ХОРОШИЕ ЧИНОВНИКИ НУЖНЫ РОССИИ НЕ МЕНЬШЕ, ЧЕМ ХОРОШИЕ ЗАКОНЫ

В свое время железный канцлер Германской империи князь Бисмарк заметил: с плохими законами, но хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы. Его слова как нельзя более актуальны для России, где государственный аппарат традиционно влияет и, видимо, еще долго будет влиять на все сферы общественной жизни. Государственный аппарат персонифицируется в лице государственных служащих. Именно с ними обычный гражданин имеет дело, по ним судит о государстве. Как показала практика последнего десятилетия, добиться качественной работы государственного аппарата без реформы государственной службы невозможно.

Реформируется же она немало лет. Однако можно с полным основанием утверждать, что поворотным был позапрошлый год. 15 августа 2001 года Президент России утвердил Концепцию реформирования системы государственной службы РФ. Тогда же были образованы соответствующая комиссия под руководством Председателя правительства М. Касьянова и Межведомственная рабочая группа по обеспечению ее работы во главе с первым заместителем руководителя Администрации Президента РФ Д. Медведевым. Депутатский корпус и руководство Аппарата Государственной Думы не только внимательно следят за проведением этой реформы, но и принимают в ней деятельное участие. В комиссии палату представляет заместитель Председателя Государственной Думы В. Лукин. В работе Межведомственной рабочей группы участвует первый заместитель руководителя Аппарата - Управляющий делами Государственной Думы Ю. Брусницын.

После более чем годичной работы комиссии есть уже первые результаты. Разработан проект Федерального закона "О системе государственной службы РФ". 19 ноября 2002 года президент внес его в Государственную Думу и, учитывая его значимость, предложил палате рассмотреть в первоочередном порядке.

Законопроект, несмотря на сравнительную компактность - в нем лишь 20 статей, предполагает ряд кардинальных изменений в организации государственной службы России. Прежде всего закрепляется ее видовая классификация. Госслужба будет делиться на федеральную государственную, включающую в себя федеральную государственную гражданскую службу, военную, правоохранительную, и на государственную гражданскую службу субъектов РФ. Особый интерес представляет государственная гражданская служба, которая впервые после Октябрьской революции 1917 года выделяется в качестве самостоятельной разновидности государственной службы.

Анализ предполагаемых изменений позволяет сделать однозначный вывод: в перспективе все виды государственной службы будут регулироваться главным образом специальным административным законодательством. Трудовой кодекс и другие нормативные правовые акты о труде в скором времени, видимо, перестанут регулировать профессиональную деятельность госслужащих. Такой подход представляется правильным и вполне своевременным. Опыт организации государственной службы в демократических странах показывает, что специальное административное законодательство дает государственным служащим заметно большие гарантии от увольнений, а также в области пенсионного обеспечения, чем это предусматривает трудовое законодательство для наемных работников. Также проще станет работать кадровым службам государственных органов, которые сегодня часто находятся в сложном положении, ибо стоят перед дилеммой: какую норму применять - специальную или общетрудовую?

Законопроект предлагает отказ от использования на государственной. службе трудовых договоров. Как известно, действующий Федеральный закон "Об основах государственной службы РФ" предусматривает, что гражданин поступает на государственную службу на условиях трудового договора, заключаемого на неопределенный срок либо на срок не более пяти лет. Одной стороной трудового договора выступает работник, а другой - работодатель. Напомню, вступивший в действие Трудовой кодекс РФ обязывает работодателя заключать трудовые договоры с работником в письменной форме. После принятия Федерального закона "О системе государственной службы РФ" вместо трудовых договоров с государственным служащим будет заключаться контракт (служебный контракт), а в качестве нанимателя выступит само государство, а не его отдельные органы или должностные лица, скажем федеральный министр или руководитель Аппарата Государственной Думы. В будущем для федерального государственного служащего нанимателем будет сама Российская Федерация, а для государственного гражданского служащего субъекта РФ - соответствующий субъект РФ. Сроки контракта определит непосредственно закон о виде государственной службы.

