатывающие отрасли вопреки иллюзиям практически ничего не выигрывают от таких заниженных цен, поскольку дешевые ресурсы просто транжирятся. Повышение зарплаты и пенсий позволило бы оплачивать услуги по полной стоимости.

С точки зрения снижения цен и тарифов или по крайней мере их стабилизации большие надежды возлагаются на реформирование естественных монополий. Речь идет о выделении из них конкурентного сектора, поскольку конкуренция могла бы способствовать снижению рыночных цен. Но такого рода надежды, на наш взгляд, преувеличены. Единственная отрасль, где выделение конкурентного сектора возможно и где реформа может принести ожидаемый эффект, - это электроэнергетика. Оценки показывают, что формирование и приватизация генерирующих компаний позволят сократить долю государственных активов в этой отрасли примерно на 70-75 % при сохранении необходимого государственного регулирования и долю госсектора в российской экономике примерно на 6-7%.

Бюджетные учреждения. Преобладающая в бюджетной сфере российской экономики форма бюджетного учреждения заведомо неадекватна задачам повышения эффективности и создания конкурентной среды. Разработчики Гражданского кодекса РФ в комментарии отмечают, что учреждения, как и ГУП, "представляют собой остатки прежней экономической системы и не свойственны развитому товарному обороту" [4]. Более того, в группе разработчиков отсутствовало единство взглядов на вопрос о том, правомерно ли вообще рассматривать учреждение в качестве юридического лица. По их замыслу, учреждения должны были полностью финансироваться собственником и распоряжаться имуществом только в соответствии с утверждаемой собственником сметой. Наделение их правом осуществлять "приносящую доходы деятельность" было компромиссом, мотивированным ограниченностью финансовых возможностей государства и муниципалитетов "в настоящее время" [5]. В этой связи ключевые нормы закона не были подкреплены однозначно механизмами реализации. Сегодня эти недостатки сказываются на размерах государственных расходов.

Экономика и организация бюджетных учреждений пока практически не затронуты рыночными реформами, поэтому в данной сфере имеются весьма существенные резервы как для повышения эффективности использования государственных средств, так и для их прямой экономии. Подавляющее большинство этих учреждений предназначено для оказания публичных услуг и финансируется из бюджетов всех уровней. Кроме того, за ними закреплена значительная часть государственного имущества, сдача в аренду которого позволяла им все предшествующие годы получать дополнительные средства, не перечисляя в бюджет соответствующие доходы. Наконец, многие из них, особенно учреждения сфер образования и медицины, оказывают платные услуги, восполняя недостаток бюджетного финансирования.

Сохранение в бюджетной сфере "остатков прежней системы" обусловлено следующими взаимосвязанными факторами:

- идея стимулирования результативности в сферах образования, здравоохранения, культуры и т.п. была практически неизвестна в стране, где десятилетиями господствовала догма о "непроизводственной сфере", и наличие экономических результатов деятельности в них отрицалось по идеологическим соображениям;

- развитие этих отраслей рассматривалось преимущественно в контексте социальной политики, то есть как "обеспечение доступа" к неким ресурсам (например, к врачам и больничным, койкам), а не как производственные процессы, протекающие с той или иной эффективностью;

- существовала иллюзия, будто неравенство доходов совместимо с полным равенством в потреблении услуг бюджетной сферы.

Можно назвать в этой связи ряд проблем, общих для всех бюджетных учреждений независимо от уровня бюджетной системы, с которого осуществляется финансирование, и отраслевой принадлежности.

Права населения на пользование услугами установлены преимущественно в терминах доступности ресурсов, что исключает четкое количественное и качественное определение услуг (как специфического вида продукции, а не затрат), которые должны быть произведены за счет средств расширенного бюджета. Это, в свою очередь, не позволяет создать экономический механизм управления эффективностью бюджетных средств, затрачиваемых на оказание услуг.

