Зачем Спектр Работы процесс Вообще Заказ Карта сайта Почта
Первый заместитель Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев

Интернет-конференция
Первого заместителя Руководителя Администрации Президента Российской Федерации
Дмитрия Анатольевича Медведева
"Реформирование государственной службы в Российской Федерации"

Обзор публикаций СМИ


Самогонный аппарат

Бюрократия - вещь в себе: сама себя строит, реформирует и восстанавливает после реформы.

Качество важнейших политических решений зависит не только от именитых политиков и министров, но и от среднего звена. И если оставить все как есть, профессионалов на госслужбе не останется (Фото: Павел Горшков)
В России в последний год сложились два вполне четких представления о реформе бюрократии. Первое состоит в том, что либерализация государственного аппарата и чиновного быта в целом имеет ключевое значение для России, давно перезрела и остается в сущности единственным эффективным инструментом полноценного экономического прорыва. Этот взгляд на российскую действительность сформулирован на самом высоком уровне – в последнем Послании президента Федеральному собранию (впрочем, и в предыдущих тоже) – и принят к сведению широкой публикой. Ресурсы сокращения государственных расходов за счет прямых экономических методов – бюджетной и налоговой политики – практически исчерпаны, пора приступать к переоборудованию системы управления страной.

Второе же, не менее распространенное представление сводится к тому, что заявленная реформа не идет и, в общем, не предвидится. Что премьер Михаил Касьянов, которому высшая власть поручила Самую Важную Реформу, продолжит свою знаменитую «тонкую настройку». Это на первый взгляд тем более удивительно, что в обществе, склонном видеть в любом государственном работнике – от милиционера до министра – сытого и довольного мздоимца, сама идея антибюрократической реформы была бы, безусловно, популярна. И могла бы стать предвыборным козырем для претендующего на статус партии аморфного и невыразительного думско-кремлевского большинства. Правда тем не менее заключается в том, что реформа имеет место. Их даже несколько. Они идут уже давно и по отработанному плану. Будут идти долго. И вряд ли принесут ощутимые плоды в непосредственно близком будущем.

Антибюрократический пакет

Переустройство российской власти мыслится в виде «пакета» из трех реформ. За перераспределение ответственности и полномочий власти различных уровней отвечает замглавы администрации президента Дмитрий Козак. Аппарату правительства поручено разработать реформу самого правительства. Это так называемая административная реформа. Наконец согласно президентскому указу при премьер-министре функционирует комиссия по реформированию государственной службы – то есть непосредственного быта чиновного сословия, – а первый замглавы администрации президента Дмитрий Медведев возглавляет одноименную межведомственную рабочую группу. Законопроект о полномочиях от Козака вот-вот поступит в Думу, где станет единственной полноценной интригой на весь предвыборный год. Аппарат правительства в ускоренном темпе инвентаризует, классифицирует функции ведомств (к началу февраля их уже насчитано более 5000), как предполагается, на предмет их радикальной реорганизации. Рамочный закон о системе госслужбы был принят Думой в первом чтении 24 января.

Вотчина Медведева, реформа госслужбы в широком смысле, как записано в ее концепции, затрагивает три чиновных класса: гражданских, военных и работников правоохранительных органов. В ноябре президент утвердил программу реформирования государственной службы. Утвержден ее скромный бюджет – около 500 млн рублей. Подрядчиками выступают МВД, Минобороны, Минтруда, Минфин, Минюст и Министерство экономического развития. В эти дни острейшие споры разворачиваются вокруг проекта закона о гражданской государственной службе, разработанного, как и идеология реформы, экспертами министерства Грефа и Высшей школы экономики. Законопроект должен быть внесен в Думу в этом году, и именно им предполагается осуществить кардинальный реформистский шаг: принципиально изменить подход к зарплатам чиновников и к составлению ведомственных смет. Впрочем, сегодня уже ясно – этого ни скрывают ни в МЭРТе, ни в ВШЭ, – что в парламент попадет откровенно компромиссный документ, в котором самые существенные положения будут либо сильно сглажены, либо изъяты вовсе, чтобы стать потом предметом новых согласований.

