КОНЦЕПЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ НЕДВИЖИМОСТЬЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Проект

Комментарий был опубликован в газете "Ваше право: Документ" N 2 на стр. 10

Предметом Концепции являются модели организации и механизмы управления недвижимостью в Российской Федерации, обеспечивающие достижение целей и решение задач в данной области, определенных в рамках государственной политики социально-экономического развития Российской Федерации.

В качестве объектов управления в Концепции выступают земельные участки, здания, сооружения, имущественные комплексы. При этом земельные участки рассматриваются исключительно как недвижимое имущество, объекты гражданских прав. Участки недр, участки лесного фонда, водные объекты рассматриваются в настоящей Концепции лишь постольку, поскольку управление ими осуществляется как недвижимым имуществом, объектами гражданских прав. Для реализации Концепции в качестве объектов управления могут рассматриваться совокупности объектов недвижимости, объединенных по формам собственности, целевому назначению, видам использования и другим критериям, что определяет особенности управления этими объектами.

Концепция исходит из основного принципа, согласно которому управление указанными объектами как недвижимостью должно осуществляться в соответствии с требованиями законодательства, обусловленными природной, в том числе экологической, социальной, экономической и иной ролью земли и иных природных и материальных ресурсов и выражающими публичные интересы.

1. Понятие и состав недвижимости в Российской Федерации

В соответствии с законодательством Российской Федерации к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации земельный фонд Российской Федерации подразделяется на 7 категорий земель. По данным Государственного (национального) доклада "О состоянии земель в Российской Федерации в 2001 году", 64, 5% составляют земли лесного фонда;

23, 3% - земли сельскохозяйственного назначения;

2% - земли особо охраняемых территорий;

1, 6% - земли водного фонда;

1, 1% - земли поселений;

1% - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, обороны, безопасности и иного специального назначения и 6, 5% - земли запаса.

По состоянию на 1 января 2002 года земельный фонд Российской Федерации составляет 1709, 8 млн га. Из них в государственной собственности находится 1580, 8 млн га (92, 4 %), а в частной собственности - 129 млн га (7, 6%).

По состоянию на 01.10.2002 г. в реестре федерального имущества учтено недвижимое имущество - здания, строения, сооружения, закрепленное за 53 609 юридическими лицами, в том числе:

- закрепленное за 10 362 федеральными государственными унитарными предприятиями;

- закрепленное за 38 065 федеральными государственными учреждениями;

- переданное в аренду, пользование, залог и по иным основаниям 1677 юридическим лицам, в том числе не вошедшее в уставный капитал хозяйственных обществ.

В едином банке данных реестра федерального имущества находится 1 102 549 федеральных объектов недвижимости (здания, сооружения), в том числе о 6772 объектах незавершенного строительства.

В собственности субъектов Российской Федерации находится более 338 247 зданий, сооружений;

в муниципальной собственности - более 1 593 800 таких объектов недвижимости.

В собственности юридических лиц находится более 2 500 000 зданий, сооружений различного функционального назначения.

По состоянию на 01.10.2002 г. согласно данным государственного кадастра месторождений полезных ископаемых в разведанном фонде находится 13 899 участков недр (месторождений полезных ископаемых): в государственном водном кадастре числится 5 288 099 водных объектов.

II. Государственное регулирование рынка недвижимости в Российской Федерации: проблемы и пути решения

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество, государственный учет, землеустройство, описание и техническая инвентаризация недвижимого имущества

Законодательство о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним входит в сферу гражданского законодательства, которое относится к предметам ведения Российской Федерации - сфере общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации исключительно к компетенции Российской Федерации. Как следствие порядок проведения государственной регистрации прав устанавливается законодательством федерального уровня, причем правовой контроль за деятельностью учреждений юстиции, назначение на должность и освобождение от должности регистраторов прав, издание методических материалов по вопросам практики ведения государственной регистрации прав и ряд иных полномочий осуществляет Минюст России.

Однако в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют учреждения юстиции, созданные субъектами Российской Федерации, которые являются учредителями данных государственных органов и несут в этой связи в порядке, установленном гражданским законодательством, субсидиарную ответственность по обязательствам учреждений юстиции по регистрации прав, в том числе по предъявляемым к ним требованиям.