Единственный рациональный вариант фиксации обязательств предполагает использование индикаторов результативности обслуживания, а не только затрат на него. Между тем в нашей стране с советского периода применяется специфический способ фиксации обязательств через отдельные элементы ресурсов, например, обеспеченность больничными койками, местами в разного рода учреждениях и т.п. Значения этих параметров задаются на уровне как минимум наиболее развитых стран, хотя общий уровень расходов соответствует уровню экономического развития страны. Например, в России на 10 тыс. человек населения приходится 47 врачей и 115 больничных коек, это соответствует 120 и 275% от средних показателей стран ЕС. Государственные же расходы на здравоохранение на душу населения всего на 10% выше, чем в Мексике, и на порядок ниже, чем в Германии и Швейцарии. В результате сложилась уродливая структура расходов: средства идут на поддержание избыточной сети учреждений, что не позволяет инвестировать в современные технологии обслуживания даже в той степени, в какой это делают многие развивающиеся страны.

Формально все граждане имеют равный доступ к услугам самого высокого качества. На деле же высококачественные услуги как в советское время, так и ныне распределяются с учетом трех факторов: места потребителя в бюрократической иерархии, теневых платежей и официальной оплаты услуг. За последнее десятилетие роль третьего фактора несколько возросла при определенном снижении роли первого, однако второй фактор был и остается исключительно значимым. Следовательно, неотъемлемым компонентом существующей системы обслуживания выступает коррупция.

Фактически достигнутое в России состояние публичных услуг, по оценке экспертов, могло бы поддерживаться при снижении государственных расходов примерно на 1/3. Однако сокращение расходов в таких масштабах нецелесообразно. Скорее, речь должна идти о повышении уровня обслуживания, эффективности использования выделяемых ресурсов.

В советское время и тем более в последнее десятилетие уже развивалась конкуренция между учреждениями бюджетной сферы, и на ее основе и сами учреждения, и их работники не просто получали "ассигнования на содержание", а зарабатывали бюджетные и внебюджетные средства как на официально существующих, так и на теневых рынках. В итоге возникло очевидное противоречие между коренными признаками учреждения и практикой функционирования многих вузов, больниц и т.д. Оставаясь формально бесправными бюджетополучателями, они в определенной степени стали самостоятельными товаропроизводителями. Их отношения с вышестоящими органами на практике приобрели во многом партнерский характер. Перестали быть редкостью учреждения, расходы которых на 50% и более финансируются за счет собственных доходов.

В последнее время Министерство финансов РФ настаивает на устранении этих коллизий. В частности, оно справедливо указывает, что, самостоятельно вступая в сделки, учреждения в то же время сохраняют преимущества, обусловленные субсидиарной ответственностью государства. В результате возникают непредвиденные и необоснованные расходы бюджета на покрытие их долгов. Реализация инициатив Минфина РФ привела бы к большей предсказуемости и прозрачности функционирования этой сферы. Однако в данном случае это означало бы вместе с тем возвращение к расточительной практике планового хозяйства.

На наш взгляд, учреждения образования, здравоохранения, культуры и др. должны законным образом функционировать как товаропроизводители, реализующие результаты свой производственной деятельности (услуги) тем, кто желает их приобрести. Это означает, что большая их часть должна утратить форму учреждения. Признавая социальную значимость услуг, государство должно выступать одним из основных субъектов спроса на эти услуги, приобретая их для граждан с относительно низкими доходами через системы обязательного медицинского страхования, полную или частичную оплату образовательных услуг и т.п.

Государство должно обеспечивать благоприятные условия для создания частных организаций в рассматриваемой сфере. На тех территориях, где сформировалась конкурентная среда, следует провести обусловленную [6] приватизацию значительной части государственных и муниципальных учреждений обслуживания. Надо оценить избыточные мощности учреждений обслуживания, в частности, неэффективно используемые площади зданий, и осуществить приватизацию соответствующих ресурсов с их последующим перепрофилированием. Учитывая ограниченную привлекательность обусловленной приватизации для потенциальных собственников и относительно низкую доходность большей части социальных услуг, следует предусмотреть возможность преобразования учреждений в иную организационную форму при сохранении государственной или муниципальной собственности. Такая форма должна предусматривать баланс прав и обязанностей, близкий к тому, который характерен для негосударственных автономных некоммерческих организаций.

В случаях, когда конкуренция невозможна (например, когда речь идет о сельских школах), может сохраняться форма учреждения, однако финансирование должно ориентироваться не на содержание организации как таковой, а на достижение определенных результатов. Например, средства на оплату учителей должны выделяться с учетом результатов независимого тестирования учащихся.

