Интернет-конференция
Председателя Конституционного Суда Российской Федерации
Баглая Марата Викторовича
"К 10-летию Конституции Российской Федерации: защита конституционных прав и свобод граждан"

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ СУБЪЕКТ

(по материалам заседания Консультативного совета председателей органов конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации)

В расширенном заседании Консультативного совета председателей органов конституционного (уставного) контроля в Российской Федерации, состоявшемся 7 июля 2000 года, приняли участие представители конституционных судов Республики Адыгея, Республики Бурятия, Республики Дагестан, Республики Карелия, Республики Коми, Республики Марий Эл, Республики Саха (Якутия), Республики Татарстан, Уставного суда Свердловской области и Комитета конституционного надзора Республики Северная Осетия -Алания, судьи и сотрудники аппарата Конституционного Суда Российской Федерации, а также руководители некоторых федеральных органов власти. Обсуждение вопроса, внесенного в повестку дня, было связано с принятием Конституционным Судом Российской Федерации постановлений от II апреля 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай, а также определения от 27 июня 2000 года о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан.

Открыл заседание председатель Консультативного совета председатель Конституционного Суда Российской Федерации М.В.Баглай, который констатировал, что конституционная юстиция субъектов Российской Федерации медленно, но развивается: в Иркутске Уставная палата преобразована в суд, а в Татарстане вместо Комитета конституционного надзора сформирован Конституционный суд. Одна из задач органов конституционного контроля состоит в том, чтобы совместно с другими органами поддержать усилия Президента Российской Федерации по укреплению федерализма и созданию единого правового поля в России.

Заместитель руководителя Администрации Президента Российской Федерации Д.Н.Козак отметил, что конституционные (уставные) суды играют важную роль в деле укрепления конституционной законности, тем более что законодательство субъектов Российской Федерации весьма несовершенно, часто не согласуется с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Естественно, что меры по обеспечению правового единства в Российской Федерации -это не временная кампания, а настоящая работа, которая должна вестись непрерывно и на всех уровнях.

Министр юстиции Российской Федерации Ю.Я. Чайка информировал присутствующих о том, как министерство осуществляет функции государственного контроля за законотворчеством субъектов Российской Федерации. В частности, с 1995 года, т.е. с момента возложения на него данных обязанностей, в субъекты Российской Федерации было направлено около 2700 заключений, по результатам рассмотрения которых в 50 субъектах Российской Федерации были изменены или отменены более 200 нормативных актов. В то же время одни субъекты Российской Федерации присылают свои акты на юридическую экспертизу лишь выборочно, другие этого не делают вовсе, а большинство (75%) не сообщает о мерах, принятых по результатам заключений. Для активизации контрольно-координирующей деятельности предполагается создать при министерстве межведомственную комиссию по обеспечению конституционной законности, начать работу по составлению федерального регистра нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации. Логично было бы предоставить органам юстиции право обращаться в суды общей юрисдикции с заявлениями о признании недействительными региональных нормативных актов.

Первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации Ю.С.Бирюков сообщил, что с 1993 года в субъектах Российской Федерации издано примерно 75 000 нормативных правовых актов различных категорий. Прокуратура ведет работу по следующим трем направлениям: во-первых, решает задачи, связанные с приведением региональных конституций и уставов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством (в этом отношении упомянутые постановления Конституционного Суда Российской Федерации как имеющие преюдициальное значение весьма полезны), во-вторых, проверкам подвергаются договоры, заключенные федеральными органами с органами государственной власти субъектов Российской Федерации (таких договоров 68), в-третьих, особое внимание придается нормативным актам губернаторов, президентов и других региональных органов исполнительной власти. Если бы конституционные (уставные) суды были образованы в каждом субъекте Российской Федерации, то конституционных противоречий в Российской Федерации было бы меньше.

Директор Института государства и права РАН академик Б.Н.Топорнин обратил внимание на то, что наведение конституционного порядка не отрицает основ федерализма, осознанно выбранной и максимально эффективной для России системы управления, при том что Российская Федерация строилась как единое государство. В то же время недостаточная активность в создании конституционных (уставных) судов порождает озабоченность отношением руководства субъектов Российской Федерации к режиму законности. Такие суды должны стать необходимым элементом единой конституционной законности.

