Земельное законодательство России на переломе тысячелетий

Введение

Так уж случилось, что в России на излете второго тысячелетия начались глубокие социально-экономические преобразования и всестороннее обновление различных сфер общественного бытия. И, как при всяком радикальном повороте, на первое место вышли проблемы замещения существовавших юридических норм и правил на новые, т. е. проблемы создания таких "правил игры", которые способствовали бы становлению цивилизованного будущего. Работа закипела. Одно за другим устранялись "белые пятна" в российском законодательстве: была принята Конституция Российской Федерации - основной закон государства, на обновленной идеологической основе пополнились нормами и правилами налоговое, трудовое законодательство и другие составные части общероссийского законодательного "портфеля". Аналогичный процесс начался и в сфере земельного законодательства.

Сразу же отметим, что сфера земельного законотворчества постоянно находилась в центре достаточно острой политической борьбы. В первую очередь это касалось таких проблем, как рыночный оборот земельных ресурсов, особенно земель сельскохозяйственного назначения, прав иностранных граждан на приобретение земельной собственности в России, форм и методов приватизации земель разного функционального назначения и других не менее острых проблем. Однако в тех случаях, когда разработка соответствующих юридических документов осуществлялась профессионалами, накал страстей резко снижался и в процессе сложнейшего делового обсуждения принимался не только устраивающий всех, но и юридически грамотный нормативный акт. Примером могут служить следующие федеральные законы, инициированные и разработанные специалистами Федеральной службы земельного кадастра России (ранее - Госкомзем России): "О государственном земельном кадастре", "О землеустройстве", "О разграничении государственной собственности на землю". Положительно можно оценить и такие нормативные акты, разработанные в 2002 году специалистами Федеральной службы земельного кадастра России (Росземкадастр), как постановление Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2002 года N 833 "О государственном земельном контроле", утвердившее одноименное "Положение", постановление Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2002 года N 846 "Об утверждении Положения Об осуществлении государственного мониторинга земель", приказ Росземкадастра от 2 октября 2002 года N п/327 "Об утверждении требований к оформлению документов о межевании, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет".

Именно эти законопроекты заложили здоровую основу для деполитизированного профессионального законотворчества в крайне сложной сфере реформирования земельных отношений и создания нового для современной России земельного строя.

Однако ситуация в земельном законодательстве изменилась до неузнаваемости, когда в земельный законодательный процесс, оттесняя профессионалов, начали вмешиваться разного рода "потусторонние" силы - "буревестники" криминальной перестройки экономики, профессионально ничтожные, но неутомимые и напористые соискатели высших государственных должностей, на словах выдающие себя за беззаветных и неутомимых "борцов" за прогрессивную экономическую реформу, а на самом деле откровенно использующие эту реформу в собственных узкокорыстных целях. Особенно ситуация обострилась тогда, когда в Министерство имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России) на должность первого заместителя Министра пришел физик-радиотехник Д.Б. Аратский, взявший под свое крыло перепрофилированные на земельные отношения подразделения упомянутого Министерства и направивший все усилия этих подразделений на уничтожение Росземкадастра и разрушение всего того, что было сделано специалистами этого ведомства. И результаты такой деятельности не замедлили сказаться.

Так, если вначале российское общество спокойно приняло Конституцию Российской Федерации, согласно которой частной собственности на землю была обеспечена зеленая улица, то уже разработка Земельного кодекса Российской Федерации, куда вклинился г-н Аратский, проходила с трудом, сопровождаясь бурными спорами прежде всего по поводу частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения и прав граждан на куплю-продажу земель этой категории.

Потребовались восемь лет обсуждений, проведение 14-ти пленарных заседаний Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (Госдума), троекратное "полуутверждение" законопроекта, чтобы хоть в какой-то мере согласовать позиции различных групп законодателей. Но когда документ был практически готов к утверждению, неожиданно возник ничего общего не имеющий с ним новый, чудесным образом кулуарно подготовленный его вариант, в одночасье уничтоживший все ранее достигнутые компромиссы и соглашения. Естественно, столь бесцеремонное отношение к многолетней кропотливой работе не могло не вызвать ответной реакции, выразившейся в митингах протеста на площадях и улицах городов России.

Еще более напряженно проходили процедуры утверждения очередного в череде узловых для земельного законодательства правового нормативного документа - Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Почти год продолжалась келейная разработка документа, были израсходованы немалые средства, но представленный на суд депутатов Госдумы, законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации документ, вызвал бурное негодование и протест. Однозначно, что основанием для такой реакции послужила не идеология, а доведенная до абсурда, приводящая в исступление здравомыслящих специалистов изумительная нелепость формулировок, абсолютная несостоятельность аргументации, потрясающе агрессивно-примитивное по форме и циничное по содержанию лоббирование откровенно корыстных узкогрупповых интересов.

Чтобы не быть голословным, рассмотрим на примерах Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", к каким удручающим последствиям для российской экономики приводит губительное соединение в законотворчестве узкогруппового эгоизма и поразительного непрофессионализма.

Дурные "правила игры"

Принятый 21 октября 2001 года Земельный кодекс Российской Федерации (ЗК РФ, Земельный кодекс) демонстрирует целый "букет" спорных, а иногда и просто нелепых положений, крайне уязвимых как в концептуальном социально-политическом плане, так и с точки зрения узкопрофессионального юридического методического подхода.

В частности, принципиальным, на наш взгляд, упущением следует признать то, что определив землю как общее достояние граждан России (в связи с ее свойствами "многоликого" фактора общественного жизнеобеспечения, "кладовой" полезных ископаемых и необходимых для существования людей природных технологий, материально-вещественного основания национальной идентификации и государственного самоопределения), авторы были обязаны разработать правовой режим реализации всего комплекса отношений, возникающих по поводу земли во всех ее функциональных качествах - как природного тела, производственного ресурса, товара и технико-экономического фактора общественного воспроизводственного процесса. Причем все необходимые правовые нормы следовало прописать с учетом специфики земель разного функционального назначения и хозяйственного использования. Однако, кроме общих разговоров и ни к чему не обязывающих ремарок, в принятом варианте ЗК РФ практически отсутствуют какие-либо конкретные, соответствующие указанной задаче правовые нормы. Особенно не повезло в этом отношении землям сельскохозяйственного назначения, правовой режим использования которых как средства производства и предмета труда требует жесткой юридической регламентации.

Как и следовало ожидать наиболее конфликтными оказались статьи и положения, которые снимают какие-либо ограничения на куплю-продажу земельных участков в городах и населенных пунктах. Даже то обстоятельство, что эти нормы не распространялись на земли сельскохозяйственного назначения, а имели отношение исключительно к расположенным в границах населенных пунктов 2 процентам территории страны, не снизило накала страстей (именно вокруг этих положений ЗК РФ велись нешуточные баталии, разгорались бурные дискуссии, возникали острые разногласия). Ведь речь шла не просто о малой толике земель России - определялась судьба ее городов и населенных пунктов, т. е. опорных пунктов государственного экономического пространства в целом, его "несущего каркаса", разрушение которого означало бы и окончательный развал Российского государства. Принятый в итоге Земельный кодекс Российской Федерации с сохранившимися в нем концептуальными противоречиями, спорными положениями и методическими просчетами представил достаточно оснований для тревожных ожиданий драматичных последствий его практического применения.

