Депутаты сделали первый шаг в реформировании госслужбы
Максим Афанасенко На пленарном заседании 24 января Госдума приняла в первом чтении проект внесенного президентом федерального закона “О системе государственной службы Российской Федерации”. Проект разработан в соответствии с планом первоочередных мероприятий на 2001 - 2002 годы по реализации Концепции реформирования госслужбы, утвержденной президентом еще в 2001 году.
Законопроект носит рамочный характер для всех видов госслужбы, правовое положение которой сейчас определяется разными федеральными законами о службе в структурах исполнительной власти - о военной службе, службе в органах внутренних дел, прокуратуры, федеральных органах налоговой полиции, таможенных органах, и другими. Надо признать, что действующее законодательство о государственной службе не обеспечивает потребности формирования власти, эффективной деятельности управленческого персонала. Долгое время ясное понимание задач реформирования госслужбы у государства вообще отсутствовало. Это приводило к многочисленным реорганизациям исключительно в целях передела ведомственных полномочий без учета потребностей реформирования кадров. Утвержденное президентом РФ в декабре 1993 г. Положение о федеральной государственной службе и принятый в 1995 г. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" стали первыми основополагающими актами в правовой базе, регламентирующей эту сферу общественных отношений.
К сожалению, многие положения закона до сих пор не получили развития, поскольку не приняты федеральные законы прямого действия: о денежном содержании, пенсионном обеспечении, дисциплинарной ответственности и другие. Пробелы в этой области закрываются актами президента РФ, правительства и субъектов РФ. Так регулируются вопросы денежного содержания, социальных гарантий, что приводит к необоснованному росту числа служащих, чудовищному неравенству отдельных категорий службы, противоречиям в исчислении стажа и полному отсутствию гражданского контроля за этой сферой.
Материально-финансовое обеспечение государственной службы явно недостаточно для ее реформирования. Необходимо также внедрить современные кадровые технологии, повысить престиж госслужбы, ввести достойную оплату труда. Сейчас привлечь в госструктуры высококвалифицированные кадры - управленцев, юристов, экономистов – крайне тяжело. Это приводит к замещению государственных должностей лицами, обслуживающими частные интересы, которые получают, причем практически официально, зарплату в частных структурах. В этих условиях необходимо принятие целого "пакета" федеральных законов о государственной службе, подкрепленных бюджетными ассигнованиями.
В отличие от федерального уровня правотворчество субъектов РФ развивается весьма динамично, что также порождает дальнейшее неравенство госслужащих – по территориальному вектору.
Вообще, проблем в сфере госслужбы много. Разработчиками предполагается, что этот законопроект – только первая ласточка по упорядочиванию ситуации. В дальнейшем необходимо принять федеральные законы об отдельных видах госслужбы, соответствующие законы субъектов РФ. К ним напрямую отсылает текст внесенного проекта в ряде статей. В этом смысле несомненным достоинством законопроекта является четкое разделение системы государственной службы на четыре вида: федеральная государственная гражданская служба, военная служба, правоохранительная служба и государственная гражданская служба субъектов РФ.
Государственная служба в проекте определена как профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий РФ, федеральных органов госвласти, иных федеральных госорганов; субъектов РФ, органов госвласти субъектов РФ, иных госорганов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, учрежденные Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и лиц, замещающих должности, учрежденные конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Такое подробное понятие ранее в законодательстве не содержалось. Оно позволяет определить, какая деятельность относится к государственной службе и установить единый подход к правовому регулированию госслужбы с учетом особенностей ее отдельных видов.
Соответственно, должности федеральной государственной службы разделены на три группы: должности федеральной государственной гражданской службы, воинские должности и должности правоохранительной службы. При этом все эти понятия вводятся в законодательство впервые.
Несколько модифицированы общие условия формирования кадрового состава госслужбы, поступления на службу и ее прохождения, присвоения, сохранения и лишения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий. Здесь следует отметить несколько моментов. Во-первых, из перечня принципов службы исчезает понятие внепартийности госслужбы. Оно было введено еще Борисом Ельциным с целью искоренения влияния КПСС в аппарате управления государством. Через десять лет наметилась обратная тенденция – «партизации» госслужбы. Об этом свидетельствуют недавние инициативы партии «Единая Россия», направленные на легализацию членства в партии лиц, замещающих должности в правительстве и других структурах. Думается, что остальные парламентские партии также не возражают против этого при соблюдении гарантий для меньшинства. Не секрет, что некоторые члены правительства являются членами и сторонниками партий, не только «Единой России», но и СПС, «ЯБЛОКА». Ряд губернаторов состоят в формальных или неформальных отношениях с КПРФ.