Капсоревнование

«Проблема состоит в том, что чиновники, способные готовить адекватные решения, скоро исчезнут как класс, – говорит Андрей Шаров, руководитель Управления госслужбы в министерстве Грефа. – Например, в Минфине. Люди побежали. Такой текучки кадров там давно не было. Люди приходят, получают запись в трудовую книжку и перемещаются на другую зарплату. Заменить их некем. Вакуума не бывает – значит появятся альтернативные центры подготовки решений». Первый замглавы МЭРТа Михаил Дмитриев, шеф Шарова, признался недавно, что визирует по нескольку заявлений об уходе в месяц. После повышения окладов в июле 2002 года средняя зарплата чиновника составила 170 долларов. В Минфине она составляет около 250 долларов. Но сложность не только в кадровом параличе, который грозит Минфину и другим ведомствам. Номинальная зарплата министра равна окладу студентки-секретарши в любой московской фирме, и это буквально означает, что министр, депутат, прокурор и начальник департамента не живут на зарплату. (Исключения здесь только подтверждают правило.) А осознание этого факта лежит в основе всего государственного порядка. В обществе, где чиновник по определению нечестен, возникает особый моральный климат.

Идеи, сформулированные в МЭРТе, Высшей школе экономики и отчасти позаимствованные из шведского административного опыта, заключаются в том, что оклады чиновников, даже принадлежащих к одному рангу, могут быть разными, и при этом оплачивается не должность, а конкретный результат труда чиновника. Институт тарифных сеток в его нынешнем виде фактически перестает существовать, и руководитель ведомства, оперируя его бюджетом, получает свободу в установлении зарплат. Тарифные сетки, впрочем, не отомрут вовсе, предполагается их формализация в результате проведения «базовой дифференциации» и выделения тех конкретных должностей, обладатели которых по роду службы принимают более ответственные решения. А в служебных регламентах будут прописаны так называемые показатели результативности работы чиновника, которым он должен соответствовать и к которым привязана система существенных финансовых надбавок. Ясно, впрочем, что в этом смысле регламенты будут скорее фикцией, формой отчетности для руководителя ведомства, который из обыкновенного государственного управленца превращается в менеджера, обладающего всей полнотой власти на предприятии. По замыслу реформаторов, рыночная конкуренция рабочей силы в государственных органах приведет к ее естественной ротации и, видимо, к обоснованному сокращению. Поскольку увеличивать долю бюджетных расходов на госслужбу в ходе реформы не планируется (сегодня она составляет 2,8 % бюджета).

По-настоящему важным для руководителя ведомства становится бюджет самого ведомства, который будет не спускаться сверху в виде подробной бюджетной росписи, как это происходит сегодня, а, наоборот, восходить наверх от самого ведомства в виде бизнес-плана, где состав и размер расходных статей обусловливается результатом, которого предполагается достичь. «Например, есть цель – провести реформу госслужбы, – продолжает Шаров, – ее цена просчитана. Это вопрос управления проектом: сколько вам понадобится людей, столько вы и наймете. Этот процесс в целом аналогичен утверждению инвестиционных программ правительства. Вот, скажем, есть задача – профинансировать строительство федеральных дорог. Точно известно, сколько это стоит и каков ожидаемый результат. Остальное – проблема подрядчика. Нет никакой сложности в том, чтобы ввести показатели эффективности для налоговой службы. Или, например, для надзорных органов».

Пять регионов – Красноярский край, Таймыр, Чувашия, Самарская и Саратовская области – уже заключили с министерством Грефа соглашения о проведении экспериментов. По мере их продвижения МЭРТ намерен разработать систему показателей результативности деятельности для госорганов, где это не так просто (услуги для населения), и понять, где она невозможна в принципе (предположительно – законотворчество). Например, сравнивая уровень младенческой смертности в различных регионах, реформаторы полагают возможным оценивать эффективность работы департаментов здравоохранения. Работу госслужащих предполагается оценивать на основании регулярных опросов населения. Тут очевидно, что будут трудности, особенно когда речь пойдет о федеральных министерствах – их монопольное положение затруднит проведение подобных экспертиз. Впрочем, на федеральном уровне трудности имеются и в отношении самих экспериментов: МЭРТ натолкнулся на жесткое сопротивление глав министерств, и постановление правительства об организации подобного эксперимента до сих пор не принято. Фонд «ИНДЕМ» опросил недавно более тысячи чиновников разного ранга в ведущих федеральных министерствах, отраслевых и не очень. По данным экспертов «ИНДЕМ», среднего госслужащего устроил бы оклад в 600–800 долларов в месяц. Это в несколько раз больше, чем сегодня. «Мы провели опрос на одном из факультетов МГУ, – говорит Шаров, – сколько надо платить студенту, чтобы он пошел на госслужбу? (И составил бы конкуренцию тем, кого опрашивал «ИНДЕМ». – «Журнал».) Мы получили ответ: 300 долларов. Не такая большая цифра. Какие проблемы? Когда появится возможность платить достойные, социально приемлемые деньги, чиновник будет ощущать дыхание конкурента. Наше стратегическое движение – конкуренция на рынке труда. Уровень оплаты чиновников по должностям до среднего уровня (начальник отдела, его заместитель) должен максимально приближаться к окладам в частном секторе. У чиновников более высокого уровня зарплата всегда будет на порядок ниже, чем у менеджера, занимающего аналогичную позицию в бизнесе. У чиновника остаются пенсия за выплату лет по накопительному принципу и медицинская страховка. Позволить себе предоставлять избыточные гарантии мы не можем и предлагаем компенсировать их отсутствие в денежной форме, стимулируя эффективный труд».

