ДЕГРАДАЦИЮ НЕОБХОДИМО ОСТАНОВИТЬ

Правительство РФ своим постановлением от 2 октября 2002 года N 830 утвердило Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота. Этот документ комментирует начальник управления землеустройства Росземкадастра Сергей МИРОШНИЧЕНКО.

Если говорить о понятии "консервация земель", то в нашем понимании - это установление специального режима использования земель, отличного от того, для которого они предоставлялись. Например, земельные участки могли предоставляться для сельскохозяйственного производства. В результате каких-то негативных воздействий на них произошли деградационные процессы; возникла необходимость прекратить сельскохозяйственное производство и установить иной режим использования. Например, не пахать земельный участок, а залужить его или провести защитные мероприятия по облесению и так далее. То есть предписывается комплекс специальных мероприятий либо такой режим использования или, наоборот, неиспользования этих земель, чтобы остановить деградационные процессы, которые на этой территории возникли.

Деградацией земель охвачены в мире примерно 2 млрд га. Самый высокий процент деградации земель отмечается в Азии - 38%, затем идут Африка - 25%, Южная Америка - 12%, Европа - 11%, Северная Америка - 8% и Австралия - 5%. На территории России деградация почвенного и растительного покрова происходит вследствие развития процессов водной и ветровой эрозии, переувлажнения и заболачивания, подтопления, засоления, слитизации и дегумификации.

Водная эрозия - самый распространенный у нас вид деградации. Наиболее неблагоприятные регионы с точки зрения развития водной эрозии это прежде всего Черноземная зона. Здесь очень высокая степень распаханности территории. Да и сам рельеф таков, что способствует проявлению водной эрозии при неправильной обработке земли. Например, вспашка вдоль склона будет впрямую способствовать развитию водной эрозии. Потому что при сильном ливне или таянии снега плодородный слой смывается. Напомню, что для образования 1 сантиметра плодородного слоя требуется 100 лет. Это с одной стороны. Плюс плодородный слой смывается и переносится в реки, происходит заиление рек.

Наши южные районы подвержены в сильной степени ветровой эрозии. В частности, Армавирский ветровой коридор. Особенно опасна ветровая эрозия в период, когда земля не защищена растительностью: это весна, когда земля распахана, и осень, когда урожай уже убрали. Поэтому здесь должны быть специальные мероприятия в виде лесозащитных насаждений и специальная система обработки земли.

Говоря о засолении почв, я прежде всего имею в виду зону орошаемых земель в Поволжье, Волгоградской и Самарской областях. Здесь в результате нарушения технологий орошения, то есть превышения поливных норм, происходит процесс засоления. Поливные воды соединяются с подземными, и начинается капиллярное поднятие рассола на поверхность. Бороться с этим очень тяжело. Для того чтобы рассаливать землю, применяют дорогие технологии - обратный промывной режим. Но это не приводит к длительному эффекту.

Наиболее сильное загрязнение земель радионуклидами имеет место в Брянской, Тульской, Калужской областях и на Урале в Челябинской области. В Брянской области цезием-137 загрязнено 700 тыс. гектаров, или 37% территории, в Тульской области - 870 тыс. га, или 45%; в Челябинской области в результате деятельности п/о "Маяк" загрязнено 570 тыс. га, или 11% территории.

Загрязненные радионуклидами земли имеют разную степень заражения. Есть такие, что земля никоим образом не может быть использована ни при каких условиях. Есть степень заражения, когда земля может быть использована в определенном режиме или под определенные виды сельскохозяйственных культур. Например, траву сажать нельзя, то есть запрещается на этой территории заниматься животноводством, выпасом, сенокошением. Но можно выращивать зерно и картофель для технических нужд и использовать их при производстве технического спирта.

Что касается пастбищ, то доля деградированных оленьих пастбищ в районах Крайнего Севера составляет 63%.

На севере Каспия, в районе черных земель и кизлярских пастбищ, в результате перевыпаса скота уничтожался травяной покров. Такие земли процесс ветровой эрозии постепенно превращает в пустыню. Очень активно эти процессы шли в Калмыкии, Астрахани, на юге Ростовской области.

Сельскохозяйственные предприятия должны вести свою деятельность так, чтобы не причинять вреда земле. При видимых симптомах неблагополучия они обязаны вводить специальные режимы использования земель согласно статье 13, п.п. 1.1 "Сохранение почв и их плодородия" Земельного кодекса.

Согласно Положению режим установления консервации земель должен быть кем-то инициирован. Он может быть инициирован как органом государственной власти, органом местного самоуправления, так и непосредственно гражданами или юридическими лицами, которые являются правообладателями земельных участков.

Такая инициатива должна базироваться на достоверных сведениях, связанных либо с проведением каких-то специальных обследований, либо с проведением обследований по мониторингу окружающей среды или земель. То есть должна быть некая информация, которая позволит дать толчок всей этой процедуре.

На сегодняшний день законодательство выстроено так, что многие действия, связанные с необходимостью проведения консервации, определяются в рамках землеустроительных мероприятий. Платит тот, кто инициирует эти мероприятия. Если речь идет о том, что государство инициирует проведение этих мероприятий, то государство должно и платить. Если речь идет о том, что частные или юридических лица - собственники земельных участков выступают с инициативой необходимости проведения консервации, естественно, они должны будут предоставить материал по специальным обследованиям, которые будут положены в основу принятия решений для консервации земель.

