ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА ИЛИ БЮРОКРАТИЯ?

Постоянный рефрен общественных дискуссий и дебатов по бюджетам - требование сократить количество чиновников и дебюрократизировать сферу управления. Между тем и численность госуправленцев, и, естественно, расходы на их содержание из года в год растут. Скажем, на функционирование исполнительных госструктур на протяжении ряда лет тратится 0,7% федерального бюджета и около 2% бюджетов субъектов РФ. По предварительным данным, бюджетные расходы на эти цели в 2002 г. достигли 56,7 млрд. руб., а их доля возросла до 3,03% ФБ (табл. 1).

Основные причины роста затрат на федеральном уровне - периодическое повышение оплаты труда работников исполнительной власти; значительное увеличение числа сотрудников законодательных органов, уровень зарплаты которых достаточно высокий. На региональном же уровне затратная динамика обусловлена ростом числа чиновников и более высоким, чем на федеральном уровне, темпом увеличения их зарплат. Безусловно, и в том и другом случае речь идет о росте номинальной заработной платы, поскольку реальная с середины 90-х годов существенно снизилась (табл. 2).

Приведенные данные не учитывают сотрудников силовых ведомств - МО, МВД, ФСБ, общая численность которых, по экспертным оценкам, достигает 3 млн. человек.

Чиновник и коррупция

В I квартале 2001 г. среднемесячная зарплата работников органов госвласти по сравнению с соответствующим периодом 2000 г. на федеральном уровне возросла в среднем на 30%, на региональном - в 1,6 раза, на муниципальном - почти в 2 раза.

Тем не менее данные, приведенные в табл. 3, а также общее понимание того, что за такие деньги от чиновников нельзя требовать добросовестной и эффективной работы, свидетельствуют: заметных резервов сокращения госрасходов в этой сфере нет. Вместе с тем повышение эффективности государственной службы жизненно необходимо, в том числе для постепенного сведения к минимуму госзатрат в других сферах.

Что такое госслужба? Прежде всего - машина по выработке политических и экономических решений. Призванная обслуживать верхний уровень управления страной и оказывать публичные услуги, оплачиваемые налогоплательщиками, она в силу своих функций, профессиональной компетенции ее работников зачастую выходит за технические рамки и начинает влиять на решения, в том числе в своих интересах. В этих случаях общество имеет дело с чиновниками-бюрократами, которые не несут реальной ответственности за принимаемые решения, но пользуются их результатами. Особенно опасной госмашина становится тогда, когда и на политическом уровне, действуют бюрократически, передавая ответственность все меньшему числу лиц, в конечном счете замыкая ее на одном. Таким образом бюрократия исподволь толкает общество к авторитаризму.

Что касается сферы публичных услуг, оказываемых госвластью гражданам, то здесь бюрократия порождает коррупцию. Ее масштабы зависят не только от уровня официальных заработков чиновников (взятки возможны всегда, но при зарплате ниже определенного уровня они становятся "закономерными"), но и оттого, в какой мере общество это позволяет, в какой степени оно мирится с коррупцией, предпочитая взяткодательство борьбе с этим злом, что зачастую сопряжено с немалым риском для бизнеса, для собственного спокойствия и т.п.

Эффективные инструменты противодействия (это демонстрирует западный опыт) - демократия, институты гражданского общества. Демократический контроль (при прочих равных условиях) тем действеннее, чем менее широки и расплывчаты функции государства. В этой связи сокращение бюджетных расходов и государственного вмешательства в экономику выступает важным условием ограничения коррупции. Иными словами, уменьшение прямого, официально устанавливаемого пресса государства на экономику, как правило, обеспечивает одновременное уменьшение косвенной, теневой нагрузки.

Применительно к организации госслужбы ключевое значение в борьбе с коррупцией имеют три фактора.

Первый - четкая, максимально формализованная регламентация служебных действий, в идеале исключающая фактор административного усмотрения. Разумеется, у госаппарата немало функций, выполнение которых требует творческого подхода к принятию ответственных решений. Однако их необходимо сосредоточить в минимальном количестве органов и возложить на немногочисленных, высококвалифицированных представителей высшей бюрократии, оплачиваемых на уровне менеджеров крупных корпораций, деятельность которых должна постоянно находиться в фокусе общественного внимания. Основной же массе чиновничества следует действовать в режиме не более чем двух-трех десятков типовых ситуаций и процедур. В отношении каждой из них можно определить стандартную последовательность действий, отводимое на них время, ожидаемые результаты и т.п. Отклонение от стандарта, скажем, невыдача нужной справки или разрешения в установленное время, должно повлечь за собой санкции.

Второй - прозрачность функционирования государственной службы. Любая информация, которой располагают служащие, за исключением той, что официально (со специальной мотивировкой) признана конфиденциальной, должна быть открытой для общественности.

Третий - эффективное стимулирование служебной деятельности. Антикоррупционный эффект дает не столько размер заработка сам по себе, сколько его увязка с результативностью работы государственного аппарата.

"Веберовская" или "англосаксонская" модель госслужбы?

Дискуссия между сторонниками двух моделей реформирования государственной и муниципальной службы (несмотря на то что и те и другие признают необходимость ликвидации избыточных и дублирующих функций, сокращения численности государственного аппарата, существенного повышения социального статуса и материального благосостояния государственных служащих) не прекращается. Первая из них предусматривает закрытость системы государственной службы, жестко формализованную (путем введения того или иного варианта "табели о рангах") иерархию, пожизненную бюрократическую карьеру, приоритет стажа государственной службы как квалификационного требования и условия служебного продвижения. Вторая ориентируется на открытую и гибкую систему с возможностями "бокового входа", обмена кадрами между госслужбой и негосударственным сектором, с приоритетом требований к квалификации при отборе и продвижении, ориентацией на результат (удовлетворение запросов гражданина и потребителя).

Различие позиций заключается и в методах достижения большей рациональности государственной службы. Одни ратуют за усиление вертикальной системы контроля, унификацию системы стимулирования. Другие считают, что выход - в децентрализации полномочий и ответственности, большей гибкости и свободе принятия решений по всему спектру управленческих вопросов при жесткой ориентации на результаты деятельности.

Каковы основные аргументы в пользу выбора второй модели?

Во-первых, традиционная ("веберовская") модель, действовавшая в свое время в странах континентальной Европы (не говоря уже о либеральной - "англосаксонской"), не была в полной мере свойственна советской системе управления. В тот период на сколько-нибудь ответственные должности в министерствах и ведомствах, как правило, выдвигались "производственники", а не карьерные чиновники.

Во-вторых, "англосаксонские" подходы становятся все более популярными и в странах континентальной Европы, в том числе и потому, что "традиционная" модель оказалась нерезистентной к коррупции. Характерно, что в Италии модернизация госслужбы частично совпала по времени с антикоррупционной кампанией, в ходе которой сменилось около 80 % госчиновников.

В-третьих, в условиях федеративного государства и отделенности местного самоуправления от государственной власти жесткая "традиционная" модель ведет не к созданию единой госслужбы, а к формированию разобщенных систем на федеральном уровне и в каждом из субъектов Федерации, порождает сложно разрешимые противоречия и проблемы, не может учесть местной специфики и многообразия локальных условий.

В-четвертых, если принять во внимание российские бюрократические традиции, укоренившиеся не только в аппарате, но и в обществе, реформирование государственной службы требует нестандартных и более либеральных решений.

Это относится, в частности, к составу органов исполнительной власти. Наша страна в отличие от ряда других, например, не может позволить себе сохранение отраслевых министерств, поскольку связанные с этим издержки значительно превосходят выгоду. Первая (после 1905-1917 гг.) попытка создать новую исполнительную власть была предпринята в 1992-1993 гг., однако в условиях конфронтации с Верховным Советом правительству при поддержке президента зачастую приходилось играть более значительную роль, нежели это принято в странах с устойчивым разделением властей. К сожалению, традицию преимущественно отраслевого управления, органичного не только для экономической, но и политической организации советского общества, изжить так и не удалось.

В прежней системе госаппарат отвечал за все стороны жизни. При социализме естественной была структуризация по объектам, у каждого из которых был свой полновластный министр-директор", точнее, почти не ограниченный законом "наместник" отрасли как "цеха единой фабрики".

Отсюда тесная связь руководящего состава отраслевых министерств с директорским корпусом соответствующих отраслей. Уже в 70 - 80-е годы весьма заметное место в деятельности министерств занимало интенсивное лоббирование интересов отрасли, персонифицируемых преимущественно директорским корпусом. Подобный суррогат представительства интересов при отсутствии самостоятельной законодательной власти приводил к тому, что приоритет получали интересы производителей, а не потребителей. Это вело к монополизму и расточительности бюджетных средств.