В итоге должно случиться так, что чиновник потеряет свою главную привилегию – монополию на собственное место, сегодня понимаемое как место кормления. В частности, разрушить эту монополию должны кадровые конкурсы. «Мы докажем, – говорит Шаров – что конкурсы – это эффективный инструмент привлечения квалифицированных кадров, и не такой дорогой, как в этом нас пытаются убедить». Лев Якобсон, первый проректор Высшей школы экономики, уверен, что, во-первых, массовое применение конкурсов удешевляет эту процедуру и, во-вторых, позволяет эффективно варьировать их глубину и сложность. От формального конкурса документов до изощренного тестирования. «В любом случае, – продолжает Якобсон, – возникает ситуация, когда претендовать на должность сможет не только тот, чье главное преимущество – налаженные отношения с начальством. Кроме того, открытость. Самое интересное в опыте Кириенко не детали организации, а сам факт проведения конкурсов. Тогда уже не может прозвучать вопрос: а почему ты взял того, а не этого? Потому что он твой племянник?» (В подведомственном Сергею Кириенко Приволжском округе практически все федеральные инспекторы – не последние люди в госаппарате – были взяты по конкурсу, а двое уже занимают должности главного федерального инспектора.) Впрочем, у скептиков иное мнение. «А как добиться, чтобы результаты конкурсов не покупались, как сейчас покупается все? – парирует Георгий Сатаров, глава фонда «ИНДЕМ», который недавно провел крупное исследование российской коррупции. – Какая разница, платить взятку за место вышестоящему начальнику или конкурсной комиссии? Задача ведь состоит не в том, чтобы изменить процедуру. Это несложно. Менять нужно саму неформальную практику».

Аналогичный спор – в том числе и в администрации президента – разворачивается сегодня вокруг механизма предупреждения конфликта интересов. «От прямого перечисления ограничений для чиновника, которые несложно обойти, мы предлагаем перейти к более общему понятию конфликта интересов, – говорит Якобсон, – и нужна процедура, по которой такие конфликты, во-первых, будут выявлены, а во-вторых, коллегиально рассмотрены». Речь идет об институте обязательного уведомления о потенциальном конфликте интересов, который существует сегодня в секторе раздачи грантов: «Чиновник или его коллеги – и это не стукачество, так как он ничего не украл и ни в чем не виноват, – обязаны обратить внимание специальной комиссии на объективные признаки конфликта интересов. И уже комиссия решает, является ли конфликт существенным». Комиссия – не следственный орган и не выявляет фактов коррупции. Реформаторы предлагают ввести в состав комиссий «независимых представителей общественности», то есть формировать их по принципу квалификационных судейских коллегий, как они описаны в новом законодательстве. Скептики пожимают плечами: система полуродственных госзаказов и дружеских откатов, на которой, собственно, и покоится достаток высокопоставленного чиновника, скорее всего, выдержит и такое испытание. «И все-таки ситуация не безнадежна, – возражает Якобсон, – необходимо кропотливое возведение ниши для независимой экспертизы. Сегодня чиновники обязаны подавать декларации. Это вроде бы формальная процедура, существует много способов обходить ограничения, но, поверьте мне, – это не пустая норма, она уже позитивно влияет на поведение чиновников».