Как следствие регулирование деятельности учреждений юстиции по регистрации прав в настоящее время осуществляется по принципу двоевластия и не отвечает понятию единой государственной системы регистрации прав, при которой Российская Федерация в полной мере осуществляет свою компетенцию по предмету своего ведения и гарантирует возникшие права на недвижимость.

В настоящее время государственный кадастровый учет земельных участков и технический учет иных объектов недвижимости определены как самостоятельные, юридически значимые действия по индивидуализации недвижимости, подтверждающие возникновение, изменение и прекращение существования недвижимого имущества как объекта гражданских прав и обязательные при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Проведению кадастрового и технического учета объектов недвижимого имущества предшествует соответственно землеустройство и инвентаризация зданий, строений, сооружений, которые вия в законодательстве состава, содержания и порядка подготовки указанной схемы.

Одновременно Градостроительным кодексом Российской Федерации определено ведение Генеральной схемы расселения, общее содержание градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства указанных территорий на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Разработка и утверждение указанной документации осуществляются соответственно органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Согласно Земельному кодексу Российской Федерации использование земельных участков осуществляется в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, определенным документами территориального зонирования, которое должно проводиться органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

В настоящее время территориальное зонирование земель в муниципальных образованиях, как правило, не проведено в связи с отсутствием законодательно установленных правил его проведения. При принятии органами власти решений о распоряжении земельными участками их разрешенное использование устанавливается органами местного самоуправления каждый раз индивидуально.

В системе управления землей и иной недвижимостью вопросы распоряжения землями и их рационального использования тесно увязаны с планированием использования земель и составляющими с ним единую систему правовыми инструментариями его реализации - резервированием земельных участков для государственных и муниципальных нужд и переводом их из одной категории в другую, содержание и правила осуществления которых должны быть установлены федеральными законами.

Территориальное зонирование земель включает в себя процесс выделения на землях различных категорий земель территориальных зон и установление порядка использования и изменения использования земельных участков и иных объектов недвижимости в границах этих зон.

В качестве документов территориального зонирования должны выступать схемы зонирования земель, градостроительные регламенты и другие документы, определяемые федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации и устанавливающие виды разрешенного использования земельных участков из земель различных категорий.

На федеральном уровне территориальное зонирование земель должно иметь смысл "отраслевого планирования" использования земель и проводиться федеральными органами исполнительной власти, исходя из их отраслевых задач в отношении земельных участков, предоставленных или планируемых к предоставлению для федеральных нужд, а также земель лесного фонда, земель водного фонда и особо охраняемых территорий и объектов, созданных в соответствии с федеральными законами и актами Правительства Российской Федерации.

На уровне субъектов Российской Федерации территориальное зонирование должно проводиться в отношении земельных участков, предоставленных или планируемых к предоставлению для нужд субъекта Российской Федерации, а также земель сельскохозяйственного назначения. В отношении иных земель территориальное зонирование должно проводиться органами местного самоуправления.

При этом при подготовке документов зонирования на уровне субъекта Российской Федерации должны быть учтены сведения, отраженные в документах зонирования Российской Федерации, а при подготовке документов зонирования на муниципальном уровне сведения, отраженные в документах зонирования Российской Федерации и соответствующего субъекта Российской Федерации в порядке и составе, установленных федеральным законом.

Планирование использования земель для государственных или муниципальных нужд при проведении территориального зонирования земель реализуется в форме обозначения на схемах зонирования земель границ соответствующих земельных участков.

Федеральным законом должен быть установлен порядок проведения территориального зонирования земель, а также порядок внесения изменений в документы зонирования. Данный порядок в отношении зонирования органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления должен быть основан на принципах публичности данного процесса.

В целях избежания торможения процесса территориального зонирования в федеральном законе должен быть установлен срок его проведения. В случае отсутствия документов зонирования на земельные участки по истечении указанного срока правообладателям данных земельных участков законом должно быть дано право самостоятельно выбирать виды разрешенного использования земельных участков в соответствии с его целевым назначением. Такой механизм будет стимулировать органы власти к ускорению процесса территориального зонирования.

