ОПЫТ РЕАЛИЗАЦИИ САРАТОВСКОГО ЗАКОНА "О ЗЕМЛЕ"

Одним из важнейших событий 2002 г. стало существенное продвижение в деле законодательного регулирования земельных отношений. Между тем ряд субъектов Федерации уже достаточно длительный срок внедряют рыночные отношения в данной сфере. В последние годы интересный опыт регулирования земельных отношений накоплен в Саратовской области, выступившей пионером по ряду аспектов аграрной политики.

С принятием федерального Земельного кодекса опыт саратовцев, несомненно, приобретает особое значение.

Реализация саратовского Закона "О земле" осуществлялась по нескольким направлениям. Прежде всего, встал вопрос о развитии соответствующей нормативной базы. Хотя Закон достаточно детально регулирует земельные отношения, он не мог охватить все их аспекты. К тому же возникли противоречия с уже существовавшими нормативными актами. Поэтому с конца 1997 г. начался процесс корректировки местного законодательства. Земельным комитетом были разработаны, а областной Думой утверждены Положение о залоге земель сельскохозяйственного назначения и шкала базовых размеров их нормативной цены. В виде методических рекомендаций было утверждено Положение о порядке изъятия и предоставления земель. На дальнейшее развитие положений Закона было направлено Положение о категории и картограмме особо ценных продуктивных земель Саратовской области. Важное практическое значение для реализации Закона имело принятие пакета положений и типовых договоров по оформлению сделок с земельными участками. Кроме того, во всех муниципальных образованиях были установлены новые предельные размеры земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства. Нельзя не упомянуть и о разработанной в 2001 г. областным министерством сельского хозяйства совместно с научно-исследовательскими учреждениями Программы повышения плодородия почв Саратовской области до 2010 г.

В апреле 2000 г. Саратовская областная Дума, учитывая опыт первых лет действия Закона "О земле", приняла целевую программу "Развитие земельной реформы Саратовской области на 2000-2002 гг.". А несколько позже во исполнение этой целевой программы правительство области издало Распоряжение об использовании земельных ресурсов в районах области. Соответственно, во всех сельских муниципальных образованиях были утверждены планы мероприятий по реализации земельной реформы на 2000-2002 гг. Всего же на областном уровне за четыре года было принято около двадцати правовых актов, регулирующих земельные отношения.

Одним из первых практических результатов действия Закона "О земле" стало наведение порядка в деле учета сельхозугодий. Учет - это шаг к цивилизованному землепользованию. За предыдущие годы было утрачено представление о том, что из себя представляет земельный фонд области: какие земли кому принадлежат, как используются и используются ли вообще. Принятие Закона заставило и государственные структуры, и частника зафиксировать статус-кво. А для этого понадобился точный учет. Формируется геоинформационная система области (ГИС области). В рамках этого направления создано унитарное федеральное государственное Поволжское дочернее предприятие УФГП института "Госземкадастрсъемка" - ВИСХАГИ, в зону обслуживания которого вошли шесть регионов Поволжья (направления деятельности предприятия - формирование земельного кадастра на основе использования средств дистанционного зондирования земли, в том числе и для создания ГИС). Одновременно завершен первый этап по строительству в области телекоммуникационной сети, в том числе с использованием возможностей космических спутников. Это позволяет оперативно отслеживать состояние посевов, соблюдение севооборота. Уже два года в области территории Энгельсского района реализуется пилотный проект по созданию автоматизированной земельно-кадастровой системы в рамках Российско-шведского соглашения о сотрудничестве. С использованием спутниковых систем в области создается опорно-межевая сеть: определены точные границы муниципальных образований и округов, составлены каталоги координат границ. В дальнейшем предполагается использование возможностей сети для обслуживания сельхозпроизводителей, проведения консультаций в рамках поддержки частной собственности на землю и т. д. После завершения всех работ, наряду с геоинформационно-кадастровым центром области появятся информационно-кадастровые центры муниципальных образований, ГИС программ и стратегий и, наконец, отраслевые ведомственные ГИС. А это, в свою очередь, даст области Градостроительный кадастр. Лесной кадастр, Водный кадастр. Земельный кадастр, Кадастр недропользования.

