Основные направления реформы государственной службы в России
ЕГОРОВ Владимир Константинович - президент-ректор Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Сегодня мы говорим о чиновниках. Слово "чиновник" изначально абсолютно нейтральное. Однако в России оно несет в себе негативный оттенок. Причем так повелось исстари. Почитайте русскую классическую литературу. И этот шлейф тянется и в наши дни. Можно ли изменить подобную ситуацию? Что такое хороший чиновник и может ли чиновник быть хорошим? Чем он хорош в понимании народа и чем - в понимании его руководителей? Об этом мы говорили сегодня с президентом-ректором Российской академии госслужбы при Президенте Российской Федерации Владимиром Константиновичем Егоровым.
- В России все говорят о засилье чиновников, их столько, что не продохнуть. Насколько справедливо подобное суждение?
ЕГОРОВ: Как очень часто в России бывает, исторически так сложилось. Хотя это и не совсем так, ибо в настоящее время на государственной службе, что называется, где густо, а где пусто.
- И где?
ЕГОРОВ: Самая большая проблема - там, где государственный чиновник от имени государства общается с населением, то есть предоставляет те или иные услуги налогоплательщику. В чем состоит данная проблема? В России чиновник очень часто считает, что он - проводник государственной политики. В принципе это так. Действительно, без него просто не может существовать ни одно государство. Но очень часто люди, которые работают в государственных муниципальных органах управления, забывают еще и вторую сторону, которой обязательно должен быть пронизан весь дух управленческой деятельности, - чиновник предоставляет услуги населению.
- А население данные услуги оплачивает из своего кармана?
ЕГОРОВ: Да, конечно. Когда мы с вами приходим в какую-нибудь организацию, контору, министерство или ЖЭК и ходим там с протянутой рукой, это - аномалия. Потому что любой чиновник, к которому приходит гражданин, должен понимать, что он существует и работает лишь потому, что к нему приходят эти самые налогоплательщики, за счет которых он и живет.
- Тем не менее, где же в России чиновников густо, а где - пусто?
ЕГОРОВ: Сегодня наиболее сложная проблема системы управления - это муниципальный уровень.
- Там не хватает чиновников?
ЕГОРОВ: В разных субъектах федерации дела обстоят по-разному. Картина неоднородная и с точки зрения организации работы государственной муниципальной службы, и с точки зрения правового поля. Поэтому в декабре 2002 года указом президента была утверждена федеральная Программа реформирования государственной службы, рассчитанная на три года, первоочередной задачей которой стоит создание единого для всей страны правового поля, которое исключило бы пробелы в законодательстве. В России очень часто нормативные акты отдельных министерств и ведомств противоречат друг другу, а иногда - и действующему законодательству. В настоящее время, как известно, довольно интенсивно проводится правовая реформа. Приняты базовые документы - Гражданский, Арбитражный, Трудовой кодексы и другие. Однако вся остальная правовая база, на которой основывается работа всех органов власти, в том числе и чиновников, к сожалению, не поспевает за процессом.
- То есть, поставлена задача привести к единому знаменателю все законы, ведомственные и остальные подзаконные акты, чтобы они не противоречили друг другу? Реально ли это сделать за три года?
ЕГОРОВ: Безусловно, реально. Тем более что работа начата не с нуля и идет уже не один год. С другой стороны, сама федеральная Программа реформирования госслужбы - это не только создание новой нормативно-правовой базы, но и выстраивание всех механизмов, связанных с проведением государственной кадровой политики, с совершенствованием оплаты, стимулирования труда управленческих кадров. В конечном счете, это проблема построения эффективного государства и государственности.
- Что является самой серьезной проблемой российских чиновников? Низкая зарплата, не очень высокий образовательный уровень, не очень высокий уровень навыков управления или что-то еще?
ЕГОРОВ: Что касается образования чиновников, не думаю, что с этим уж очень большая проблема. С повышением квалификации, постоянным обновлением знаний проблема есть. Это, конечно, юридическая, правовая сторона дела. И другая сторона – уровень оплаты труда чиновников. Вопрос не в том, чтобы заплатить бюрократу как можно больше для того, чтобы он лучше работал и не брал взятки. Сама постановка вопроса ненормальна, так как нельзя всех чиновников априори обвинять в том, что они – казнокрады. В основной массе все-таки управленцы - это честные и порядочные люди. Самое главное, чтобы государство было конкурентоспособным на рынке управленческого труда по отношению к отечественному бизнесу. Иначе получится, если в бизнесе будут платить много больше, то квалифицированные юристы, экономисты, специалисты любого другого профиля будут уходить из государственной сферы, и все граждане будут иметь дело просто с серой непрофессиональной массой.
- Сегодня ситуация несколько иная: чиновники из государственного аппарата идут в коммерческие структуры, а люди из коммерческих структур - в государственный аппарат. Все время происходит некий переток людей из одной сферы в другую. Это нормально?