Процедура территориального зонирования теснейшим образом увязана с механизмом реганами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления. Базовые размеры арендной платы исчисляются на основе ставок земельного налога с учетом коэффициентов, учитывающих вид использования земель и категорию арендаторов. Существующий порядок их определения не учитывает рентной природы данного платежа и, следовательно, ставит арендаторов земельных участков в неравные экономические условия. При этом в условиях постепенного развития рынка недвижимости неадекватный рыночной стоимости земельных участков размер арендной платы за землю обусловливает изъятие части земельной ренты через арендную плату за арендуемые здания, сооружения и помещения в них с нарушением взаимосвязи указанных платежей.

Кроме того, отсутствие прозрачных и экономически обоснованных моделей определения арендной платы за объекты недвижимости, находящиеся в государственной собственности, приводит к тому, что изъятие ренты осуществляется органами местного самоуправления посредством иных механизмов, в том числе в форме различных муниципальных сборов.

Переход к рыночной модели определения арендной платы за недвижимое имущество, в том числе за земельные участки, находящееся в государственной или муниципальной собственности, позволит государству как собственнику изымать ренту как часть дохода арендатора. Рассчитанная подобным образом арендная плата не зависит от результатов предпринимательской деятельности арендатора и определяется исключительно потенциальной способностью конкретного объекта недвижимости приносить доход (для земельного участка - в виде земельной ренты).

Совершенствование принципов и правил определения арендной платы за земельные участки, здания, сооружения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, должно осуществляться по следующим направлениям: при передаче в аренду указанных объектов недвижимости должна взиматься рыночная арендная плата, устанавливаемая на основании отчетов об оценке в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности;

в исключительных случаях в целях социальной поддержки отдельных категорий граждан и юридических лиц может устанавливаться пониженный размер арендной платы за указанные объекты недвижимости;

для субъектов естественных монополий и иных организаций, цены и тарифы на продукцию (услуги) которых регулируются государством, арендная плата за указанные объекты недвижимости должна устанавливаться в размере и изменяться в пределах, не оказывающих влияния на структуру цены или тарифа.

Реализация рыночной модели определения арендной платы за земельные участки и иные объекты недвижимости, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, позволит учесть экономические интересы государства, повысить инвестиционную привлекательность недвижимости и предпринимательскую активность хозяйствующих субъектов, создать необходимые экономические условия для наиболее эффективного использования земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости.

IV. Управление государственной и муниципальной недвижимостью

Разграничение государственной собственности Фундаментальной основой реализации государственной политики в области управления и распоряжения недвижимостью является разграничение государственной собственности, в том числе на землю, здания, сооружения, включая входящие в состав имущественных комплексов государственных и муниципальных предприятий и учреждений.

Постановлением Верховного Совета РСФСР N 3020-1 для имущественных комплексов государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений, зданий, сооружений установлены основания и правила их разграничения на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность. В настоящее время процесс разграничения государственной собственности в данной сфере имущественных отношений в целом завершен. Однако при этом далеко не всегда реализован принцип, согласно которому не подлежащее отчуждению в частную собственность имущество должно находиться в собственности того публичного образования, для выполнения установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами функций которого оно должно использоваться.

Правовые основы и порядок разграничения государственной собственности на землю установлены Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю" и принятым в соответствии с ним постановлением Правительства Российской Федерации от 04.03.2002 г. N 140 "Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности". Однако предусмотренные указанными актами правила сложны, допускают возможность затягивания процесса разграничения государственной собственности на землю в согласительных и судебных процедурах и определяют объективно длительные сроки завершения процесса. Подготовка одного перечня земельных участков в случае отсутствия спора по земельному участку и при наличии всех необходимых документов в среднем займет 7 - 9 месяцев.

Таким образом, из анализа правовых основ и правил разграничения государственной собственности на землю и иные объекты недвижимости проистекает необходимость изменения процедуры разграничения государственной собственности на землю.

Предписанное Конституцией Российской Федерации разграничение государственной собственности необходимо осуществлять непосредственно федеральными законами.

Земельным кодексом Российской Федерации к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности соответственно должны быть отнесены земельные участки по основаниям, установленным федеральным законом для разграничения государственной собственности на землю. При этом право собственности у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки и иные объекты недвижимости в соответствии с федеральными законами возникает с момента его государственной регистрации.

