СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ (ИЗ ОПЫТА ПСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ)

Осуществление экономических реформ и развитие рыночных отношений повышают политическую, экономическую и социальную значимость земельных отношений. Земля - базис производственной деятельности и одновременно объект недвижимости. Это один из главных ресурсов функционирования и доминирующий фактор развития не только агропромышленного комплекса, но и других отраслей, а также территорий городов и других населенных пунктов.

Одним из ключевых направлений комплексной программы стабилизации экономики в связи с этим должно стать, на наш взгляд, совершенствование управления земельными ресурсами. При этом в условиях ориентации на формирование регулируемой государством экономики рыночного типа особый акцент целесообразно сделать на создание экономически обоснованных и реалистичных условий гражданско-правового оборота земель, повышение бюджетных доходов от их использования, реализацию их инвестиционного потенциала.

Поэтому наиболее значимой становится сфера управления землями сельскохозяйственного назначения, где отмечаются негативные тенденции снижения потребительских качеств сельскохозяйственных угодий, рост объемов неиспользуемых земель, а также низкий уровень инвестиций в сельскохозяйственное производство. Кроме того, стала обычной практикой ситуация, когда сельскохозяйственные предприятия не только не используют переданные им значительные площади земель сельскохозяйственного назначения, но и имеют большую задолженность по уплате земельного налога или арендной плате.

Такое негативное состояние дел обусловлено не только жесткостью кредитно-финансового рынка, низкой рентабельностью сельскохозяйственного производства, недостатком инвестиционных ресурсов у сельскохозяйственных производителей, но и недостатками фактическим отсутствием законодательной базы, регулирующей оборот земель сельскохозяйственного назначения, а также инвестиционную деятельность в этой отрасли экономики. Принятие Федерального закона "Об ипотеке (залоге) недвижимости" усугубило проблему, установив возможность залога земельных участков сельскохозяйственного назначения, за исключением угодий, которые лишь и могут представлять инвестиционный интерес.В этих условиях эффективной представляется стратегия регулируемого государством гражданско-правового оборота земель сельскохозяйственного назначения, устанавливающего возможность внедрения экономических моделей приватизационно-инвестиционных процессов в сфере управления земельными ресурсами.

Земельные преобразования в Псковской области, начавшиеся в 1990 г., после принятия Верховным Советом СССР Основ земельного законодательства СССР и союзных республик, проводились исходя из конкретных социально-экономических условий, а также с учетом опыта других регионов. Как и в целом по стране, земельные отношения в Псковской области за последние годы претерпели глубокие изменения. После отмены монополии государственной собственности на землю произведено масштабное перераспределение земельных ресурсов. Сформирована новая структура регулирования земельных отношений.

В структуре земельного фонда области (5540 тыс. га) на долю земель сельскохозяйственного назначения приходится 54% (3024 тыс. га), лесного фонда - 25 (1367 тыс.), запаса - 7 (387 тыс.), водного фонда - 5 (299 тыс.), населенных пунктов - 5 (274 тыс.), промышленности транспорта -2(106 тыс.), особо охраняемых территорий - 2% (83 тыс. га). В ходе осуществления первого этапа земельной реформы в области органами местного самоуправления передано в ведение населения 376 тыс. га. Решена проблема обеспечения 335 тыс. граждан земельными участками для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства и огородничества, индивидуального жилищного строительства.

В настоящее время в их собственности, владении и пользовании находится 190 тыс. га земель. Средний размер земельных участков личных подсобных хозяйств вырос на 0, 84 га и составляет 1, 2 га, а для садоводства - на 0, 09 и 0, 15 га. Это позволяет удовлетворять потребности населения в земельных участках для строительства индивидуальных жилых домов, расширения личных подсобных хозяйств, в сенокосах и пастбищах.

Основа реформирования аграрного сектора - земельные отношения. Еще Конституция РСФСР с учетом поправок 1990 г. допускала институт частной собственности на землю. Конституция РФ 1993 г. закрепила право частной собственности на землю. Завершившийся этап земельных преобразований привел к сокращению государственной собственности на землю. Проведена реорганизация колхозов и совхозов.