Время, вперед

Все упомянутые новации, подавляющее большинство которых являются в сущности декларациями о благих намерениях, могут быть использованы для легализации существующего подпольного порядка, либо, что еще хуже, рискуют стать еще одним эффективным оружием в усобицах государственно-хозяйствующих субъектов. Со стороны это кажется тем более вероятным, что заявленная антибюрократическая реформа заденет – если будет воплощена в жизнь – систему реализации принципиальных политических решений, основанную, как и чиновный быт, на конвертах и ином неформальном кормлении, а вслед за чиновным бытом – сам политический режим стабильности и общественного покоя. Думское большинство мыслит себя президентской чиновной гвардией, а не представленной в свободном парламенте политической силой. Терзаемое политтехнологами на предмет свежих предвыборных идей, оно не поднимет лозунг реформы государственного аппарата уже хотя бы потому, что в некотором роде перестанет существовать, если декларированные реформаторами идеи станут нормой социально-политического уклада.

Истина, впрочем, в том, что реформа госслужбы – вовсе не реформа в принятом смысле слова. Никто – ни министерство Грефа, ни Высшая школа экономики- не верит в ее мгновенные волшебные эффекты. Она вектор, направление движения, представление о должном и по определению не может не противоречить сложившемуся порядку. «Тот случай, когда эффект будет накапливаться», если пользоваться выражением эксперта. Это значит, что российские граждане будут относиться к Самой Важной Реформе как к естественному веянию времени, не заслуживающему особого внимания. Что, в общем, как раз сегодня и происходит.


Михаил Фишман, 057, В ЖИЗНИ / ЧИНОВНИКИ / К ПОРЯДКУ, "Еженедельный Журнал" (online)
17/02/2003
Материалы:
Конференция
Список вопросов
Реформа госслужбы
Медведев Д.А.
Администрация Президента РФ
Обзор СМИ
Eiioa?aioee:
Eoeei A.I. Oiieiiii?aiiiai ii i?aaai ?aeiaaea a ?O
Eoeeia A.I.
28.05.2004
Iieoaa?aiei A.N. Iieiiii?iiai i?aanoaaeoaey I?aceaaioa ?O a OOI
Iieoaa?aiei A.N.
28.05.2004
Iaeeiaa E.I. I?aanaaaoaey OAN II
Iaeeiaie E.I.
03.03.2004
?eiaeaa A.O. I?aanaaaoaey AAN ?O
?eiaeaaa A.O.
19.02.2004
Ii?icia A.I. Ieieno?a iooae niiauaiey ?O
Ii?iciaa A.I.
27.01.2004
?oeia A.A. I?aanaaaoaey Eiieoaoa ii a?a?aoo e iaeiaai AA ?O
?oeiaa A.A.
04.12.2003
Ci?ueei A.A. I?aanaaaoaey Eiinoeoooeiiiiai Noaa ?O
Ci?ueeia A.A.
26.11.2003
Aoeaaa A.E. Ieieno?a ?O ii iaeiaai e nai?ai
Aoeaaaa A.E.
11.11.2003
Iaioeeiaa Y.A. I?aanaaaoaey Eiiennee ii i?aaai ?aeiaaea i?e
I?aceaaioa ?O
Iaioeeiaie Y.A.
04.11.2003
Aca?ia ?. O. Noaon-nae?aoa?y - caianoeoaey i?aanaaaoaey AOE
Aca?iaa ?.O.
30.09.2003
Einoeeia E. A. I?aanaaaoaey OEOA
Einoeeiaa E.A.
26.08.2003
Naaiaie?ee A.A. ?aeoi?a IAO
Naaiaie?aai A.A.
29.05.2003
Nae N. E. ?oeiaiaeoaey ?incaieaaano?a
Nay N.E.
28.05.2003
O?aoeeiaa O.E. ?oeiaiaeoaey ONOI ?innee
O?aoeeiaie O.E.
20.05.2003
Nieieei  A.E. I?aanaaaoaey Aineiinoaoa ?innee
Nieieeia A.E.
14.05.2003
Eaaaaaa  A.I. I?aanaaaoaey Aa?oiaiiai noaa ?O
Eaaaaaaa A.I.
13.05.2003

  Ana eiioa?aioee »
Администрация Президента РФ
НПП Гарант-Сервис
Гарант-Интернет
Журнал Законодательство

Rating@Mail.ru

© 2001-2003 Гарант-Интернет
© Интернет-конференция Компания "Гарант", Гарант-Интернет
Воспроизведение (целиком или частями) материалов
допускается только со ссылкой на источник информации