Бедные люди

Обосновывая необходимость административной реформы, авторы аналитического доклада, подготовленного департаментом стратегического анализа аудиторско-консалтинговой компании "ФБК", утверждают, что за годы реформ никаких серьезных целенаправленных усилий по повышению эффективности работы госаппарата не предпринималось.

В результате система госуправления, содержащая в себе очень серьезные недостатки, эволюционировала и к настоящему времени превратилась в мощный тормоз модернизации российской экономики.

Сегодня административную реформу необходимо рассматривать в качестве важнейшего приоритета. Именно она способна стать катализатором мощного экономического подъема. Становится очевидным — реформирование именно федеральных органов исполнительной власти является важнейшей задачей административной реформы.

Неудовлетворительная ситуация

В работе правительственного аппарата сегодня не удовлетворяет многое, хотя ситуация в последние два-три года и перестала ухудшаться. Тем не менее следует выделить главное.

Низкая исполнительская дисциплина. В среднем, как свидетельствуют данные Главного контрольного управления администрации президента, выполняется в срок немногим более половины от общего количества поручений в адрес правительства РФ. Что касается поручений правительства в адрес федеральных органов исполнительной власти, то здесь пропорция примерно такая же. Свидетельством ослабления исполнительской дисциплины стали факты представления в Государственную думу правительством страны проектов федеральных законов, на которые имеются серьезные замечания Главного государственно-правового управления администрации президента.

Нежелание брать ответственность на себя. Отказ от амбициозности планов идет отсюда. Постановления правительства по тем или иным важнейшим вопросам (по реформированию предприятий, по структурной перестройке естественных монополий и т.д.) зачастую сводятся, по существу, к "утверждению плана по...". Планы эти, как правило, предусматривают подготовку в определенные сроки соответствующих проектов нормативных документов, которые часто оказываются настолько неудовлетворительно подготовленными, что процесс по доработке затягивается на долгие месяцы, а то и годы.

Усложненная процедура согласования. Пример того, к чему может привести действующая процедура согласования документов — нынешняя редакция проектов законов по реформированию железнодорожного транспорта. Известно, что первоначальным сроком представления документов в Государственную думу была осень 2001 года. Однако правительство внесло проекты законов с полугодовой задержкой — весной 2002 года. Причина — многомесячное согласование вопроса о том, можно ли ограничивать в обороте имущество создаваемого акционерного общества "Российские железные дороги". Действующий порядок внесения и согласования проектов документов, вносимых федеральными органами исполнительной власти в правительство, выхолащивает содержание документов, самым негативным образом сказывается на качестве подготавливаемых решений.

Невысокая квалификация. Квалификация работников федеральных органов исполнительной власти оставляет желать лучшего. Это самая мягкая формулировка, которую можно употребить. Причем самое тревожное в том, что этот уровень неуклонно снижается с начала 90-х годов.

"За зарплату" трудятся большинство федеральных чиновников. Уровень их квалификации и является определяющим, так как исполнители в подавляющем большинстве именно они. Но из тех, кто "за зарплату", найти высококвалифицированных трудно. Немногие молодые специалисты отягощены знаниями, которые оказываются пригодными на госслужбе; те, кто не решился уйти с госслужбы, потому и не решились, что оказались не востребованы рыночными структурами; наконец, "предпенсионеры", у которых одна задача — заработать пенсию. Самые лучшие относительно молодые давно ушли.

Система повышения квалификации при таком контингенте работающих своих функций не выполняет. И все же какой-то уровень удается поддерживать. Обеспечивается это следующим. Среди тех, для кого уровень зарплаты не имеет значения, есть люди с очень высокой квалификацией. Они и "фильтруют", не допуская совсем уж больших глупостей. Так как у них есть "кормушки", они не отягощены "думами о хлебе насущном" и потому могут относительно эффективно трудиться. Чиновниками высокой квалификации являются "прикомандированные". Но у них есть серьезный недостаток: их интеллектуальные усилия направлены на реализацию вполне определенных интересов. Думать об общенациональных интересах в таком положении не приходится. Есть, конечно же, высококвалифицированные кадры и среди честных трудяг "за зарплату". Но меньшинство не может определять общий уровень квалификации федеральных чиновников. Плохо оплачиваемая работа несовместима с высококвалифицированным трудом.

Основная проблема — уровень оплаты труда

Федеральным чиновникам платят мало. Самые высокооплачиваемые — президент и председатель правительства. Денежное вознаграждение им было повышено с 30 июня 2002 года, и теперь оно составляет 63 тыс. рублей и 50,4 тыс. рублей соответственно. Что же касается денежного вознаграждения лиц, занимающих рядовые должности, пусть и очень высокие, то оно в настоящее время складывается следующим образом (см. таблицу).

С учетом надбавок денежное вознаграждение может увеличиться более чем в 3 раза, однако даже при этом оплата труда колеблется от 200 до 400 долларов в месяц. По данным рекрутинговых агентств, в настоящее время в Москве на такую зарплату найти рабочих разных специальностей представляется серьезной проблемой.