Благодаря действию Закона "О земле", сельхозугодья в значительной мере выведены из теневого оборота, поскольку все действия с ними могут осуществляться вполне легально. По сведениям министерства земельной политики области, за год совершается около 30 тыс. сделок с землей (включая земли поселений). Треть из них - сделки купли-продажи. Во многом этому способствовала система аукционов, введенная с 1998 г. Уже за первый год было проведено 95 аукционов на территории области и один в Москве. На аукционных торгах в 1998 г. было продано 522 участка, из них 66 - сельскохозяйственного назначения. Всего же за 1998-2001 гг. органами местного самоуправления проведено 453 аукциона, в том числе 117-в 2001 г. Фактически продано 1635 участков площадью 19,1 тыс. га, из них для сельскохозяйственного использования -98,5% данной площади (183 участка). Общая сумма, вырученная от продаж, - 25,9 млн, рублей. По итогам аукционов, проведенных в 2001 г., стоимость одного гектара земли для сельскохозяйственного использования составила 232 рубля, для строительства торговых объектов и предпринимательской деятельности - 225,3 тыс. рублей.

Практика распределения земли делает эту процедуру "прозрачной", гласной и позволяет ограничивать злоупотребления чиновников, а также повышает степень ответственности собственников за рациональное использование купленных участков. Под воздействием аукционов оживились процессы и на вторичном рынке земель. Только за первое полугодие 2000 г. на вторичном земельном рынке области было совершено свыше 3000 сделок. В 2001 г. около 90% от общероссийского числа сделок купли-продажи земельных участков (по площади) заключаются в Саратовской области. Всего же в области ежегодно совершаются десятки тысяч регистрационных действий с земельными участками.

В целях осуществления контроля за законностью оборота недвижимости и земель в Саратовской области была отработана схема взаимодействия государственных учреждений и предприятий по операциям с недвижимостью. В нее вошли областной Комитет по земельным ресурсам и землеустройству, государственное унитарное предприятие "Саратовское областное бюро технической инвентаризации и оценки недвижимости", учреждение юстиции "Саратовская областная регистрационная палата" и государственное учреждение "Центр регистрации юридических лиц и субъектов предпринимательской деятельности". Координацию деятельности этих учреждений осуществляет Министерство земельной политики Саратовской области.

Налаженный учет позволил создать эффективную систему перераспределения земли в пользу рачительно хозяйствующих субъектов. На территории области было выявлено немало необработанной, заброшенной и забытой земли. Закон "О земле" дал местным властям инструмент для решения этой проблемы. Началась активная работа по перераспределению пустошей в пользу собственников, как коллективных, так и частных, которые возвращают участки к производительному использованию. За 2000-2001 гг. перераспределено 1370 тыс. га, а с этих земель в 2001 г. получено продукции растениеводства на сумму свыше 1,4 млрд. рублей. В осенне-зимний период 2001-2002 гг. по плану, согласованному с главами администраций районов, осуществлялась работа по перераспределению земельных угодий площадью около 1 млн. гектаров. Результаты налицо. Если 4-5 лет назад были районы, где необработанная пашня по удельному весу достигала 50% и более, то теперь максимальное значение этого показателя - 16%, да и то в единичных районах. Даже газета "МК в Саратове", известная резко критическими публикациями в адрес губернатора и его команды, отмечала: "56% сельхозпредприятий рентабельны. На это во многом повлияла политика передачи земель и имущества из неэффективно управляемых хозяйств, скажем так, рачительным хозяевам. То есть тенденция передела собственности на селе из коллективной в частную дает свои положительные плоды..."

За прошедшие годы существенно изменилась структура отношений собственности на землю. Законодательное закрепление права частной собственности на землю, принципа равенства всех форм собственности привело к распределению земельного фонда области в 2002 г. по формам собственности следующим образом:

- в собственности граждан - 5,9 млн. га (58,6%, из них 9% - в собственности фермеров);

- в государственной и муниципальной собственности - 3,7 млн. га (35,7%);

- в собственности юридических лиц - 0,6 млн. га (5,7%).

