НЕЧТО ДВИЖЕТСЯ И НЕ ДВИЖЕТСЯ

В стране насчитывается более 100 млн. собственников объектов недвижимости. Ежегодно по этим объектам совершается более 15 млн. сделок. А порядка в хозяйстве, сокрушаются федеральные власти, никакого. Собственников у имущества то слишком много, то не найдешь никого. Правительство готовит новый документ - проект концепции управления недвижимостью. Для многих хозяев, считающих себя таковыми, эта бумага обещает стать большим сюрпризом.

В качестве объектов управления выступают: здания, сооружения, имущественные комплексы. В этом же ряду рассматриваются земельные участки, объекты недр, лесного и водного фондов - опять же как недвижимое имущество. Основной принцип, положенный в основу концепции, - управление должно осуществляться "в соответствии с требованиями законодательства, выражающими публичные интересы". Что это за публичные интересы, нам еще предстоит выяснить, а пока уясним, о каких объектах конкретно идет речь.

Уповая на переучет

Федеральное недвижимое имущество учтено в соответствующем государственном реестре. Всего насчитывается более 1, 1 млн. объектов, включая 6, 8 тыс. единиц незавершенного строительства. Эта недвижимость закреплена сегодня за 53, 6 тыс. юридическими лицами. В их число входят 10, 4 тыс. государственных унитарных предприятий и 38 тыс. федеральных государственных учреждений. Часть имущества передана в аренду, пользование, залог - примерно 1, 7 тыс. юрлицам. В собственности субъектов РФ подобного имущества много меньше: всего около 34 тыс. объектов. В муниципальном же владении, напротив, числится почти 1, 6 млн. зданий и сооружений. В целом по стране за юридическими лицами закреплено 2, 5 млн. объектов недвижимости различного назначения. Если посмотреть на земельный фонд страны, то выяснится, что из 1710 млн. га, числящихся в нем, в государственной собственности остается пока подавляющая часть площадей -1581 млн. га (92, 4%), частному сектору принадлежит лишь 129 млн. га (7, 6%). За государством остается также 14 тыс. участков недр (разведанный фонд) и около 5, 3 млн. водных объектов. Речь идет пока о чисто количественных показателях, о качественных - чуть позже.

Проблемы регулирования рынка недвижимости, как утверждают правительственные эксперты, начинаются с момента регистрации объекта. С одной стороны, порядок ее проведения вроде бы устанавливается законодательством федерального уровня. (Контролируется этот процесс, в частности, Минюстом.) С другой - имеется федеральный же закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". По этому документу регистрация остается за учреждениями юстиции, созданными субъектами федерации. В итоге, как отмечают авторы концепции, сами регистраторы оказываются в непонятном положении, поскольку регулирование деятельности учреждений юстиции "осуществляется по принципу двоевластия".

Вроде бы получается так, что государство "не в полной мере осуществляет свою компетенцию по предмету своего ведения" и, соответственно, "не гарантирует возникшие права на недвижимость". Другими словами: раз не все государство регистрирует, значит, не за все и отвечает. Считается также, что вышеприведенные обстоятельства не позволяют реализовать принцип "одного окна" при гражданском обороте недвижимости, усложняют процессы контроля рынка, ведут к многократному дублированию документации.

Наш адрес не дом и не улица

Аналогичная ситуация неопределенности обнаруживается и в отношении регистрации земельных участков с размещенными на них строениями. Земельный кадастр составляется Росземкадастром и его территориальными органами. Ведение же государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности осуществляют Госстрой России (в отношении территории РФ), органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ (в отношении территорий субъектов), местные органы архитектуры и градостроительства (в отношении территорий муниципальных образований). Технической инвентаризацией объектов занимаются уполномоченные Госстроем организации.

Землеустроительные, геодезические и картографические работы выполняются организациями всех форм собственности. Этот сектор в значительной степени монополизирован государственными и муниципальными унитарными предприятиями. При этом право самого государства, равно как субъектов РФ и муниципальных образований, создавать учреждения с указанными полномочиями "законодательно не ограничено". Другими словами: возникает, по сути, правовой и административный хаос. Что же предлагает правительство?

Полагают, что все учреждения юстиции, регистрирующие права собственности, должны быть переданы в федеральное подчинение. Следует составлять единый государственный реестр прав на недвижимое имущество. При этом необходимый перечень сведений об объекте недвижимости устанавливается правительством. То есть здесь учитываются уже не только количественные, но и качественные характеристики. Что же остается за органами местного самоуправления? За ними предлагают закрепить "проверку соответствия участков и объектов недвижимости проектной документации".