ЕГОРОВ: Это совершенно нормальная ситуация. Единственное, что в законе очень жестко должно оговариваться, что подобного рода переход из государственной структуры в коммерческую или наоборот не может совершаться человеком в случае, если деятельность коммерческой структуры напрямую будет зависеть от его предыдущей государственной работы.
- А сейчас данный принцип выдерживается?
ЕГОРОВ: Нет.
- Он как-то законодательно определен?
ЕГОРОВ: Нормативные акты на сей счет существуют. Однако они очень противоречивы. Но если уж говорить предельно откровенно, то все это должным образом не прописано.
- А будет прописано?
ЕГОРОВ: Да, это подразумевается.
- Существует еще идея о пожизненном найме чиновников. Как вы к ней относитесь?
ЕГОРОВ: Это правильная идея, подобное существует в большинстве цивилизованных стран мира. Для того чтобы управленческие кадры честно выполняли свой долг, они, кроме всего прочего, должны быть еще социально защищены и дорожить своей работой. За нарушения, конечно, необходимо жестко наказывать, но, с другой стороны, надо и стимулировать. По принципу кнута и пряника.
- Станет ли пожизненный найм хорошим стимулом для людей во время определения ими своей будущей стези, причем при не очень высокой зарплате?
ЕГОРОВ: Думаю, подобного стимула будет достаточно. Другое дело, что надо выстраивать систему социальной защищенности не только в период работы, но и после выхода на пенсию. Безусловно, должна быть выработана целая система мер для закрепления данного принципа. Полгода назад я был в составе делегации Администрации президента в Испании, где нам рассказывали, как это происходит у них. Испания тоже путем реформ выходит из своего тоталитарного прошлого, происходит много очень похожих процессов и в обществе, и в государстве. Там даже введен такой принцип: в первые годы работы выпускник университета, если он приходит на государственную или муниципальную службу, получает даже больше, чем в коммерческой структуре. Другое дело, что бизнес потом все равно свое возьмет, и работающие в нем будут получать больше. Но государство стимулирует подобным образом приток молодых и современно мыслящих, интересных, талантливых специалистов на государственную службу.
- Я как-то читала мнение одного из российских высокопоставленных чиновников о том, что рост чиновничьего аппарата в стране связан с тем, что существует очень много людей, которые как бы ничего не делают, но и уволить их нельзя, поскольку инструкция не позволяет. Поэтому вместе с одним неработающим приходится нанимать нового, но уже работающего, который собственно всю работу и делает. Вы согласны, что в настоящее время невозможно уволить чиновника, даже если он не работает, но инструкций не нарушает?
ЕГОРОВ: К сожалению, это факт. Потому что в российских инструкциях иногда прописана не содержательная сторона дела, не то, что связано с эффективностью государственной управленческой деятельности, а то, что связано с выполнением каких-то элементарных технических бюрократических принципов. Это ненормально. Предполагаемая реформа государственной службы во многом имеет задачу освободить министерства и ведомства от не свойственных государственному управлению функций, сбросить нагрузку с государства. Пусть этим занимаются сопровождающие государственную управленческую деятельность частные фирмы. Нельзя все брать на государство. С другой стороны, необходимо упростить механизм освобождения неспособного человека от работы. Нельзя же доводить до такой степени, чтобы нельзя уволить бездарного чиновника, плохо выполняющего свои обязанности. Или ждать, когда Уголовный кодекс будет нарушен, и только после этого увольнять? Конечно, это абсурд.
- Но логично было бы сначала провести чистку чиновничьих рядов, а потом уже начинать реформы - прием на госслужбу, высокие оклады, пожизненный найм. Ведь может получиться так: введут пожизненный найм и тогда нерадивого чиновника вообще не убрать. Есть же начальники, которые предпочитают среди подчиненных иметь не столько делового человека, сколько своего. И никуда эти свои не денутся, какие бы реформы ни проводились. Как от них избавляться, от своих, которые не работают?
ЕГОРОВ: Принцип "это человек моей команды" в мире существовал всегда, он и будет существовать. Особых иллюзий питать не стоит. Но когда вопрос ставится подобным образом, самым главным должно стать соблюдение правовых норм, которые должны быть и жесткими, и стимулирующими. И, конечно, прозрачность, открытость управленческого аппарата любого министерства, ведомства. Один из инструментов обеспечения гласного контроля за деятельностью бюрократического аппарата - это, конечно, средства массовой информации. Что касается массовой чистки, я - противник подобного рода мер. Россия часто вместо того, чтобы следовать принципам эволюционного изменения, ударяется в революцию.
- Революция быстрее, чем эволюция, просто проходит.
ЕГОРОВ: Создается видимость эффекта. А потом получается, что все оказалось не столь уж плодотворным.
- Какие основные требования должны предъявляться к кандидатам в чиновники в современной России?
