ШТАТНОЕ РАСПИСАНИЕ НА ЗАВТРА

Каким станет российский чиновник после реформы госслужбы

РАЗГОВОРЫ о необходимости "слома" бюрократической системы, доставшейся современной России в наследство чуть ли не с царских времен, ведутся на протяжении уже многих лет. На днях Президент Владимир Путин утвердил программу реформирования госслужбы, рассчитанную на 2003 - 2005 годы, и одновременно внес в Госдуму базисный проект закона "О системе государственной службы в РФ".

Но почему многочисленные попытки преобразовать госаппарат до сих пор заканчивались в нашей стране ничем? Насколько реально победить коррупцию на этот раз и что для этого нужно сделать? Велики ли шансы, что в России вообще когда-нибудь появится эффективная структура государственного управления? Эти и многие другие вопросы обсуждались на "Совете экспертов" в "Российской газете". Участие в нем принимали депутат Госдумы Владимир Рыжков, первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Юрий Тихомиров, проректор Высшей школы экономики Лев Якобсон и первый заместитель генерального директора информационного агентства "МиК" Людмила Вартазарова. Вел заседание заместитель главного редактора "РГ" Виталий Дымарский.

Куда прискачет советско-буржуазный кентавр?

Любая реформа предполагает переход из одного состояния в другое. Хотелось бы начать с вопроса, что из себя сегодня представляет отечественный государственный аппарат.

Л.ЯКОБСОН:

- Во-первых и в главных, госаппарат наш абсолютно неэффективен - отсюда и необходимость в его реформировании. Очень часто можно слышать, что причина этой неэффективности заключается в его непомерной раздутости. Этот привычный, традиционный взгляд на проблему реальности не соответствует. В президентском Указе "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" приводятся такие цифры: В России сейчас насчитывается, не считая военных, 1 миллион 53 тысячи государственных служащих.

На тысячу человек населения приходится 2, 8 служащих федеральных органов исполнительной власти, в то время как в США - 3, 9, а в Великобритании - 5, 2. И затраты на содержание национальной бюрократии у нас гораздо ниже, чем в развитых государствах. Ежемесячная зарплата госслужащих в прошлом году составила 4, 8 тысячи рублей. Оплата труда топ-менеджеров в 10 - 15 раз превышает уровень зарплаты сотрудников госаппарата, занимающих примерно равные по значению должности. Так что при разработке реформ государственного аппарата следует обращать внимание главным образом не на количественные показатели, а на качественные - здесь правильнее говорить о неких внутренних структурных проблемах.

Л. ВАРТАЗАРОВА:

- Я полностью согласна с той точкой зрения, что наша бюрократия не справляется со своими задачами. Армия чиновников работает по каким-то абсурдным правилам или даже при полном отсутствии оных: внутри отечественной бюрократической системы до сих пор четко и доходчиво не расписано, какой чиновник или даже ведомство чем конкретно должны заниматься. Из-за этого множество различных управленческих структур просто дублируют друг друга.

Возникает ощущение, что основная масса чиновников советского призыва прекрасно себя чувствует в новых условиях, и именно они-то и составляют большинство в нашем госаппарате. Насколько верна такая оценка?

Л. ВАРТАЗАРОВА:

- Смотря какой уровень чиновников вы имеете в виду. Я могу со знанием дела обрисовать ситуацию в Государственной Думе и Совете Федерации, а также в Минэкономразвития РФ. Туда пришли люди в большинстве своем новые, заявившие о себе как о политиках и управленцах именно в последние годы. А уровень компетентности, квалифицированности у них явно ниже, чем, скажем, у депутатов Верховного Совета СССР или у работников экспертизы Госплана. Низкая профессиональная квалификация законодателей и госчиновников, занявших высокие посты, привела к тому, что подготовленные ими законы, нормативные акты и постановления бессистемны, а часто и противоречивы. Во многом именно поэтому они не исполняются теми, кто, стоит на низших ступенях бюрократической лестницы. Кстати, главный критерий, по которому и следует определять - эффективен госаппарат или нет, очень прост: если принятые законы и постановления выполняются, следовательно, бюрократия работает эффективно, если не исполняются - нет.

В. РЫЖКОВ:

- Сейчас у нас сохранилась старая советская бюрократия, она никуда не делась. Но в министерствах и ведомствах появилось огромное количество молодых, шустрых людей в дорогих костюмах. На визитках у них написано: "Советник", "Эксперт" или "Консультант". Таких людей десятки тысяч. Заняты они очень простым и одновременно очень сложным делом: конвертируют административную власть в частный капитал, втягивают ее в переделы собственности, в регулирование финансовых потоков, в распределение акций и так далее. Говоря образно, наша бюрократия - это кентавр, у которого тело осталось советское, неповоротливое, а голова уже молодая, рыночная, буржуазная. И куда-то он прискачет? Разумеется, такой монстр не имеет никакого отношения к работе на общее благо.