После того как большинство предприятий было приватизировано, а оставшиеся в госсекторе крупные предприятия и учреждения фактически обрели экономическую самостоятельность, отношения руководящих работников отраслевых министерств и ведущих директоров (ректоров, главврачей и т.п.) перестали быть однозначно "вертикальными". В результате функция лоббирования превратилась едва ли не в главную. Директора все чаще относятся к отраслевым руководителям как к видным представителям собственной корпорации, делегированным во власть, чтобы "выбивать" бюджетные расходы, льготы и т.п.

Отраслевые министерства: в ближайшие годы сократить вдвое, а в перспективе - ликвидировать

В подобных обстоятельствах максимальное сокращение отраслевых министерств и ведомств будет, во-первых, способствовать постепенному переносу лоббистских усилий из сферы исполнительной власти в законодательную и, соответственно, более адекватному отношению к бюджету; во-вторых - благоприятствовать реальной консолидации исполнительной власти, а значит, повышению эффективности управления и рациональному использованию бюджетных средств. И, наконец, изживание отраслевого принципа в структурировании исполнительной власти ослабит роль административного ресурса как инструмента лоббирования дополнительных расходов.

По нашим оценкам, количество только федеральных министерств может быть сокращено вдвое. Хотя, разумеется, их ликвидация не должна быть механической мерой, оставляющей социально значимые отрасли без государственной поддержки и регулирования.

Решение состоит в том, чтобы:

- полностью освободить федеральные органы исполнительной власти от роли "дирекций", повседневно администрирующих отраслевые "объединения". Это станет возможным после реформирования статуса ведущих учреждений (самостоятельность в сочетании с ответственностью, финансирование через системы страхования и т.п., а не по сметам, утверждаемым вышестоящими органами). Учреждения, не способные действовать в качестве крупных самостоятельных товаропроизводителей, должны быть переданы регионам и муниципалитетам. Возможно также создание "объединений" во главе с дирекциями, которые должны быть, однако, выведены за пределы исполнительной власти и иметь статус хозяйственных органов;

- обеспечить равноудаленность федеральных органов исполнительной власти от всех субъектов отраслевых рынков и освободить их персонал примерно от половины нынешних трудозатрат;

- структурировать функции, сохраняющиеся за федеральными органами исполнительной власти, преимущественно по типам воздействий на субъектов рынка, а не по отраслям. Гипотетический пример: значительную часть сотрудников бюджетного департамента министерства, ответственного за социальную политику, могут составить специалисты по финансированию здравоохранения после ликвидации Минздрава, а сотрудников департамента регулирования рынков - специалисты по регулированию рынка медикаментов. Представляется, что можно было бы обойтись не только без самостоятельного министерства здравоохранения, но и без крупного отраслевого департамента с универсальными функциями, главной из которых в сложившихся обстоятельствах на деле оказалась бы функция лоббирования.

В процессе проработки моделей и подготовки административной реформы были произведены расчеты по двум вариантам - инерционному (первая модель) и реформистскому (вторая модель). Различие в исходных данных состояло в том, что инерционный вариант предполагает сокращение численности федеральных служащих на 2% и увеличение их зарплаты - на 22% ежегодно. Реформистский же вариант предусматривает ежегодное сокращение численности на 20% и высокий прирост средней зарплаты (табл. 4).

Кроме того, предполагались более высокие темпы роста пенсий (10% в год против 2%), привлечение внешних экспертов (до 5% общего фонда зарплаты и примерно 10-кратное увеличение расходов на подготовку и внедрение новых методов работы). Прочие исходные данные одинаковы. Результаты расчетов представлены в табл. 5.

Анализ моделей позволяет сделать вывод: несмотря на явное стремление авторов подчеркнуть достоинства реформистского варианта, принципиальных различий между ним и инерционным, по крайней мере в расчетах, не наблюдается. Увеличение заработков чиновников в 2,5 раза против 1,66 раза по первому варианту не даст заметных результатов сточки зрения повышения заинтересованности в качестве работы и снижении коррупции. Явно не прослеживается и экономия госрасходов. Относительная экономия в 5 млрд.руб. по сравнению с инерционной моделью находится в пределах погрешности расчетов. В 2005 г. по второму варианту средняя зарплата госслужащего .составит примерно 386 долл. в месяц при курсе 35 руб. за доллар по сравнению с 187 долл. в 2001 г. при курсе 31,5. В частном секторе сопоставимые по квалификации специалисты и сегодня стоят гораздо дороже.

Оклад чиновника должен соответствовать заработку менеджера крупной компании

Чтобы человек дорожил своим рабочим местом, он должен сегодня получать в среднем 600-700 долл. в месяц. Зарплата руководителя департамента в федеральном министерстве, учитывая зависящие от него решения, должна быть всего лишь на 10-15% ниже, чем менеджеров на аналогичных должностях в крупных компаниях, т. е. на уровне не менее 3,5-4 тыс. долл. в месяц. Таким образом, зарплату федеральных чиновников следует повысить примерно в 3,5-4 раза при существенном усилении дифференциации: оклады специалистов, влияющих на принятие решений, должны быть выше, чем у клерков, как минимум в 10 раз.

Конечно, резкий зарплатный рост не приведет к немедленному повышению качества работы и работников, не избавит сам по себе и от коррупции. Он - только необходимое, хотя и недостаточное условие серьезного повышения эффективности госслужбы. Тем не менее свою позитивную роль эта мера должна сыграть. Скажем, если человек дорожит рабочим местом, а значит, своей репутацией, он становится восприимчив к санкциям и поощрениям. Открывается возможность для результативной работы по укреплению дисциплины и порядка, для инициативы в интересах дела, а не в вымогательстве взяток.

Что делать и с чего начать

Пора избавляться от иллюзий и принимать решения, которые способны действительно привести к успеху, а не создавать видимость деятельности, заранее обреченной на провал.

Нашу позицию в деле реформирования госслужбы можно выразить формулой: двухкратное сокращение численности и четырехкратное увеличение зарплаты в течение двух-трех лет. По оценкам, расходы на гражданское госуправление в 2005 г. при реализации второго варианта с повышенной оплатой труда вырастут примерно до 4 % ВВП. Однако, если поставленная цель - победа над коррупцией и бюрократией, то экономия здесь неуместна.

Реформирование госслужбы, по нашему мнению, следует начинать с такой последовательности шагов:

проведение тотальной инвентаризации функций органов государственного управления и местного самоуправления;

закрытие госорганов (если без них можно обойтись) и ликвидация функций, которые они выполняют;

передача частным компаниям тех функций, которые эффективней выполняются на коммерческой основе. Это касается, например, услуг по сертификации продукции и т.п. Следует иметь в виду, что государство и бюджет из-за неразвитости рынков, например, банковского сектора, страхования, сейчас нередко вынуждены брать на себя несвойственные им функции, (в этой связи важно развивать сервис, заменяющий услуги бюрократии);

содействие созданию и развитию саморегулирующихся организаций, объединяющих профессиональных участников тех или иных рынков, с целью передачи им части или всех полномочий по регулированию, предоставленных ныне госорганам (например, организациям участников рынка ценных бумаг, страховщикам, профессиональным бухгалтерам и др.). Работа по этим направлениям - важнейшая часть процесса дебюрократизации экономики;

создание правительственных агентств для выполнения публичных услуг, которые не могут быть переданы частным компаниям, с частичной или полной оплатой услуг клиентами (при этом следует рассмотреть возможность конкуренции между частными компаниями и агентствами по оказанию данного вида услуг);

разделение исполнительских и надзорных функций (создание специальных надзорных структур, обеспечение их независимости от органов исполнительной власти);

разработка четких процедур, определяющих обязательства госорганов и госслужащих, исполнение которых может быть проконтролировано и оценено;

внедрение методов бюджетирования по результатам, переход от финансирования учреждений к финансированию функций и конечных результатов их исполнения.

Таблица 1: Доля расходов на государственное управление и местное самоуправление в общих расходах соответствующих бюджетов, %

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Таблица 2: Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления, тыс. человек

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Таблица 3: Среднемесячная заработная плата (включая выплаты социального характера) работников органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации в I квартале 2001 г., руб.

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Таблица 4: Прирост средней заработной платы по реформистскому варианту, '% к предыдущему году

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Таблица 5: Инерционный и реформистский варианты реформирования

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Из доклада Экспертного института "Бремя государства и экономическая политика (либеральная альтернатива)". 2002 г.