Структура отношений собственности на землю в Саратовской области ныне удивительно напоминает Германию (41%-в собственности граждан, 37%-в государственной и муниципальной собственности) и резко отличается от России в целом (соответственно 6% и 93%).

В результате приватизации сельскохозяйственных предприятий земельные доли в области получили 326 тыс. человек.Из общего числа собственников земельных долей 63 тыс. распорядились ими и ввели их в оборот. В результате около 900 тыс. га выделено в натуре и передано в собственность крестьянских (фермерских) хозяйств или продано сельхозпроизводителям. По состоянию на 1 января 2002 г. в области оставалось 263 тыс. земельных долей общей площадью свыше 4,5 млн. га. Документы получили 250 тыс. собственников долей, а около 500 тыс. га оставались невостребованными.

Фермеры стали уже привычным социальным явлением саратовской деревни. Общая площадь земли крестьянских (фермерских) хозяйств области составляла к началу 2002 г. 1,6 млн. га (11% от общероссийской). Правда, говорить о массовой фермеризации не приходится. Более того, по сравнению с 1997 г. количество фермеров уменьшилось с 11 тыс. до 8 тыс. Однако руководство области считает, что после перегибов начала 90-х гг. это в порядке вещей. Губернатор Д. Аяцков неоднократно заявлял, что настоящих собственников, людей с предпринимательской жилкой, способных принимать самостоятельные решения и отвечать за них, в любом обществе немного. Во всем мире только около 10% готовы рискнуть и открыть собственное дело. Остальные предпочитают гарантированную зарплату наемного работника. Если фермерами будет 8-10% сельского населения - это нормально. Главное, чтобы их хозяйства были эффективными. А в качественном отношении саратовские фермеры, несомненно, укрепляются. Один из показателей этого - рост средней площади крестьянского (фермерского) хозяйства. В 1997 г. она составляла 75 га, в 2000 г.-156 га, в 2002 г.-194 га (в среднем по России - 52 га). А более 350 саратовских фермеров имеют в собственности от 500 до 4000 га. С учетом наемных работников в 2000 г. в фермерских хозяйствах было занято 38,6 тыс. человек. О том, насколько эффективен их труд, речь пойдет ниже.

Для тех, кто не может или не хочет быть фермером, имеются другие формы землепользования. Практически решена проблема обеспечения граждан области земельными участками. Почти миллион жителей Саратовской области (каждый третий) получили юридические документы, удостоверяющие их право на землю. Личные подсобные хозяйства (ЛПХ) имеют 289,2 тыс. семей, коллективные сады - 321,5 тыс. семей, коллективные огороды - 75,2 тыс. семей. В их распоряжении находится 78,3 тыс. га земли, но продукции сельского хозяйства было произведено на сумму 3229,3 млн. руб. (52,5% по удельному весу). Средний размер земельных участков для ЛПХ за годы реформ вырос с 12 до 20 соток, а для садоводства - с 6 до 8 соток.

Важнейшим критерием эффективности Закона "О земле" является состояние сельскохозяйственного производства. Ведь все те новшества, о которых речь шла выше, не являлись самоцелью. И развитие фермерства, и оборот земель, и другие новации имеют смысл, если дают экономический эффект. Конечно, было бы наивно ожидать резкого скачка сельхозпроизводства в первые же два-три года. Полновесная отдача может быть получена по прошествии по крайней мере десятилетия. Тем не менее, определенные тенденции проглядываются. По крайней мере можно констатировать, что резкий спад, характерный для первой половины 90-х гг., прекратился. По целому ряду показателей аграрного производства достигнута не только стабилизация, но и рост.