Начнем хотя бы с того, что в ЗК РФ были введены нормы, согласно которым законодательно закрепляется распределение, освоение и использование городских земель в режиме пресловутого правового территориального зонирования, а каждому муниципалитету предоставляется право устанавливать собственные правила землепользования, в том числе и сугубо технологические, архитектурно-планировочные стандарты и нормативы.

Очевидно не случайно земле навязчиво присваивается и название "имущество". Ведь если земля является всего-навсего чьим-то конкретным имуществом (т. е. имуществом какого-либо физического или юридического лица, в том числе и государства в лице уполномоченных им органов управления), то вполне можно игнорировать мнение общества по поводу осуществляемых с земельными ресурсами манипуляций. Как некую уступку противникам такого рода "землепользования" можно было бы расценивать правовую норму, согласно которой изъятие и изменение функционального назначения земельного участка безоговорочно ограничивается или даже запрещается только для "ценных" земель сельскохозяйственного назначения, лесного фонда, занятых лесами первой группы, особо охраняемых природных территорий и объектов и т.п. Но тогда напрашивается вывод о том, что для менее ценных земель такого рода действия не ограничиваются и тем более не запрещаются. Остается только гадать, кто, на каком основании и по каким критериям будет решать судьбу конкретного земельного участка, субъективно классифицируя его по абстрактной ценности.

Введен в ЗК РФ и сомнительный тезис о единстве судьбы земельного участка и прочно связанных с ним иных недвижимых объектов. Уместно спросить, зачем вводится это положение? Думается для того, чтобы в новой редакции законодательного акта реализовать старую идею "растворить" земельную собственность в искусственной форме "единого объекта недвижимости", соединив земельный участок с прочими размещенными в его границах объектами недвижимости. Но тогда общество рискует в "ворохе" разных видов имущества потерять земельный ресурс как самостоятельный объект управления, что открывает широкие перспективы для бесконтрольного манипулирования земельной собственностью.

К существенным просчетам относится и то, что некоторые правовые нормы написаны слишком абстрактно, с расчетом на их применение к землям всех видов функционального назначения, но по своему содержанию явно ориентированых на земли какого-либо одного типа. Примером может служить статья, которая содержит состав мероприятий по охране земель как бы всех категорий, а по существу предусматривает меры, предназначенные исключительно для земель сельскохозяйственного назначения. Почему, например, в этой статье не обозначены такие актуальные именно для города меры, как предотвращение захламления территории, освобождение ее от развалин, пустырей, обеспечение экологически обоснованного соотношения между площадями застройки и озеленения? И т.д., и т. п.

Вызывает категорическое возражение статья, в которой речь идет о предоставлении земельного участка для строительства без предварительного согласования и с осуществлением такового. Можно не сомневаться, что практика передачи участков без согласования места размещения на нем объекта приведет к такому хаосу в застройке особенно в городах, что потом будет невозможно что-либо исправить. Ни в коей мере нельзя поддержать и положение ЗК РФ относительно последовательности, в которой должна осуществляться окончательная передача в собственность земельного участка, предназначенного под застройку: после возведения заявленного объекта (как это практикуется в настоящее время) или до начала его строительства? Вопрос принципиальный и требует взвешенного решения. Однако ЗК РФ разрешает, более того, требует передачи участка до строительства на нем объекта. А что делать, если заявитель окажется недобросовестным застройщиком? Обращаться в суд? Можно себе представить эту волокиту с непредсказуемым результатом!

Лоббируя принятие Земельного кодекса Российской Федерации, настаивая на его утверждении в спешном порядке, его авторы и их сторонники обещали заманчивые перспективы. Дескать, а) граждане России наконец-то станут полноценными частными землевладельцами и смогут свободно распоряжаться своей собственностью; б) будут созданы необходимые условия для немедленного включения в рыночный оборот городских территорий, которые наконец-то станут крайне привлекательными для инвесторов как зарубежных, так и отечественных; в) будет поставлен заслон коррупции, бюрократической волоките, чиновничьему произволу; г) "земельная мафия" утратит свои ключевые позиции и будет ликвидирована; д) земля беспрепятственно и своевременно будет переходить от неэффективного хозяйствующего субъекта к эффективному.

Но позволяет ли принятый Земельный кодекс Российской Федерации выполнить хотя бы одно из указанных обещаний? Вряд ли. Можно ли, например, преодолеть коррупцию, бюрократическую волокиту и самодурство чиновников, если в их ведении остается более 90 процентов территории страны, а в ЗК РФ не прописана ни одна статья, понуждающая государственный аппарат к активизации мероприятий по ускорению процесса приватизации земельных ресурсов? Земельный кодекс вроде бы предоставляет право гражданам и юридическим лицам свободно продавать и покупать землю. Но, во-первых, речь идет лишь о землях городов и иных типов населенных пунктов, составляющих всего 2 процента территории страны. Причем в большинстве случаев вряд ли будут возможны вообще какие-либо сделки купли-продажи как минимум в ближайшие 15-20 лет, т. к. согласно принятому Земельному кодексу нужно дождаться создания полноценной кадастровой системы и, кроме того, разделить государственную собственность на земли федерального центра, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Ускоренными темпами эту задачу решить не удастся хотя бы потому, что, несмотря на уже принятый соответствующий Федеральный закон от 17.07.2001 N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю", полноценная концепция и внятная методика выполнения подобных операций до сих пор отсутствуют. Добавим к этому неизбежную необходимость проведения крупномасштабных работ по уточнению границ распределяемых земельных участков с обязательным обновлением картографического материала, количественному описанию этих участков и всего того, что на них размещено, проведения оценочных работ, подготовки необходимых документов, выполнения регистрационных процедур, которые в России имеют свойство растягиваться даже не на месяцы, а на годы. Не позволят осуществить ускоренными темпами передачу государственной земельной собственности из рук чиновников в распоряжение реально действующих хозяйствующих субъектов и положения принятого Земельного кодекса Российской Федерации, существенно ограничивающие право постоянного (бессрочного) пользования. Эти положения, хотя и не предписывают в прямой форме, но по сути косвенно понуждают предприятие перерегистрировать переданное в бессрочное пользование землепользование на арендуемое землепользование или частное землевладение, причем с оплатой всех государственных сборов (список которых, кстати, Земельным кодексом не установлен и не ограничен) за счет осуществляющих такую операцию инициирующих их юридических лиц. По форме "инициатива" авторов ЗК РФ вроде бы правильная, но по существу - лукавая. Ведь и в этом случае потребуется установление границ перерегистрируемых предприятий с соответствующим обновлением картографических материалов, инвентаризацией земель, созданием землеустроительного дела, прохождением процедур регистрации и т. п. Все это затянется на неопределенный срок, что не только заблокирует рыночный оборот земельных ресурсов, но и даст дополнительные импульс процветанию коррупции, волокиты, теневого оборота земли.