Постоянный рефрен общественных дискуссий и дебатов по бюджетам - требование сократить количество чиновников и дебюрократизировать сферу управления. Между тем и численность госуправленцев, и, естественно, расходы на их содержание из года в год растут. Скажем, на функционирование исполнительных госструктур на протяжении ряда лет тратится 0,7% федерального бюджета и около 2% бюджетов субъектов РФ. По предварительным данным, бюджетные расходы на эти цели в 2002 г. достигли 56,7 млрд. руб., а их доля возросла до 3,03% ФБ (табл. 1).

Основные причины роста затрат на федеральном уровне - периодическое повышение оплаты труда работников исполнительной власти; значительное увеличение числа сотрудников законодательных органов, уровень зарплаты которых достаточно высокий. На региональном же уровне затратная динамика обусловлена ростом числа чиновников и более высоким, чем на федеральном уровне, темпом увеличения их зарплат. Безусловно, и в том и другом случае речь идет о росте номинальной заработной платы, поскольку реальная с середины 90-х годов существенно снизилась (табл. 2).

Приведенные данные не учитывают сотрудников силовых ведомств - МО, МВД, ФСБ, общая численность которых, по экспертным оценкам, достигает 3 млн. человек.

Чиновник и коррупция

В I квартале 2001 г. среднемесячная зарплата работников органов госвласти по сравнению с соответствующим периодом 2000 г. на федеральном уровне возросла в среднем на 30%, на региональном - в 1,6 раза, на муниципальном - почти в 2 раза.

Тем не менее данные, приведенные в табл. 3, а также общее понимание того, что за такие деньги от чиновников нельзя требовать добросовестной и эффективной работы, свидетельствуют: заметных резервов сокращения госрасходов в этой сфере нет. Вместе с тем повышение эффективности государственной службы жизненно необходимо, в том числе для постепенного сведения к минимуму госзатрат в других сферах.

Что такое госслужба? Прежде всего - машина по выработке политических и экономических решений. Призванная обслуживать верхний уровень управления страной и оказывать публичные услуги, оплачиваемые налогоплательщиками, она в силу своих функций, профессиональной компетенции ее работников зачастую выходит за технические рамки и начинает влиять на решения, в том числе в своих интересах. В этих случаях общество имеет дело с чиновниками-бюрократами, которые не несут реальной ответственности за принимаемые решения, но пользуются их результатами. Особенно опасной госмашина становится тогда, когда и на политическом уровне, действуют бюрократически, передавая ответственность все меньшему числу лиц, в конечном счете замыкая ее на одном. Таким образом бюрократия исподволь толкает общество к авторитаризму.

Что касается сферы публичных услуг, оказываемых госвластью гражданам, то здесь бюрократия порождает коррупцию. Ее масштабы зависят не только от уровня официальных заработков чиновников (взятки возможны всегда, но при зарплате ниже определенного уровня они становятся "закономерными"), но и оттого, в какой мере общество это позволяет, в какой степени оно мирится с коррупцией, предпочитая взяткодательство борьбе с этим злом, что зачастую сопряжено с немалым риском для бизнеса, для собственного спокойствия и т.п.

Эффективные инструменты противодействия (это демонстрирует западный опыт) - демократия, институты гражданского общества. Демократический контроль (при прочих равных условиях) тем действеннее, чем менее широки и расплывчаты функции государства. В этой связи сокращение бюджетных расходов и государственного вмешательства в экономику выступает важным условием ограничения коррупции. Иными словами, уменьшение прямого, официально устанавливаемого пресса государства на экономику, как правило, обеспечивает одновременное уменьшение косвенной, теневой нагрузки.

Применительно к организации госслужбы ключевое значение в борьбе с коррупцией имеют три фактора.

Первый - четкая, максимально формализованная регламентация служебных действий, в идеале исключающая фактор административного усмотрения. Разумеется, у госаппарата немало функций, выполнение которых требует творческого подхода к принятию ответственных решений. Однако их необходимо сосредоточить в минимальном количестве органов и возложить на немногочисленных, высококвалифицированных представителей высшей бюрократии, оплачиваемых на уровне менеджеров крупных корпораций, деятельность которых должна постоянно находиться в фокусе общественного внимания. Основной же массе чиновничества следует действовать в режиме не более чем двух-трех десятков типовых ситуаций и процедур. В отношении каждой из них можно определить стандартную последовательность действий, отводимое на них время, ожидаемые результаты и т.п. Отклонение от стандарта, скажем, невыдача нужной справки или разрешения в установленное время, должно повлечь за собой санкции.

Второй - прозрачность функционирования государственной службы. Любая информация, которой располагают служащие, за исключением той, что официально (со специальной мотивировкой) признана конфиденциальной, должна быть открытой для общественности.

Третий - эффективное стимулирование служебной деятельности. Антикоррупционный эффект дает не столько размер заработка сам по себе, сколько его увязка с результативностью работы государственного аппарата.

"Веберовская" или "англосаксонская" модель госслужбы?

Дискуссия между сторонниками двух моделей реформирования государственной и муниципальной службы (несмотря на то что и те и другие признают необходимость ликвидации избыточных и дублирующих функций, сокращения численности государственного аппарата, существенного повышения социального статуса и материального благосостояния государственных служащих) не прекращается. Первая из них предусматривает закрытость системы государственной службы, жестко формализованную (путем введения того или иного варианта "табели о рангах") иерархию, пожизненную бюрократическую карьеру, приоритет стажа государственной службы как квалификационного требования и условия служебного продвижения. Вторая ориентируется на открытую и гибкую систему с возможностями "бокового входа", обмена кадрами между госслужбой и негосударственным сектором, с приоритетом требований к квалификации при отборе и продвижении, ориентацией на результат (удовлетворение запросов гражданина и потребителя).

Различие позиций заключается и в методах достижения большей рациональности государственной службы. Одни ратуют за усиление вертикальной системы контроля, унификацию системы стимулирования. Другие считают, что выход - в децентрализации полномочий и ответственности, большей гибкости и свободе принятия решений по всему спектру управленческих вопросов при жесткой ориентации на результаты деятельности.

Каковы основные аргументы в пользу выбора второй модели?

Во-первых, традиционная ("веберовская") модель, действовавшая в свое время в странах континентальной Европы (не говоря уже о либеральной - "англосаксонской"), не была в полной мере свойственна советской системе управления. В тот период на сколько-нибудь ответственные должности в министерствах и ведомствах, как правило, выдвигались "производственники", а не карьерные чиновники.

Во-вторых, "англосаксонские" подходы становятся все более популярными и в странах континентальной Европы, в том числе и потому, что "традиционная" модель оказалась нерезистентной к коррупции. Характерно, что в Италии модернизация госслужбы частично совпала по времени с антикоррупционной кампанией, в ходе которой сменилось около 80 % госчиновников.

В-третьих, в условиях федеративного государства и отделенности местного самоуправления от государственной власти жесткая "традиционная" модель ведет не к созданию единой госслужбы, а к формированию разобщенных систем на федеральном уровне и в каждом из субъектов Федерации, порождает сложно разрешимые противоречия и проблемы, не может учесть местной специфики и многообразия локальных условий.

В-четвертых, если принять во внимание российские бюрократические традиции, укоренившиеся не только в аппарате, но и в обществе, реформирование государственной службы требует нестандартных и более либеральных решений.

Это относится, в частности, к составу органов исполнительной власти. Наша страна в отличие от ряда других, например, не может позволить себе сохранение отраслевых министерств, поскольку связанные с этим издержки значительно превосходят выгоду. Первая (после 1905-1917 гг.) попытка создать новую исполнительную власть была предпринята в 1992-1993 гг., однако в условиях конфронтации с Верховным Советом правительству при поддержке президента зачастую приходилось играть более значительную роль, нежели это принято в странах с устойчивым разделением властей. К сожалению, традицию преимущественно отраслевого управления, органичного не только для экономической, но и политической организации советского общества, изжить так и не удалось.

В прежней системе госаппарат отвечал за все стороны жизни. При социализме естественной была структуризация по объектам, у каждого из которых был свой полновластный министр-директор", точнее, почти не ограниченный законом "наместник" отрасли как "цеха единой фабрики".

Отсюда тесная связь руководящего состава отраслевых министерств с директорским корпусом соответствующих отраслей. Уже в 70 - 80-е годы весьма заметное место в деятельности министерств занимало интенсивное лоббирование интересов отрасли, персонифицируемых преимущественно директорским корпусом. Подобный суррогат представительства интересов при отсутствии самостоятельной законодательной власти приводил к тому, что приоритет получали интересы производителей, а не потребителей. Это вело к монополизму и расточительности бюджетных средств.