Соответствующим образом планируется перестроить деятельность государственных и муниципальных предприятий, проводящих картографические, геодезические и землеустроительные работы. Их число должно быть "ограниченным". Те объекты, которые по закону не могут быть предметом предпринимательской деятельности, обслуживаются лишь одним федеральным казенным унитарным предприятием, имеющим фиксированное число филиалов. За органами местного самоуправления, как и в случае с регистрацией, остается "контроль за соблюдением градостроительных и землеустроительных требований и ведение фонда соответствующей документации".

Не влезай - убьет

Не подлежит никакому местному контролю лишь документация по объектам, сведения о которых составляют государственную тайну.

Под гриф секретности почему-то предлагается подвести также и транспортные системы естественных монополий, включая земельные участки, занятые названными системами. Ведение названного имущественного фонда должно осуществляться "уполномоченными федеральными органами исполнительной власти".

Сказанное, вероятно, можно понимать так, что секретные стратегические объекты, равно как и недвижимость естественных монополий, получают одинаково священный статус "неприкасаемости", ограждающий их от любого контроля со стороны как региональных, так и местных властей. Получается что-то вроде высоковольтного столба, на который посторонним не рекомендуется влезать.

Положение об "уполномоченных федеральных органах", к сожалению, никак не расшифровывается. А надо бы, поскольку сегодня, скажем, за соблюдением земельного законодательства ведут надзор не только Росземкадастр, но МПР, Государственная санитарно-эпидемиологическая служба, ряд других федеральных структур. Действующими правовыми нормами предусмотрен также контроль за использованием земли на муниципальном уровне со стороны органов местного самоуправления. Градостроительство, как уже сказано, контролируют соответствующие структуры федерального правительства, субъектов федерации и органы местного самоуправления. Полномочия всех перечисленных учреждений, констатируют авторы концепции, "размыты, дублируют друг друга". Но они, к сожалению, не расшифровывают деталей того, как будет действовать новая система управления недвижимостью. Будут ли в ней устранены все размытости и дублирования?

В подобном же, весьма приблизительном виде описываются и новые принципы налогообложения недвижимости. В стране сегодня действуют пять видов имущественных сборов - помимо земельного налога, собираются также отдельные налоги на имущество организаций, на имущество физических лиц, на наследование или дарение, на недвижимость (в порядке эксперимента). В целом они дают около 6% всех налоговых поступлений в консолидированный бюджет. Эти поступления хотя и относятся к числу труднособираемых, но все же считаются самым стабильным источником пополнения финансовых ресурсов для региональных и местных бюджетов. В правительстве полагают, что величину подобных сборов следует повысить. Особенно низким считается земельный налог, хотя его ставки и так каждый год индексируются в сторону увеличения.

Вообще же проблемы налогообложения недвижимости, как полагают правительственные эксперты, следует решать вне рамок предлагаемой концепции. Для этого должен быть создан особый документ, который бы привел в единую систему все имущественные сборы. Что же касается других финансовых резервов, то еще одним стабильным источником пополнения бюджетов всех уровней призвана стать арендная плата за недвижимое имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности. К сожалению, и здесь надлежащего порядка, по мнению экспертов, пока не наблюдается. На федеральном уровне не установлены общие принципы определения размера арендной платы за земельные участки и иные объекты недвижимости. Платежи, как считают в правительстве, не учитывают рентной природы данного вида сборов, что ставит арендаторов земельных участков в неравные условия. Изъятие ренты осуществляется органами местного самоуправления посредством иных механизмов, в том числе в форме различных муниципальных сборов.

Деление, не ведущее к умножению

Авторы концепции явно стараются провести мысль, что если федеральная власть произведет новую ревизию имущества и соответствующий передел, то в целом это благотворно скажется на пополнении консолидированного бюджета. Но поверить в это трудно. И вот почему.

В минувшем году, скажем, московский комплекс по имущественно-земельным отношениям собрал в городской бюджет 20 млрд. руб. В нынешнем запланированы сборы на уровне уже 27 млрд. руб. Около 10 млрд. руб. из этой суммы должны составить земельные платежи при условии, что наконец начнет действовать закон, позволяющий отдавать земельные участки на территории Москвы в собственность частным владельцам. Еще 14 млрд. руб. предполагается собрать за счет арендных платежей. Допустим далее, что Центру вновь как-то удастся увести часть столичных денег в пользу федерального бюджета. Москва, безусловно, проиграет, но, может, выиграет наше большое общее государство? Отнюдь.