На 1.01.2002 г. в Псковской области числится 437 сельскохозяйственных организаций различной формы собственности и хозяйствования. Осуществлена приватизация 971 тыс. га их земель. В итоге более 136 тыс. работников бывших колхозов и совхозов стали собственниками земельных долей. Сформирован слой крестьянских (фермерских) хозяйств (3 тыс.), в распоряжение которых передано 97 тыс. га. Создан фонд перераспределения земель на площади 348 тыс. га. В собственность граждан передано 1153 тыс. га, или 75% всех сельскохозяйственных угодий территорий области.

Приватизация земель, осуществленная сельскохозяйственными предприятиями, позволяет реформировать их по опыту применительно к конкретным условиям, поэтому технически и в правовом плане данная форма перераспределения (оборота) земель вполне осуществима.

При реорганизации хозяйств общие собрания коллективов принимали решения о приватизации земли и закреплении ее бесплатно в общую долевую или совместную собственность. В результате более 140 тыс. членов сельскохозяйственных предприятий, пенсионеров и работников социальной сферы на селе стали собственниками земельных долей, им выданы свидетельства на право собственности на землю и их права на землю прошли соответствующую регистрацию. Эти собственники в соответствии с Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" получили право свободно распоряжаться своей собственностью, в том числе продавать, но в первую очередь при прочих равных условиях своему коллективу и только для ведения сельскохозяйственного производства, а также присоединять эту площадь к своему приусадебному наделу. Однако указ не может разрешить все возникающие правовые и экономические коллизии. Он только в определенной мере позволяет организовать оборот земли с целью эффективного ее использования.

Подобное перераспределение земель в пользу эффективного собственника стало возможно на основе гражданско-правовых сделок и уже входит в практику. Это, в частности, позволило стабилизировать производство в специализированных хозяйствах. Птицефабрика "Первомайская" Псковского района арендует у населения земельные доли площадью более 1000 га пашни. Оформив договорные отношения с собственниками земельных долей и имущественных паев, коллективом фабрики организовано эффективное производство.

Коллективно-долевая собственность на землю и имущество позволили членам бывших сельскохозяйственных кооперативов, работникам социальной

сферы и пенсионерам Дедовического района на договорной основе участвовать в интеграционных хозяйственных структурах в основном на базе перерабатывающих предприятий и МТС. Подобные хозяйственные структуры создаются и в других районах, как в южной, так и в северной частях области. Есть примеры эффективно работающих фермерских хозяйств, созданных за счет объединения земельных долей.

Все это позволяет сделать вывод, что определенный механизм экономического перераспределения земель создан, он основан на возможности выбора собственниками варианта передачи своих прав на землю пользователю, который способен обеспечить ему более выгодные условия аренды. Вместе с тем нельзя не отметить, что в целом все еще много невостребованной земли.В условиях все еще низкой доходности сельскохозяйственных земель в качестве стимулирующего фактора могло бы стать (как временная мера) введение механизма дотаций на дополнительно вовлекаемые в производство неиспользовавшиеся или использовавшиеся неэффективно земли экономически слабых или обанкротившихся сельскохозяйственных предприятий и фермерских хозяйств.

Следует решить и вопрос о том, сколько и какой земли надо иметь в сфере агропромышленного производства, чтобы не только удовлетворять в полном объеме собственные нужды в продовольствии и сырье, но и поставлять на общероссийский рынок конкурентоспособную и надлежащим образом переработанную продукцию растениеводства и животноводства. На протяжении длительного времени рост производства сельскохозяйственной продукции в стране осуществлялся путем расширения пашни, что привело к деформации рационального землепользования. Например, более 15 млн. га пашни расположено не на пахотно пригодных землях.

В Псковской области такой пашни, по предварительным оценкам, до 100 тыс. га, т.е. почти восьмая часть пахотного клина. Это создало диспропорции в структуре сельскохозяйственного землепользования, экологически и экономически необоснованную структуру земельных угодий, особенно в западных районах республики, в виде неоправданно распаханных участков на малогумусных дерново-подзолистых и светло-серых супесчаных и песчаных почвах.