Теперь об обещаниях радикального повышения инвестиционной привлекательности российского землепользования особенно городского с вводом в действие Земельного кодекса. И здесь далеко не все гладко. Опасность кроется в тех положениях ЗК РФ, которые вводят в практику распоряжения городскими землями упрощенную процедуру их распродажи на основе так называемого градостроительного правового зонирования территории.

Настораживает прежде всего то, что правовому зонированию предоставляются широкие полномочия в регулировании застройки, по сути, замещающие нормы любой другой градостроительной документации. И при этом позволяется вольно трактовать любые градостроительные требования и нормативы, передавая разработку и освоение правил застройки и землепользования с федерального уровня на уровень субъекта Российской Федерации вплоть до муниципальных образований. По существу, предлагается отказаться от проверенной многовековым опытом всех стран системы нормативных градостроительных требований и перейти к местному нормотворчеству со всеми вытекающими из этого отрицательными последствиями. В этом случае, учитывая особенности застройки городов России (треть территории - пустыри, две третьи застроенной части - ветхие здания), неизбежно будет инициирована первичная распродажа городских земель по демпинговым, а все последующие их перепродажи -по спекулятивным, далеко не воодушевляющих настоящих инвесторов, ценам. Это первое. Есть и второе. Предлагая осуществлять рыночный оборот городских земельных участков на основе градостроительного правового зонирования, введенный в действие ЗК РФ позволяет инвестору самостоятельно выбирать любой из предусмотренных зонированием вид разрешенного использования территории. А список такого рода "разрешений" может оказаться достаточно длинным. Это означает, что если в результате правового зонирования какая-либо часть городской территории будет отведена под разные объекты социально-бытового назначения, то каждый инвестор вправе строить на купленном участке, к примеру, либо жилой дом, либо казино, либо торговое заведение и т. п. При таком богатом выборе в условиях рыночной конкуренции и отсутствии четко регламентирующего застройку города генерального плана, в конце концов можно получить либо сплошную жилую застройку, без сопутствующих ей объектов социальной инфраструктуры, инженерных и транспортных коммуникаций, либо, наоборот, - сплошь какие-либо наиболее доходные объекты социальной инфраструктуры. Иными словами, не избежать территориально-планировочного хаоса, что в дальнейшем вряд ли будет стимулировать серьезных инвесторов к осуществлению на таких территориях крупных инвестиционных проектов.

Мало оснований рассчитывать и на то, что принятый Земельный кодекс будет способствовать повышению эффективности землепользования прежде всего за счет своевременного перераспределения земельных ресурсов от неэффективных хозяйствующим субъектам к эффективным. Уже одно то, что сформулированные в рассматриваемом документе положения, по существу, оставляют основную часть земельных ресурсов в ведении бюрократического аппарата и существенно блокируют на определенный срок рыночные операции с земельной собственностью, станет непреодолимым препятствием в перераспределении земельных ресурсов в пользу эффективных землепользователей. К такому же результату ведет и эклектика норм и положений самого Земельного кодекса в целом, их двусмысленность и противоречивость. Не обеспечивает эффективности хозяйственного использования земель особенно сельскохозяйственного назначения такая норма, как, например, категорический запрет на изменение, кроме исключительных случаев, функционального назначения земельных участков. Дело в том, что сейчас в России почти повсеместно имеет место непреодолимый в обозримой перспективе разрыв между площадью включенных в агротехнологический процесс земель и величиной прочих обеспечивающих этот процесс факторов производства. Особенно это касается сельскохозяйственного землепользования. Все возрастающий избыток земли и острый дефицит прочих ресурсов производства снижают эффективность хозяйственной деятельности и в конечном счете ведут к нерегулируемому выбытию посевных площадей. В этих условиях строгое следование требованиям безоговорочного сохранения функционального назначения земельного фонда того или иного хозяйствующего субъекта или чрезмерно усложненная процедура перевода земель из одной категории в другую и впредь будут способствовать свертыванию посевных площадей и переходу пахотных земель из продуктивных категорий в непродуктивные. А ведь при более профессиональной формулировке указанного юридического положения можно было бы предотвратить необоснованные изменения функционального назначения земельных участков и избежать как никому не нужной волокиты при острой необходимости решения этой задачи самим землепользователем, так и стихийного изменения функции больших земельных массивов, да еще и получить возможность извлекать дополнительные доходы и пополнять бюджеты разного уровня.

К предъявленным нами в адрес принятого Земельного кодекса Российской Федерации претензиям стоит добавить и критические замечания специалистов-правоведов по поводу профессиональной юридической состоятельности содержания целого ряда входящих в него нормативных положений. Так, российские ученые - юристы Н.А. Попов и В.Р. Захарьин в опубликованных ими Комментариях к Земельному кодексу Российской Федерации [1] обращают внимание на такие его недостатки, как наличие в подавляющем большинстве статей ЗК РФ множества ссылок на уже действующие законодательные или нормативные акты.

Причем зачастую эти ссылки носят крайне неопределенный характер, не позволяющий однозначно идентифицировать законодательный документ, на который дается ссылка. Более того, ссылки даются не только на уже действующие, но и на еще не принятые законодательные документы, что, согласитесь, превращает соответствующие статьи Земельного кодекса вообще в недействительные. Типичным примером могут служить ссылки в статьях ЗК РФ на еще не принятый к моменту утверждения последнего закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Н.А. Попов и В.Р. Захарьин также обращают внимание на ряд статей Земельного кодекса, в которых оказались перемешаны положения рамочного характера с нормативами прямого действия. В одних случаях (в частности в статьях, содержащих нормы, регулирующие порядок передачи земель под строительство, использование земель, подвергшихся химическому и радиоактивному загрязнению, выполнение принципа единого земельно-имущественного комплекса и другие нормы) детально прописаны все процедуры, методы, а в некоторых случаях даже технологические требования, ограничения и нормативы осуществления соответствующих операций. Другие же статьи, содержащие извлечения из других кодексов (Лесного, Водного, Градостроительного, Воздушного), сформулированы лишь в общей форме.

В принятой версии Земельного кодекса остались не урегулированными крайне важные стороны формирующихся рыночных земельных отношений. В частности, нет внятного ответа на вопрос об особенностях правового статуса и оборота земельных участков для предприятий разных организационно-правовых форм, например, акционерных обществ, кооперативов, товариществ и т. п. Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости не только концептуально уязвим (о чем уже говорилось), но и сформулирован таким образом, что, предоставляя преимущественное право приобретения земельного участка собственникам размещенных в его границах объектов недвижимости, тем не менее оставляет возможность выкупа этих участков и третьим лицам, этим преимущественным правом не обладающим.

Сомнительным, с точки зрения ускорения и активизации рыночного оборота земель, специалисты считают и принцип разделения государственной земельной собственности между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. По их мнению, нельзя признавать достаточной посвященную охране земель главу ЗК РФ, которая включает всего три статьи - чрезмерно детализированные, но вместе с тем во многом декларативные и необязательные. В частности, статьи главы III "Собственность на землю" лишь повторяют общие конституционные положения, не конкретизируя и не детализируя их. Точно так же глава XV "Земли поселений" конспективно дублирует Градостроительный кодекс Российской Федерации, причем не всегда точно и без какого-либо уточнения, с точки зрения его соответствия специфике землевладения и землепользования. И уже совсем необязательной, по оценкам цитируемых специалистов, представляется глава XVIII ЗК РФ, посвященная использованию земель лесного, водного фонда и земель запаса, правовая основа которого детально прописана в соответствующих кодексах.