Неужели вы всерьез рассчитываете, что те проекты реформирования госслужбы, которые сейчас пишутся, помогут истребить коррупцию?

Ю.ТИХОМИРОВ:

- Работать чиновником до сих пор непрестижно. Я могу вам рассказать историю, как одно министерство попросило меня подыскать кандидатуры пяти или шести студентов для работы в правовом департаменте этого ведомства. Мы с невероятным трудом уговорили четверых молодых людей из нашего института пойти туда поработать. Зарплата в две тысячи двести рублей молодых юристов категорически не устраивает. У меня создается ощущение, что вся интеллектуальная молодежь ушла в какие-то коммерческие, хозяйственные структуры, а от госслужбы шарахается как черт от ладана.

В. РЫЖКОВ:

- Да нет, далеко не все шарахаются. Вот если бы предложение о приеме на работу поступило из какого-нибудь департамента по квотированию добычи нефти или рыбного промысла, то молодые люди побежали бы туда устраиваться с большим удовольствием.

Л.ЯКОБСОН:

- В западных странах чиновники меньше воруют вовсе не потому, что им не нужны большие деньги, просто они боятся потерять стабильную, достойно оплачиваемую работу. У наших госслужащих этого страха нет. Более того, по данным социологических опросов, чиновники чувствуют себя обделенными - не те, кто занимает высшие ступени иерархической лестницы, а те, кто "внизу". Складывается парадоксальная ситуация: общество ненавидит госаппарат, а госсаппарат ненавидит общество.

В общем, грустная картина получается - вот уж сколько лет этого монстра бюрократического пытаются привести в нормальный вид, отучить от коррупции, а он все не поддается. Почему реформы госаппарата постоянно проваливаются?

Ю.ТИХОМИРОВ:

- Беда в том, что до сих пор наше государство само еще не определилось с тем, какой объем функций госаппарат должен выполнять. У нас не было и нет, говоря научным языком, системного подхода к реформам бюрократического аппарата. Отмечу одну крайне важную проблему, о которой уже вскользь упоминалось: мы имеем чрезвычайно запутанную систему государственных властных органов. Сфера компетенции каждого из них в отдельности абсолютно не ясна. Функции министерств и ведомств как бы "наползают" друг на друга. При этом отмечу, что орган исполнительной власти с самыми обширными полномочиями сейчас, по моему мнению, - это Министерство экономического развития и торговли. На него возложено исполнение в общей сложности 156 различных функций. Это два советских Госплана, если не три.

В. РЫЖКОВ:

- Беда нашей бюрократической системы не только во внутренней запутанности или коррумпированности. У нас неправильно расставлены критерии эффективности работы государственной машины. Каждое министерство или ведомство во главу угла в работе ставит прежде всего свои внутренние интересы, а не интересы общества. Идут бесконечные войны между министерствами. Хочу напомнить слова нашего великого историка Василия Ключевского, который сказал: "В России никогда не было борьбы партий, в России всегда была борьба ведомств". Естественно, что при этом о такой "мелочи", как работа на благо общества, аппаратчики забывают.

Инфляция законов

А зачем нужно плодить новые законы, касающиеся бюрократов? Ведь их уже и так много. К тому же существует прекрасный указ Президента об основных принципах поведения государственного служащего. Зачем нужно что-то еще придумывать?

В. РЫЖКОВ:

- Я очень позитивно к этому указу отношусь. В нем названы все нормы, которым обязан следовать чиновник: уважать своих сограждан, исполнять законы, не использовать свое служебное положение в личных целях и т.д. Проблема в том, что нашу бюрократию не исправишь отдельными указами и законами, а их действительно уже написано достаточно много.

Если мы хотим сделать бюрократический аппарат способным к исполнению его непосредственных задач, мало писать указы и законы о том, как перераспределить полномочия среди министерств или как сократить чиновников. Крайне важно провести реформу политической системы страны в целом - это фундаментальный тезис, на котором я бы хотел остановиться. Наша бюрократия по-прежнему неподконтрольна обществу и потому творит все, что хочет. Падение роли парламента лишает нас надежд на реформу госслужбы. Невозможно создать нормальный, эффективный государственный аппарат без действенной работы законодательного органа, без жесткого, ежедневного, непримиримого парламентского контроля за ведомствами и министерствами, за их расходами, представительскими тратами, средствами, выделяемыми на командировки, премирование чиновников и т.д. Если парламент не будет осуществлять такой контроль, ни о какой реформе госслужбы, напиши мы хоть еще пятьдесят указов и законов, нельзя будет вести и речи. При нынешней политической системе госслужба не реформируема в принципе. Можно добиться лишь разрозненных частных улучшений, но на этом все и закончится.

Ю.ТИХОМИРОВ:

- Законы наслаиваются друг на друга как бутерброд. В юриспруденции используется такое понятие: правовая инфляция, то есть обесценивание нормативных актов в силу их непомерного количества. Мы как раз сейчас наблюдаем этот поразительный инфляционный процесс, касающийся законотворчества о государственной службе.