Судья Конституционного Суда Российской Федерации Б.С.Эбзеев, остановившись на вопросах взаимодействия Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, отметил, что единство этих судов обусловлено тем, что они опираются на общие базовые конституционные ценности, интерпретируют в своих решениях положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. По мнению выступающего, постановление от 7 июня 2000 года и определение от 27 июня 2000 года отражают общую линию Конституционного Суда Российской Федерации по вопросу организации государственной власти и отечественной государственности в целом (данная проблематика затрагивается в каждом втором из 150 его постановлений), развивают правовые позиции, сформулированные им в делах о проверке конституционности ряда правовых актов Республики Татарстан (1992 год), Алтайского края (1996 год), Тамбовской области (1997 год) и др., нацелены на "деприватизацию государства", формирование гармоничного правового пространства в Российской Федерации. Касаясь проблемы суверенитета в федеративном государстве, Конституционный Суд Российской Федерации в упомянутых постановлении и определении указал, что суверенитет един и неделим, а в основе российской государственности лежит не Федеративный договор и тем более не двусторонние договоры, а единство суверенной власти многонационального народа Российской Федерации.

В полемическом ключе выступил судья Конституционного суда Республики Саха (Якутия) В.Н.Прокопьев. По его мнению, Конституционный Суд Российской Федерации в названных решениях не учел, что российская государственная практика вложила в понятие "суверенитет" иной, в отличие от классического, смысл, приравняв его к количеству полномочий; не все текстуальные различия между федеральной Конституцией и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации следует рассматривать как противоречия, ибо противоречие -это всегда "существенное, качественное противостояние"; в Конституции Российской Федерации нет записи о том, что земля и природные ресурсы находятся только в федеральной собственности, и потому положения Федеративного договора о земле, ее недрах, воде, растительном и животном мире как достоянии (собственности) народов республик едва ли правильно признавать противоречащими федеральной Конституции; нужно руководствоваться только тем, что написано в Конституции Российской Федерации, а не разъяснять и толковать ее нормы.

Судья Конституционного Суда Российской Федерации Н.В.Витрук заметил, что в рамках собственных полномочий субъект Российской Федерации обладает полным суверенитетом. Говоря о том, что задача приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным актуализирует необходимость обеспечения конституционности федеральных законов, выступающий отметил, что было бы целесообразно наделить Конституционный Суд Российской Федерации правом по своей инициативе проверять конституционность федерального закона, если такая потребность возникает в ходе проверки закона субъекта Российской Федерации. Затрагивая вопросы организации и деятельности конституционных (уставных) судов, выступающий высказался за их формирование всеми тремя ветвями власти субъекта Российской Федерации, наделение правомочием осуществлять предварительный нормоконтроль (это повысит их востребованность), за сочетание профессиональных основ деятельности с общественными; в целях укрепления независимости конституционных (уставных) судов следовало бы снабжать их всем необходимым из федерального центра; судьями конституционных (уставных) судов должны становиться те, кто чувствует конституционные проблемы.

Председатель Конституционного суда Республики Коми Ю.В.Гаврюсов обратил внимание на то, что противоречия между федеральным и региональным законодательством порой возникают как результат запаздывания в принятии федеральных законов (пример тому федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", появления которого ждали более шести лет). Конституционные (уставные) суды должны функционировать в системе конституционной юстиции; наделение их правом осуществлять предварительный контроль едва ли целесообразно, если учесть, что руководители субъектов Российской Федерации не нуждаются в такого рода консультантах. В заключение выступающий пожелал, чтобы решения Конституционного Суда Российской Федерации были просты, доступны и правильно понимались, чтобы сформулированные правовые позиции не менялись в зависимости от конъюнктуры.

Судья-секретарь Конституционного суда Республики Карелия В.В. Сухачева сообщила некоторые сведения, характеризующие деятельность представляемого ею суда. За пять лет работы им было рассмотрено 77 дел, 52 из которых завершились вынесением постановления. Неконституционными признано 130 норм законов и иных нормативных актов Республики Карелия, причем в 60 процентах случаев в связи с несоответствием федеральному законодательству. Выступающая высказала опасение, что постановление Конституционного Суда Российской Федерации от II апреля 2000 года, подтвердившее право прокурора обращаться в суды общей юрисдикции с заявлением о проверке закона субъекта Российской Федерации на предмет его соответствия федеральному закону, приведет к тому, что конституционные (уставные) суды останутся без работы. Кроме того, существует

конкуренция компетенции общих и конституционных судов, противоречивость и неполнота регулирования в вопросах нормоконтроля. Например, должен ли Конституционный суд республики принимать к рассмотрению дело по проверке закона, если по данному поводу уже есть решение Верховного суда республики? Не должен, ибо иное способно дискредитировать судебную власть. По мнению выступающей, полномочия по предварительному нормоконтролю несовместимы с судебной сущностью конституционных (уставных) судов.