На мой взгляд, указанные новации имеют наиболее принципиальное значение. Кроме них в проекте закона также предполагается урегулировать такие важные вопросы, как стаж госслужбы, порядок присвоения классных чинов, работа с резервом кадров, финансирование госслужбы и программ ее реформирования.

О последнем хочу сказать особо. Одновременно с направлением в Государственную Думу проекта Федерального закона "О системе государственной службы РФ" Президент России подписал указ, которым утвердил федеральную программу реформирования государственной службы РФ. Она носит среднесрочный характер и рассчитана на период с 2003 по 2005 год. Из бюджета на ее реализацию выделяется 539,1 млн рублей. В том числе: научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы - 296,1 млн рублей, прочие нужды - 243 млн рублей. Цель программы - повышение эффективности госслужбы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственное управление. Координатором программы выступает Администрация Президента РФ. Это дает основания полагать, что программа находится под контролем главы государства и имеет все шансы быть выполненной. К сожалению, опыт прошлых лет показывает, что без постоянного контроля позитивные, казалось бы, начинания должного результата не дают.

Хотелось бы подчеркнуть: на первом месте среди направлений в федеральной программе "Реформирование государственной службы" значится именно совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы. Данное обстоятельство налагает особую ответственность на депутатов Государственной Думы, которым, видимо в самом скором времени, предстоит принять законодательные акты, направленные на правовое обеспечение реформы государственной службы.

Данная реформа не могла не затронуть работу Аппарата Государственной Думы, эффективность которого на определенном этапе перестала удовлетворять большинство депутатского корпуса. В 2002 году произошла смена руководителя Аппарата Государственной Думы, деятельность которого отличалась значительной политической ангажированностью. Руководствуясь требованиями Совета Государственной Думы, новое руководство Аппарата палаты предприняло серьезные шаги по улучшению обеспечения деятельности депутатского корпуса. При их осуществлении ориентиром является опыт организации аппаратов парламента демократических государств Европы и Америки. Уже проделана немалая работа. Итогом стал доклад по вопросу упорядочения функций и полномочий подразделений Аппарата Государственной Думы, который направлен в депутатские объединения для консультаций. В документе тщательно проанализирована работа Аппарата палаты, выявлены скрытые резервы, мобилизовав которые можно значительно повысить эффективность обеспечения депутатского корпуса.

Однако это тема отдельного разговора. Скажу лишь, что совершенствовать Аппарат предполагается блоками. В 2003 году будут последовательно усовершенствованы информационный и информационно-технологический блок (январь), аналитический блок (март), блок общественных связей и имиджа Государственной Думы (май), организационный блок (июль), блок по аппаратам комитетов (сентябрь). Как видим, предполагается проводить реформу плавно и поэтапно, с тем чтобы не нарушить напряженную работу Государственной Думы, тем более в последний год перед предстоящими выборами. Думается, новый состав Государственной Думы уже будет работать с принципиально иным Аппаратом.

Вместе с тем хочу особо отметить, что наиболее взвешенно нужно подойти к реформированию блока по аппаратам комитетов. Сегодня именно они несут основную нагрузку по обеспечению законодательной деятельности депутатов Государственной Думы. Поэтому форсировать их реорганизацию вряд ли стоит. Полагаю, что в этой части совершенствование работы Аппарата Государственной Думы могло бы проводиться новым депутатским корпусом уже после выборов.

