Если в законе нет четкости, то открывается дорога к легальному произволу

Конституционный суд накануне непростого решения: если избирательные дела рассматривать сейчас, то КС могут обвинить во вмешательстве в предвыборный процесс. 26 сентября Конституционный суд проведет пленум, на котором будет решена судьба запроса о конституционности ряда норм закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ". Речь идет о той самой скандальной ст. 48, в которой говорится, какие публикации могут быть отнесены к незаконной агитации. Именно за формулировки этой статьи не раз приходилось оправдываться председателю ЦИКа Александру Вешнякову, ведь в соответствии с ними любой материал может быть назван нарушением закона. Как рассказал в интервью обозревателю Страны.Ru Филиппу Стеркину Председатель Конституционного суда Валерий Зорькин, независимо от того, какое решение примет Суд, будет дано толкование этой нормы. Глава КС ответил и на вопросы, не связанные с выборным законодатальством.

26 сентября будет решаться судьба запроса редактора калининградской газеты "Светлогорье" Константина Рожкова. Пока, впрочем, неизвестно, когда запрос будет рассмотрен - до или после выборов? И если после, то каких - думских или президентских? Ответ будет дан на пленуме, который также решит, присоединять ли к делу схожую жалобу столичного журналиста Константина Катаняна. Кроме того, аналогичный запрос подготовили по инициативе СПС около ста депутатов Госдумы, которые, правда, могут попросту опоздать - на момент публикации интервью запрос в канцелярию КС еще не поступил.

"Если избирательные дела нельзя рассматривать во время выборов, то КС должен вообще устраниться от этих запросов. Ведь выборы идут перманентно"

- Валерий Дмитриевич, Конституционный суд рассматривал целый ряд запросов, связанных с избирательным правом. Насколько принятые по ним решения были исполнены?

- Я бы сказал, что в действующем законодательстве отражены все основные принципы, провозглашенные в наших постановлениях.

- И, тем не менее, в КС сейчас лежит запрос о конституционности отдельных положений закона "Об основных гарантиях.".

- Вы имеете в виду жалобу калининградского журналиста Константина Рожкова на неконституционность норм ст. 48 этого акта, касающихся агитации?

- Да, для журналистов эта тема крайне актуальна, поскольку совершенно непонятно, что считается агитацией, а что информированием. По этому закону любую статью можно расценить как агитацию и, следовательно, как нарушение закона.

- Сейчас этот запрос принят к рассмотрению. И на ближайшем пленуме, который пройдет 26 сентября, будет определена дата слушаний. У нас на 30 сентября было назначено дело по запросу о конституционности отсутствия в Дагестане высшего единоличного органа исполнительной власти, полномочия которого исполнял Государственный Совет. Но были подготовлены изменения к Конституции республики, и запрос потерял свою актуальность.

- Получается, что в расписании появилось окно и рассмотрение запроса по закону "Об основных гарантиях." может состояться уже 30 сентября?

- Нет, на 30 сентября оно назначено не будет. Нужно 10 дней на его подготовку к слушаниям. Но главное - это принять принципиальное решение: рассматривать запрос до или после выборов. Необходимо определиться, касается ли оспариваемая норма конкретных выборов в Думу или даже их результатов. Если да, то будущее решение суда станет вмешательством в избирательный процесс и таким образом приобретет в большей степени политический, нежели правовой характер.

Другое дело, если эта норма является универсальной, принципом, относящимся к любым выборам. Вообще, если согласиться с тем, что избирательные дела нельзя рассматривать во время выборов, то получается, КС должен вообще устраниться от этих запросов. Ведь выборы идут перманентно.

Что же касается запроса, о котором мы с вами говорим, то мне он представляется очень важным. Затронутая тема связана с принципом свободы распространения информации, свободы слова, избирательными правами и не должна рассматриваться исключительно в связи с думскими выборами. Это очень сложная проблема и не только российского избирательного права, но и всех стран, ратифицировавших Европейскую конвенцию о защите прав человека - насколько допустимо ограничение прав и свобод ради того, чтобы избежать незаконного воздействия на волеизъявление граждан.