Л. ЯКОБСОН:

- Действительно, нашей стране нужно пройти еще долгий путь политических преобразований, прежде чем бюрократический аппарат начнет удовлетворять потребностям общества. Но весь парадокс в том, что изменить нынешнюю политическую систему не получится, если сейчас не начать проводить реформы в системе государственной службы. Те глобальные политические изменения, о которых говорит уважаемый Владимир Александрович Рыжков, займут очень много времени. Может быть, десятилетия. Что же, пока эти изменения не наступят, нам остается только сидеть сложа руки? Разумеется, нет. В нынешнее время и в нынешних условиях реформы госаппарата должны идти по единственному оставшемуся пути - по пути рационализации его деятельности. Сейчас в высших властных кругах страны имеет место очень реалистичное понимание ситуации. Власть сама заинтересована в рационализации системы госслужбы. Она хочет, чтобы ее распоряжения выполнялись, а не спускались на тормозах на уровне чиновников "средней руки".

В. РЫЖКОВ:

- Да нет, против таких преобразований, конечно же, никто возражать не может и не станет. Но как только Госдума примет законы по всем этим вопросам, наша родная бюрократия немедленно их "пережует", адаптирует и превратит в инструмент личной наживы, в инструмент защиты ведомственных интересов и издевательств над гражданами. Без глобальных реформ в политической области все реформы госслужбы сведутся только к незначительным улучшениям, которые принципиально ничего в стране не изменят.

Л. ВАРТАЗАРОВА:

- К сожалению, в обществе царят такие настроения, когда человек, оказавшийся при власти и не сумевший или не захотевший обеспечить свое личное благополучие, воспринимается как ненормальный. Само общество, мягко говоря, не слишком сильно осуждает ворующих управленцев. Владимир Рыжков много и красиво говорил о необходимости общественного парламентского контроля за чиновниками. Но каким образом общество будет осуществлять этот контроль, если оно не считает взяточничество и коррупцию злом? Надо прямо признать, что для того, чтобы получить нормальную бюрократию, нам нужна некая законодательная "палка", которой чиновники бы страшились. С другой стороны, видимо, придется проводить очень длительную, сложную и мучительную работу по изменению системы общественных ценностей. Вор во власти не должен восприниматься людьми как чуть ли не положительный герой.

В. РЫЖКОВ:

- Я согласен, что нельзя проблему реформирования госаппарата сводить только к политическим мерам. Очень важную роль в функционировании государственной машины играют культурные ценности. В качестве примера, насколько это важно, расскажу об одном своем приятеле, который занимал пост одного из руководителей совместной российско-финской фирмы. Приехав в Финляндию, он преподнес как-то раз секретарше коробку конфет - естественный для нас жест. Девушка этот скромный презент с величайшим гневом отвергла. Ей и в голову не могло прийти, что помимо зарплаты за работу можно еще и получать подарки. Вот такие морально-психологические установки очень зависят от состояния общественной среды, в которой человек живет и воспитывается.

Психологическая атмосфера, в которой живут российские граждане, быстро меняется. Чиновники, которые раньше совершенно бессовестно вымогали у предпринимателей взятки, начали в последнее время побаиваться открыто "брать на лапу". Они боятся, что про них могут написать журналисты, они знают, что Президент и Правительство начали активную борьбу с коррупцией, и уже опасаются огласки, опасаются бесславной отставки, предпочитают слишком сильно не рисковать. Я бы сейчас выдвинул простой лозунг, ориентированный на простых граждан: "Не бойтесь бюрократии!" Вступайте в конфликты с нечестными чиновниками, начиная от рядового ГИБДД и заканчивая министром. Умейте защищать свои интересы, тем более что законы это позволяют. Есть общественные организации, которые вам помогут. Общество живое, оно развивается. Поэтому реформа политической системы и снижение роли чиновников неизбежны. Я оптимист и считаю, что надо поддержать те, пусть даже малые шаги по преобразованию госаппарата, которые запланированы. Но не надо делать из них какое-то вселенское, историческое событие. Судьба госаппарата, да и всей страны в целом зависит прежде всего от того, как будет развиваться гражданское общество, как будут обстоять дела со свободой слова и демократизацией государственных институтов. В конце концов госаппарат - это срез самого общества, и наивно думать, что он может самостоятельно меняться. Но Россия очень быстро всему учится, и если внутренние преобразования и дальше будут идти такими же темпами, то уже через два-три электоральных цикла наша страна действительно может качественно измениться, включая в первую очередь госаппарат.

Наша бюрократия - это кентавр, у которого тело осталось советское, неповоротливое, а голова уже молодая, рыночная, буржуазная.

Фото:

- Л. Вартазарова.

- Л. Якобсон

- Ю. Тихомиров.

- В. Рыжков.