Председатель Конституционного суда Республики Дагестан С.Т.Гаджимагомедов затронул проблему предварительного контроля. Попытка его введения в Дагестане (по схеме двое судей осуществляют предварительный контроль правового акта, а если впоследствии он становится предметом рассмотрения Конституционного суда, то производство осуществляют трое других судей) не нашла поддержки в парламенте. Выступающий рассказал о некоторых коллизиях, возникающих в связи с деятельностью Конституционного суда. Например, прокурор Республики обратился в Верховный суд с требованием признать незаконными отдельные положения закона о Конституционном суде Республики Дагестан (поскольку в нем воспроизводятся нормы Конституции, Верховный суд отказал прокурору в его ходатайстве). В трудной ситуации оказался Конституционный суд, когда к нему обратился Государственный Совет с запросом о толковании положений Конституции Республики, аналогичных тем, которые решениями Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года и от 27 июня 2000 года признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Председатель Конституционной палаты Республики Адыгея Т.А.Беретарь рассказал о работе по приведению Конституции и законодательства Республики в соответствие с федеральным законодательством. По его мнению, учитывая, что данный вопрос входит в совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов, необходима инвентаризация и проверка федеральных законов на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды могли бы активнее включаться в процесс формирования единого конституционного пространства, если бы имели более прочные федеральные правовые основы в виде, например, специального закона о своей деятельности. Выступающий признал допустимым осуществление предварительного нормоконтроля лишь в некоторых случаях, например при изменении норм Конституции, составляющих основы конституционного строя.

Председатель Конституционного суда Республики Марий Эл З.В.Эргубаев, коснувшись вопроса о соответствии республиканского законодательства федеральному, заметил, что определять данное соответствие должны уполномоченные органы -суды. Рассказывая о деятельности Конституционного суда Республики, он подчеркнул, что проверка конституционности нормативных актов всегда осуществляется с учетом положений Конституции Российской Федерации, в том числе устанавливающих соотношение полномочий федеральных и региональных органов государственной власти. Предложение наделить Конституционный суд правом

предварительного контроля законов на стадии промульгации было отвергнуто парламентом Республики, посчитавшим, что при этом возникает опасность вмешательства Конституционного суда в законотворческий процесс. Выступающий поддержал предложение платить заработную плату судьям из средств федерального бюджета в целях усиления независимости конституционных (уставных) судов.

Председатель Конституционного суда Республики Бурятия К.А.Будаев информировал участников заседания о мероприятиях по приведению Конституции Республики в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Он поддержал предложения о создании системы конституционной юстиции в Российской Федерации, принятии специального федерального закона о конституционных (уставных) судах, о смешанном (федерально-региональном) финансировании, допустимости работы судей общих судов в конституционных (уставных) судах, наделении федеральных органов правом обращаться с запросами в эти суды.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А.Митюков, опираясь на анализ двухсот итоговых решений конституционных (уставных) судов, констатировал, что эти суды играют важную роль в обеспечении реализации федерального законодательства, преимущественно -опосредованно, через интерпретацию соответствующих положений Конституции Российской Федерации и федеральных законов в мотивировочной части принимаемых ими постановлений. Именно поэтому необходимо приветствовать усилия по расширению географии конституционного правосудия (соответствующие законы обсуждаются в Томской, Московской, Калининградской и других областях). Данному процессу мог бы более последовательно содействовать Конституционный Суд Российской Федерации (к сожалению, его постановление от II апреля 2000 года способно иметь сдерживающее значение). В перспективе в структуре аппарата федерального Конституционного Суда было бы целесообразно создать управление по оказанию методической помощи конституционным (уставным) судам. Нуждаются в укреплении правовые основы деятельности этих судов, и прежде всего путем совершенствования действующего законодательства о судебной системе. Вместе с тем нельзя исключать такой возможности, как наделение субъектов Российской Федерации правом передавать на рассмотрение высших федеральных судов, действующих на их территории, рассмотрение вопросов конституционного контроля.