- А какой позиции ранее придерживался КС при рассмотрении избирательных дел? Ждал окончания выборов, в связи с которыми был подан запрос?

- В 1995 году мы отказались рассматривать запрос депутатов, касающийся выборов в Думу, исходя из того, что уже началась избирательная кампания, и наше решение могло повлиять на ее исход. Мы также отложили решение вопроса, связанного с выборами президента Якутии. Правда, во втором случае мы пришли к выводу, что проблема, сформулированная Верховным судом Якутии, может быть разрешена им самим. В этих двух делах и была сформулирована наша правовая позиция. Поэтому, определяя дату рассмотрения запроса о законе "Об основных гарантиях.", на мой взгляд, - сразу оговорюсь, что решение будет принимать пленум, - нужно будет понять: дело связано с этими выборами в Думу, или оно относится к общим принципам права. Только ведь после думских будут еще и президентские выборы, а потом могут быть внеочередные выборы, не дай Бог, или еще какие-нибудь.

- Допустим, суд рассмотрит данный запрос после окончания избирательной кампании и признает норму неконституционной. Это может послужить основанием для отмены результатов выборов?

- Тут надо учитывать общие позиции Конституции и федерального конституционного закона "О Конституционном суде", определяющие последствия нашего решения: закон или его отдельное положение утрачивает силу в результате решения Конституционного суда, но до его оглашения действует презумпция конституционности закона. Значит, если к нам обращаются, скажем, с запросом о конституционности нормы в связи с отказом зарегистрировать кандидата, то КС не может, соглашаясь с заявителем, в резолютивной части написать, что состоявшиеся выборы были незаконны. Но в своих постановлениях мы указываем, что если норма признана неконституционной, то в любом случае дело обратившегося в КС должно быть пересмотрено. Ведь конкретные фактические обстоятельства, связанные со степенью нарушения прав кандидата, с тем, как это повлияло на результаты выборов, должен решать суд общей юрисдикции. И ему следует установить, мог ли заявитель набрать необходимое количество голосов. Должен быть найден баланс между волеизъявлением граждан и степенью нарушения прав отдельного гражданина. Здесь остается очень большой коридор для усмотрения суда, но это мировая практика.

- А есть ли еще какие-то запросы, касающиеся избирательного права? О такой инициативе говорили депутаты.

- Да, есть схожая жалоба от одного московского журналиста. Косвенным образом на это выходят жалобы от партий.

- Эти запросы могут быть объедены?

- Теоретически это допустимо, потому что у них общий предмет - ст. 48 закона "Об основных гарантиях.".

- Простите, что повторяюсь, но запросы, которые мы с вами обсуждаем, очень сильно волнуют и меня как журналиста, и моих коллег. Несмотря на все разъяснения ЦИКа, мы совершенно не понимаем, о чем все-таки можно писать. Возможно ли, что суд в своем постановлении или определении даст толкование оспоренным нормам, пояснит, каким образом они должны применяться на практике? Ведь КС часто оценивает практику применения оспоренной нормы.

- Мы проверяем закон по его буквальному смыслу и по смыслу, придаваемому ему практикой, хотя некоторые правоведы считают, что Суд не должен касаться вопросов правоприменения. В свое время даже предпринималась попытка инициировать закон, вообще запрещающий нам касаться практического применения судами оспоренных норм, чтобы мы фактически оценивали бы не закон, а только его голый текст. К чему это привело бы? Как известно, толкование закона, которым занимается правоприменитель, включает в себя и историческую, и смысловую, и буквальную трактовку. Обобщает эту практику Верховный суд, давая тем самым толкование закону и сопоставляя его с Конституцией. Так вот, если Пленум ВС примет постановление, в котором обобщит применение судами того или иного закона, а после этого мы будем проверять конституционность этого же закона, не касаясь практики, то нам придется оценивать соответствие Конституции постановлений пленумов ВС. Поняв это, от попыток ограничить наши полномочия быстро отказались.

Что же касается вопроса, можем ли мы дать толкование норме, то, как вы знаете, во многих своих решениях мы говорим, что норма неконституционна или конституционна только в таких-то пределах. И никто уже не вправе иным образом толковать и применять этот закон.