После того как большинство предприятий было приватизировано, а оставшиеся в госсекторе крупные предприятия и учреждения фактически обрели экономическую самостоятельность, отношения руководящих работников отраслевых министерств и ведущих директоров (ректоров, главврачей и т.п.) перестали быть однозначно "вертикальными". В результате функция лоббирования превратилась едва ли не в главную. Директора все чаще относятся к отраслевым руководителям как к видным представителям собственной корпорации, делегированным во власть, чтобы "выбивать" бюджетные расходы, льготы и т.п.

Отраслевые министерства: в ближайшие годы сократить вдвое, а в перспективе - ликвидировать

В подобных обстоятельствах максимальное сокращение отраслевых министерств и ведомств будет, во-первых, способствовать постепенному переносу лоббистских усилий из сферы исполнительной власти в законодательную и, соответственно, более адекватному отношению к бюджету; во-вторых - благоприятствовать реальной консолидации исполнительной власти, а значит, повышению эффективности управления и рациональному использованию бюджетных средств. И, наконец, изживание отраслевого принципа в структурировании исполнительной власти ослабит роль административного ресурса как инструмента лоббирования дополнительных расходов.

По нашим оценкам, количество только федеральных министерств может быть сокращено вдвое. Хотя, разумеется, их ликвидация не должна быть механической мерой, оставляющей социально значимые отрасли без государственной поддержки и регулирования.

Решение состоит в том, чтобы:

- полностью освободить федеральные органы исполнительной власти от роли "дирекций", повседневно администрирующих отраслевые "объединения". Это станет возможным после реформирования статуса ведущих учреждений (самостоятельность в сочетании с ответственностью, финансирование через системы страхования и т.п., а не по сметам, утверждаемым вышестоящими органами). Учреждения, не способные действовать в качестве крупных самостоятельных товаропроизводителей, должны быть переданы регионам и муниципалитетам. Возможно также создание "объединений" во главе с дирекциями, которые должны быть, однако, выведены за пределы исполнительной власти и иметь статус хозяйственных органов;

- обеспечить равноудаленность федеральных органов исполнительной власти от всех субъектов отраслевых рынков и освободить их персонал примерно от половины нынешних трудозатрат;

- структурировать функции, сохраняющиеся за федеральными органами исполнительной власти, преимущественно по типам воздействий на субъектов рынка, а не по отраслям. Гипотетический пример: значительную часть сотрудников бюджетного департамента министерства, ответственного за социальную политику, могут составить специалисты по финансированию здравоохранения после ликвидации Минздрава, а сотрудников департамента регулирования рынков - специалисты по регулированию рынка медикаментов. Представляется, что можно было бы обойтись не только без самостоятельного министерства здравоохранения, но и без крупного отраслевого департамента с универсальными функциями, главной из которых в сложившихся обстоятельствах на деле оказалась бы функция лоббирования.

В процессе проработки моделей и подготовки административной реформы были произведены расчеты по двум вариантам - инерционному (первая модель) и реформистскому (вторая модель). Различие в исходных данных состояло в том, что инерционный вариант предполагает сокращение численности федеральных служащих на 2% и увеличение их зарплаты - на 22% ежегодно. Реформистский же вариант предусматривает ежегодное сокращение численности на 20% и высокий прирост средней зарплаты (табл. 4).

Кроме того, предполагались более высокие темпы роста пенсий (10% в год против 2%), привлечение внешних экспертов (до 5% общего фонда зарплаты и примерно 10-кратное увеличение расходов на подготовку и внедрение новых методов работы). Прочие исходные данные одинаковы. Результаты расчетов представлены в табл. 5.

Анализ моделей позволяет сделать вывод: несмотря на явное стремление авторов подчеркнуть достоинства реформистского варианта, принципиальных различий между ним и инерционным, по крайней мере в расчетах, не наблюдается. Увеличение заработков чиновников в 2,5 раза против 1,66 раза по первому варианту не даст заметных результатов сточки зрения повышения заинтересованности в качестве работы и снижении коррупции. Явно не прослеживается и экономия госрасходов. Относительная экономия в 5 млрд.руб. по сравнению с инерционной моделью находится в пределах погрешности расчетов. В 2005 г. по второму варианту средняя зарплата госслужащего .составит примерно 386 долл. в месяц при курсе 35 руб. за доллар по сравнению с 187 долл. в 2001 г. при курсе 31,5. В частном секторе сопоставимые по квалификации специалисты и сегодня стоят гораздо дороже.

Оклад чиновника должен соответствовать заработку менеджера крупной компании

Чтобы человек дорожил своим рабочим местом, он должен сегодня получать в среднем 600-700 долл. в месяц. Зарплата руководителя департамента в федеральном министерстве, учитывая зависящие от него решения, должна быть всего лишь на 10-15% ниже, чем менеджеров на аналогичных должностях в крупных компаниях, т. е. на уровне не менее 3,5-4 тыс. долл. в месяц. Таким образом, зарплату федеральных чиновников следует повысить примерно в 3,5-4 раза при существенном усилении дифференциации: оклады специалистов, влияющих на принятие решений, должны быть выше, чем у клерков, как минимум в 10 раз.

Конечно, резкий зарплатный рост не приведет к немедленному повышению качества работы и работников, не избавит сам по себе и от коррупции. Он - только необходимое, хотя и недостаточное условие серьезного повышения эффективности госслужбы. Тем не менее свою позитивную роль эта мера должна сыграть. Скажем, если человек дорожит рабочим местом, а значит, своей репутацией, он становится восприимчив к санкциям и поощрениям. Открывается возможность для результативной работы по укреплению дисциплины и порядка, для инициативы в интересах дела, а не в вымогательстве взяток.

Что делать и с чего начать

Пора избавляться от иллюзий и принимать решения, которые способны действительно привести к успеху, а не создавать видимость деятельности, заранее обреченной на провал.

Нашу позицию в деле реформирования госслужбы можно выразить формулой: двухкратное сокращение численности и четырехкратное увеличение зарплаты в течение двух-трех лет. По оценкам, расходы на гражданское госуправление в 2005 г. при реализации второго варианта с повышенной оплатой труда вырастут примерно до 4 % ВВП. Однако, если поставленная цель - победа над коррупцией и бюрократией, то экономия здесь неуместна.

Реформирование госслужбы, по нашему мнению, следует начинать с такой последовательности шагов:

проведение тотальной инвентаризации функций органов государственного управления и местного самоуправления;

закрытие госорганов (если без них можно обойтись) и ликвидация функций, которые они выполняют;

передача частным компаниям тех функций, которые эффективней выполняются на коммерческой основе. Это касается, например, услуг по сертификации продукции и т.п. Следует иметь в виду, что государство и бюджет из-за неразвитости рынков, например, банковского сектора, страхования, сейчас нередко вынуждены брать на себя несвойственные им функции, (в этой связи важно развивать сервис, заменяющий услуги бюрократии);

содействие созданию и развитию саморегулирующихся организаций, объединяющих профессиональных участников тех или иных рынков, с целью передачи им части или всех полномочий по регулированию, предоставленных ныне госорганам (например, организациям участников рынка ценных бумаг, страховщикам, профессиональным бухгалтерам и др.). Работа по этим направлениям - важнейшая часть процесса дебюрократизации экономики;

создание правительственных агентств для выполнения публичных услуг, которые не могут быть переданы частным компаниям, с частичной или полной оплатой услуг клиентами (при этом следует рассмотреть возможность конкуренции между частными компаниями и агентствами по оказанию данного вида услуг);

разделение исполнительских и надзорных функций (создание специальных надзорных структур, обеспечение их независимости от органов исполнительной власти);

разработка четких процедур, определяющих обязательства госорганов и госслужащих, исполнение которых может быть проконтролировано и оценено;

внедрение методов бюджетирования по результатам, переход от финансирования учреждений к финансированию функций и конечных результатов их исполнения.

Таблица 1: Доля расходов на государственное управление и местное самоуправление в общих расходах соответствующих бюджетов, %

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Таблица 2: Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления, тыс. человек

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Таблица 3: Среднемесячная заработная плата (включая выплаты социального характера) работников органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации в I квартале 2001 г., руб.

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Таблица 4: Прирост средней заработной платы по реформистскому варианту, '% к предыдущему году

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Таблица 5: Инерционный и реформистский варианты реформирования

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Из доклада Экспертного института "Бремя государства и экономическая политика (либеральная альтернатива)". 2002 г.