"Прелесть" нынешних межбюджетных отношений в том, что средства, поступающие из регионов в Центр, тонут в общефедеральном котле, так что от них фактически не остается никаких следов. Дискуссии по концепции совпали по времени с обсуждением в Думе двух законопроектов, подготовленных под руководством замглавы администрации президента Дмитрия Козака. Они касаются принципов организации местного самоуправления и работы органов государственной власти субъектов РФ. В числе других мер предлагается ввести также в Бюджетный и Налоговый кодексы новый механизм межбюджетных отношений. Центр возьмет на себя примерно 44% государственных расходов, остальные 56% - консолидированные бюджеты регионов и муниципалитетов. Но это когда еще будет, если произойдет вообще. Пока же получается что-то вроде "черт его знает куда пропавших" ельцинских миллиардов. Вернемся, однако, к Москве - единственной, вероятно, в стране географической точке, где, слава богу, не случилось еще ни одного серьезного коммунального катаклизма. А что произойдет, если урезания городского бюджета со стороны Центра наконец не прекратятся, будь то на почве разграничения властных полномочий или пересмотра прав, собственности на недвижимость?

Чуть помедленнее, кони

Особенно убедительно звучит аргументация авторов концепции, утверждающих, что наведению настоящего порядка в экономике мешает прежде всего несовершенство законов. Не только старых и очень старых, но и совсем новых. Скажем, имущество государственных, региональных и муниципальных предприятий плохо или хорошо, но поделено по одному из постановлений (N 3020-1) уже давно не существующего Верховного Совета РСФСР. В отношении такого деления, считают эксперты, сомнений нет: практически все подлежит пересмотру. Более того, действующими остаются многие законы 30-х годов прошлого века. Плохого, кстати, в этом ничего нет. Главные-то беды идут как раз от нынешнего нормотворчества, связанного, например, с разграничением прав собственности на землю.

Принятые лишь в прошлом году законодательные акты, оказывается, "сложны, допускают возможность затягивания процесса разграничения путем согласительных и судебных процедур". Что же предлагается? Разграничение государственной собственности на землю, утверждают авторы концепции, надо осуществлять новыми федеральными законами, в которых следует увязывать право на землю с имущественной недвижимостью, которая на этой земле размещена. При этом право собственности РФ, субъектов федерации и муниципальных образований на земельные участки и иные объекты недвижимости возникает с момента его государственной регистрации. Чувствуете?

По форме вроде бы все правильно, но даже не юристам понятно, что подобный подход к проблеме открывает федеральным структурам широчайшие возможности для пересмотра вообще всех "прав собственности". Не зря в обществе укоренилось мнение, что сегодня самым главным правовым инструментом стала кувалда на длинной ручке, с помощью которой срывают замки на воротах приватизируемых и переприватизируемых предприятий. Но не менее эффективным может оказаться и простой канцелярский карандашик, с помощью которого можно взять да и перерегистрировать еще раз недвижимость в масштабах всей страны.

Мы едва ли не единственное в мире государство, где строения, здания, другие сооружения законодательно оторваны от той земли, на которой они стоят. Формально в Земельном кодексе уже закреплен известный правовой принцип, согласно которому "строение следует судьбе земельного участка". В будущем (! ) предполагается не допускать приватизации зданий без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены. Такой подход к формированию единых объектов недвижимого имущества, сияют от восторга правительственные оптимисты, поспособствует интеграции России в мировую экономику.

Конечно, все у нас будет, но вряд ли в этой жизни. Поскольку пока мы дошли лишь до реализации ФЦП по созданию автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы). При этом, как утверждают специалисты, "сохраняется фактическая разобщенность федеральных органов исполнительной власти в вопросах формирования единых объектов недвижимости и их учета". Разумеется, каждый из этих "органов" тянет одеяло на себя исключительно ради процветания государства. По-другому и быть не может, не так ли?

Правительство между тем поторапливает законодателей с принятием концепции, утверждая, что имеются некие злонамеренные учреждения, которые живут "за счет коммерческого использования государственной собственности, превращаются в рантье, а своих прямых функций не выполняют". А это, как всем понятно, "пагубно влияет на рынок недвижимости, ведет к возникновению коррупции, установлению неадекватно высоких цен на имущество" и так далее, и тому подобное.

Участники уже состоявшихся двух парламентских слушаний по проекту концепции рекомендуют правительству прежде определиться с перечнем сведений об объекте недвижимости, необходимых для учета и регистрации прав на недвижимое имущество. Предлагается также - правда, не очень понятно, каким способом - ускорить реализацию положений закона "О разграничении государственной собственности на землю", поторопиться с разработкой опять же общих принципов (! ), правил учета и регистрации.

До конца февраля или в марте Думе рекомендуется провести еще одни слушания, посвященные проблемам законодательного обеспечения корпоративной собственности. Есть основания полагать, что нынешние дебаты ничем серьезным так и не закончатся. Новые политические правила игры реально вступят в действие лишь через два года. А вот будут ли они действительно новыми, посмотрим по результатам выборов.