- То есть решение - будет ли оно в форме определения или постановления - даст журналистам толкование возможного применения оспоренных норм?

- Несомненно.

"Есть теоретическая опасность, что в борьбе с грязными технологиями могут быть нарушены права граждан"

- Конституционный суд часто указывал в своих постановлениях, например, вынесенных по налоговым делам, что норма закона должна быть сформулирована предельно ясно. Применимы ли эти принципы к другим отраслям права?

- Несомненно. Не все требования юридической техники выходят на конституционный уровень, но такое требование, как ясность, отчетливость, недвусмысленность закона, я думаю, является общим принципом права. Закон, если не считать Конституции, - это вершина юридической пирамиды, из которого вытекают подзаконные нормативные акты и решения правоприменителей. Если он не будет отвечать требованиям ясности и четкости, то возникнет опасность его произвольного истолкования. Скажем, в Татарстане федеральный закон будет толковаться одним образом, в Карелии иным, в Орловской области - третьим. И, следовательно, принцип ясности закона полностью относится к избирательному праву.

Конечно, степень четкости может быть разной. Есть права самих избирателей, есть права органов, наделенных полномочиями вмешиваться в правоотношения, складывающиеся в ходе избирательного процесса, есть судебный механизм разрешения споров. Все это должно быть прописано в законе. Если этого нет, то открывается дорога к легальному произволу. Тогда уже действует не закон, а в виде законодателя выступает сам правоприменитель в силу того, что закон не выполняет функций отчетливости. Я думаю, что это присутствует практически во всех решениях Конституционного суда.

- Но наш законодатель, тем не менее, очень любит фразу "и в иных случаях", оставляя перечни запретов открытыми. Это дефект законодательства? И можно ли говорить о конституционности этого дефекта?

- Это проблема не только юридической техники, но также специфики, предмета и способа регулирования, к которому прибегает законодатель. Бывает, что невозможно дать исчерпывающий перечень. В таком случае оценка конституционности закона, на мой взгляд, наиболее сложна. Суду приходится исследовать специфику предмета регулирования и всех других обстоятельств, решать приведут ли эти "и т.д., и т. п." к нарушению прав граждан или нет.

Что касается жалоб, о которых мы с вами говорим, то в них ставится сложный вопрос - как отделить информацию от агитации. Ответ на него вряд ли можно дать в исчерпывающем перечне. Бывают случаи, когда факт агитации налицо. Ну, условно говоря, появляется статья, призывающая голосовать за одного кандидата и голословно критикующая другого. А когда распространяются сведения, связанные, скажем, с личностью кандидата, то возникает вопрос, является ли содержащаяся в статье информация агитацией. Предположим, публикуется статья о семейной жизни кандидата, о его профессиональных качествах. Где та грань, когда сведения превращаются в агитацию? В законе ведь не написано "нельзя помещать сведения", а написано "недопустима агитация". Возможно, законодатель мог бы указать, что является прямой агитацией, а также перечислить способы информирования, которые, в конечном счете, сознательно ориентированы на то, чтобы склонить избирателя к голосованию.

Суду, если он будет рассматривать это дело, (а судя по всему, это произойдет, поскольку жалоба калининградского журналиста принята к производству), предстоит определить критерии, связанные с оценкой конституционного смысла этой нормы. Речь идет о балансе интересов публичных, т.е. интересов общества, которое не может допустить злоупотребления свободой информации, и интересов, и прав человека, которые, как известно, являются высшей ценностью российской Конституции. Ставится вопрос, какие ограничения государство может устанавливать ради обеспечения объективности избирательной кампании. Они есть во всем мире. В то же время есть теоретическая опасность, что в этой борьбе с грязными технологиями могут быть нарушены конституционные права отдельных граждан. Поэтому важно понять, насколько запреты закона "Об основных гарантиях.", а оспоренная статья и по существу, и по форме является запретительной, вторгаются в существо права, и является ли это вторжение правомерным. Вы, наверно, знаете, что и российская Конституция (ч. 3 ст. 55), и Европейская конвенция о защите прав человека содержат единый подход: ограничения не должны приобретать такой характер, когда реализация права становится невозможной, и, следовательно, ограничение права превращается в его уничтожение. Поэтому применительно к каждому конкретному случаю границы усмотрения правоприменителя должны быть установлены так, чтобы он не ошибся, принимая решение.