Преобразование сети содержащихся за счет бюджета учреждений в совокупность частных и государственных, коммерческих и некоммерческих организаций различных форм может быть проведено в течение 3-5 лет. Все эти организации должны быть поставлены в конкурентные условия на рынках соответствующих услуг. Спрос на этих рынках будет формироваться за счет различных источников, например, средств обязательного и добровольного медицинского страхования, государственных и частных заказов, платежей, осуществляемых гражданами, и т.д. Однако по отношению к организациям, оказывающим услуги, все эти средства должны выступать не в качестве гарантированных ассигнований на содержание, а именно как компоненты рыночного спроса, пусть и модифицированного участием государства.

Государственная служба или бюрократия

Требование сокращения расходов на управление, на бюрократию является постоянным рефреном общественных дискуссий и дебатов.Между тем численность работников органов государственного управления и расходы на их содержание постоянно растут, а работа этих органов остается крайне неэффективной. В бюджете 2002 г. расходы на данную сферу достигают 56,7 млрд. руб., или 3,03% общих расходов федерального бюджета. Доля расходов на функционирование исполнительных органов государственной власти уже на протяжении ряда лет составляет 0,7 "о в федеральном бюджете и около 2% в бюджетах субъектов Федерации.

Причинами ускоренного роста расходов на федеральном уровне явились: периодический рост оплаты труда работников органов исполнительной власти, значительное увеличение числа работников законодательных органов, имеющих более высокий уровень и динамику оплаты труда. На региональном уровне произошло увеличение числа работников органов исполнительной и законодательной ветвей власти, оплата их труда росла более высокими темпами, чем на федеральном уровне.

Перспективы перестройки государственной службы, включая использование резервов относительного сокращения расходов на ее содержание, связаны с проведением административной реформы и реформы государственной службы. Сегодня подготовлен и в основном одобрен комиссией под председательством премьер-министра М. Касьянова проект программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)". Подготовлены проекты федерального закона "О системе государственной службы в Российской Федерации", ряда постановлений Правительства Российской Федерации, в том числе о проведении эксперимента по применению современных методов планирования, оценки и стимулирования деятельности, финансового управления в ряде федеральных органов исполнительной власти.

Несколько упрощая ситуацию, можно сказать, что в настоящее время идет дискуссия между сторонниками двух моделей реформирования государственной и муниципальной службы. Первая из них ориентируется на закрытость системы государственной службы, жестко формализованную (тем или иным вариантом "табели о рангах") иерархию, пожизненную бюрократическую карьеру, приоритет стажа государственной службы как квалификационного требования и условия продвижения по службе, на формальные процедуры. Вторая - на открытую и гибкую систему с возможностями "бокового входа", обмена кадрами между государственной службой и негосударственным сектором, с приоритетом требований к квалификации при отборе и продвижении, с ориентацией на результат (удовлетворение запросов гражданина и потребителя). Сторонники обеих моделей признают необходимость ликвидации избыточных и дублирующих функций, сокращения численности служащих государственного аппарата, существенного повышения их социального статуса и материального благосостояния. Различие позиций заключается в методах достижения большей рациональности государственной службы. В первом случае - за счет усиления вертикальной системы контроля, унификации системы стимулирования; во втором - путем децентрализации полномочий и ответственности, большей гибкости и свободы принятия решений по всему спектру управленческих вопросов при жесткой ориентации на результаты деятельности. В настоящее время осуществляется выбор между этими двумя моделями. В пользу выбора второй модели можно привести следующие аргументы.

С учетом российских бюрократических традиций, укоренившихся не только в аппарате, но и в обществе, реформирование государственной службы требует нестандартных решений, более либеральных по сравнению со многими зарубежными аналогами. Это относится, в частности, к составу органов исполнительной власти. Так, Россия в отличие от ряда других государств не может позволить себе сохранение отраслевых министерств, поскольку связанные с ними издержки значительно превосходят выгоды. Традиция преимущественно отраслевого управления унаследована от советского периода. Она была органична не только экономической, но и политической системе советского общества. Если в условиях разделения властей госаппарат отвечает за исполнение законов, то в советской системе он отвечал за все стороны жизни.