Советник Конституционного Суда Российской Федерации Л.М.Карапетян подчеркнул, что как в доктринально-теоретическом, так и в конституционно-правовом плане Конституционный Суд Российской Федерации в вопросе о суверенитете не мог иметь иных позиций, чем те, которые он сформулировал в своих решениях. Не следует, однако, забывать, что существует еще политическая психология республик. Учитывая ее, может быть, нужно согласиться с тем, что республики сохраняют суверенность в пределах собственных полномочий, гарантированных Конституцией Российской Федерации.

Руководитель научно-аналитического центра конституционного правосудия Конституционного Суда Российской Федерации Б.А.Страшун обратил внимание участников заседания на то, что Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях четко определил: ограниченного суверенитета быть не может. В то же время само это понятие устаревающее, что доказывает создание Европейского союза. Касаясь соотношения понятий "достояние" и "собственность", выступающий отметил, что они имеют разное содержание. Объявление достоянием народа земли и других природных ресурсов предполагает, что государство может регламентировать их использование. Объявление же природных богатств собственностью республик неправомерно, ибо в таком случае ни в какой другой собственности они быть уже не могут.

Судья Конституционного суда Республики Татарстан А.Г.Гатауллин заметил, что Республика всегда связывала суверенитет с федерализмом. За последние 10 лет (годы, когда она существовала как суверенное государство) принято около 300 законов, из которых отдельные положения 26 законов должны быть приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Определенную роль в наведении конституционного порядка призван сыграть Конституционный суд Республики, сформированный 29 июня 2000 года в составе шести человек, трое из которых бывшие члены Комитета конституционного надзора Республики, функционировавшего почти 10 лет.

Судья Конституционного Суда Республики Саха (Якутия) В.А.Долгашева согласилась с тем, что республиканские конституции надо приводить в соответствие с федеральной, учитывая решения Конституционного Суда Российской Федерации. При этом она отметила, что в экономическом плане государственный суверенитет дал положительные результаты: двухпроцентные отчисления от эксплуатации природных ресурсов, находящихся на территории Республики, позволили поддержать воспроизводство природных ресурсов. Касаясь федерального правового регулирования, выступающая выразила тревогу по поводу того, что оно очень детализировано и почти ничего не оставляет субъектам Российской Федерации.

С заключительным словом выступила Т.Г.Морщакова -заместитель Председателя Конституционного Суда Российской Федерации. Прежде всего она коснулась обсуждаемых решений, подчеркнув, что целью Конституционного Суда Российской Федерации являлось выяснение юридического смысла тех правовых понятий, которые заложены в действующей Конституции Российской Федерации. Именно поэтому постановление от 7 июня 2000 года ничего "не отобрало" у субъектов Российской Федерации в пользу центральной власти. Самое важное в нем то, что оно подтвердило конституционные основы разграничения полномочий внутри Российской Федерации. Ошибаются и те, кто полагает, что Конституционный Суд Российской Федерации дал некие ориентиры на централизацию власти. Это правильно, но только в той мере, в какой неправомерно существовала ее децентрализация. Определение же от 27 июня 2000 года констатирует схожесть рассматриваемых в нем положений с признанными постановлением от 7 июня 2000 года не соответствующими Конституции Российской Федерации, а потому содержащиеся в нем выводы также общеобязательны. Поскольку нормы республиканских конституций, признанные не соответствующими Конституции Российской Федерации, утратили силу, законодателям республик следует как можно скорее устранить образовавшиеся пробелы. Если же в конституциях и уставах других субъектов Российской Федерации имеются подобные нормы, то они не подлежат применению судами и должны быть отменены. Конечно, в отношении указанных норм не исключены запросы в Конституционный Суд Российской Федерации, который распространит на них упомянутые постановление и определение. Что касается региональной конституционной юстиции, то развитию этого процесса могло бы способствовать включение в компетенцию конституционных (уставных) судов полномочий из сферы административной юрисдикции.

Подводя итоги состоявшейся дискуссии, Председатель Конституционного Суда Российской Федерации М.В.Баглай в завершение поблагодарил присутствующих за участие в заседании Консультативного совета.