"Справедливое правосудие, это не только праведный, но и скорый суд"

-Какие еще вопросы будут рассматриваться на пленуме?

- На каждом пленуме рассматривается масса дел, решения по которым принимаются не в публичном заседании, а в порядке письменного производства на совещательном пленуме. Мы не считаем такую практику нарушением прав граждан, поскольку речь идет о решениях, где идет ссылка на ранее сформулированные правовые позиции. И если речь идет о нормах, аналогичных уже рассмотренных нами, то мы для того, чтобы люди не ждали решения слишком долго, разрешаем дело путем вынесения определения. Таких дел очень много - порядка ста - ста двадцати в год. Это определения с позитивным содержанием, которые могут содержать негативную оценку закона.

Помимо них есть еще масса решений, - примерно 350 - 400 в год, которые содержат чистый отказ гражданину. Кстати, я считаю, что, несмотря на то, что они не носят прецедентного характера, их все равно нужно публиковать. Понятно, что мы не можем обязать к этому "Российскую газету", но они могут публиковаться в Интернете, и это будет полностью отвечать принципу транспарентности суда.

- А будет ли обсуждаться проблема сроков рассмотрения дел? Суду предъявляют упрек, что он медленно работает?

- Проблема сроков рассмотрения дел действительно существует. В прошлом году к нам поступило примерно 14 тысяч жалоб, в этом - уже 11 тысяч жалоб. Это огромный массив дел для одного суда. Но и гражданин не может ждать вечно, он должен получить справедливое правосудие, а это не только праведный, но и скорый суд. Об этом говорится в целом ряде решений, вынесенных Страсбургским судом. Впрочем, вопрос "переваривания" материала стоит и перед ним.

- Собственно говоря, Европейскому суду действительно можно предъявить упрек в неразумности сроков рассмотрения дела, о чем говорится чуть ли не в большинстве жалоб, подаваемых в Страсбург на национальные суды.

- Совершенно верно. Поэтому сейчас там остро стоит вопрос реформирования суда.

- А может ли так оказаться, что Страсубргский суд будет рассматривать жалобу на сроки рассмотрения дел в Конституционном суде РФ?

- Да, но пока такое не случалось. Всем понятно, что у нас есть общая очередь и нельзя говорить, что мы допускаем какие-то кардинальные нарушения прав граждан. Но все равно нельзя останавливаться на достигнутом, поэтому я сознательно обострил эту проблему. Для того чтобы работать быстрее, суд и увеличил долю определений. Вполне возможно, что за этой нашей интерпретацией закона "О Конституционном суде" последует шаг законодателя, который примет поправки к нашему закону.

Другая проблема связана с подготовкой дел секретариатом, который отсеивает неподведомственные КС дела. Но как бы хорошо он не работал, 14 тысяч жалоб в год рассмотреть крайне сложно. Поэтому судьи начинают подключаться к этой работе. К тому же существует, я считаю, в высшей степени демократическая норма, по которой, несмотря на то, что секретариат обладает правом отказать заявителю по жалобам явно неподведомственным Конституционному суду, за гражданином остается право потребовать, чтобы по его делу решение вынес Пленум КС. Это гарантия того, что именно Конституционный суд, в конечном счете, решает вопрос о допустимости жалобы.

Нужно оптимизировать и порядок распределения дел между судьями. Формально это прерогатива председателя Суда. Мы стараемся учесть интересы и специализацию судей, но я считаю, что жесткого разделения по специализации не должно быть. Каждый судья должен быть способен подготовить к слушаниям любое дело. Я бы счел идеалом вообще случайный компьютерный способ распределения жалоб.

"Законодатель недостаточно осмысленно подходит к проблеме стабильности права"

- Валерий Дмитриевич, по закону Конституционный суд по своей инициативе может подготовить послание о состоянии законности в стране. Однако он сделал это лишь единожды, да и то, это был первый Конституционный суд, работавший по старому закону. Нынешний же КС ни при одном из председателей такие доклады не делал. Не собираетесь ли вы, заняв теперь должность председателя КС, восполнить этот пробел?