Судя по публикациям в прессе, критическое отношение к содержанию Земельного кодекса Российской Федерации выражают многие специалисты в области земельных отношений, реальные землевладельцы и землепользователи, руководители органов управления и другие лица.

Как видим, острые противоречия, возникшие в обществе по поводу принятия Земельного кодекса, были спровоцированы не столько политическими спекуляциями и стремлением во что бы то ни стало запретить любые операции купли-продажи земельных участков (чем охотно пугают общественность авторы и сторонники рассматриваемого юридического документа), сколько откровенным игнорированием долгосрочных общенациональных интересов в пользу узкокорыстным сиюминутным узкогрупповым запросам, сочетающимся с удручающим непрофессионализмом и торжествующей демагогией.

Теперь обратим внимание на Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", содержание которого демонстрирует непостижимое пренебрежение профессиональными требованиями.

Поражает откровенная неряшливость текста указанного Федерального закона, присутствие в нем взаимоисключающих положений, откровенных "ляпов". Так, возникает вопрос, будет ли этот закон "работать", если в нем содержится, например, норма, согласно которой "...приватизация ... земельных участков на территории субъекта Российской Федерации осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации". А если отдельные субъекты Российской Федерации вообще не удосужатся принять такой закон и тем самым заблокируют процесс приватизации сельскохозяйственных земель, а, соответственно, и сформулированные в Конституции Российской Федерации нормы, утверждающие частную земельную собственность?

Небрежно введено в рассматриваемый Федеральный закон понятие "доля в праве общей собственности" на сельскохозяйственные земли. Что означает введенное понятие, каково его правовое содержание, в чем отличие от таких понятий, как "земельный пай, земельный участок, земельная собственность, землевладение"?

"Продавленный" "Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения" свидетельствует о том, что его авторы имеют весьма смутное представление о существующей в России социально-экономической ситуации, в известной мере деформированном за советский период менталитете населения, огромном историко-культурном разнообразии региональных условий становления нового земельного строя.

Возьмем, к примеру, вызвавшую наиболее ожесточенную дискуссию норму о правах иностранцев на приобретение в России земель сельскохозяйственного назначения. Это же надо было додуматься, чтобы ввести в первоначальный вариант закона норму, практически уравнивающую иностранцев и граждан России в правах на покупку сельскохозяйственных земель, прикрыв ее "фиговым листком" моратория на подобного рода операции в приграничных районах и некоторых других, предусмотренных Президентом Российской Федерации случаях.

Разве не ясно было, что в такой редакции это юридическое положение неизбежно вызовет яростные сопротивления? Тем более, что сам текст документа вызывает массу вопросов.

Во-первых, в приграничных районах существует особый режим проживания населения, в соответствие с которым даже далеко не каждый гражданин России может переселиться на эти территории, а тем более приобрести там в собственность земельный участок. Тем более это не возможно для иностранцев. И вряд ли кто-либо польстится на землю в этих районах, ведь использовать ее для товарного производства будет крайне затруднительно или вообще окажется невозможным из-за разного рода режимных ограничений. Поэтому предусмотренное ограничение иначе как лицемерным не назовешь.

Во-вторых, вряд ли российским гражданам понравится, если иностранцы будут приобретать сельскохозяйственные земли не в приграничных районах, а в центральных областях России, таких, например, как Московская, Нижегородская, Воронежская, Новосибирская, Омская области.

Наконец, в-третьих. Как понимать предоставленное Президенту Российской Федерации право запрещать участие иностранцев в операциях купли-продажи сельскохозяйственных земель "в иных случаях"? Какие это иные случаи, где хотя бы условная очерчивающая их граница, каков механизм реализации и т.д., и т.п.? И разве данная норма не означает, что этот пункт Федерального закона по своим правовым последствиям просто обречен на ничтожное юридическое значение?

Важно отметить, что ожесточенность дискуссии вокруг этой нормы была спровоцирована именно упорным нежеланием авторов закона учитывать настроение общества, попытки "изнасиловать" его-неизвестно, зачем и почему. Ведь предлагались же иные, не конфликтные способы разрешения этого спорного вопроса. Одно из таких предложений было сформулировано и опубликовано нами еще за год до представления анализируемого законопроекта на рассмотрение и утверждение. Вкратце суть его заключалась в следующем. При всем желании либерализировать земельный рынок для иностранцев, нельзя игнорировать менталитет коренного населения. Поэтому для предотвращения конфликтов следует вводить не территориальные ограничения, а некий критерий "основательности" намерений: вначале - аренда на 5 лет с обязательным бизнес-планом, наличием на специальном счете (пусть и в зарубежном банке) средств на осуществление этого проекта и ведение хозяйства, непременным завершением крупного этапа реализации инвестиционного проекта, предоставлением местному населению рабочих мест и определенной социальной поддержки. Любой человек, будь то соотечественник или иностранец, должен убедить коренное население в своей добропорядочности, лояльности, серьезности намерений. Вот тогда можно принимать окончательное решение по этому вопросу.

Это и многие другие направленные на сглаживание противоречий предложения, авторами указанного Федерального закона даже не рассматривались, но ими упорно "продавливалась" своя позиция. И в результате накал страстей достиг такой остроты, что в поправках ко второму чтению законопроекта в Госдуме иностранцам вообще было отказано в праве на покупку земельных участков в России. Можно сожалеть о таком исходе, ибо принятое решение также является разновидностью безосновательных крайностей. Но винить в этом никого, кроме разработчиков закона, не приходится.

И это не единственный ощутимый удар по позициям правых сил со стороны принятого Федерального закона. Есть и другие просчеты. Но теперь речь пойдет не о тех нормах, которые не прошли, а которые, наоборот, оказались незамеченными и остались в тексте закона после второго его чтения.

Казалось бы, куда уж "рыночнее" сформулировано положение о том, что при ненадлежащем использовании земли она может быть изъята у его владельца, в том числе и в принудительном порядке. Но что стоит за этим пунктом?

Во-первых, в этом случае сомнительна сама идея экспроприации земельной собственности, даже если она будет осуществляться по решению суда. Слишком много неопределенного и в самом понятии "ненадлежащее использование", которое трактуется в контексте указанного Федерального закона как "плохое" использование земельных угодий. Низкие доходы -плохо, низкая урожайность - еще хуже и т. д. Но как разграничить ответственность за "плохое" использование земли землевладельцем по причине независящих от него обстоятельств - нарастающего общего экономического кризиса, инфляции, обременительных кредитных отношений, криминализации условий хозяйственной деятельности и т.п.? И кто именно будет решать, используется ли земля "надлежащим" либо "ненадлежащим" образом? Вот и получается, что норма, якобы предназначенная усилить рыночные механизмы конкурентного отбора эффективных хозяйствующих субъектов с помощью административных рычагов, на самом деле позволит активизировать коррупцию, бюрократический произвол, немотивированное выбытие из хозяйственного оборота продуктивных земельных угодий. Именно чиновники получат в свои руки такой "кнут", по сравнению с которым все предшествующие способы поборов с хозяйствующих субъектов покажутся цветочками.