Во-вторых, законопроектом вводится понятие “контракт (служебный контракт)”, заключаемый при поступлении гражданина на государственную службу. Его сторонами выступают государство и служащий. В рамках федеральной госслужбы государственную власть представляет Российская Федерация, на уровне региональной госслужбы – субъект РФ. То есть государственная служба выводится из сферы трудовых отношений в связи со своим административно-правовым характером, возникают отношения в сфере осуществления публичной власти. Это следует признать серьезным достижением в случае принятия закона. Следует отметить как позитивное нововведение и продекларированную взаимосвязь государственной и муниципальной службы.
Важно и закрепление на уровне федерального закона правила о включении в стаж государственной службы одного вида продолжительности госслужбы других видов, а также периодов замещения государственных должностей Российской Федерации, государственных должностей субъектов РФ, выборных должностей в органах местного самоуправления на постоянной основе и должностей муниципальной службы. Позитивной новацией является также обязательное создание кадрового резерва в государственных органах.
Половинчатым образом решается вопрос о реестрах государственных служащих. С одной стороны, проект закона предусматривает ведение такого реестра в каждом отдельном государственном органе, устанавливает иерархическую систему реестров, вводит понятие Сводного реестра. С другой стороны, утверждение федеральных реестров по-прежнему относится к компетенции президента, что вызывает обоснованную критику либералов, настаивающих на принятой в демократических государствах практике утверждения федерального реестра должностей законом.
Невнятно описан еще один ключевой для нашего коррумпированного государства вопрос о конфликте интересов. По этому поводу законопроект отсылает к несуществующим пока законам об отдельных видах государственной службы. Целесообразно было бы именно в рамочном законе определить понятие и условия существования конфликта интересов лица, замещающего государственную должность и государства как такового. Тем более, что само понятие уже введено указом президента РФ от 12 августа 2002 года, утвердившего «Общие принципы служебного поведения государственных служащих». Сам по себе документ вполне либерален. Проблема в том, что он плохо воспринимается самими реформаторами госслужбы, работающими в Администрации Президента. Также прохладно они относятся и к принятому в первом чтении Госдумой Кодексу поведения государственных служащих, очень подробно регулирующим вопрос о конфликте интересов и другие положения, препятствующие коррупции. В связи с принятием нового закона об основах госслужбы судьба Кодекса во втором чтении становится неопределенной.
Президентским законопроектом не предусматривается создание специального государственного органа по управлению госслужбой. В настоящее время действует Совет по вопросам государственной службы при президенте РФ, в настоящее время практически прекративший свою деятельность ввиду своей неэффективности.
Долгое время актуальной является проблема кодификации действующего законодательства о государственной службе. Ее нередко связывают с созданием Кодекса государственной службы, который обеспечил бы системное регулирование госслужбы на всех уровнях государственной власти, а также в органах местного самоуправления. Идея применения универсального Кодекса государственной службы не нова. В то же время глубина дифференциации различных видов, службы, специфика служебных отношений (военная и гражданская на федеральном и местных уровнях) не дают оснований для утверждения об оптимальности такой формы. Возможно, многие проблемы были бы сняты, если бы был принят пакет основополагающих федеральных законов. А возможно, отчетливо бы обозначилась необходимость принятия именно кодифицированного документа. Но России не с чем сравнивать. Поэтому осуществить подготовку полноценного Кодекса довольно затруднительно – мало информации. Нельзя забывать, что основная часть госслужащих в России занята не в федеральных структурах власти, а в провинции и содержательная часть любых законов должна касаться, прежде всего, этих работников. А регулирование особенностей госслужбы в субъектах РФ относится к предметам исключительного ведения субъектов РФ. В связи с этим концепция нескольких базовых законов на нынешнем этапе представляется предпочтительной. Ясно, что реформаторам не удастся решить все проблем, хорошо то, что предпринята попытка их упорядочить. С уверенностью можно предположить, что пропрезидентская Дума эту попытку подержит. Представляется, что ко второму чтению депутаты-либералы приложат все усилия, чтобы были приняты поправки, способствующие более демократическому характеру закона и увеличению его антикоррупционного потенциала.
БПИ
24/01/2003 17:55:00
|