- Это право, а не обязанность суда. Но мы действительно собираемся подготовить такой доклад. Нужно при этом учитывать, что президент ежегодно обращается с посланием к Федеральному собранию, и Конституционный суд не должен дублировать его. Это должен быть не политический, а сугубо юридический документ, поэтому нужно определиться, следует ли его строить строго на основе наших решений или же он должен выйти на некий другой уровень. Думаю, что от послания, в котором будут просто перечислены наши решения мало толку. Оно все-таки предполагает анализ тенденций, которые можно выявить на основе наших решений.

- А когда можно ожидать послания? Оно будет публичным, будут ли его транслировать, или оно будет опубликовано?

- Мы его направим в высшие органы государственной власти, прежде всего Федеральному Собранию. Что касается сроков, то если мы не успеем обобщить наши правовые позиции, то мы направим послание к началу работы следующей Думы, а если успеем, то этой.

- Можете ли вы рассказать о подготовке к десятилетию Конституции? Видимо, главная роль в этом мероприятии должна принадлежать Конституционному суду и президенту.

- Мне всегда нравилась метафора: суд - хранитель конституционного поля, а президент - гарант. Мы предварительно уже обсуждали некоторые планы и ознакомим с ними главу государства. Мне представляется, что могла бы быть проведена развернутая научно-практическая конференция с участием высших органов государственной власти. Я надеюсь, что будет какое-то официальное мероприятие под эгидой президента.

И еще, вы уж простите, что начинаю говорить о личных проблемах, я имею в виду проблемы Конституционного суда, но, может, нелишним будет напомнить, что нам не додали бюджет на реконструкцию здания. На самом деле, мягко говоря, не додали, и к юбилею Конституции мы подходим с неотреставрированным залом, я уж не говорю обо всем здании. Так что мы десятилетие Конституции мы будем встречать в совещательном зале, который не предназначен для публичных слушаний, и в котором помещается всего 50 человек, включая судей.

- За 10 лет в Конституцию не было внесено ни одной существенной поправки, если не считать сугубо формальных изменений названий субъектов. О чем это говорит?

- Я считаю такую стабильность достоинством Конституции. Избранная авторами Основного закона форма президентской республики оправдала себя. Мне представляется, что на переходном этапе, когда многие институты еще не выстроены, в том числе гражданское общество, партии, и партийный механизм, нужна как раз президентская республика.

- Есть ли еще какие-либо какие либо вопросы, которые кажутся вам актуальными, и которые вы бы хотели затронуть в нашей беседе?

- Их очень много. Например, недавно я был в Страсбурге и в очередной раз убедился в серьезности проблемы исполнения Россией Европейской конвенции о защите прав человека, имеющей приоритетное значение по отношению к внутреннему законодательству. В связи с этим перед Конституционным судом встает вопрос, должны ли мы оценивать соответствие оспоренной нормы Конвенции. Прямо об этом ни Конституция, ни наш закон не говорят, но представьте себе, что Европейский суд начинает рассмотрение дела, и приходит к выводу, что причиной нарушения Конвенции стало национальное законодательство, противоречащее российской же Конституции. В резолютивной части это не будет сказано, но в мотивировочной такой вывод будет присутствовать. Поэтому наша задача, постоянно помнить, что мы находимся в семье правовых систем, в которых действуют общие акты и принципы.

Я бы также хотел остановиться на составе и содержании поступающих в КС жалоб. До недавнего времени основную массу дел составляли запросы по УПК. Теперь их стало намного меньше, а наибольшая масса жалоб связана с собственностью, с договорами, с корпоративным правом, банкротствами, и на одном из первых мест - налоговые правонарушения. Это особенно тревожит, поскольку суд принимал уже очень много решений по налоговым правоотношениям, но вопросов меньше не стало. Это говорит о том, что законодатель недостаточно осмысленно подходит к проблеме стабильности налогового права. Заявители жалуются, что они исходили из одного законодательства, потом появилось новое, и с них стали требовать другие налоги, на которые они не рассчитывали.