Далее. Спрашивается, зачем государству конфисковывать "ненадлежаще используемые" земли или выкупать так называемые их "излишки" (превышение узаконенного максимального размера земельных угодий в собственности отдельного землевладельца), если огромные площади сельскохозяйственных земель и так уже автоматически выбыли и продолжают выбывать из хозяйственного оборота? И знают ли авторы созданного ими юридического положения ответ на вопрос: где взять деньги для принудительного выкупа "излишков" земельной собственности?

Точно такой же оценки заслуживает и сформулированное, правда в крайне невнятной форме, положение, жестко ограничивающее изменение функционального назначения использования сельскохозяйственных земель. Согласно принятому Федеральному закону такое изменение возможно лишь в тех случаях, когда у государства возникает острая необходимость в строительстве дорог, мелиоративных коммуникаций, расширении границ городской застройки и т. п. Какие-либо иные варианты не допускаются. Ну а как быть с тем обстоятельством, что сегодня в аграрном секторе России лимитирующим фактором выступает не дефицит сельскохозяйственных земель, а острейшие диспропорции между вовлеченными в хозяйственный оборот обширными площадями сельскохозяйственных угодий и крайне ограниченными прочими производственными ресурсами - рабочей силой, капиталом, материально-техническими ресурсами, техническими средствами и т. п.? Разве с вводом в действие жестких запретов на изменение функционального назначения сельскохозяйственных земель ситуация изменится к лучшему, и сельскохозяйственные земли резко повысят свою продуктивность? И где гарантия, что сценарий окажется совсем другим? Продолжая "размазывать" по "неприкасаемым" площадям сельскохозяйственных угодий мизерные и все уменьшающиеся прочие факторы производства, не спровоцируем ли мы нарастающее как снежный ком ничем не регулируемое и не контролируемое выбытие этих земель из хозяйственного оборота? Может, стоило бы подумать над этим обстоятельством и предложить что-нибудь более разумное для того, чтобы земля приносила пользу обществу хотя бы в виде земельного налога на те виды деятельности, которые не выводили бы "насовсем" сельскохозяйственные угодья из сферы аграрного их использования и позволяли бы на какой-то период (до "лучших времен") использовать их под жестким общественным контролем для иных целей. Кстати, в Англии, например, где площадь сельскохозяйственных земель не идет ни в какие сравнения с российскими масштабами, вдоль транспортных коммуникаций сплошной полосой тянутся поля для гольфа и других развлечений, приносящие доход их владельцам и пополняющие в немалой степени местные бюджеты. Если бы цена на земли сельскохозяйственного использования существенно увеличилась, превысив доходность нынешнего использования этих земель, без сомнения, поля для гольфа тот час распахали бы, возвратив им сельскохозяйственные функции. Может, и нам стоит думать не только и не столько о том, чтобы принудить землевладельцев использовать в режиме депрессивного функционирования все принадлежащие им сельскохозяйственные земли по их прямому назначению, а о том, как устранить разрыв между факторами аграрного производства, в том числе и путем концентрации финансовых средств, трудовых ресурсов, техники на меньших площадях, "перепрофилировав" остальную часть сельскохозяйственных земель под иные виды их использования, и тем самым не только увеличить размер поступлений в местные бюджеты от земельного налога, но и создать условия для максимально продуктивного использования остающихся в аграрной сфере земельных ресурсов.

Особая песня - проблема земельных долей, искусственно созданная, давно ставшая "головной болью" для российского общества, так и не получившая в земельном законодательстве сколь-либо грамотного юридического обеспечения для своего решения. Суть проблемы - "многолика". С одной стороны, оказались незащищенными интересы тех граждан, которые без детально проработанного правового механизма в спешном порядке "на бумаге" наделялись земельными долями. Допущенные при этом злоупотребления со стороны отдельных представителей руководящего корпуса аграрного производства, хаос и несвоевременное оформление реестров пайщиков, запущенный учет - все это сегодня ставит "бумажных" владельцев земельных долей в двусмысленное положение: они вроде бы и являются собственниками земельных долей, но по указанным причинам реализовать свои права на землю не в состоянии. Типичным примером такого положения может служить изложенная Александром Шамовым в Российской газете от 18 апреля 2002 года история, которая произошла в совхозе "Тимирязевский" Алтайского края. Манипуляции со сроками изменения организационно-правовой формы хозяйства позволили руководителю предприятия и по совместительству главе местной сельской администрации объявить выданные работникам совхоза свидетельства на владение землей и имуществом недействительными, т. е. явочным порядком отстранить весь коллектив совхоза от его приватизации.

Можно привести бесчисленное множество подобных примеров. Действенного же юридического механизма предотвращения такого рода злоупотреблений нет ни в Земельном кодексе Российской Федерации, ни в Федеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Сказанное - это лишь одна сторона проблемы земельных долей. Другая, не менее важная сторона, - это экономически опасные последствия "нестабильности" землепользовании сохранивших коллективную форму хозяйствования владельцев земельных долей. В этой сфере экономических отношений устранить нестабильность невозможно, поскольку каждый участник такого предприятия имеет возможность в любой момент выйти из него со своим частным земельным наделом и имущественным паем. Иными словами, сегодня все более-менее крупные сельскохозяйственные предприятия, находящиеся в собственности определенного производственного коллектива, оказались в режиме непредсказуемой и хаотичной дестабилизации их производственно-технологической целостности. В таких условиях ни одно предприятие нормально функционировать не может.

Подвесив над каждым коллективным крупнотоварным сельскохозяйственным предприятием дамоклов меч постоянной угрозы разрушения землепользования, такая модель лишила хозяйства стратегической перспективы, а хозяйствующих субъектов -инициативы, блокировала модернизацию производственного потенциала со всеми вытекающими из этого разрушительными последствиями. Именно эта причина занимает далеко не последнее место в провоцировании экономического кризиса в аграрном секторе, падении до нулевого уровня ликвидности сельскохозяйственных земель, консервации депрессивного состояния земельного рынка.

Таким образом, "виртуальное" деление земельного фонда сельскохозяйственных предприятий на доли существенно затрагивает групповые интересы, ущемляет их, ставит в подчиненное интересам отдельных индивидуумов положение. Обеспечить юридическое основание для разрешения этого острого противоречия и должен был Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Однако в указанном законе не нашлось места для рассмотрения этого вопроса. Зато его авторы не поскупились на место для удивительной по своей оторванности от реальной действительности нормы, согласно которой выделение земельной доли ее собственнику в натуре должно осуществляться по принципу: "за лучшие земли" выплачивается разница между кадастровой и рыночной стоимостью.