В 2000 г., не самом благоприятном по погодным условиям, удельный вес убыточных сельскохозяйственных предприятий по сравнению с 1996 г. сократился на 22%. Положительная динамика развития сельхозпроизводства была продолжена и в 2001 г.: объем валовой продукции составил 102% к предыдущему году. Производство зерна в целом по области составило 3299,2 тыс. т, что на 15% больше, чем в 2000 г. А производство ячменя, овса и зернобобовых в 2001 г. возросло более чем на 40%. Наиболее динамично развивался в области все-таки частный сектор: крестьянские, фермерские и личные подсобные хозяйства.

Таким образом, по большинству показателей крестьянские (фермерские) хозяйства заметно эффективнее. И год от года эта тенденция все отчетливее. Если в 1998 г. саратовские фермеры дали 14,6% общего объема производства зерна в области и 12,7% урожая подсолнечника, то в 2000 г. данные показатели составили соответственно 22,8% и 27%. В 2001 г. крестьянские (фермерские) хозяйства и ЛПХ, имея 21% земли, дали 65,3% валовой продукции сельского хозяйства области. Это свидетельствует, что эффективность использования 1 га земли в частном секторе значительно выше.

Было бы, однако, большим упрощением считать, что областной Закон "О земле" при всех его достоинствах решил полностью и окончательно все проблемы, накопившиеся в сельском хозяйстве области. К тому же многие из них находятся вне компетенции руководства области и обусловлены объективными причинами.

Период 1997-2000 гг. дал дополнительное подтверждение тому, что частная форма собственности далеко не всегда обеспечивает высокопроизводительный и эффективный сельскохозяйственный труд. В первую очередь крестьянина нужно сделать не собственником земли, а хозяином произведенного им продукта, обеспечить его необходимыми средствами производства, рационально организовать материальное и моральное стимулирование его труда.

В Саратовской области наблюдается четко выраженная специализация фермерских хозяйств и кооперативов. В основном они стараются производить наиболее рентабельную и ликвидную сельхозпродукцию: зерно, подсолнечник, сахарную свеклу. И тем не менее, доля фермерских хозяйств в общем объеме валовой продукции сельского хозяйства области сравнительно невелика. Дело здесь в неудовлетворительных макро- и микроэкономических условиях хозяйствования. Как показали исследования, эффективность функционирования фермерских хозяйств (как и других форм хозяйствования) в определяющей степени зависит от размера хозяйства, специализации и концентрации производства, уровня технической оснащенности, применяемой технологии первичной переработки продукции, а также целенаправленной государственной поддержки посредством соответствующего кредитования, налогообложения и страхования. В результате оказалось, что мелкие хозяйства с площадью пашни до 50 га являются неперспективными, а максимальный доход в расчете на 1 га пашни имеют фермерские хозяйства с площадью более 400 га. В них земля используется почти в три раза эффективнее и требуется на 10-15% меньше техники и трудовых ресурсов. Однако средний размер фермерского хозяйства в области, хотя и превышал в три раза средне-российский показатель, все же еще оставался далек от оптимального показателя. В этой связи заслуживает внимания разработка саратовских ученых-аграрников, которые пытаются решить задачу оптимизации определенного типа фермерских хозяйств области.

Конечно, если объединить фермерские хозяйства с ЛПХ населения, то цифры впечатляют. Однако для специалистов не секрет, что своим процветанием ЛПХ населения в основном обязаны коллективному сектору, его ресурсам, а также огромным трудозатратам владельца ЛПХ и членов его семьи. Развитию ЛПХ в значительной степени способствует рост абсолютного и относительного обнищания населения, особенно сельского. По данным выборочных обследований, в последние пять лет в среднем сельские жители получают от ЛПХ от 50 до 60% своего совокупного дохода. В условиях, когда в 2000 г. средняя зарплата сельского труженика Саратовской области составила 573,6 рублей ( в среднем в экономике области - 1399 рублей, в промышленности - 1868,9 рублей), для селянина ЛПХ является экономически вынужденным, позволяющим поддерживать приемлемый уровень жизни семьи. Однако с учетом тенденций мирового развития сельскохозяйственного производства - это шаг даже не в прошлый, а в позапрошлый век. Есть и еще один важнейший аспект взаимосвязи коллективного сектора и ЛПХ, о котором практически не упоминается, а именно: час интенсивного труда в ЛПХ снижает производительность труда на основном месте работы в среднем на 17%, а после 4 часов интенсивной работы в ЛПХ производительность труда работника в коллективном хозяйстве приближается к нулю. Сейчас, по экспертным оценкам, резервы роста сельскохозяйственной продукции в ЛПХ населения России уже подошли к своему пределу, что позволяет, пусть и косвенно, судить о степени интенсификации труда в них и негативном влиянии на общественный сегмент аграрного производства.