Постоянный рефрен общественных дискуссий и дебатов по бюджетам - требование сократить количество чиновников и дебюрократизировать сферу управления. Между тем и численность госуправленцев, и, естественно, расходы на их содержание из года в год растут. Скажем, на функционирование исполнительных госструктур на протяжении ряда лет тратится 0,7% федерального бюджета и около 2% бюджетов субъектов РФ. По предварительным данным, бюджетные расходы на эти цели в 2002 г. достигли 56,7 млрд. руб., а их доля возросла до 3,03% ФБ (табл. 1).

Основные причины роста затрат на федеральном уровне - периодическое повышение оплаты труда работников исполнительной власти; значительное увеличение числа сотрудников законодательных органов, уровень зарплаты которых достаточно высокий. На региональном же уровне затратная динамика обусловлена ростом числа чиновников и более высоким, чем на федеральном уровне, темпом увеличения их зарплат. Безусловно, и в том и другом случае речь идет о росте номинальной заработной платы, поскольку реальная с середины 90-х годов существенно снизилась (табл. 2).

Приведенные данные не учитывают сотрудников силовых ведомств - МО, МВД, ФСБ, общая численность которых, по экспертным оценкам, достигает 3 млн. человек.

Чиновник и коррупция

В I квартале 2001 г. среднемесячная зарплата работников органов госвласти по сравнению с соответствующим периодом 2000 г. на федеральном уровне возросла в среднем на 30%, на региональном - в 1,6 раза, на муниципальном - почти в 2 раза.

Тем не менее данные, приведенные в табл. 3, а также общее понимание того, что за такие деньги от чиновников нельзя требовать добросовестной и эффективной работы, свидетельствуют: заметных резервов сокращения госрасходов в этой сфере нет. Вместе с тем повышение эффективности государственной службы жизненно необходимо, в том числе для постепенного сведения к минимуму госзатрат в других сферах.

Что такое госслужба? Прежде всего - машина по выработке политических и экономических решений. Призванная обслуживать верхний уровень управления страной и оказывать публичные услуги, оплачиваемые налогоплательщиками, она в силу своих функций, профессиональной компетенции ее работников зачастую выходит за технические рамки и начинает влиять на решения, в том числе в своих интересах. В этих случаях общество имеет дело с чиновниками-бюрократами, которые не несут реальной ответственности за принимаемые решения, но пользуются их результатами. Особенно опасной госмашина становится тогда, когда и на политическом уровне, действуют бюрократически, передавая ответственность все меньшему числу лиц, в конечном счете замыкая ее на одном. Таким образом бюрократия исподволь толкает общество к авторитаризму.

Что касается сферы публичных услуг, оказываемых госвластью гражданам, то здесь бюрократия порождает коррупцию. Ее масштабы зависят не только от уровня официальных заработков чиновников (взятки возможны всегда, но при зарплате ниже определенного уровня они становятся "закономерными"), но и оттого, в какой мере общество это позволяет, в какой степени оно мирится с коррупцией, предпочитая взяткодательство борьбе с этим злом, что зачастую сопряжено с немалым риском для бизнеса, для собственного спокойствия и т.п.

Эффективные инструменты противодействия (это демонстрирует западный опыт) - демократия, институты гражданского общества. Демократический контроль (при прочих равных условиях) тем действеннее, чем менее широки и расплывчаты функции государства. В этой связи сокращение бюджетных расходов и государственного вмешательства в экономику выступает важным условием ограничения коррупции. Иными словами, уменьшение прямого, официально устанавливаемого пресса государства на экономику, как правило, обеспечивает одновременное уменьшение косвенной, теневой нагрузки.

Применительно к организации госслужбы ключевое значение в борьбе с коррупцией имеют три фактора.

Первый - четкая, максимально формализованная регламентация служебных действий, в идеале исключающая фактор административного усмотрения. Разумеется, у госаппарата немало функций, выполнение которых требует творческого подхода к принятию ответственных решений. Однако их необходимо сосредоточить в минимальном количестве органов и возложить на немногочисленных, высококвалифицированных представителей высшей бюрократии, оплачиваемых на уровне менеджеров крупных корпораций, деятельность которых должна постоянно находиться в фокусе общественного внимания. Основной же массе чиновничества следует действовать в режиме не более чем двух-трех десятков типовых ситуаций и процедур. В отношении каждой из них можно определить стандартную последовательность действий, отводимое на них время, ожидаемые результаты и т.п. Отклонение от стандарта, скажем, невыдача нужной справки или разрешения в установленное время, должно повлечь за собой санкции.

Второй - прозрачность функционирования государственной службы. Любая информация, которой располагают служащие, за исключением той, что официально (со специальной мотивировкой) признана конфиденциальной, должна быть открытой для общественности.

Третий - эффективное стимулирование служебной деятельности. Антикоррупционный эффект дает не столько размер заработка сам по себе, сколько его увязка с результативностью работы государственного аппарата.

"Веберовская" или "англосаксонская" модель госслужбы?

Дискуссия между сторонниками двух моделей реформирования государственной и муниципальной службы (несмотря на то что и те и другие признают необходимость ликвидации избыточных и дублирующих функций, сокращения численности государственного аппарата, существенного повышения социального статуса и материального благосостояния государственных служащих) не прекращается. Первая из них предусматривает закрытость системы государственной службы, жестко формализованную (путем введения того или иного варианта "табели о рангах") иерархию, пожизненную бюрократическую карьеру, приоритет стажа государственной службы как квалификационного требования и условия служебного продвижения. Вторая ориентируется на открытую и гибкую систему с возможностями "бокового входа", обмена кадрами между госслужбой и негосударственным сектором, с приоритетом требований к квалификации при отборе и продвижении, ориентацией на результат (удовлетворение запросов гражданина и потребителя).

Различие позиций заключается и в методах достижения большей рациональности государственной службы. Одни ратуют за усиление вертикальной системы контроля, унификацию системы стимулирования. Другие считают, что выход - в децентрализации полномочий и ответственности, большей гибкости и свободе принятия решений по всему спектру управленческих вопросов при жесткой ориентации на результаты деятельности.

Каковы основные аргументы в пользу выбора второй модели?

Во-первых, традиционная ("веберовская") модель, действовавшая в свое время в странах континентальной Европы (не говоря уже о либеральной - "англосаксонской"), не была в полной мере свойственна советской системе управления. В тот период на сколько-нибудь ответственные должности в министерствах и ведомствах, как правило, выдвигались "производственники", а не карьерные чиновники.

Во-вторых, "англосаксонские" подходы становятся все более популярными и в странах континентальной Европы, в том числе и потому, что "традиционная" модель оказалась нерезистентной к коррупции. Характерно, что в Италии модернизация госслужбы частично совпала по времени с антикоррупционной кампанией, в ходе которой сменилось около 80 % госчиновников.

В-третьих, в условиях федеративного государства и отделенности местного самоуправления от государственной власти жесткая "традиционная" модель ведет не к созданию единой госслужбы, а к формированию разобщенных систем на федеральном уровне и в каждом из субъектов Федерации, порождает сложно разрешимые противоречия и проблемы, не может учесть местной специфики и многообразия локальных условий.

В-четвертых, если принять во внимание российские бюрократические традиции, укоренившиеся не только в аппарате, но и в обществе, реформирование государственной службы требует нестандартных и более либеральных решений.

Это относится, в частности, к составу органов исполнительной власти. Наша страна в отличие от ряда других, например, не может позволить себе сохранение отраслевых министерств, поскольку связанные с этим издержки значительно превосходят выгоду. Первая (после 1905-1917 гг.) попытка создать новую исполнительную власть была предпринята в 1992-1993 гг., однако в условиях конфронтации с Верховным Советом правительству при поддержке президента зачастую приходилось играть более значительную роль, нежели это принято в странах с устойчивым разделением властей. К сожалению, традицию преимущественно отраслевого управления, органичного не только для экономической, но и политической организации советского общества, изжить так и не удалось.

В прежней системе госаппарат отвечал за все стороны жизни. При социализме естественной была структуризация по объектам, у каждого из которых был свой полновластный министр-директор", точнее, почти не ограниченный законом "наместник" отрасли как "цеха единой фабрики".

Отсюда тесная связь руководящего состава отраслевых министерств с директорским корпусом соответствующих отраслей. Уже в 70 - 80-е годы весьма заметное место в деятельности министерств занимало интенсивное лоббирование интересов отрасли, персонифицируемых преимущественно директорским корпусом. Подобный суррогат представительства интересов при отсутствии самостоятельной законодательной власти приводил к тому, что приоритет получали интересы производителей, а не потребителей. Это вело к монополизму и расточительности бюджетных средств.