Во-первых, проку от компенсационных платежей за более качественные земли, полагаем, будет столько же, сколько и от стрижки свиней: "визгу много, а шерсти мало". Вряд ли в каком-либо сельскохозяйственном предприятии лучшие земли будут представлены в больших объемах. Таких земель найдется от силы 10-15 процентов. Это прежде всего земельные участки, близко расположенные к населенным пунктам, надежным транспортным коммуникациям, мелиоративным сооружениям, линиям электропередач. И поэтому, даже если согласиться с этой юридической нормой, компенсационные платежи с успехом можно заменить дифференциацией нормы площади земельного надела: для лучших земель - меньшая, для худших - большая. Но самым разумным выходом было бы решать эту задачу без волокиты, способом жеребьевки - давно известным в России, опробованным многими поколениями ее граждан и признанным ими как самый справедливый. Ведь именно так испокон веков распределялись и перераспределялись в России земли крестьянской общины. Почему бы не использовать такой прием и в современных условиях?

Во-вторых, думали ли авторы закона о том, как, по какой методе и кто будет определять рыночную стоимость земельных участков в необъятной России, где земельного рынка нет и еще долго не будет не только в какой-либо глубокой провинции, но и в таких центральных областях, как Московская, Ленинградская, Волгоградская, Воронежская и многих других областях.

Можно и далее множить нелепости, просчеты анализируемого Федерального закона, "искалечившие" и либеральную идею, и концепцию регулируемого рынка, и социалистическую идею. Но и сказанного достаточно для того, чтобы стало ясно, почему такого рода "правила игры" вызывают неприятие, провоцируют общенациональную "истерику", намеренно "продавливаются" в обстановке всеобщего остервенения. Соединение узкогруппового эгоизма с удручающим непрофессионализмом не способно создать качественную юридическую документацию. Более того, подобный союз не в состоянии даже представить для обсуждения сколько-нибудь приемлемую аргументацию своих позиций. В подтверждение сказанного приведем некоторые примеры.

Аргументы и факты

Прежде всего, разберемся, насколько убедительны аргументы тех, кто в спешке готовит законопроекты, а затем буквально "продавливает" их, используя все доступные средства, зачастую далеко не безупречные. Таких аргументов несколько, но основные из них следующие.

Спешка в подготовке и проталкивании дискуссионно-конфронтационных вариантов законопроектов объясняется их авторами с детской простотой. Если мы не предъявим Западу, пусть никудышные, а поэтому и крайне опасные для России законы о земле, нас не пустят в "клуб" государств с рыночной экономикой и перекроют вход во Всемирную торговую организацию (ВТО). Следовательно, не дадут всяческих льгот и дешевых кредитов.

Не знаешь, чему здесь больше удивляться-то ли наивности аргументации, то ли ее циничности. Во-первых, как показывает мировой опыт, совсем не обязательно вступать в "клуб" государств с рыночной экономикой и в ВТО, чтобы получить льготные кредиты и богатые инвестиции. Примером служит Китай, дешевые иностранные кредиты и прямые инвестиции в экономике которого составляют несоизмеримую с российскими реалиями из года в год возрастающую масштабную величину. Полагать, что никто в России об этом не знает - глупо, а не считаться с этим фактом - по меньшей мере опасно.

Во-вторых, даже в том случае, если Россия и получит какие-то дополнительные инвестиции, ущерб от поспешно принятых "сырых" законопроектов многократно перекроет такого рода выгоду. Тем более, что льготные кредиты вполне возможно вообще не поступят в российскую экономику -их по традиции растащат, используют не по назначению и с нулевым эффектом, раздарят приближенным олигархам.

"Архитекторы" законопроектов о земле объясняют накал страстей по поводу их принятия еще и тем, что ярые противники перехода к рыночной экономике, дескать, теряют последний рубеж обороны проповедуемых ими социалистических ценностей и поэтому ожесточенно сопротивляются.

И опять неправда. Давно уже никто не отстаивает ортодоксальные социалистические принципы организации экономики. Более того, именно в сфере земельных отношений наблюдается не конфронтация носителей разной идеологии, а имитация такого противостояния, своего рода "борьба нанайских мальчиков", т. е. противники как бы существуют, а предмета драки в общем-то нет.

Действительно, по поводу какого острого идеологического противоречия каждый раз разгорается сыр-бор?На первый взгляд - по поводу частной собственности на землю особенно сельскохозяйственного назначения. Одни, представляющие правый спектр политических сил страны, горячо доказывают, что без частной собственности на землю Россию не только не допустят в "клуб" государств с рыночной экономикой и не примут в ВТО, но и неизбежны такие негативные последствия, как разворовывание земельного фонда, криминализация земельного рынка, нарастание коррупции и чиновничьего беспорядка, свертывание инвестиционной, предпринимательской и трудовой активности в агропромышленном комплексе страны. При этом почему-то не вспоминают, что в Конституции Российской Федерации вопрос о частной собственности на землю давно решен вполне положительно, поэтому экзальтированные выступления по этому поводу в общем-то не впечатляют, выглядят по меньшей мере немотивированными, рассчитанными на нечто иное, нежели на отстаивание фундаментальных идеологических основ и положений.

Другие, преимущественно политики левого спектра, как бы возражают против частной собственности на земли сельскохозяйственного назначения, нагромождая одну "страшилку" на другую, среди которых и надвигающаяся латифундизация сельскохозяйственного землепользования, и обезземеливание крестьянских масс, грядущая распродажа земли, а, следовательно, и России в целом разным иностранцам, неминуемая повсеместная и широкомасштабная спекуляция земельной собственностью, криминализация земельного рынка, рост конкуренции, чиновничьего произвола и т. п. Спасение от всего этого лиха - в запрете купли-продажи земли, но с разрешением ее аренды, бессрочной, с правом наследования, правом продажи и залога права аренды. Как говорится, приехали!

Спрашивается, в чем же разница между таким подходом и позицией сторонников либеральной рыночной экономики, которые отстаивают частную собственность на землю, неограниченную куплю-продажу земли, в том числе и иностранным инвесторам? И при этом, как это ни странно, подталкивают обывателя к такому выбору теми же "страшилками" -угрозами криминализации земельного рынка, его бюрократизации, разгула чиновничьего беспредела и коррупции, а по умолчанию - угрозами латифундизации, спекуляции и многих других несчастий.

Не правда ли, такое совпадение вряд ли возникло бы на фундаменте коренных идеологических расхождений? Вывод один -давно уже нет этих расхождений, ибо аренда земли на правах ее бессрочного наследуемого использования с правом продажи и залога прав аренды - то же самое, что и частная собственность на землю.