В правовом государстве аппарат структурируется по тем конкретным формам воздействия государства на общество, которые предусмотрены законодательством. В советской же системе естественной была структуризация по объектам, у каждого из которых был свой полновластный "директор", например, министр - "директор", точнее, почти не ограниченный законом "наместник" отрасли как "цеха единой фабрики". Отсюда тесная связь руководящего состава отраслевых министерств с директорским корпусом соответствующих отраслей. Уже в 1970-1980-е годы весьма заметное место в деятельности министерств заняло интенсивное лоббирование интересов отрасли преимущественно директорским корпусом.

После того как большинство предприятий было приватизировано, а оставшиеся в госсекторе крупные предприятия и учреждения фактически обрели экономическую самостоятельность, отношения руководящих работников отраслевых министерств и ведущих директоров (ректоров, главврачей и т.п.) перестали быть однозначно вертикальными. Соответственно функция лоббирования стала едва ли не главной. Директора все чаще относятся к отраслевым руководителям прежде всего как к видным представителям собственной корпорации, делегированным во власть, чтобы "выбивать" бюджетные средства, льготы и т.п.

Максимальное изживание отраслевого принципа в структурировании исполнительной власти особенно важно. По нашим оценкам, число только федеральных министерств может быть сокращено вдвое. Разумеется, ликвидация министерств энергетики, транспорта, связи, образования, здравоохранения, культуры и т.п. не должна быть механической мерой, которая оставила бы социально значимые отрасли без государственной поддержки и регулирования.

Наша позиция в реформировании государственной службы заключается в следующем: за 2-3 года сокращение численности служащих вдвое, увеличение зарплаты вчетверо. Следует провести инвентаризацию функций органов государственного управления и местного самоуправления для выявления необходимости их выполнения вообще и госорганами в частности. Передать частным компаниям функции, которые эффективнее выполняются на коммерческой основе. Это касается, например, услуг по сертификации продукции. Следует иметь в виду, что государство и бюджет сейчас нередко вынуждены брать на себя определенные функции, которые не реализуются частным сектором из-за неразвитости рынков, например, банковского сектора, страхования и т.п. Так, государственные инвестиции могут стать в конечном счете альтернативой привлечения средств с финансовых рынков, если последние будут оставаться в нынешнем "игрушечном" состоянии.

Важно содействовать созданию и развитию саморегулирующихся организаций, объединяющих профессиональных участников тех или иных рынков, с целью передачи им части или всех полномочий по регулированию, выполняемых ныне госорганами. Таковы, например, организации участников рынка ценных бумаг, страховщиков, профессиональных бухгалтеров и др. Работа по этим направлениям - важнейшая часть процесса дебюрократизации экономики.

Для выполнения публичных услуг, которые не могут быть переданы частным компаниям, следует создавать правительственные агентства с частичной или полной оплатой услуг клиентами при конкуренции частных компаний с агентствами по оказанию данного вида услуг. Необходимо разделить выполнение исполнительских и надзорных функций, создав специальные надзорные органы, обеспечив их независимость от органов исполнительной власти. По функциям, которые не могут быть изъяты из ведения государственных органов исполнительной власти, надо разработать четкие процедуры исполнения, определяющие обязательства госорганов и госслужащих, которые можно проконтролировать и оценить.

Неформальные воздействия государства на бизнес

Неформальные воздействия государства на бизнес лежат за рамками закона. Они могут быть добровольными, то есть основанными на соглашениях, учитывающих взаимные интересы. Но в данной области одна из сторон, а именно государство и его представители обязаны действовать точно по закону. И контракты заключаются только в случаях, предусмотренных законом, например, по госзакупкам.

Нередко законы и иные государственные нормативы препятствуют бизнесу, оказываются экономически нецелесообразными. Речь идет об административных барьерах. Преодоление административных барьеров требует от бизнеса издержек и действий, уже далеко не всегда легальных. В этих случаях может не быть нарушений со стороны государства, к нарушениям подталкивается бизнес.