Нам представляется, что в этой политике нельзя абсолютизировать крупное коллективное производство, как и нельзя приоритет отдавать фермерству вкупе с ЛПХ. Одни крупные аграрные товаропроизводители не могут рационально использовать всю совокупность имеющихся ресурсов, поэтому наличие фермерских хозяйств не противоречит объективным требованиям эффективного производства. Следовательно, в сельском хозяйстве просто необходимо сочетание различных организационно-хозяйственных форм, занимающих определенные производственные ниши, но поставленных в равные экономические условия. Что касается ЛПХ, то его экономическая роль должна постепенно заменяться рекреационной функцией, как это имеет место в развитых странах мира.

Во-вторых, перспективы аграрного сектора области во многом будут зависеть от того, как будут взаимодействовать между собой различные формы хозяйствования. В принципе возможны два основных варианта. Первый - это сосуществование, соседство крупных коллективных сельскохозяйственных предприятий, сельскохозяйственных кооперативов и фермерских хозяйств на одной территории. Причем все они экономически обособлены и взаимодействуют в сугубо рыночной форме.

Второй вариант - это образование своего рода аграрных корпораций на основе добровольного и равноправного сближения различных хозяйственных форм. При этом каждое фермерское хозяйство может либо оставаться самостоятельным, либо взаимодействовать с другими хозяйствующими субъектами в составе производственного кооператива. Формирование в аграрном секторе области относительно целостной производственно-хозяйственной системы, функционирующей на принципах добровольной специализации, кооперации и разделения труда, представляется нам более предпочтительной, эффективной и, что немаловажно, вполне согласующейся с менталитетом крестьянства.

В-третьих, пришло время осознать, что фермером может стать далеко не каждый, фермеров надо профессионально готовить. В современном сельском хозяйстве фермеру просто необходим комплекс знаний: экономических, юридических, технических, технологических, биологических и т. д. Необходим также соответствующий опыт работы, и не просто в сельском хозяйстве бывшего СССР. Преобладание в это время крупных сельскохозяйственных предприятий с четким технологическим разделением труда по видам работ сформировало так называемого "частичного" работника, умеющего профессионально и с высоким качеством выполнять только узкий спектр операций совокупного производственного процесса и почти начисто лишенного инициативы. В настоящее время для фермера это неприемлемо. Для успешного занятия фермерством нужны крестьяне-универсалы, к тому же имеющие врожденные качества предпринимателя и хозяина. Однако мировой опыт свидетельствует, что таких людей не более 4-5% от всего самодеятельного сельского населения. Вот почему в Саратовской области к проблеме развития фермерства пришла пора подойти более серьезно, активно задействовать НИИ и высшие учебные заведения аграрного профиля.

Аграрная политика в области должна быть ориентирована и на усиление регулирующего воздействия на отрасли и сферы агропромышленного комплекса, на развитие сельской территории.

Если обратиться к опыту ведущих стран мира, то стратегия аграрной политики в них как раз состоит в формировании агропромышленных комплексов (АПК), органично соединяющих в себе отрасли, во-первых, производящие промышленные средства производства для сельского хозяйства, во-вторых, само сельскохозяйственное производство, в-третьих, отрасли, обеспечивающие переработку и сбыт сельскохозяйственного сырья и произведенной из него продукции, в-четвертых, те отрасли производственной и социальной инфраструктуры, которые способствуют повышению эффективности АПК в целом. Государство, принимая на себя функции по созданию благоприятных условий для развития производственной инфраструктуры в сельской местности, регулированию инвестиционного процесса в сельском хозяйстве и связанных с ним отраслях через правительственные программы поддержания доходов и цен на сельхозпродукцию, воздействуя на переработку и сбыт сельхозсырья и продовольствия посредством государственной системы информации, госинспекции и утверждаемых общенациональных стандартов, формируя спрос на продовольственную продукцию внутри страны, регулируя экспорт и импорт сельхозпродукции, оптимизируя социальные процессы в АПК, добивается не только слаженного взаимодействия входящих в АПК отраслей, но и ставит сельское хозяйство в экономически равные условия с другими отраслями народного хозяйства.