Суть в том, что этот ресурс общественного воспроизводственного процесса представляет собой специфическую экономическую категорию [2], которую, во-первых, нельзя физически изъять и переместить в пространстве, "переработать" и "растворить" в другой пространственно мобильной продукции, использовать и амортизировать без остатка. Указанное специфическое свойство земельной собственности делает ее предметом пристального общественного внимания, требует контроля и достаточно жестких ограничений. При этом всегда сохраняется возможность обеспечить главенство общественных интересов над индивидуальными: за обществом остается возможность изменения "правил игры" и содержательного наполнения прав землевладельцев и землепользователей. Поэтому права земельного собственника объективно более ограничены, нежели владельцев иных категорий собственности, в том числе и иной недвижимости. В этом случае по отношению к земельной собственности уже не действует классическая формула римского права "употреблять и злоупотребпять" принадлежащей кому-либо собственностью. Более того, для любого социально-экономического уклада становится объективно неизбежным активное и разностороннее вмешательство органов государственного управления во взаимосвязи и взаимозависимости между людьми, возникающие по поводу распределения, перераспределения, использования и восстановления земельных ресурсов государства, гражданами которого они являются. Вмешательство это может опираться как на административно-правовую, так и на экономическую основу, быть более или менее бюрократическим, командным или либеральным рыночным. Сказанное означает, что общество остается главным консолидированным "собственником" территориально-земельного ресурса, всего лишь делегирующим индивидуальным землевладельцам (физическим или юридическим лицам) свои распорядительные и иные функции в достаточно узких и открытых для изменения границах земельного права. Отсюда и вся система рыночных операций с земельной собственностью в известной мере носит условный характер, ибо оставляет собственнику во владении и распоряжении в полном объеме не конкретную материальную субстанцию, а исключительно контролируемое государством право пользования ею.

Таким образом, "идеологические" разногласия сторонников и противников купли-продажи земельных участков предстают в своем подлинном содержании, а единодушие в аргументации прямо противоположных положений никаких недоуменных вопросов уже не вызывает.

Самое же удивительное, что аргументы в пользу тех или иных норм на поверку оказываются надуманными, несостоятельными.

Возьмем, к примеру, угрозу разрастания спекуляции земельными участками сельскохозяйственного назначения. О какой спекуляции может идти речь, если многолетний мониторинг земельного рынка свидетельствует о том, что операции купли-продажи для производственного использования новых либо уже находящихся в частной собственности земельных участков сельскохозяйственного назначения носят, по сути дела, единичный характер. И вовсе не потому, что земельный рынок вообще и сельскохозяйственных земель в частности не имеет необходимой правовой базы для функционирования и развития. Вспомним, кстати, совсем еще недавнее социалистическое прошлое, когда существовал полный запрет на куплю-продажу любых земельных участков как включенных в сельскохозяйственное производство, так и переданных в пользование садоводам, собственникам индивидуальной жилой застройки и т.п. Даже при таких жестких запретах земля и покупалась, и продавалась - причем достаточно активно. Сегодня же, когда прямые запреты сняты, а в Конституции Российской Федерации прописано право частной земельной собственности, операции купли-продажи земли, в том числе сельскохозяйственного использования, осуществляются крайне вяло и в чрезвычайно ограниченных масштабах. Причина одна: нет желающих приобретать землю в частную собственность. Об этом свидетельствуют многолетние и многократные социологические опросы, выполненные специалистами различных социологических центров и научно-исследовательских институтов, в том числе и Научно-исследовательским институтом (НИИ) земельных отношений и землеустройства. Результаты этих исследований однозначно подтверждают тот факт, что эйфория по поводу частной земельной собственности, изначально охватившая, как это не парадоксально, вовсе не сельское, а городское население, к середине 90-х годов прошлого столетия резко пошла на убыль, и очень скоро удельный вес "голосующих" за частную земельную собственность снизился - с 47-53 процентов в 1988-1992 годах до 40-41 процента в 1995 году и 30-33 процентов в 1998 году. Желающих же приобрести землю в личную собственность к 2000 году осталось менее 7 процентов, причем представлены они лицами из числа "новых русских", приобретающих земельный участок совсем не для сельскохозяйственного производства, а для строительства загородных вилл и коттеджей.

Что касается разговоров об астрономических, зашкаливающих, по утверждению известного политического деятеля Б.Е. Немцова, за 20,0-25,0 тыс. долларов ценах за сотку земли, то эту легенду иначе как анекдотом назвать нельзя. Во-первых, даже самая роскошная вилла, с земельным участком и площадью в 40 соток, стоит максимум 500,0 тыс. долларов. Если принять за истину, что одна сотка стоит 20,0-25,0 тыс. долларов, то получается, что сам земельный участок должен стоить 800,0 тыс. - 1,0 млн долларов, т.е. в два раза больше, чем суммарная стоимость виллы. Такого быть не может по определению. Многолетние статистические наблюдения НИИ земельных отношений и землеустройства за рынком земельных участков под дачное и коттеджное строительство в Московской области свидетельствуют, что цена таких участков в расчете за одну сотку составляет в лучшем случае не более 5,0 - 6,0 тыс. долларов. И это цена одной сотки участка расположенного, как правило, в престижном районе, на охраняемой территории, оснащенного всеми видами инженерных коммуникаций, телефонизированного, имеющего хорошие подъездные пути. В рядовых же случаях цена за земельный участок под дачи, сады и огороды, индивидуальное жилищное строительство в сельских поселениях и малых городах не превышают 500-1000 долларов за сотку. Истинную же цену за сельскохозяйственные земли, предназначенные для использования в сельскохозяйственном производстве, наглядно проиллюстрировали аукционы, проведенные в 1997-1998 годах в Саратовской области. Тогда один гектар черноземов уходил с торгов за 150-200 рублей.

Конечно, когда возникает реальная потребность в земельном участке, вполне возможна и откровенная спекуляция землей. И это положение не в силах предотвратить никакой закон, тем более такой ущербный, как закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Именно после его принятия, а не до того, как убеждал зрителей с телеэкрана Б.Е. Немцов, в регионах "зашевелились" земельные спекулянты. Интересный пример привел глава Иркутского района Иркутской области Сергей Зубарев: на территории района по Байкальскому тракту продали четыре гектара земли за 36 тыс. рублей, а новые собственники перепродали ее уже за четыре миллиона! [3]. Как видим, именно с принятием этого закона российские спекулянты наконец обрели тепличные условия для своего обогащения: брать у государства землю по кадастровой стоимости, т. е. за гроши, и тут же перепродавать ее со 100-процентной нормой прибыли. И при этом не опасаться какой-либо конкуренции со стороны в массе своей нищего российского населения и "заблокированных" законодательством иностранных инвесторов.