После того как большинство предприятий было приватизировано, а оставшиеся в госсекторе крупные предприятия и учреждения фактически обрели экономическую самостоятельность, отношения руководящих работников отраслевых министерств и ведущих директоров (ректоров, главврачей и т.п.) перестали быть однозначно "вертикальными". В результате функция лоббирования превратилась едва ли не в главную. Директора все чаще относятся к отраслевым руководителям как к видным представителям собственной корпорации, делегированным во власть, чтобы "выбивать" бюджетные расходы, льготы и т.п.

Отраслевые министерства: в ближайшие годы сократить вдвое, а в перспективе - ликвидировать

В подобных обстоятельствах максимальное сокращение отраслевых министерств и ведомств будет, во-первых, способствовать постепенному переносу лоббистских усилий из сферы исполнительной власти в законодательную и, соответственно, более адекватному отношению к бюджету; во-вторых - благоприятствовать реальной консолидации исполнительной власти, а значит, повышению эффективности управления и рациональному использованию бюджетных средств. И, наконец, изживание отраслевого принципа в структурировании исполнительной власти ослабит роль административного ресурса как инструмента лоббирования дополнительных расходов.

По нашим оценкам, количество только федеральных министерств может быть сокращено вдвое. Хотя, разумеется, их ликвидация не должна быть механической мерой, оставляющей социально значимые отрасли без государственной поддержки и регулирования.

Решение состоит в том, чтобы:

- полностью освободить федеральные органы исполнительной власти от роли "дирекций", повседневно администрирующих отраслевые "объединения". Это станет возможным после реформирования статуса ведущих учреждений (самостоятельность в сочетании с ответственностью, финансирование через системы страхования и т.п., а не по сметам, утверждаемым вышестоящими органами). Учреждения, не способные действовать в качестве крупных самостоятельных товаропроизводителей, должны быть переданы регионам и муниципалитетам. Возможно также создание "объединений" во главе с дирекциями, которые должны быть, однако, выведены за пределы исполнительной власти и иметь статус хозяйственных органов;

- обеспечить равноудаленность федеральных органов исполнительной власти от всех субъектов отраслевых рынков и освободить их персонал примерно от половины нынешних трудозатрат;

- структурировать функции, сохраняющиеся за федеральными органами исполнительной власти, преимущественно по типам воздействий на субъектов рынка, а не по отраслям. Гипотетический пример: значительную часть сотрудников бюджетного департамента министерства, ответственного за социальную политику, могут составить специалисты по финансированию здравоохранения после ликвидации Минздрава, а сотрудников департамента регулирования рынков - специалисты по регулированию рынка медикаментов. Представляется, что можно было бы обойтись не только без самостоятельного министерства здравоохранения, но и без крупного отраслевого департамента с универсальными функциями, главной из которых в сложившихся обстоятельствах на деле оказалась бы функция лоббирования.

В процессе проработки моделей и подготовки административной реформы были произведены расчеты по двум вариантам - инерционному (первая модель) и реформистскому (вторая модель). Различие в исходных данных состояло в том, что инерционный вариант предполагает сокращение численности федеральных служащих на 2% и увеличение их зарплаты - на 22% ежегодно. Реформистский же вариант предусматривает ежегодное сокращение численности на 20% и высокий прирост средней зарплаты (табл. 4).

Кроме того, предполагались более высокие темпы роста пенсий (10% в год против 2%), привлечение внешних экспертов (до 5% общего фонда зарплаты и примерно 10-кратное увеличение расходов на подготовку и внедрение новых методов работы). Прочие исходные данные одинаковы. Результаты расчетов представлены в табл. 5.

Анализ моделей позволяет сделать вывод: несмотря на явное стремление авторов подчеркнуть достоинства реформистского варианта, принципиальных различий между ним и инерционным, по крайней мере в расчетах, не наблюдается. Увеличение заработков чиновников в 2,5 раза против 1,66 раза по первому варианту не даст заметных результатов сточки зрения повышения заинтересованности в качестве работы и снижении коррупции. Явно не прослеживается и экономия госрасходов. Относительная экономия в 5 млрд.руб. по сравнению с инерционной моделью находится в пределах погрешности расчетов. В 2005 г. по второму варианту средняя зарплата госслужащего .составит примерно 386 долл. в месяц при курсе 35 руб. за доллар по сравнению с 187 долл. в 2001 г. при курсе 31,5. В частном секторе сопоставимые по квалификации специалисты и сегодня стоят гораздо дороже.

Оклад чиновника должен соответствовать заработку менеджера крупной компании

Чтобы человек дорожил своим рабочим местом, он должен сегодня получать в среднем 600-700 долл. в месяц. Зарплата руководителя департамента в федеральном министерстве, учитывая зависящие от него решения, должна быть всего лишь на 10-15% ниже, чем менеджеров на аналогичных должностях в крупных компаниях, т. е. на уровне не менее 3,5-4 тыс. долл. в месяц. Таким образом, зарплату федеральных чиновников следует повысить примерно в 3,5-4 раза при существенном усилении дифференциации: оклады специалистов, влияющих на принятие решений, должны быть выше, чем у клерков, как минимум в 10 раз.

Конечно, резкий зарплатный рост не приведет к немедленному повышению качества работы и работников, не избавит сам по себе и от коррупции. Он - только необходимое, хотя и недостаточное условие серьезного повышения эффективности госслужбы. Тем не менее свою позитивную роль эта мера должна сыграть. Скажем, если человек дорожит рабочим местом, а значит, своей репутацией, он становится восприимчив к санкциям и поощрениям. Открывается возможность для результативной работы по укреплению дисциплины и порядка, для инициативы в интересах дела, а не в вымогательстве взяток.

Что делать и с чего начать

Пора избавляться от иллюзий и принимать решения, которые способны действительно привести к успеху, а не создавать видимость деятельности, заранее обреченной на провал.

Нашу позицию в деле реформирования госслужбы можно выразить формулой: двухкратное сокращение численности и четырехкратное увеличение зарплаты в течение двух-трех лет. По оценкам, расходы на гражданское госуправление в 2005 г. при реализации второго варианта с повышенной оплатой труда вырастут примерно до 4 % ВВП. Однако, если поставленная цель - победа над коррупцией и бюрократией, то экономия здесь неуместна.

Реформирование госслужбы, по нашему мнению, следует начинать с такой последовательности шагов:

проведение тотальной инвентаризации функций органов государственного управления и местного самоуправления;

закрытие госорганов (если без них можно обойтись) и ликвидация функций, которые они выполняют;

передача частным компаниям тех функций, которые эффективней выполняются на коммерческой основе. Это касается, например, услуг по сертификации продукции и т.п. Следует иметь в виду, что государство и бюджет из-за неразвитости рынков, например, банковского сектора, страхования, сейчас нередко вынуждены брать на себя несвойственные им функции, (в этой связи важно развивать сервис, заменяющий услуги бюрократии);

содействие созданию и развитию саморегулирующихся организаций, объединяющих профессиональных участников тех или иных рынков, с целью передачи им части или всех полномочий по регулированию, предоставленных ныне госорганам (например, организациям участников рынка ценных бумаг, страховщикам, профессиональным бухгалтерам и др.). Работа по этим направлениям - важнейшая часть процесса дебюрократизации экономики;

создание правительственных агентств для выполнения публичных услуг, которые не могут быть переданы частным компаниям, с частичной или полной оплатой услуг клиентами (при этом следует рассмотреть возможность конкуренции между частными компаниями и агентствами по оказанию данного вида услуг);

разделение исполнительских и надзорных функций (создание специальных надзорных структур, обеспечение их независимости от органов исполнительной власти);

разработка четких процедур, определяющих обязательства госорганов и госслужащих, исполнение которых может быть проконтролировано и оценено;

внедрение методов бюджетирования по результатам, переход от финансирования учреждений к финансированию функций и конечных результатов их исполнения.

Таблица 1: Доля расходов на государственное управление и местное самоуправление в общих расходах соответствующих бюджетов, %

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Таблица 2: Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления, тыс. человек

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Таблица 3: Среднемесячная заработная плата (включая выплаты социального характера) работников органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации в I квартале 2001 г., руб.

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Таблица 4: Прирост средней заработной платы по реформистскому варианту, '% к предыдущему году

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Таблица 5: Инерционный и реформистский варианты реформирования

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Из доклада Экспертного института "Бремя государства и экономическая политика (либеральная альтернатива)". 2002 г.

