"Упразднение свободы - в оговорке"

Российская "демократия", референдум и Конституционный суд

Выступая недавно перед журналистами. Президент В. В. Путин признал, что бедность населения - одна из самых тяжких проблем нашей страны. Правда, количество бедных людей власти пытаются преуменьшить. В президентском послании Федеральному собранию РФ говорится, что только четверть российских граждан имеем доходы ниже прожиточного минимума. По данным авторитетной международной организации Программы развития ООН (ПРООП), за чертой бедности в России около половины ее граждан. Какова же причина такой катастрофической ситуации и что думает народ по этому поводу?

Конституция РФ провозглашает Россию демократическим государством. В статье 3 говорится: "Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ".

Как известно, законы у нас принимает Государственная дума, большинство которой составляют сторонники президентской власти. В последние годы наш парламент принял значительное число таких актов, как Трудовой кодекс, законы о земле, об энергетике, которые ведут к ухудшению экономического положения страны.

Депутаты-коммунисты, будучи в меньшинстве, голосовали против всех реакционных законопроектов, но помешать их принятию не смогли. Поэтому коммунистическая оппозиция и решила обратиться к народу.

В Конституции сказано: "Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы... Граждане имеют право... участвовать в референдуме" (ст. 3, 32). Было решено поставить наиболее острые вопросы жизни народа на референдум (т.е. принятие закона прямым голосованием граждан). Ведь Конституция это как будто разрешает. Но здесь, уважаемый читатель, начинается самое интересное.

***

КАК во Франции... 150 лет назад

Когда-то К.Маркс, оценивая французскую конституцию 1848 г., писал: "Каждый параграф конституции содержит в себе самом свою собственную противоположность: ...свободу - в общей фразе, упразднение свободы - в оговорке".

Как говорят, нет ничего нового под луной. И через 150 лет эти слова К.Маркса характеризуют не только французскую, но и нынешнюю российскую Конституцию. Посудите сами. Конституция громко провозглашает право народа на референдум. А процедура его проведения описывается в специальном законе о референдуме 1995 г. Это крайне реакционный закон, который содержит множество ограничений и препятствий для проявления народной инициативы. Нельзя проводить референдум и по финансовым вопросам, и о статусе субъектов Федерации, и о прекращении полномочий президента и т.д. и т.п. Чтобы добиться назначения референдума, группа граждан-инициаторов должна собрать много бумаг, пройти многие бюрократические ступени: две избирательные комиссии (местную и центральную), Конституционный суд. Кто же назначает референдум по Конституции? Догадались? Правильно. Конечно, президент. Как у Пушкина сказано: "...и слабым манием руки на русских двинул он полки". У нас без "мании руки" ничего не может произойти. Даже проявление воли нашего многострадального "суверенного народа". Правда, в западных государствах назначение референдума также, как правило, относится к компетенции главы государства, но там традиции таковы, что он не посмеет отказать в его назначении, если имеются конституционные основания. Но у нас, в России, где президент - "наше все", такое правило имеет другой смысл.

Постсоветская история России свидетельствует, что, когда референдумы выгодны правящей элите, она проводит их. Так Ельцин провел в 1993 г. два общероссийских референдума, а в 2003 г. был организован местный референдум в Чечне. Но когда инициатива исходит от оппозиции, то на первый план выходит известный принцип: "держать и непущать".

Тем не менее был создан центр по подготовке к референдуму. Поскольку мне довелось быть его членом, расскажу некоторые подробности. В работе этого центра участвовали депутаты Государственной думы - сторонники проведения референдума, товарищи из регионов. Большую работу провели члены научного общества "Российские ученые социалистической ориентации" (РУСО), особенно юристы. Тщательно изучили общественное мнение, предложения избирателей. Прежде всего надо было сформулировать вопросы, которые надо вынести на референдум. Подготовили четыре вопроса. Они выражали самые главные аспекты существования миллионов людей. В кратком изложении они выглядели так: считаете ли Вы, что зарплата и пенсия не могут быть ниже прожиточного минимума, а размер оплаты жилья и других коммунальных услуг не должен превышать 10% от совокупного дохода семьи? Считаете ли Вы необходимым, чтобы продажа земли была запрещена, а наиболее важные для безопасности России предприятия находились в государственной собственности?

Эти вопросы вызвали серьезное беспокойство в правящих кругах. В высших правительственных канцеляриях был подготовлен специальный план действий, направленных к срыву референдума. Копия его попала в наши руки. И надо сказать, что все государственные структуры действовали весьма слаженно.