Никакого радикального улучшения в оплате труда федеральных государственных служащих не ожидается и в 2003 году. Предложения по индексации денежного содержания федеральных государственных служащих, внесенные правительством в Государственную думу вместе с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2003 год", содержат неутешительное для чиновников намерение увеличить денежное содержание федеральных государственных служащих с 1 октября 2003 года в 1,1 раза. С учетом того, что даже официально прогнозируемая инфляция может составить в 2003 году 10-12%, понятно, что реальный уровень оплаты труда чиновников почти наверняка снизится.

Но низкий уровень заработной платы — это не самая главная проблема. Главная трудность в стимулировании высокоэффективного управленческого труда состоит в том, что уровень его оплаты никоим образом не связан с результатами. Заработная плата чиновников не выполняет своей социальной функции. Фактически это не заработная плата, а форма социальной помощи. Если это так, то нельзя забывать о том, что между заработной платой и социальной помощью (пособиями) есть принципиальнейшая разница, заключающаяся в том, что размер последней ни в коей мере не зависит от трудового вклада. Когда уровень зарплаты перестает зависеть от трудового вклада, эффективность такого труда по определению не может быть высокой.

Тем не менее повышение оплаты труда федеральных госчиновников является необходимым, но отнюдь не достаточным условием повышения эффективности работы госаппарата. В настоящее время имеются предложения по резкому увеличению уровня зарплаты: 700 долларов в месяц в среднем при дифференциации от 4-5 тыс. долларов на уровне руководителя департамента до 350 долларов у рядовых сотрудников низшего звена. Предположения хорошие и правильные, но не достаточные. Главное — увязывание уровня оплаты труда с его результатами.

Дополнительные меры

Существенное повышение уровня оплаты труда и внедрение механизма его увязывания с эффективностью имеют ключевое значение для успешного проведения административной реформы. Однако для решения проблемы должен быть все-таки реализован комплекс мероприятий.

Реально уже в течение 1-1,5 лет повысить уровень должностных окладов в 2-3 раза. На это потребуется 10-20 млрд рублей, что будет составлять 0,4-0,8% от расходной части федерального бюджета. Это очень немного. Успешное внедрение системы стимулирования управленческого труда сделает возможным получать еще больше (в случае эффективной работы, разумеется). Таким образом, в течение нескольких лет можно повысить уровень заработной платы в 5-6 раз. Это уже вполне прилично: начальник управления — больше 2 тыс. долларов в месяц. Но это, тем не менее, не идет ни в какое сравнение с тем, что можно получать неофициально уже сейчас, находясь на данной должности.

Следует признать: стимулы воровать и мздоимствовать останутся. Поэтому надо предпринимать дополнительные меры, среди которых должны быть следующие:

— максимально возможный уход государства из экономики;

— формирование системы государственного финансового контроля;

— активизация деятельности правоохранительных органов;

— качественное улучшение работы по декларированию доходов чиновников.

Объективности ради нужно отметить, что вряд ли можно было всерьез рассчитывать, что декларирование доходов позволить решить проблему. Во-первых, доходы, получаемые путем воровства бюджетных средств, никто не собирался декларировать. Что-то можно было оформить как результат педагогической, научной или "иной творческой" деятельности, т.е. того, что было официально разрешено. Но и это зачастую делать не требовалось, да и понятно бы стало, что это за "научная" деятельность. Во-вторых, имущество можно было оформить на родственников.

Декларации иных деятелей вызывали чуть ли не слезы сочувствия. Неудивительно, что интерес общественности быстро прошел. Тем не менее только публичность института декларирования доходов способна сделать его более или менее действенным. Публичность может оказаться весьма эффективной в связи с тем, что коллеги, подчиненные того или иного чиновника-декларанта будут относиться с большим интересом к подобного рода информации. Перекрестный, внутренний контроль, действенность которого может оказаться выше контроля внешнего.

Итак, основополагающим принципом стимулирования госслужащих должна стать привязка уровня оплаты труда к результатам их деятельности. Реализовываться данный принцип должен через формирование гибкой части фонда оплаты труда госслужащих, распределяемой в зависимости от эффективности их труда, выраженной в достижении конкретных формализуемых показателей

Из первых рук

Заместитель министра экономического развития и торговли МИХАИЛ ДМИТРИЕВ разделяет позицию, изложенную в аналитическом докладе аудиторско-консалтинговой компании "ФБК".

"Практически система госуправления в России достигла пределов своей дееспособности. Отсутствие реформ в сфере исполнительной власти, по сути дела, превратилось в главный тормоз дальнейших преобразований в стране. Долгое время они откладывались в силу того, что власть имела дело с большим набором пожарных проблем, которые необходимо было решать в чрезвычайном режиме. Мы просто рисковали потерять управляемость системы окончательно", — заявил вчера Дмитриев. Чтобы в корне изменить ситуацию, уже готовы главные политические документы — Концепция и Программа реформы госслужбы.