Постоянный рефрен общественных дискуссий и дебатов по бюджетам - требование сократить количество чиновников и дебюрократизировать сферу управления. Между тем и численность госуправленцев, и, естественно, расходы на их содержание из года в год растут. Скажем, на функционирование исполнительных госструктур на протяжении ряда лет тратится 0,7% федерального бюджета и около 2% бюджетов субъектов РФ. По предварительным данным, бюджетные расходы на эти цели в 2002 г. достигли 56,7 млрд. руб., а их доля возросла до 3,03% ФБ (табл. 1).

Основные причины роста затрат на федеральном уровне - периодическое повышение оплаты труда работников исполнительной власти; значительное увеличение числа сотрудников законодательных органов, уровень зарплаты которых достаточно высокий. На региональном же уровне затратная динамика обусловлена ростом числа чиновников и более высоким, чем на федеральном уровне, темпом увеличения их зарплат. Безусловно, и в том и другом случае речь идет о росте номинальной заработной платы, поскольку реальная с середины 90-х годов существенно снизилась (табл. 2).

Приведенные данные не учитывают сотрудников силовых ведомств - МО, МВД, ФСБ, общая численность которых, по экспертным оценкам, достигает 3 млн. человек.

Чиновник и коррупция

В I квартале 2001 г. среднемесячная зарплата работников органов госвласти по сравнению с соответствующим периодом 2000 г. на федеральном уровне возросла в среднем на 30%, на региональном - в 1,6 раза, на муниципальном - почти в 2 раза.

Тем не менее данные, приведенные в табл. 3, а также общее понимание того, что за такие деньги от чиновников нельзя требовать добросовестной и эффективной работы, свидетельствуют: заметных резервов сокращения госрасходов в этой сфере нет. Вместе с тем повышение эффективности государственной службы жизненно необходимо, в том числе для постепенного сведения к минимуму госзатрат в других сферах.

Что такое госслужба? Прежде всего - машина по выработке политических и экономических решений. Призванная обслуживать верхний уровень управления страной и оказывать публичные услуги, оплачиваемые налогоплательщиками, она в силу своих функций, профессиональной компетенции ее работников зачастую выходит за технические рамки и начинает влиять на решения, в том числе в своих интересах. В этих случаях общество имеет дело с чиновниками-бюрократами, которые не несут реальной ответственности за принимаемые решения, но пользуются их результатами. Особенно опасной госмашина становится тогда, когда и на политическом уровне, действуют бюрократически, передавая ответственность все меньшему числу лиц, в конечном счете замыкая ее на одном. Таким образом бюрократия исподволь толкает общество к авторитаризму.

Что касается сферы публичных услуг, оказываемых госвластью гражданам, то здесь бюрократия порождает коррупцию. Ее масштабы зависят не только от уровня официальных заработков чиновников (взятки возможны всегда, но при зарплате ниже определенного уровня они становятся "закономерными"), но и оттого, в какой мере общество это позволяет, в какой степени оно мирится с коррупцией, предпочитая взяткодательство борьбе с этим злом, что зачастую сопряжено с немалым риском для бизнеса, для собственного спокойствия и т.п.

Эффективные инструменты противодействия (это демонстрирует западный опыт) - демократия, институты гражданского общества. Демократический контроль (при прочих равных условиях) тем действеннее, чем менее широки и расплывчаты функции государства. В этой связи сокращение бюджетных расходов и государственного вмешательства в экономику выступает важным условием ограничения коррупции. Иными словами, уменьшение прямого, официально устанавливаемого пресса государства на экономику, как правило, обеспечивает одновременное уменьшение косвенной, теневой нагрузки.

Применительно к организации госслужбы ключевое значение в борьбе с коррупцией имеют три фактора.

Первый - четкая, максимально формализованная регламентация служебных действий, в идеале исключающая фактор административного усмотрения. Разумеется, у госаппарата немало функций, выполнение которых требует творческого подхода к принятию ответственных решений. Однако их необходимо сосредоточить в минимальном количестве органов и возложить на немногочисленных, высококвалифицированных представителей высшей бюрократии, оплачиваемых на уровне менеджеров крупных корпораций, деятельность которых должна постоянно находиться в фокусе общественного внимания. Основной же массе чиновничества следует действовать в режиме не более чем двух-трех десятков типовых ситуаций и процедур. В отношении каждой из них можно определить стандартную последовательность действий, отводимое на них время, ожидаемые результаты и т.п. Отклонение от стандарта, скажем, невыдача нужной справки или разрешения в установленное время, должно повлечь за собой санкции.

Второй - прозрачность функционирования государственной службы. Любая информация, которой располагают служащие, за исключением той, что официально (со специальной мотивировкой) признана конфиденциальной, должна быть открытой для общественности.

Третий - эффективное стимулирование служебной деятельности. Антикоррупционный эффект дает не столько размер заработка сам по себе, сколько его увязка с результативностью работы государственного аппарата.

"Веберовская" или "англосаксонская" модель госслужбы?

Дискуссия между сторонниками двух моделей реформирования государственной и муниципальной службы (несмотря на то что и те и другие признают необходимость ликвидации избыточных и дублирующих функций, сокращения численности государственного аппарата, существенного повышения социального статуса и материального благосостояния государственных служащих) не прекращается. Первая из них предусматривает закрытость системы государственной службы, жестко формализованную (путем введения того или иного варианта "табели о рангах") иерархию, пожизненную бюрократическую карьеру, приоритет стажа государственной службы как квалификационного требования и условия служебного продвижения. Вторая ориентируется на открытую и гибкую систему с возможностями "бокового входа", обмена кадрами между госслужбой и негосударственным сектором, с приоритетом требований к квалификации при отборе и продвижении, ориентацией на результат (удовлетворение запросов гражданина и потребителя).

Различие позиций заключается и в методах достижения большей рациональности государственной службы. Одни ратуют за усиление вертикальной системы контроля, унификацию системы стимулирования. Другие считают, что выход - в децентрализации полномочий и ответственности, большей гибкости и свободе принятия решений по всему спектру управленческих вопросов при жесткой ориентации на результаты деятельности.

Каковы основные аргументы в пользу выбора второй модели?

Во-первых, традиционная ("веберовская") модель, действовавшая в свое время в странах континентальной Европы (не говоря уже о либеральной - "англосаксонской"), не была в полной мере свойственна советской системе управления. В тот период на сколько-нибудь ответственные должности в министерствах и ведомствах, как правило, выдвигались "производственники", а не карьерные чиновники.

Во-вторых, "англосаксонские" подходы становятся все более популярными и в странах континентальной Европы, в том числе и потому, что "традиционная" модель оказалась нерезистентной к коррупции. Характерно, что в Италии модернизация госслужбы частично совпала по времени с антикоррупционной кампанией, в ходе которой сменилось около 80 % госчиновников.

В-третьих, в условиях федеративного государства и отделенности местного самоуправления от государственной власти жесткая "традиционная" модель ведет не к созданию единой госслужбы, а к формированию разобщенных систем на федеральном уровне и в каждом из субъектов Федерации, порождает сложно разрешимые противоречия и проблемы, не может учесть местной специфики и многообразия локальных условий.

В-четвертых, если принять во внимание российские бюрократические традиции, укоренившиеся не только в аппарате, но и в обществе, реформирование государственной службы требует нестандартных и более либеральных решений.

Это относится, в частности, к составу органов исполнительной власти. Наша страна в отличие от ряда других, например, не может позволить себе сохранение отраслевых министерств, поскольку связанные с этим издержки значительно превосходят выгоду. Первая (после 1905-1917 гг.) попытка создать новую исполнительную власть была предпринята в 1992-1993 гг., однако в условиях конфронтации с Верховным Советом правительству при поддержке президента зачастую приходилось играть более значительную роль, нежели это принято в странах с устойчивым разделением властей. К сожалению, традицию преимущественно отраслевого управления, органичного не только для экономической, но и политической организации советского общества, изжить так и не удалось.

В прежней системе госаппарат отвечал за все стороны жизни. При социализме естественной была структуризация по объектам, у каждого из которых был свой полновластный министр-директор", точнее, почти не ограниченный законом "наместник" отрасли как "цеха единой фабрики".

Отсюда тесная связь руководящего состава отраслевых министерств с директорским корпусом соответствующих отраслей. Уже в 70 - 80-е годы весьма заметное место в деятельности министерств занимало интенсивное лоббирование интересов отрасли, персонифицируемых преимущественно директорским корпусом. Подобный суррогат представительства интересов при отсутствии самостоятельной законодательной власти приводил к тому, что приоритет получали интересы производителей, а не потребителей. Это вело к монополизму и расточительности бюджетных средств.