В первую очередь помощь государства важна для мелкого сельского товаропроизводителя. Главные его преимущества - относительно низкая капиталоемкость и высокая оборачиваемость капитала - одновременно являются и его слабостью. Мелкие хозяйства, а также те, что только создаются, практически не могут обойтись без кредитов, но объективно вынуждены направлять большую часть занятых средств не на увеличение основного, а на оборотный капитал.

Последний же уходит за пределы хозяйства и не может рассматриваться как обеспечение кредита в случае банкротства. Если принять во внимание, что такие хозяйства и менее устойчивы к колебаниям экономической конъюнктуры, то нацеленность современной аграрной политики развитых стран на ускорение специализации, индустриализации, интеграции и кооперации в аграрном секторе становится еще более понятной.

В формировании аграрной политики области, видимо, есть смысл подумать и о переходе к тактике "прорывов" в развитии тех отраслей и подкомплексов АПК, где можно в короткие сроки получить максимальный экономический эффект при минимальных затратах ресурсов. Одним из таких направлений могло бы стать, на наш взгляд, увеличение экспорта сельхозпродукции. Если обратиться к статистическим данным, то в 2000 г. область экспортировала продовольственных товаров и сельскохозяйственного сырья (кроме текстильного) всего-навсего на 8 млн. долларов, что составило 1,7% от всего экспорта. Трудно согласиться, что такое снижение экспорта объясняется лишь объективными причинами. Скорее, сказалось отсутствие должного взаимодействия между областными министерствами и ведомствами по мониторингу и развитию АПК.

Поэтому заслуживают одобрения инициативные предложения Министерства земельной политики и Министерства сельского хозяйства и продовольствия области по усилению координации отраслей и сфер АПК, по комплексному пространственному развитию сельской территории.В этом же русле - и мероприятия по созданию эффективной системы управления областными и муниципальными землями, внедрение экономических моделей рационального землепользования по всем категориям земель, реализация программ градостроительного планирования развития территорий, создание регионального института земли, одной из главных задач которого будет разработка экономических и прогнозных моделей управления АПК, комплексных схем развития территорий.

Оценивая первые итоги реализации саратовского Закона "О земле", обязательно следует отметить его влияние на развитие процесса регулирования земельных отношений в масштабах всей России. В этом смысле саратовский эксперимент имеет значение в двух основных аспектах. Во-первых, другие регионы получили возможность использовать как позитивный, так и негативный опыт решения ряда конкретных проблем: организация земельных аукционов, перераспределение земель, оптимальное налогообложение сельхозпроизводителей и т. д.

С другой стороны, пример Саратовской области имел большое политико-психологическое значение. В условиях, когда многие политики, ученые и практики имели предубеждение против частной собственности на землю и, особенно, против продажи земли, четыре года применения саратовского Закона показали, что апокалиптические пророчества не имеют под собой оснований. "Новые русские" колхозную землю не скупили, массового разорения крестьянства не наблюдается, бунтов и восстаний не произошло. Более того, имеются определенные позитивные сдвиги, как впрочем, и проблемы, о которых речь шла выше. В этой связи целый ряд регионов (Татарстан, Самарская область и др.) начали принимать свои законы по регулированию земельных отношений. Активизировался законодательный процесс и на федеральном уровне. Конечно, решающее значение на это оказали перемены в высших органах российской власти, но свою роль сыграл и саратовский опыт. Тем более, саратовские руководители во главе с губернатором его активно пропагандировали и лоббировали.