Двухсторонние неформальные взаимодействия бизнеса и власти возможны в форме вымогательства участия. Располагая административным ресурсом, то есть возможностью манипулировать своими легальными полномочиями, государство наносит ущерб конкретному бизнесу, принуждая его делать взнос в различного рода внебюджетные и независимые фонды. При этом предприниматель получает гарантии неухудшения своего положения (власть становится для него своего рода "крышей") или даже обещание предоставления тех или иных привилегий и льгот. Обычно деньги у бизнеса вымогаются на какие-либо общественно полезные цели.

Коррупция предполагает преступное взаимодействие с бизнесом не государственных институтов, а отдельных лиц в их личных корыстных интересах или неформальных коррупционных сетей с использованием служебного положения чиновников, их административного ресурса в интересах взяткодателя.

По понятным причинам корректная количественная оценка неформальных воздействий государства на бизнес существенно затруднена. Тем не менее на основе имеющихся исследований можно сделать приближенные оценки.

Административные барьеры влекут за собой прямые и косвенные издержки. Прямые издержки бизнес несет при преодолении административных барьеров, например, при регистрации предприятий, оформлении инвестиционных проектов, получении лицензий и т.п. Косвенные издержки связаны с тем, что барьеры входа на рынок, в частности, уменьшают число рыночных агентов и ослабляют конкуренцию, снижая тем самым стимулы эффективности и активность предпринимательской деятельности. Согласно оценкам, косвенные потери могут на порядок превосходить прямые. Многочисленные обследования, проведенные в России, показывают: 70% опрошенных предпринимателей сталкиваются с низким и средним уровнем конкуренции, только 7-8% - с высоким.

Согласно оценкам, прямые издержки преодоления административных барьеров, связанных только с текущим контролем за производством и торговлей, обходятся российским предприятиям примерно в 215-230 млрд. руб., или 7,2-7,5 млрд. долл. в год [7]. Если к ним добавить издержки на барьеры входа (регистрация, обязательная сертификация, лицензирование, регистрация и маркировка товаров, согласование инвестиционных проектов), то прямые издержки преодоления административных барьеров повысятся до 8-8,5 млрд. долл. [8], или 250-270 млрд. руб. Это примерно 2,7-2,9% ВВП.

Оценки вымогательства участия построены в основном на данных журналистских расследований в отдельных регионах, где внебюджетные фонды стали объектом общественного внимания. Преимущественно это данные 1999 года. С 2000 г. Бюджетным кодексом РФ запрещено формирование подобных фондов на уровне муниципальных образований, в связи с чем на этом уровне они были либо ликвидированы, либо ушли в "тень". На уровне регионов обычно формируются три типа фондов: развития региона; поддержки жилищного строительства; поддержки правоохранительной деятельности. Кроме них, есть и другие, менее институализированные или разовые формы вымогательства участия.

Годовые объемы фондов развития регионов оцениваются в масштабах России в 10-13% от суммы собираемых налогов, или в 3-5% валового регионального продукта. В абсолютном выражении это около 100 млрд. руб. в год. Фонды жилищного строительства - 0,5% собираемых налогов, или 0,13% промышленной продукции региона (примерно 5 млрд. руб. в год). Фонды поддержки правоохранительных органов - 0,7% собираемых налогов, или 0,14% промышленной продукции (примерно 7 млрд. руб. в год). Всего, таким образом, оценка вымогательства участия составляет 110 млрд. руб.

Следует заметить, что это минимальные оценки. В частности, прямые нелегальные взносы компаний на поддержку правоохранительных органов, "плата за крышу" являются, вероятно, общим правилом. И это, кроме отдельной платы за нанесение ущерба конкурентам: использование правоохранительных органов в конкурентной борьбе по признанию предпринимателей стало сегодня весьма распространенным для малого и среднего бизнеса.

В оценке масштабов коррупции мы будем опираться прежде всего на исследование фонда ИНДЕМ в 1999-2001 гг. [9] Общая сумма, выплачиваемая предпринимателями чиновникам за год, составляет примерно 1 трлн. руб., или 11% ВВП 2001 г. Цифра представляется фантастической, хотя авторы утверждают, что речь идет тоже о минимальной оценке. Но если сравнить с издержками бизнеса в "белой" и "серой" зонах неформального воздействия (3,8% ВВП), то оценка ИНДЕМ по деловой коррупции в "черной" зоне покажется существенно менее завышенной. Всего же, согласно этим оценкам, издержки неформальных воздействий государства на бизнес составляют около 1,4 трлн. руб. в год, или до 15% ВВП.