Искусственно нагнетаются и страсти по поводу так называемой латифундизации сельскохозяйственного землепользования. Действительно, в последние годы разваливающееся агропромышленное производство получило неожиданную поддержку определенной категории юридических лиц несельскохозяйственного профиля, обладающих свободными финансовыми ресурсами и стремящимися использовать их с максимальной выгодой. Далеко не случайно именно сельское хозяйство в данном случае оказалось привлекательной сферой инвестирования. Во-первых, потому что сельскохозяйственное производство, как это не покажется странным, может при надлежащем финансовом обеспечении, техническом оснащении и грамотном управлении обеспечивать по сравнению с любыми другими сферами деятельности наиболее высокие, устойчивые экономические показатели. Даже сейчас, в условиях тотальной разрухи, аграрный сектор России производит восьмую часть валового внутреннего продукта (ВВП) [4]. Более того, если суммировать продукцию сельского хозяйства, в том числе сырья для пищевой и легкой промышленности, объемы торговли этой продукцией, ее заготовки, транспортировку и т. п., то доля агропромышленного комплекса страны составит более 60-70 процентов ВВП. Следует учитывать и то, что сельское хозяйство выступает основным источником формирования фонда народного потребления. По оценкам кандидата экономических наук Ю.Н. Шушкевича, продовольственный рынок, на котором население России оставляет около 74 млрд долларов в год (а до августа 1998 года - более 126 млрд долларов), по своим масштабам в 8-10 раз превосходит денежный поток в оборонных отраслях и почти в 3 раза - экспортную выручку нефтяной отрасли. Причем в финансовый оборот аграрного сектора, помимо денежных платежей населения за продукты питания, включаются и финансовые издержки на приобретение факторов производства. Только иностранным фирмам растениеводческие хозяйства России ежегодно платят более 300 млн долларов за поставку средств защиты растений, около 50 млн долларов расходуются на импорт кормовых белковых и витаминных добавок для животноводства, 300-400 млн долларов - на закупки отечественных минеральных удобрений.

Во-вторых, и это тоже не сбросишь со счетов, именно сельское хозяйство сегодня оказалось в самом плачевном состоянии, самостоятельно выбраться из которого оно в массовом порядке практически не способно. Поэтому в таком "движении" инвесторов и аграрных товаропроизводителей навстречу друг другу есть свой резон, ибо дело это весьма достойное, полезное и перспективное. Судя по опыту зарубежных стран, участвовать в таком движении и выступать его активной частью могут разного рода банковские сельскохозяйственные компании; предприятия частных фирм-производителей средств производства для сельского хозяйства; частные фирмы агробизнеса, занимающиеся переработкой и сбытом сельскохозяйственной продукции; успешно функционирующие корпоративные сельскохозяйственные предприятия и частные фирмы, предоставляющие сельскохозяйственные производственные услуги и арендующие земли на стороне; смешанные (с долями государственного, муниципального и частного капитала) машинно-технологические станции (МТС)); а также различные сочетания перечисленных типов возможных "партнеров" сельскохозяйственных товаропроизводителей.

Причем "соединение" держателей финансовых ресурсов и аграрного товаропроизводства исходя из зарубежного опыта возникло по трем основным направлениям: предоставление производственных сельскохозяйственных услуг сторонней организацией по контракту с землевладельцем, подписание соглашения о совместном производстве, аренда сельскохозяйственных земель.

Сегодня в России в основном реализуется последний вариант, в рамках которого земля передается ее собственниками в уставный фонд совместного производства. При этом в качестве основных участников такого производства могут выступать: а) предприятия, сохранившие коллективную форму земельной и имущественной собственности; б) отдельные владельцы индивидуальных земельных долей; в) муниципалитеты; г) государственные сельскохозяйственные предприятия по согласованию с их учредителями. Чаще всего в такой роли выступают находящиеся на грани банкротства неплатежеспособные сельскохозяйственные предприятия. И поэтому "проникновение" в разваливающееся аграрное производство современного хорошо организованного, экономически устойчивого, финансово обеспеченного, с высококлассным современным менеджментом бизнеса позволит поднять аграрный сектор страны из руин, вывести его на путь экономического роста.

Очевидно, возможны и перегибы, в частности в допустимых размерах освоения несельскохозяйственными фирмами аграрного производства и землевладения. Но, во-первых, сам рынок не прощает ошибок в организации производства тем более в обеспечении его управляемости. Гигантомания же никогда не была признаком толкового менеджмента и особенно опасна для сельскохозяйственного производства в силу его территориальной рассредоточенности и органической природной обусловленности, не позволяющих нормировать, структурировать и формализовать производственный процесс в целом и систему управления, в частности. И поэтому несельскохозяйственные фирмы под воздействием конъюнктуры рынка, причем не только внутреннего, но и внешнего, вынуждены будут сокращать вызывающие опасения крупные землепользования, доводить их до оптимальной величины.

Во-вторых, никто не возбраняет пресекать всякого рода экономические перегибы с помощью норм антимонопольного законодательства.

Не имеют под собой серьезного основания и рассуждения о том, что единственным средством борьбы с коррупцией чиновников может служить, как полагают "левые", запрет на куплю-продажу сельскохозяйственных земель или, как считают "правые", наоборот, устранение всех ограничений на подобную рыночную сделку. Полагаем, что и в этом случае страхи заметно преувеличены - за все годы проведения земельной реформы в средствах массовой информации почти не звучала тема громких судебных разбирательств по поводу взяточничества за представление земельных участков в собственность. В Москве, например, за годы земельного реформирования были разоблачены всего два или три зарвавшихся чиновника земельной службы, да и те получили взятки за предоставление земельных участков под торговые палатки, офисы и т. п. непосредственно в городе. Ну а кто же будет предлагать чиновнику взятку за сельскохозяйственные земли, если в большинстве случаев покупать их вообще никто не хочет?

Конечно, Россия - страна с огромными региональными различиями, в том числе и по ценности земельных угодий, их ликвидности, привлекательности для различных хозяйственных субъектов. Поэтому, безусловно, найдутся "анклавы" повышенного спроса на земельные участки, например, в крупных городах, южных плодородных регионах, в рекреационных комплексах и т. п. Здесь нужен особый контроль за распределением и рыночным перераспределением земельных ресурсов. Но и тут проблему чиновничьей коррупции и волокиты разрешением или, наоборот, запретом купли-продажи самой земли или права на ее аренду решить невозможно. Радикально разрешима она лишь в том случае, если разрешительный принцип разного рода регистрации, в том числе и сделок с землей, будет повсеместно заменен на уведомительный, а функции чиновников будут максимально ограничены за счет компьютеризации их деятельности.

В чем же дело? Почему утратившие ориентиры политические противники продолжают с еще большим, чем изначально, ожесточением вести борьбу именно на поле земельного законодательства? Почему эта борьба ведется с готовностью каждой из сторон принести в жертву своим узкогрупповым интересам интересы общенациональные, вплоть до тотального развала экономики и разрушения России как суверенного государства?

Ответить на эти вопросы совсем не просто. Однако и оставить их без ответа тоже нельзя.

Продолжение в следующем номере журнала

1. Попов Н.А., Захарьин В.Р. Комментарий к Земельному Кодексу Российской Федерации. Общий и постоянный. М.: ИКФ "Экмос", 2002. С. 480.

2. Беленький В.Р. Земельный рынок России: особый путь или болезни роста? Научно-публицистический журнал "Мир России". Социология. Этнология. Культурология. Том VI. N 2. М., 1997. С. 117-162: Беленький В.Р. Меняя социалистический земельный уклад // Вопросы экономики. 1997. N 11. С. 46-59; Беленький В.Р. Российский рыночный землеоборот: миф или реальность? // Вопросы экономики. 1998. N 11. С. 97-1 12.

3. Кез. С. Губернатор и Дума не сошлись в цене на землю // Независимая газета. 2002. 20 ноября.

4. В.Р. Беленький. Устанавливая "правила игры" на земельном рынке // Вопросы экономики. 2001. N 8. С. 92-101.