В частности, в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности должны находиться земельные участки, на которых расположено недвижимое имущество, находящееся или находившееся до его приватизации в соответствующей собственности;

земельные участки, предоставленные органам государственной власти или органам местного самоуправления, государственным или муниципальным предприятиям, учреждениям, иным некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти или органами местного самоуправления. При этом имущество, которое должно оставаться исключительно в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, должно определяться в соответствии с федеральным законом о государственном и муниципальном имуществе.

Таким образом, указанными нормами Земельного кодекса Российской Федерации унифицированно будет дополнено правовое регулирование, осуществляемое иными федеральными законами и нормативными правовыми актами, в соответствии с которыми земельные участки отдельных категорий и видов использования земель уже находятся в федеральной собственности. В этом случае для осуществления органами государственной власти или органами местного самоуправления полномочий по распоряжению земельными участками необходимо будет лишь зарегистрировать возникшее на основании федеральных законов право собственности соответствующих публичных образований.

Это позволит ускорить процесс формирования единого объекта недвижимости и последовательную приватизацию государственного и муниципального имущества.

Федеральным законом о государственном и муниципальном имуществе должна быть определена иная недвижимость (здания, сооружения), не подлежащая отчуждению из государственной или муниципальной собственности, в соответствии со специальными федеральными законами находящаяся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности и используемая для выполнения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответственно их законодательно установленных функций и полномочий.

Распоряжение государственной и муниципальной недвижимостью и организация ее использования В свете задач, поставленных Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в Послании к Федеральному Собранию Российской Федерации 2002 года, необходимо провести сокращение избыточных и оставить только необходимые государственные функции и максимально быстро определиться с имуществом, которое следует оставить в государственной и муниципальной собственности. Это требует радикального пересмотра существующих подходов к управлению государственной и муниципальной недвижимостью.

В настоящее время ситуация управления государственным и муниципальным недвижимым имуществом характеризуется отсутствием четкого разграничения и регламентации полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления и механизмов реализации указанных полномочий.

В систему превратилась практика участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в инвестиционных проектах и иных коммерческих мероприятиях на рынке недвижимости совместно с частными компаниями, причем вкладами публичных образований, как правило, являются принадлежащие публичным образованиям земельные участки и иная недвижимость, а также права пользования ими.

Последнее, как правило, осуществляется через существующие в огромном количестве государственные и муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения. Вместе с тем формально возможности публичных образований как собственников по управлению указанными предприятиями невелики, что порождает крайнюю неэффективность использования закрепленного за ними недвижимого имущества и множественные злоупотребления в этой сфере. Более того, законодательно установленное право некоторых видов государственных и муниципальных учреждений самостоятельно распоряжаться закрепленным за ними недвижимым имуществом приводит по существу к тому, что такие учреждения превращаются в "рантье" и, даже практически прекратив выполнение своих основных функций, сохраняют прочную почву для существования за счет доходов от использования государственной собственности.

Наконец, следствием отсутствия эффективного механизма разграничения собственности на землю является сохраняющаяся разобщенность не только полномочий по распоряжению земельными участками и прочно связанной с ними недвижимостью, но и единых по смыслу полномочий по приватизации земельных участков, занятых приватизированной недвижимостью, и их предоставлению в аренду, что не позволяет реализовать принцип "одного окна" и снижает эффективность управления в этой сфере.

Такое положение, с одной стороны, приводит к сохранению и непрерывному усилению в этой сфере бюрократических барьеров для предпринимателей, а с другой стороны - к значительной монополизации положений на рынке недвижимости самих публичных образований. Это пагубно сказывается на общем предпринимательском климате, обусловливает возникновение неадекватно высоких цен на недвижимое имущество, отсутствие конкуренции, высокий уровень коррупции, существование огромного сектора государственных и муниципальных организаций, деятельность которых сводится к сдаче в аренду недвижимого имущества, низкий объем инвестиций в государственную и муниципальную недвижимость, стремительно теряющую потребительские качества.