Неформальные воздействия государства, особенно коррупция, относятся к числу проблем, для решения которых требуется оздоровление всего общества. Должен быть осознан тот факт, что мы стоим перед дилеммой: либо традиционный для России в течение веков разрыв между формальной и неформальной сферами, между законом и практикой сохранится, и тогда нас ожидает судьба третьеразрядной страны; либо этот разрыв удастся сократить или преодолеть, создав общественную атмосферу доверия к закону и власти.

Возможное сокращение государственных расходов или существенное повышение их эффективности, снижение в целом бремени государства на бизнес должны быть направлены на подъем российской экономики на основе частной инициативы. При условии осуществления предложенных в статье мер, по приближенным оценкам, могут быть получены следующие результаты:

- сокращение расходов бюджета расширенного правительства до 27-29% не позднее 2006-2007 гг.;

- снижение доли государственного сектора в активах и производстве ВВП с нынешних 45-50 до 20%, в том числе за счет ликвидации ГУП, сокращения сети бюджетных учреждений и преобразования их в частные или некоммерческие публичные организации;

- сокращение на 30% текущих расходов в секторе экономики, сопоставимом с нынешним госсектором, включая естественные монополии, на сравнимый объем производимой продукции и услуг. При этом объем услуг и инвестиций в этом секторе существенно возрастет, в частности, за счет реинвестирования полученной экономии в науку, образование и здравоохранение;

- оздоровление Вооруженных сил и уменьшение расходов на силовые структуры на 15-20% при вложении большей части средств, полученных от экономии, в обеспечение жильем семей офицеров, уходящих в запас или вышедших в отставку, на основе накопительной системы и программы жилищных сертификатов.

- повышение пенсий и заработной платы в организациях, финансируемых из бюджетов всех уровней, а затем и в коммерческом секторе до размеров, позволяющих семьям полностью оплачивать жилье и коммунальные услуги из собственных доходов; уменьшение разрывов в дифференциации денежных доходов населения (снижение децильного коэффициента с нынешних 13 до 8-10 раз);

- уменьшение масштабов коррупции на 40-50% прежде всего вследствие сокращения функций чиновников, укрепления демократического общественного контроля за их деятельностью;

- повышение темпов экономического роста минимум до 8-9% начиная с 2006-2007 гг. на основе модернизации экономики, развития внутреннего рынка, активизации инвестиций и т.д.

Большая часть предлагаемых мер не нова. Они выдвигались на разных этапах рыночной трансформации, но по тем или иным причинам остались нереализованными. Не исключено, что их и сейчас постигнет та же участь в основном из-за противодействия бюрократических и популистских сил. Но должен быть осознан тот факт, что при этом будет принесено в жертву будущее страны. Важно не упустить шанс. Процветающей может быть только свободная и демократическая Россия.

[1] Надо также иметь в виду особенности российской методологии учета, по которой в государственные расходы не включаются внебюджетные фонды министерств и ведомств, бюджетных учреждений. Не учитывается неоформленный внутренний долг и т.д. Поэтому в российской статистике данные несколько занижены по сравнению с другими странами.

[2] Российская экономика в 2001 году. Тенденции и перспективы. М: ИЭПП, 2002, т. 1, с. 125-138.

[3] Христенко В. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. М.: Дело, 2002, с. 234.

[4] Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М.: Хозяйство и право, 1995, с. 179.

[5] Гражданский кодекс России: проблемы, теория, практика. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998, с. 223.

[6] Под обусловленной в данном случае понимается приватизация с обязательством создать некоммерческую организацию и участвовать в государственных программах обязательного медицинского страхования и т.п. в определенных, заранее согласованных масштабах.

[7] Крючкова П.В. Административные барьеры в российской экономике. Институт национального проекта "Общественный договор". М., 2001, с. 19.

[8] Ясин Е.Г. Российская экономика. М.: ВШЭ, 2002, с. 212.

[9] Диагностика российской коррупции: социологический анализ. М.: ИНДЕМ, 2002.