ЕГОРОВ: Думаю, прежде всего, профессионализм плюс соответствующие нравственные качества.
- Что вы понимаете под профессионализмом? Имеется в виду узко профессиональное образование? Или все-таки должно быть еще образование чисто бюрократическое, чиновничье?
ЕГОРОВ: Во-первых, если речь идет о специалисте министерства или ведомства, конечно, он должен быть профессионалом в своей области, как финансист, юрист или программист. Если он поднимается на ступеньку выше и его деятельность уже связана с управлением, в том числе каким-то небольшим коллективом, то есть становится начальником отдела, управления, департамента, здесь уже, конечно, только профессиональных знаний недостаточно, необходимы соответствующие менеджерские качества, а это не только знания, но и опыт. Поэтому карьера, служебный рост, в добром, хорошем смысле слова, как в искусстве, науке, спорте должны быть предсказуемы. Над этим, конечно, необходимо работать.
- Когда обсуждают реформы государственного аппарата, обычно берут за образец некую модель. Например, во времена Сталина было понятно, как человек делает карьеру. Он обязательно шел по всем ступенькам: от низа и до верха, обязательно отрабатывал на определенной ступеньке, причем в разных частях страны. В послесталинские времена данный принцип выдерживался не всегда. Какой принцип будет заложен в будущую модель управления? Человек должен будет пройти все ступеньки и в разных частях страны, то есть ознакомиться с общим объемом того, чем ему предстоит заниматься, или же это будет необязательно?
ЕГОРОВ: Это в идеале. К этому надо стремиться. Но данный принцип выдерживался скорее не в сталинские, а в брежневские времена. В сталинские каток политических репрессий проходился так, в том числе и по управленческим кадрам, что приходилось латать дыры, бросать на важные участки работы просто неподготовленных управленцев.
- Но в поздние брежневские времена подобного тоже не было. Карьера в 70-80 годы все-таки по-другому делалась.
ЕГОРОВ: Однако существовала ротация между центром и республиками, областями. Для того, чтобы занять пост председателя облисполкома, необходимо было иметь опыт руководящий хозяйственной работы. На партийной работе, хотя она и была особой, тем не менее тоже была внутренняя ротация - между партийными и советскими хозяйственными органами.
- В настоящее время в России действует схожий принцип?
ЕГОРОВ: Задачи ставятся. Но пока подобный принцип не работает.
- А как сейчас делается карьера?
ЕГОРОВ: То, что происходило в России в 90-е годы, было достаточно нормальным для периода ломки и реформ. После распада Союза произошла смена общественной системы. В этих условиях, конечно, зачастую серьезные кадровые решения принимались не по принципу постепенного карьерного роста. Но это было неизбежно для подобного рода исторического периода. В настоящее время, если страна действительно входит в эпоху стабильности, а общество старается выстроить по-настоящему правовое, демократическое государство, опирающееся на рыночную экономику, элементарная предсказуемость должна быть во всем: и в управленческой работе, и в экономике, и в науке, и где угодно.
СЛУШАТЕЛЬ: Я понимаю демократию так: когда население большинством может отозвать должностное лицо со своего поста за ненадлежащее выполнение своих профессиональных обязанностей. Желательно, чтобы это было возможно на местном уровне. Возьмем хотя бы жилищно-коммунальное хозяйство. Кто им руководит? Те, которые сидят там по 20 лет.
- Вопрос понятен. Может ли сейчас население снимать чиновников?
ЕГОРОВ: Я вашу озабоченность полностью разделяю и откровенно могу сказать, что, когда я собираюсь в какую-нибудь контору, от которой зависит жизнь любого человека, тоже несколько дней психологически внутренне себя готовлю, и в этом мало приятного. Есть, конечно, должности, в том числе в системе управления, на которые человека выбирают. В отношении их институт отзыва существует.
А есть назначаемые чиновники, в результате чего и появляются те недостатки, а подчас безобразия в том же ЖКХ или где-то еще. Демократия в том и заключается, что если люди возмущены, не удовлетворены качеством услуг, которые предоставляет им та или иная организация, надо заставлять вышестоящих руководителей менять таких непрофессиональных, а иногда просто зарвавшихся чинуш, которые мешают жить.
В академии существует очень хорошая социологическая служба, которая старается следить и диагностировать, что же представляет собой сегодня средний российский чиновник. Да, в основном это - порядочные, нормальные люди. Другое дело, что их самих надо еще поставить в такие условия, чтобы они могли профессионально работать. И самый главный инструмент для этого - это изменение правовой базы и подключение всего, что связано с деятельностью судебных органов. И это нормально, когда человек выясняет отношения с государством или с каким-то органом власти через суд. Другое дело, что россияне пока к этому не очень привыкли.
Елена Щедрунова (ведущая программы), Радио Маяк
27/01/2003 12:05:00
|