Такой подход к ведению земледелия, требующий неоправданно высоких затрат на получение единицы продукции, не оправдан. Переход к методике получения прибыли путем эффективного производства требует пересмотра старых технологий, отказа от заведомо убыточных работ и реализации программы временной консервации части земель сельскохозяйственного назначения, которая потребует финансирования из областного бюджета, но это будут единовременные затраты.

Планомерный вывод из оборота части малопродуктивной пашни необходимо осуществлять не путем оставления ее под зарастание мелколесьем, как это иногда происходит на практике, а под залужение с последующим использованием под пастбища. Кроме того, встречаются участки пашни, неоправданно выведенные из производственного оборота. В каждом районе можно увидеть массивы, заброшенные в залежь или числящиеся под многолетними травами дольше 10 лет.

В целях реализации прав собственников земли, формирования основ земельного рынка, развития ипотечного кредитования, администрацией Псковской области утверждена шкала нормативной стоимости земель сельскохозяйственного назначения по группам почв. Кроме того, выполняются оценочное зонирование земель, расчет нормативной цены земли. Проведено также зонирование для присвоения по единой системе кадастровых номеров объектам недвижимости при формировании Государственного земельного кадастра. Это делается в связи с предстоящей перестройкой налоговой системы, предусматривающей налог на недвижимость и возможность введения в субъектах Федерации единого земельного налога.

Необходимо эффективное управление землей. Для этого нужна надлежащая регистрация сведений о земельных участках, таких как право собственности, владения или аренды, стоимость (кадастровая цена), режим использования (целевое назначение, ограничения и др.). Подобные сведения в совокупности с точным картографическим отображением границ земельной собственности объединяются в Государственном земельном кадастре, который представляет собой государственный информационный ресурс.

Сохранение и развитие крупного сельскохозяйственного производства на основе совершенствования внутрихозяйственных и межхозяйственных отношений, создания новых моделей хозяйствования (аренда, подряд), внедрения внутрихозяйственного расчета должны остаться стержневым направлением аграрной политики. Наряду с этим очевидна целесообразность государственной поддержки крестьянских (фермерских), а также личных подсобных хозяйств граждан. При этом следует иметь в виду равноправие многообразных форм как собственности на землю, так и хозяйствующих субъектов.

Приоритетными направлениями землеустроительных работ в современных условиях должны стать: межевание границ землепользователей; работы по межхозяйственному землеустройству и перераспределению земель; правовое, экономическое и экологическое обоснование перераспределения земель для консолидации земельных участков сельскохозяйственных товаропроизводителей в целях обеспечения территориальных условий для их кооперирования, рационального использования и охраны земель, сохранения и повышения плодородия почв.

Особое внимание следует уделить созданию схем защиты земли от эрозии и других негативных явлений, консервации деградированных земель и их восстановления. Здесь важное значение имеют: разработка предложений о порядке перевода малопродуктивных в другие виды угодий; принятие положения о консервации земель сельскохозяйственного назначения, создании на уровне сельских (поселковых) советов органов муниципального контроля за использованием и охраной земель; установление границ территорий с особым правовым и природоохранным режимом землепользования; выработка механизма определения ущерба, причиненного нарушениями земельного законодательства; образование специального фонда для финансирования мероприятий по охране земель.

Нужно также решать вопросы повышения эффективности использования земель, находящихся в сельскохозяйственном производстве. Во-первых, эффективно используемая земля является основой сдерживания негативных процессов в почвах и рычагов активизации экономического оборота земли, ее перехода к заинтересованному собственнику. Во-вторых, на принципах эффективного использования земли основана концепция новой бюджетной системы области и межбюджетных отношений, суть которых заключается в усилении принципов хозрасчета и повышении ответственности землепользователей за эксплуатацию земли. В этих целях предлагается: выработать объективные критерии и показатели оценки эффективности использования земель; провести на землях сельскохозяйственных предприятий почвенные обследования; разработать план землеустроительных мероприятий, направленных на выявление земель, не используемых или неэффективно используемых сельскохозяйственными организациями, а также невостребованных земельных долей (паев), находящихся в общей долевой или совместной собственности с целью осуществления их собственниками действий по распоряжению этими земельными долями.