После того как большинство предприятий было приватизировано, а оставшиеся в госсекторе крупные предприятия и учреждения фактически обрели экономическую самостоятельность, отношения руководящих работников отраслевых министерств и ведущих директоров (ректоров, главврачей и т.п.) перестали быть однозначно "вертикальными". В результате функция лоббирования превратилась едва ли не в главную. Директора все чаще относятся к отраслевым руководителям как к видным представителям собственной корпорации, делегированным во власть, чтобы "выбивать" бюджетные расходы, льготы и т.п.

Отраслевые министерства: в ближайшие годы сократить вдвое, а в перспективе - ликвидировать

В подобных обстоятельствах максимальное сокращение отраслевых министерств и ведомств будет, во-первых, способствовать постепенному переносу лоббистских усилий из сферы исполнительной власти в законодательную и, соответственно, более адекватному отношению к бюджету; во-вторых - благоприятствовать реальной консолидации исполнительной власти, а значит, повышению эффективности управления и рациональному использованию бюджетных средств. И, наконец, изживание отраслевого принципа в структурировании исполнительной власти ослабит роль административного ресурса как инструмента лоббирования дополнительных расходов.

По нашим оценкам, количество только федеральных министерств может быть сокращено вдвое. Хотя, разумеется, их ликвидация не должна быть механической мерой, оставляющей социально значимые отрасли без государственной поддержки и регулирования.

Решение состоит в том, чтобы:

- полностью освободить федеральные органы исполнительной власти от роли "дирекций", повседневно администрирующих отраслевые "объединения". Это станет возможным после реформирования статуса ведущих учреждений (самостоятельность в сочетании с ответственностью, финансирование через системы страхования и т.п., а не по сметам, утверждаемым вышестоящими органами). Учреждения, не способные действовать в качестве крупных самостоятельных товаропроизводителей, должны быть переданы регионам и муниципалитетам. Возможно также создание "объединений" во главе с дирекциями, которые должны быть, однако, выведены за пределы исполнительной власти и иметь статус хозяйственных органов;

- обеспечить равноудаленность федеральных органов исполнительной власти от всех субъектов отраслевых рынков и освободить их персонал примерно от половины нынешних трудозатрат;

- структурировать функции, сохраняющиеся за федеральными органами исполнительной власти, преимущественно по типам воздействий на субъектов рынка, а не по отраслям. Гипотетический пример: значительную часть сотрудников бюджетного департамента министерства, ответственного за социальную политику, могут составить специалисты по финансированию здравоохранения после ликвидации Минздрава, а сотрудников департамента регулирования рынков - специалисты по регулированию рынка медикаментов. Представляется, что можно было бы обойтись не только без самостоятельного министерства здравоохранения, но и без крупного отраслевого департамента с универсальными функциями, главной из которых в сложившихся обстоятельствах на деле оказалась бы функция лоббирования.

В процессе проработки моделей и подготовки административной реформы были произведены расчеты по двум вариантам - инерционному (первая модель) и реформистскому (вторая модель). Различие в исходных данных состояло в том, что инерционный вариант предполагает сокращение численности федеральных служащих на 2% и увеличение их зарплаты - на 22% ежегодно. Реформистский же вариант предусматривает ежегодное сокращение численности на 20% и высокий прирост средней зарплаты (табл. 4).

Кроме того, предполагались более высокие темпы роста пенсий (10% в год против 2%), привлечение внешних экспертов (до 5% общего фонда зарплаты и примерно 10-кратное увеличение расходов на подготовку и внедрение новых методов работы). Прочие исходные данные одинаковы. Результаты расчетов представлены в табл. 5.

Анализ моделей позволяет сделать вывод: несмотря на явное стремление авторов подчеркнуть достоинства реформистского варианта, принципиальных различий между ним и инерционным, по крайней мере в расчетах, не наблюдается. Увеличение заработков чиновников в 2,5 раза против 1,66 раза по первому варианту не даст заметных результатов сточки зрения повышения заинтересованности в качестве работы и снижении коррупции. Явно не прослеживается и экономия госрасходов. Относительная экономия в 5 млрд.руб. по сравнению с инерционной моделью находится в пределах погрешности расчетов. В 2005 г. по второму варианту средняя зарплата госслужащего .составит примерно 386 долл. в месяц при курсе 35 руб. за доллар по сравнению с 187 долл. в 2001 г. при курсе 31,5. В частном секторе сопоставимые по квалификации специалисты и сегодня стоят гораздо дороже.

Оклад чиновника должен соответствовать заработку менеджера крупной компании

Чтобы человек дорожил своим рабочим местом, он должен сегодня получать в среднем 600-700 долл. в месяц. Зарплата руководителя департамента в федеральном министерстве, учитывая зависящие от него решения, должна быть всего лишь на 10-15% ниже, чем менеджеров на аналогичных должностях в крупных компаниях, т. е. на уровне не менее 3,5-4 тыс. долл. в месяц. Таким образом, зарплату федеральных чиновников следует повысить примерно в 3,5-4 раза при существенном усилении дифференциации: оклады специалистов, влияющих на принятие решений, должны быть выше, чем у клерков, как минимум в 10 раз.

Конечно, резкий зарплатный рост не приведет к немедленному повышению качества работы и работников, не избавит сам по себе и от коррупции. Он - только необходимое, хотя и недостаточное условие серьезного повышения эффективности госслужбы. Тем не менее свою позитивную роль эта мера должна сыграть. Скажем, если человек дорожит рабочим местом, а значит, своей репутацией, он становится восприимчив к санкциям и поощрениям. Открывается возможность для результативной работы по укреплению дисциплины и порядка, для инициативы в интересах дела, а не в вымогательстве взяток.

Что делать и с чего начать

Пора избавляться от иллюзий и принимать решения, которые способны действительно привести к успеху, а не создавать видимость деятельности, заранее обреченной на провал.

Нашу позицию в деле реформирования госслужбы можно выразить формулой: двухкратное сокращение численности и четырехкратное увеличение зарплаты в течение двух-трех лет. По оценкам, расходы на гражданское госуправление в 2005 г. при реализации второго варианта с повышенной оплатой труда вырастут примерно до 4 % ВВП. Однако, если поставленная цель - победа над коррупцией и бюрократией, то экономия здесь неуместна.

Реформирование госслужбы, по нашему мнению, следует начинать с такой последовательности шагов:

проведение тотальной инвентаризации функций органов государственного управления и местного самоуправления;

закрытие госорганов (если без них можно обойтись) и ликвидация функций, которые они выполняют;

передача частным компаниям тех функций, которые эффективней выполняются на коммерческой основе. Это касается, например, услуг по сертификации продукции и т.п. Следует иметь в виду, что государство и бюджет из-за неразвитости рынков, например, банковского сектора, страхования, сейчас нередко вынуждены брать на себя несвойственные им функции, (в этой связи важно развивать сервис, заменяющий услуги бюрократии);

содействие созданию и развитию саморегулирующихся организаций, объединяющих профессиональных участников тех или иных рынков, с целью передачи им части или всех полномочий по регулированию, предоставленных ныне госорганам (например, организациям участников рынка ценных бумаг, страховщикам, профессиональным бухгалтерам и др.). Работа по этим направлениям - важнейшая часть процесса дебюрократизации экономики;

создание правительственных агентств для выполнения публичных услуг, которые не могут быть переданы частным компаниям, с частичной или полной оплатой услуг клиентами (при этом следует рассмотреть возможность конкуренции между частными компаниями и агентствами по оказанию данного вида услуг);

разделение исполнительских и надзорных функций (создание специальных надзорных структур, обеспечение их независимости от органов исполнительной власти);

разработка четких процедур, определяющих обязательства госорганов и госслужащих, исполнение которых может быть проконтролировано и оценено;

внедрение методов бюджетирования по результатам, переход от финансирования учреждений к финансированию функций и конечных результатов их исполнения.

Таблица 1: Доля расходов на государственное управление и местное самоуправление в общих расходах соответствующих бюджетов, %

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Таблица 2: Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления, тыс. человек

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Таблица 3: Среднемесячная заработная плата (включая выплаты социального характера) работников органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации в I квартале 2001 г., руб.

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Таблица 4: Прирост средней заработной платы по реформистскому варианту, '% к предыдущему году

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Таблица 5: Инерционный и реформистский варианты реформирования

(Материалы доступны в бумажной версии издания)

Из доклада Экспертного института "Бремя государства и экономическая политика (либеральная альтернатива)". 2002 г.