Концептуальной основой реформирования управления государственной и муниципальной недвижимостью должно стать определение федеральным законом о государственном и муниципальном имуществе перечня видов государственного и муниципального имущества, сохранение которого исключительно в государственной и муниципальной собственности продиктовано необходимостью осуществления Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями возложенных на них Конституцией Российской Федерации и федеральными законами полномочий.

Эффективность управления таким недвижимым имуществом должна определяться не критерием ее доходности, а критерием разумной достаточности, позволяющим публичным образованиям выполнять свои функции. Поэтому указанное недвижимое имущество необходимо закреплять на праве оперативного управления (здания, сооружения) и праве постоянного (бессрочного) пользования (земельные участки) за казенными предприятиями и учреждениями. Оно не может быть отчуждено из государственной или муниципальной собственности ни в результате приватизации, ни в результате исполнительного производства, ни по каким-либо иным основаниям.

Передача такого имущества в аренду либо иное ее коммерческое использование должно быть запрещено федеральным законом. Вовлечение такого имущества в оборот возможно только после принятия уполномоченным органом решения о его высвобождении, изъятии соответственно у казенных предприятий и учреждений и переводе такого недвижимого имущества в разряд коммерческого.

Напротив, недвижимое имущество, не предназначенное для реализации государством или муниципальными образованиями своих функций (коммерческая недвижимость), должно быть последовательно приватизировано. В законодательство следует внести изменения, недопускающие ограничения приватизации и оборота земельных участков, на которых расположены находящиеся в частной собственности здания и сооружения.

Управление таким недвижимым имуществом в период до его приватизации должно быть ориентировано на максимальное извлечение прибыли. Передача коммерческой недвижимости в аренду должно осуществляться исключительно на аукционах (конкурсах), а в безвозмездное пользование - лишь в случаях, установленных федеральным законом. Право государственных и муниципальных учреждений самостоятельно распоряжаться закрепленным за ними недвижимым имуществом должно быть исключено.

Приобретение, в том числе посредством участия публичных образований в инвестиционной деятельности, недвижимого имущества должно иметь место исключительно в случаях, когда такая недвижимость необходима для осуществления публичных полномочий. Федеральные законы должны содержать исчерпывающие случаи, когда публичные образования для осуществления своей деятельности могут приобретать и сохранять в своей собственности недвижимое имущество. Исходя из указанного принципа, должна формироваться федеральная инвестиционная программа, инвестиционные программы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, программы деятельности казенных предприятий и сметы учреждений.

Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд должно быть ограничено необходимостью размещения на них имущества казенных предприятий, учреждений и иного имущества, которое может находиться исключительно в публичной собственности, изменением черты поселений и иными государственными и муниципальными нуждами, установленными Земельным кодексом Российской Федерации.

Применительно к недвижимому имуществу, находящемуся исключительно в государственной и муниципальной собственности и используемому для ведения деятельности, являющейся государственной или муниципальной монополией, необходимо предусмотреть широкое использование концессионных методов управления. Это позволит не только привлечь частный капитал к управлению такими объектами на условиях сохранения и повышения их потребительского качества, но и сделать его приоритетным источником инвестиций на создание (воспроизводство) такой недвижимости и поступления имущества в публичную собственность.

Следует определить критерии сохранения исключительно в государственной собственности таких объектов недвижимости, как взлетно-посадочные полосы аэродромов, причальные сооружения морских и речных портов, мелиоративные системы сельского хозяйства, плотины ГЭС и тому подобных объектов. При невозможности обеспечить эффективное выполнение функций собственника в отношении таких объектов публично-правовыми методами следует ставить вопрос об их приватизации.

Последовательное реформирование естественных монополий транспорта и топливно-энергетического комплекса обусловит ограничение соответствующих транспортных систем как объектов недвижимого имущества в гражданском обороте и сосредоточение таких объектов в юридических лицах, находящихся под полным или преобладающим контролем государства. При этом эффективное управление указанной недвижимостью замещается реализацией принципа передачи на конкурсе акций соответствующих компаний в доверительное управление эффективным менеджерам. Аналогичный подход допустим применительно к управлению недвижимостью локальных инфраструктурных монополий поселений (водоснабжение, теплоснабжение, канализация, городской транспорт и другие).