Если речь идет о том, что произошло стихийное бедствие, скажем, тайфун на Дальнем Востоке, или наводнение в Краснодарском крае, или сход селя и ваш земельный участок пострадал, то, конечно, сам собственник не может справиться с последствиями масштабных стихийных бедствий. В этом случае и государство, и органы местного самоуправления должны принять участие в организации работ по ликвидации последствий стихии, а в случае необходимости взять на себя расходы за проведение работ по консервации земель.

Если на ваш участок упал самолет или из-за аварии на трубопроводе его затопило нефтью, то мероприятия, связанные с восстановлением земель, возлагаются на виновных лиц.

Что касается вопроса "с изъятием из оборота", согласно п. 1 и 8 данного Положения, то здесь возникает некая проблема в понимании целесообразности "изъятия из оборота" именно земель, которые подверглись консервации. И вот почему.

К сожалению, эта норма оказалась прописана в п. 6 ст. 13 Земельного кодекса РФ. Откуда понятие "изъятие из оборота" появилось в Земельном кодексе? Видимо, пришло из старого земельного законодательства, в котором шла речь о землях сельскохозяйственного назначения, и понималось как изъятие из хозяйственного оборота, а не гражданского. То есть такие земельные участки не должны были участвовать в производственном процессе: в распашке, сенокошении и так далее.

В новом Положении и вообще в новом Земельном кодексе термин "изъятие из оборота" трактуется как изъятие из гражданского оборота. Это значит, что землей нельзя распорядиться. То есть собственник не сможет продать законсервированный земельный участок, не сможет его подарить или передать по наследству.

Для того чтобы установить режим "изъятия из оборота", этот земельный участок должен быть выкуплен у собственника по рыночной цене в соответствии с Гражданским кодексом и земли переведены в запас. Только таким образом можно реализовать функцию "изъятия из оборота".

Но в пункте 8 Положения написано, что "земельные участки, изъятые из оборота в соответствии с принятым решением об их консервации, сохраняются за собственниками земельных участков".

Это недостаток Положения, с одной стороны, и той нормы, на основании которой это Положение разрабатывалось. Я имею в виду пункт 6 статьи 13 Земельного кодекса. То есть сама запись о "консервации земель с изъятием их из оборота" логически никак не обоснована, потому что основная цель консервации - это прежде всего прекращение деградационных процессов и восстановление этих земель до прежнего уровня.

Сама же консервация может проводиться как с изъятием, так и без изъятия. Например, радиоактивное заражение в Брянской области, где часть земель попала в зону, непригодную для жизни. Конечно, такие земельные участки должны быть изъяты из оборота, выкуплены у собственников, поскольку им был нанесен ущерб. Им должны быть выплачены все убытки, им должна быть выплачена упущенная выгода, которую они могли получить в результате своей деятельности. Вот тогда государство эти участки изымает из оборота.То есть "изъятие из оборота" не всегда является необходимым условием для консервации.

Мы будем вносить соответствующие предложения в корректировку положений Земельного кодекса и предлагаем добавить всего два слова: "в том числе". Тогда вся фраза будет выглядеть так: "допускается консервация земель, в том числе с изъятием из оборота".

Порядок возвращения земель к их начальному использованию прописан в пункте 10. Но тут есть еще один важный момент. Поскольку мы говорим о консервации как о неком режиме использования земель, то в обязательном порядке это должно найти отражение в государственном земельном кадастре и эти ограничения должны быть зарегистрированы Регистрационной палатой. То есть правовые вопросы также должны быть решены.

Орган государственной власти или орган местного самоуправления, который принял решение о введении режима консервации, и должен известить органы, которые ведут кадастровый учет и регистрацию прав, о том, что на данной территории в таких-то границах установлен такой-то режим. Это принципиально важный пункт 9 Положения, потому что до принятия закона о государственной регистрации прав и закона о государственном земельном кадастре его не было.

В пункте 10 Положения речь идет о возвращении законсервированных земель. После проведения всех запланированных мероприятий по восстановлению почв органы Росземкадастра совместно с Минприроды, Минсельхозом в зависимости от того, с кем эти решения принимались, инициируют вопрос по изменению правового режима этих земель.

Природа процессов, влияющих на деградацию земель, различна. Поэтому точной цифры сроков консервации нет. Если мы говорим, например, о кизлярских пастбищах и черных землях, то там в течение 5 лет вполне реально можно восстановить нормальный травостой.Если ведем речь о Севере, то там пастбища восстановлению не подлежат. Природа Севера ранимая и хрупкая. Оленьи пастбища - это комплекс различных угодий: лишайниковые тундры, мховые тундры, болота, луга, лес. И если по тундре прошел вездеход, то след остается практически навсегда.

Если же мы говорим о создании лесозащитных насаждений, то это процесс длительный. Как правило, применяется комплекс мероприятий: лесомелиоративные, фитомелиоративные, агротехнические, гидромелиоративные. Степень воздействия их разная, но и сроки разные.

Сегодня мы находимся в ином правовом поле по сравнению с 1993 годом. Поэтому в новом Положении сделан акцент на вопросы принятия решений, вопросы собственности, регистрации и постановки на кадастровый учет.

Постановление Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830 публикуется в этом номере вкладки "Библиотека газеты "Ваше право: Документ"