Тем временем в сентябре прошлого года в Краснодар съехались 145 представителей от республик, областей, которые составили инициативную группу по возбуждению вопроса о референдуме. Они приняли все необходимые документы и 17 сентября 2002 г. направили их в точном соответствии с законом в Краснодарскую избирательную комиссию, заседание которой было назначено на 1 октября.

Быстрее Кармадонского ледника

Президентская администрация не дремала. Там очень беспокоились, как бы препятствия, предусмотренные в законе о референдуме для его проведения, не оказались недостаточными. А вдруг инициатива группы добьется ее регистрации в избирательной комиссии и процедура референдума все же начнется?

Поэтому в сентябре 2002 г. шесть депутатов Думы от "Единства", "Яблока", СПС и других буржуазных партий срочно вынесли законопроект о поправке к закону о референдуме. Его содержание состоит в том, что проведение референдума не допускается в период избирательной, кампании, а также в последний год полномочий президента и Государственной думы. Поскольку в 2002 - 2003 гг. по Конституции должны произойти выборы указанных органов власти, то референдум отменяется.

Таким образом, минимум на два года граждане лишены права на участие в референдуме! Подобное покушение на демократические институты вызвало возмущение у многих людей. Даже такой антикоммунист, как лидер "Либеральной России" покойный С. Юшенков, резко критиковал этот законопроект.

И здесь хочу обратить внимание читателей на некоторые детали парламентской жизни.

Дело в том, что процедура принятия законов тщательно прописана в особых утвержденных Думой правилах, называемых

Регламентом. Обычно проект закона обсуждается в одном из комитетов парламента, в трех чтениях на заседаниях палаты, его направляют субъектам Федерации, в различные государственные органы.

Но, как говорят у нас, "нельзя, но если очень хочется, то можно". И наши отечественные поклонники правового государства, полностью растоптав Регламент Думы, преподнесли нам уроки "истинного демократизма" и "парламентаризма". Минуя все ненужные им парламентские правила, они приняли поправку к закону с быстротой ледника в Кармадонском ущелье. 6 сентября законопроект был внесен в парламент, 20 сентября принят сразу во втором и третьем чтениях. 25 сентября без реального обсуждения за 20 минут его принимает Совет Федерации. 27 сентября его подписывает президент, а 28 сентября он публикуется в газетах.

Успели-таки! А почему такая спешка? Ответ простой: надо было запретить референдум до 1 октября, когда вопрос о его начале будет решать Краснодарская избирательная комиссия. Думаю, что этот "ценный" опыт российского парламентаризма мог бы быть включен в Книгу рекордов Гиннесса: принятие закона с космической скоростью! Но если серьезно, то надо сказать, что в парламентских правилах законодательства заключена мудрость веков: хороший закон должен быть результатом тщательного, всестороннего и неспешного изучения и обсуждения его законодателем.

А между тем в Краснодаре 1 октября избирательная комиссия приняла решение об отказе в регистрации инициативной группы, поскольку она "нарушает нормы, предусмотренные Конституцией". Об обстановке, которая была создана вокруг этой комиссии, свидетельствует такой факт. Ее председатель В.Ф. Галушко, член КПРФ, позвонила секретарю крайкома партии и заявила, что психологически не в состоянии вынести нажима сверху и выходит из партии. Жалоба членов инициативной группы в Центральную избирательную комиссию, возглавляемую А.А. Вешняковым, разумеется, была отклонена. Итак, властям удалось в самом начале пресечь попытку граждан поставить вопрос о бедственном положении миллионов граждан на референдум.

А КС-то... голый!

Но битва на этом не закончилась. Совершенно очевидно, что парламент принял закон, нарушающий Конституцию и посягающий на права человека.

Конституция РФ закрепляет принцип разделения властей, в силу которого законодательная, исполнительная и судебная власти самостоятельны, но каждая из них выступает как противовес другой, сдерживая ее от возможных злоупотреблений. Поэтому 117 депутатов - сторонников референдума обратились в Конституционный суд РФ, который призван установить, соответствует ли закон Конституции. Вопрос готовили тщательно. При его подготовке выяснились ужасающие факты. Оказалось, что поправка к закону в действительности не была принята!

Официально было объявлено, что за нее якобы проголосовали в Думе 304 депутата, против - 130. В Регламенте Думы сказано, что при исключительных обстоятельствах (болезнь и т.д.) депутат вправе передать свой голос другому депутату, составив доверенность, где должны быть указаны причины отсутствия и как следует распорядиться этим голосом. Выяснилось, что при голосовании отсутствовали 122 "проголосовавших" за закон депутата (!), но в доверенностях не указано, почему они отсутствуют и, главное, как они хотят голосовать по этому вопросу. Некоторые депутаты имели 20 - 30 доверенностей. Например, депутат Гайнуллина бегала по палате и голосовала 27 раз! Такая вот "парламентская демократия"! Все 122 голоса не могут быть признаны действительными.