V. Особенности управления природными объектами недвижимости

Правовой режим отдельных видов недвижимости В настоящее время законодательство не определяет строго правовой статус участка лесного фонда и водного объекта, а существующее понятие "недвижимое имущество" обусловливает несогласованность правовых режимов земельных участков и расположенных на них лесных ресурсов (лесов) и водных ресурсов (воды), допуская понимание участков лесного фонда как самостоятельных объектов недвижимости и исключение водных объектов из числа объектов гражданских прав (вещей).

Как следствие возникает ряд негативных правовых и экономических последствий. В частности, при приобретении прав пользования участками лесного фонда и водными объектами формально возникает необходимость оформления правоотношений на землю, допускается раздельный оборот прав пользования земельными участками и указанными объектами, что не только противоречит целям и смыслу пользования природными ресурсами, но и логически влечет возникновение экономически не обоснованных платежей, отсутствие прозрачной системы гарантий прав природопользователей.

С целью обеспечения взаимного соответствия земельного, лесного, водного, гражданского законодательства необходимо уточнить понятие недвижимого имущества и таким образом законодательно урегулировать вопрос создания единого объекта недвижимости, состоящего из земельного участка и расположенных на нем леса и воды как природных ресурсов.

Такое решение прежде всего позволит сформировать надлежащую правовую основу для полноценного определения правовых режимов земель различных категорий, устанавливаемых соответственно лесным и водным законодательством.

Появится возможность реализовать стратегию перехода к гражданско-правовым отношениям в сфере пользования земельными участками, занятыми лесом и водой, как объектами исключительно публичной собственности на основе договоров концессии. С одной стороны, это позволит установить прозрачные гарантии прав инвесторов, в том числе на приобретение в собственность изымаемых по условиям договоров природных ресурсов (приобретающих вещную природу), возможность переуступки добросовестно приобретенных прав и защиту от их необоснованного прекращения. С другой стороны, будет усилена их ответственность за выполнение требований природопользования, становящихся их обязательствами по договору. В результате будут созданы необходимые условия для стимулирования инвестиционной деятельности в сфере лесного и водного хозяйства.

Разграничение государственной собственности на природные объекты Согласно Лесному кодексу Российской Федерации лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны, находятся в федеральной собственности.

Однако право собственности Российской Федерации на участки лесного фонда не зарегистрировано, а на леса, расположенные на землях поселений, могут быть установлены иные формы собственности. При этом правовая сущность участков лесного фонда как земельных участков из земель лесного фонда (земельных участков, на которых расположен лес) не определена.

Согласно Водному кодексу Российской Федерации установлены критерии отнесения водных объектов к федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, а также определено, что обособленные водные объекты могут находиться в муниципальной и частной собственности. Однако процесс государственной регистрации права собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности на водные объекты не осуществляется.

Согласно Закону Российской Федерации "О недрах" органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации совместно проводят классификацию полезных ископаемых, формируют перечни участков недр федерального, регионального и местного значения. Тем не менее формально такой статус участков недр не определяет публичную собственность на них, а сама процедура формирования перечней участков недр не реализует конституционную норму о разграничении государственной собственности на недра.

Таким образом, равно как и в отношении земли, зданий, сооружений, разграничение государственной собственности на земли лесного фонда, недра и водные ресурсы необходимо осуществлять соответствующими федеральными законами.

При этом в силу специфики территориального расположения, природных свойств, стратегической значимости природных ресурсов как общенационального достояния и особенностей управления ими к федеральной собственности необходимо отнести:

- земельные участки лесного фонда, за исключением земельных участков, занятых лесами, расположенных в границах поселений и передаваемых в муниципальную собственность;

- участки недр, за исключением участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, передаваемых в собственность субъектов Российской Федерации в установленном Правительством Российской Федерации порядке;

- водные объекты, за исключением обособленных водных объектов, находящихся в различных формах собственности.

Ведение отраслевых кадастров Стратегия решения проблемы упорядочения формирования природных объектов для целей управления ими и информационных основ управления в принципе аналогична соответствующим подходам в сфере земельных участков, зданий, сооружений.