Новое законодательство о государственной службе предполагает решить еще одну достаточно застарелую проблему нашей государственной службы. Имеется в виду упорядочение присвоения государственным служащим таких знаков отличия, как чины, ранги, воинские и специальные звания. В государственных органах ныне существует различная система отличий. Например, в органах юстиции и органах прокуратуры присваиваются классные чины, в налоговых органах - специальные ранги, в органах внутренних дел - специальные звания, в системе МИДа - дипломатические ранги, в Аппарате Государственной Думы и ряде других федеральных органов власти - квалификационные разряды, наконец, военнослужащим присваиваются воинские звания. В Аппарате Государственной Думы работает немало сотрудников, пришедших из тех государственных органов, где предусмотрены другие разновидности госслужбы, чаще всего военной или службы в органах внутренних дел. Все они, как правило, имеют воинские или специальные звания, в том числе и высшие, присвоенные в установленном порядке указами Президента России. Несмотря на это, все они наравне с другими сотрудниками Аппарата Государственной Думы вынуждены сдавать экзамен для присвоения квалификационного разряда, который дает право на соответствующую надбавку к должностному окладу. Ситуация усугубляется еще и тем, что присвоенный квалификационный разряд нередко оказывается ниже, чем уже имеющееся у сотрудника воинское или специальное звание. Абсурдность такого положения очевидна. Оно имеет еще и определенный психологический момент, притом весьма негативный. Люди, уже добившиеся в прошлом значительных успехов на служебном поприще, занимавшие высокие должности в правоохранительных органах и органах военного управления, оказываются в положении, когда их прежние служебные достижения фактически перечеркнуты и им как бы по-новому приходится начинать восхождение по часто весьма крутым ступеням служебной лестницы.

Ничего подобного нельзя было представить в дореволюционной России, где действовала знаменитая петровская Табель о рангах. В ней специально оговаривалось, что при переходе с военной службы на статскую у офицера сохранялся его чин, выслуга лет и т. д. Определенные позитивные сдвиги происходят и в постсоветской России. Президент РФ своим указом утвердил табель соответствия воинских званий квалификационным разрядам государственных служащих. Правда, такое соответствие относится только к выплатам надбавок за звание к денежному довольствию военнослужащих. Но и это важный шаг в сторону установления соотношения между различными видами госслужбы. Уверен, что данный вопрос найдет окончательное разрешение в рамках реализации мероприятий, предусмотренных Концепцией реформирования системы государственной службы РФ. Во всяком случае, законопроекты позволяют на это надеяться: предполагается унифицировать знаки отличия - сохранятся только воинские и специальные звания, а также классные чины и дипломатические ранги.

Государственная служба должна претерпеть преобразования не только по содержанию, но и отчасти по форме. Возможно, во мне говорит в прошлом военный человек, которому хорошо знакомы и близки традиции военной службы, но я считаю своевременным введение для гражданских государственных служащих специальной одежды. Правительство России ввело форменную одежду в целом ряде сугубо гражданских ведомств.

Глубоко убежден, что форменная одежда дисциплинирует людей, обязывает их вести себя достойно, защищать в лучшем смысле этого слова "честь мундира", обеспечивает определенный престиж соответствующего ведомства. Конечно, в современных условиях вряд ли оправданно обязывать всех государственных служащих носить форменную одежду каждодневно. Но те же сотрудники Аппарата Государственной Думы, как банковские работники, как чиновники в других государствах, должны выглядеть безупречно - приличный отутюженный костюм, белая рубашка со строгим, а не крикливым галстуком. Респектабельный вид человека, представляющего государство, говорит сам за себя, будет способствовать сплачиванию государственных гражданских служащих, укреплению в их среде корпоративного начала, которое им в отличие от тех же военнослужащих или сотрудников органов внутренних дел пока практически не свойственно.

Возвращаясь к сказанным в начале словам князя Бисмарка, хотелось бы особо подчеркнуть, что в результате задуманной реформы государственной службы в России должны появиться хорошие чиновники, которые нужны ей не меньше, а может быть, даже чуть больше, чем хорошие законы. Весомый вклад в решение этой непростой задачи может внести депутатский корпус и обеспечивающий его деятельность Аппарат Государственной Думы.

***

Разработан проект Федерального закона "О системе государственной службы РФ". Учитывая его значимость, президент предложил палате рассмотреть в первоочередном порядке.

***

Новое законодательство о государственной службе упорядочит присвоение госслужащим таких знаков отличия, как чины, ранги, воинские и специальные звания.

***

Государственная служба должна претерпеть преобразования не только по содержанию, но и отчасти по форме.