31 октября 2002 г. запрос направили в суд. Однако у нас, оказывается, принять антидемократичный закон можно значительно быстрее, чем выяснить его неконституционность. Только 6 февраля 2003 г. Конституционный суд принял запрос к своему производству. Рассмотрен он был 13 - 14 мая. Решение же было вынесено только 11 июня. Полгода понадобилось судьям, чтобы решить такое сложное для них дело!

Нашу сторону в суде представляли депутаты А.И. Лукьянов, В.И. Зоркальцев и В.И. Илюхин. Мы просили, чтобы выслушали наших экспертов и свидетелей, в этом нам было отказано, но экспертные заключения к делу все же приобщили.

Наши представители привели четкие юридические аргументы в обоснование тезиса о неконституционности поправки к закону о референдуме. Противная сторона не могла привести ни одного серьезного контраргумента. Особенно в трудное положение они попали тогда, когда им начали задавать вопросы.

Опытный участник судебных поединков бывший прокурор В. И. Илюхин буквально загнал в угол председателя думского комитета В. В. Гребенникова. Уж как тот юлил, выкручивался, но не смог отрицать тот факт, что его комитет не обсуждал законопроект, нарушив парламентские правила...

Но вот решение суда (почти через месяц!) оглашено. Суд отказал нам в ходатайстве. Каковы же мотивы этого решения?

Право на проведение референдума, по мнению суда, не нарушено, т.к. поправка к закону привела к тому, что граждане обладают таким правом в течение половины избирательного срока (т.е. в течение двух лет из четырех, когда проходят выборы). Это совершенно непонятное решение суда. Конституция устанавливает сроки проведения выборов президента и Государственной думы. Но сроки, когда граждане захотят инициировать референдум, Конституция не устанавливает. Они могут осуществить это всегда (кроме условий военного и чрезвычайного положения). Ведь народ, по Конституции, суверен, он - носитель высшей власти.В этом смысл статьи 3 Конституции. Но суд отказался защищать права народа и право человека на участие в референдуме.

Уроки устного счета

После вынесения решения председатель Конституционного суда В.Д. Зорькин в своем интервью "Российской газете" сказал, что мы - не Швейцария. "Что получится в России, если страна будет вовлечена в калейдоскоп беспрерывно идущих референдумов с частотой мелькающей электрички?".

Помилуйте, Валерий Дмитриевич, откуда вы это взяли? Можно подумать, что у нас каждый день инициируются референдумы, а избиратели так и рвутся к избирательным урнам. Напротив, миллионы граждан разочарованы в нынешней власти, не верят ей, не участвуют в голосованиях. Так, в выборах Государственной думы в 1999 г. отказались голосовать более 38% избирателей. При выборах президента эта цифра составила 32%. Путин не набрал и 40 млн. голосов из 109 млн. избирателей, числящихся в списках.

Мелькающие электрички референдумов нам не грозят. Да и власть с помощью закона 1995 г. о референдуме не позволит их провести.

Что же касается невыполнения требуемых Конституцией правил принятия закона, то Конституционный суд признал, что для принятия любого закона требуется "обеспечение личного участия депутатов в заседаниях и голосовании". Однако, указал суд, Регламент Государственной думы предусматривает возможность передачи депутатом своего голоса другим депутатам. Причем в 1999 - 2003 гг. многие законы были приняты в таком порядке. Если Конституционный суд займется оценкой того, соответствует ли эта практика Конституции, то он должен будет оценивать правильность принятия и других законов. И вообще, эту норму Регламента никто не обжаловал. Следовательно, дело в этой части надо прекратить.

Для того чтобы разобраться в этих юридических хитросплетениях, можно предложить такую задачу по арифметике для учеников 3-го класса средней школы.

Учительница говорит: "Дети! В Государственной думе 450 депутатов. Для того чтобы принять поправку к закону о референдуме, надо чтобы проголосовали 2/3 депутатов. Вопрос: сколько депутатов должно проголосовать? Правильно, Вася, 300 депутатов. Какой ты умный мальчик! А теперь второй вопрос. За поправку к закону проголосовали лично 180 депутатов. Принят ли закон? Нет, не принят... Правильно, Катя. Ты у нас отличница!"