Обеспечение оптимальной организации землепользования на земельных массивах, закрепляемых за хозрасчетными сельскохозяйственными предприятиями, требует привлечения научных сил и специализированных проектных организаций для оказания помощи товаропроизводителям в корректировке ранее составленных научно обоснованных систем земледелия с учетом новых условий. За каждым хозрасчетным подразделением должен быть закреплен земельный массив, на котором целесообразно внедрить севооборот, рассчитать баланс гумуса и разработать предложения по ликвидации его дефицита, составить ротационную таблицу для севооборотов по многолетним травам, получить расчет продукции растениеводства.

Выбор организационно-правовой формы хозяйствования, специализация сельскохозяйственного производства создают условия для минимизации риска и оптимизации структуры затрат и налоговых платежей. Однако анализ показывает, что во многих сельскохозяйственных предприятиях области эти вопросы недостаточно научно обоснованны. В настоящее время усилия администрации области, органов управления АПК направлены на повышение эффективности сельскохозяйственных предприятий, развитие малого агробизнеса.

В связи с имеющимися в обществе сомнениями по поводу рыночного оборота земли, на наш взгляд, целесообразно было бы в законах и иных нормативных актах предусматривать механизмы государственного регулирования земельного оборота. К ним можно отнести: целевое использование земли; мораторий на продажу земельных участков, приобретенных для ведения разрешенного вида использования, в течение 2 - 3 лет; введение высокого налога при краткосрочном владении и низкого при долгосрочном (например, 100%-ный налог на доходы от продажи земли, находящейся во владении до 1 года, 80 - до 2 лет, 60-до 5, 40-до 10, 30-от 10 лет и более), а также повышающих коэффициентов к земельному налогу на сельскохозяйственные угодья, не используемые по назначению более 1 года; освобождение от земельного налога на срок от 3 до 5 лет за земли, введенные в сельскохозяйственный оборот, и установление для сельскохозяйственных предприятий и фермерских хозяйств механизма дотаций, стимулирующего расширение землепользования за счет выбывших ранее из оборота сельскохозяйственных угодий в обанкротившихся сельскохозяйственных предприятиях.

Реализация государственной земельной политики возможна только при наличии действенной организационной системы управления земельными ресурсами как на федеральном, так и на региональном уровнях. Было бы неправильно говорить о неэффективности существующей системы управления земельными ресурсами, но современное состояние экономики и осуществляемые преобразования способствуют поиску новых путей ее совершенствования.

Для достижения этой цели необходимы: разграничение земель по уровням собственности с одновременным разделением полномочий и упорядочением компетенции в системе федеративного устройства и власти; функциональное усиление и внутриструктурное совершенствование системы управления с сохранением ее федеральной составляющей - "жесткой вертикали"; создание единой автоматизированной системы Государственного земельного кадастра как правовой и информационной основы управления земельными ресурсами; проведение государственной кадастровой оценки земель; совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы регулирования земельных отношений на федеральном и региональном уровнях; развитие экономического оборота земель, в том числе сельскохозяйственного назначения, обеспечивающего их рациональное перераспределение в пользу эффективных правообладателей и инвестирование капиталов в реальные отрасли экономики; развитие арендных земельных отношений, как приоритетной формы в условиях смешанной экономики землепользования; проведение государственного землеустройства как основы оптимального экономико-правового зонирования, планирования использования земель и развития территорий; использование различных форм и методов государственного контроля за охраной и рациональным использованием земель.

Таким образом, совершенствование управления земельными ресурсами на уровне области требует системного подхода: определение целей, функций, структуры управления, подготовка кадров, создание средств информации и др.

Псков