Информация об участках лесного фонда, участках недр, водных объектах, сведения о природных, экономических, стоимостных и иных характеристиках соответствующих природных ресурсов должны вноситься в специальные государственные информационные системы (лесной и водный кадастры, кадастр месторождений), ведение которых осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

Законодательством должны быть установлены обязательность передачи в состав документов указанных кадастров технической документации о соответствующих природных объектах и природных ресурсах, состав и формы документов, порядок и формы ведения кадастров и предоставления сведений из них.

Идентификация участков недр, земельных участков лесного фонда и водных объектов как недвижимости, объектов гражданских прав должна осуществляться при государственной регистрации прав на них.

При этом проектирование границ земельных участков лесного фонда, участков недр и водных объектов и удостоверение их планов при предоставлении данных объектов для целей лесопользования, недропользования и водопользования должно осуществляться уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.Распоряжение природными объектами недвижимости и организация использования природных ресурсов Управление такими специфическими объектами недвижимости, как земельные участки лесного фонда (земельные участки, на которых расположены леса), водные объекты (земельные участки, на которых расположена вода), участки недр, характеризуется определенными особенностями.

Данные особенности связаны с тем, что правоотношения на участки недр, содержащие полезные ископаемые, и на земельные участки, на которых расположены леса и вода, как на недвижимость, возникают и прекращаются в основном в целях использования соответствующих природных ресурсов (с изъятием и без него).

Основная специфика распоряжения этими природными объектами определяется тем, что они должны находиться исключительно в публичной собственности, и пользование ими, как правило, предполагает вложение инвестиций в соответствующую отрасль национальной экономики, поэтому превалирующей формой правоотношений на эти объекты должны быть концессионные соглашения.

Предоставление права пользования находящимися в государственной собственности участками недр для целей добычи полезных ископаемых должно осуществляться посредством проведения торгов (аукционов, конкурсов) на заключение договора концессии. Договор концессии участка недр на добычу заданного количества (объема) полезного ископаемого, находящегося в федеральной государственной собственности, должен заключаться в отношении лишь разведанного, подготовленного к промышленному освоению месторождения, получившего геолого-экономическую и стоимостную оценки, и запасы которого после государственной экспертизы поставлены на государственный баланс запасов полезных ископаемых Российской Федерации. При этом горное имущество (имущество, обеспечивающее эксплуатацию месторождения), неразрывно связанное с участком недр, должно следовать судьбе участка недр, как принадлежность главной вещи следовать ее судьбе.

Приток доходов государства от использования земельных участков лесного фонда должен быть связан с упорядочением гражданско-правовых отношений в лесопользовании. Земельные участки лесного фонда должны предоставляться в пользование на условиях договоров концессии и аренды (за исключением лесопользования, осуществляемого для собственных нужд граждан и бюджетных организаций по разрешению - ордеру). Указанные договоры должны заключаться на торгах, причем концессионные соглашения должны применяться в случаях лесопользования, связанного с вложением инвестиций, в том числе с изъятием древесных ресурсов, ведением охотничьего хозяйства.

Аналогичным образом на концессионную основу необходимо переводить и использование водных объектов, поскольку практически все виды водопользования - промышленное и сельскохозяйственное водоснабжение, орошение, гидроэнергетика, водный транспорт, сброс сточных вод, рыбное хозяйство, рекреация, спорт, здравоохранение, наука, проведение водохозяйственных работ с попутным извлечением общераспространенных полезных ископаемых - предполагают инвестирование в водное хозяйство. При этом заключение концессионных соглашений на использование водных объектов для целей бытового, промышленного и сельскохозяйственного водоснабжения и водоотведения, орошения и прудового рыбоводства в пределах лимитов, установленных на основе планирования использования, охраны и воспроизводства водных ресурсов, должны осуществлять органы местного самоуправления.

Такое формирование правоотношений на природные объекты обусловливает необходимость также изменения подходов к определению платы за их использование.

В состав этих платежей входят соответственно разовые платежи при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), регулярные платежи за пользование недрами (ренталс), налог на добычу полезных ископаемых в недропользовании;

арендная плата и лесные подати в лесопользовании;

плата за пользование водными объектами.

Указанная система платежей подлежит реформированию не только в смысле перехода на концессионную (в ряде случаев арендную) плату при введении гражданско-правовых отношений в пользовании участками недр, участками лесного фонда, водными объектами, но и в смысле реализации при ее определении принципа взимания государством "природной" ренты.