Увы, такая арифметическая задача оказалась непосильной для судей нашего российского Конституционного суда.

На околице, за плетнем

Мы пришли в Конституционный суд не для того, чтобы обжаловать процедурные правила регламента: они, эти правила, конечно, безобразные, т.к. разрешают ленивым депутатам спать дома, сидеть в кафе и передавать по доверенностям свои голоса другим, более активным коллегам. Хотелось бы узнать, свое депутатское жалованье, бесплатное жилье, автомобиль и другие блага депутаты Думы также свободно уступают своим коллегам? Призванные выполнять волю избирателей, они должны сами выполнять эти функции, не возлагая свои полномочия на других лиц. И мы ждали, что суд защитит этот важнейший принцип демократии. Но этого не произошло. Ссылка суда на то, что подобные безобразия имели место и при принятии других законов, ничего не оправдывает. Ведь мы обратились в суд для того, чтобы прекратить эту негодную практику передачи депутатских голосов.

Почему мы не обжаловали в суд правила Регламента? Потому что в этом не было необходимости. Если бы противники референдума в парламенте соблюдали Регламент, то суд был бы прав в этом случае. Но дело в том, что они нарушили не только Конституцию, но и этот Регламент. Они попрали все нормы права. И как можно было в этом случае прекратить дело? Здесь судьи, подобно известному евангельскому герою, умыли руки, отказавшись рассмотреть дело по существу. Такова юридическая сторона этого дела.

Но есть еще политическая. Рассмотрение этого дела прояснило ужасающие факты загнивания современной российской "демократии". Оказывается, как признал Конституционный суд, в 1999 - 2003 гг. законы принимались в условиях, когда многие депутаты лично не голосовали за них. Поэтому можно сказать, что их конституционность весьма сомнительна. Но где был президент, гарант Конституции? Представитель президента в суде М.А. Митюков всячески защищал такую практику, называя ее "обыкновениями". И это правовое государство - власть, где беззакония в парламенте стали обыкновенным явлением? В.И. Ленин писал когда-то, что буржуазный парламентаризм основан на признании касты парламентариев, не ответственных перед народом.

Дело о референдуме продемонстрировало кризис парламентаризма в России. В России нет права отзыва депутатов парламента избирателями. Они свободны от наказов избирателей, но многие из них несвободны от инструкций частных компаний и президентской администрации. Поэтому они открыто пренебрегают своими депутатскими обязанностями.

Рассмотрение этого дела в Конституционном суде высветило его реальную роль в государственной жизни. Он все более и более утрачивает свою независимость. После 1993 г. трудно найти решение, в котором бы этот суд осмелился возразить всесильной президентской администрации. Решение суда по делу о референдуме нанесло колоссальный удар по его авторитету. У меня это решение вызвало глубокое разочарование. Десять лет назад мы, юристы, связывали возникновение этого суда с большими надеждами. Вот кто защитит законность и права человека в стране! Теперь, когда убийства депутатов и губернаторов стали "обыкновениями", когда преступность проникла даже в уголовный розыск, кто как не Конституционный суд должен решительно выступить против любых нарушений Конституции и прав человека?

Увы! Этого не произошло. И по другим важным делам (о Чечне, о порядке назначения премьер-министра, об отставке Генерального прокурора) этот суд не сумел отстоять Конституцию. Возникает вопрос: нужен ли России Конституционный суд? Его функции мог бы с таким же успехом выполнять и Верховный суд. Следовало бы разработать соответствующую поправку к Конституции.

И теперь о самом главном. В действительности во всем этом деле речь шла не о референдуме, а о защите права человека на достаточный уровень жизни. Речь шла о защите прав наших пенсионеров, бездомных детей, трудящихся, лишенных зарплаты, и безработных, обо всех униженных и оскорбленных. И власти продемонстрировали свое нежелание выслушать мнение народа.

***

Профессор Ф.М. Рудянский прииадлежит к числу видных ученых-конституционалистов. Более 100 работ посвятил он проблемам демократии и прав человека и гражданина. Феликс Михайлович был юридическим представителем КПРФ - КП РСФСР на знаменитом "процессе века", состоявшемся в Конституционном суде в 1992 году. Сегодня коммунист Рудинский продолжает активно отстаивать интересы российских трудящихся.

Фото:

- Депутат Госдумы Е.К. Лигачев (слева) и профессор Ф. М. Рудинский.

- В Конституционном суде по "делу КПРФ" (слева направо) Ф.М. Рудинский, А. В. Клигман, Ю.П. Иванов, В.А. Купцов, B.C. Мартемьянов. 1992 год.