Проект Концепции управления недвижимостью в Российской Федерации

Уважаемые читатели!

В порядке обсуждения Вашему вниманию предлагается проект Концепции управления недвижимостью в Российской Федерации, подготовленный Министерством имущественных отношений Российской Федерации на основе предложений Комиссии при Президенте РФ по разграничению предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления

Предметом Концепции являются модели организации и механизмы управления недвижимостью в Российской Федерации, обеспечивающие достижение целей и решение задач в данной сфере, определенных в рамках государственной политики социально-экономического развития России.

Объектами управления в Концепции выступают земельные участки, здания, сооружения, имущественные комплексы. Земельные участки рассматриваются исключительно как недвижимое имущество, объекты гражданских прав. Участки недр, участки лесного фонда и земельные участки, на которых они расположены, земельные участки, занятые водными объектами, рассматриваются в настоящей Концепции лишь постольку, поскольку управление ими осуществляется как недвижимым имуществом, объектами гражданских прав. Для реализации Концепции в качестве объектов управления могут рассматриваться совокупности объектов недвижимости, объединенных по формам собственности, целевому назначению, видам использования и другим критериям, что определяет особенности управления ими.

Концепция исходит из основного принципа, согласно которому управление данными объектами как недвижимостью должно быть направлено на решение социально-экономических проблем общества и обеспечение экономического роста в целом и осуществляться в соответствии с требованиями законодательства, обусловленными природной, в том числе экологической, социальной, экономической и иной ролью земли и иных природных и материальных ресурсов и выражающими публичные интересы.

1. ПОНЯТИЕ И СОСТАВ НЕДВИЖИМОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В соответствии с законодательством Российской Федерации к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения (ст. 130 ГК РФ).

В соответствии с Земельным кодексом РФ земельный фонд Российской Федерации подразделяется на 7 категорий земель. По данным Государственного (национального) доклада "О состоянии земель в Российской Федерации в 2001 году" 64,5% составляют земли лесного фонда; 23,3% - земли сельскохозяйственного назначения; 2% - земли особо охраняемых территорий; 1,6% - земли водного фонда; 1,1% - земли поселений; 1% - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, обороны, безопасности и иного специального назначения и 6,5% - земли запаса.

По состоянию на 01.01. 2002 г. земельный фонд Российской Федерации составляет 1709,8 млн га. Из них в государственной собственности находится 1580,8 млн га (92,4%), а в частной собственности - 129 млн га (7,6%).

По состоянию на 01.11.2002 г. в реестре федерального имущества учтено недвижимое имущество - здания, строения, сооружения, закрепленное за 53 609 юридическими лицами, в том числе:

- закрепленное за 10 362 федеральными государственными унитарными предприятиями;

- закрепленное за 38 065 федеральными государственными учреждениями;

- переданное в аренду, пользование, залог и по иным основаниям 1677 юридическим лицам, в том числе не вошедшее в уставный капитал хозяйственных обществ.

В едином банке данных реестра федерального имущества находится 1 102 549 федеральных объектов недвижимости (здания, сооружения), в том числе информация о 6772 объектах незавершенного строительства.

В собственности субъектов РФ находится более 670 892 зданий, сооружений; в муниципальной собственности - более 1 759 294 таких объектов недвижимости.

В собственности юридических лиц находится более 2,5 млн зданий, сооружений различного функционального назначения.

По состоянию на 01.11.2002 г. согласно данным государственного кадастра месторождений полезных ископаемых в разведанном фонде находится 13 899 участков недр (месторождений полезных ископаемых); в государственном водном кадастре числится 5 288 099 водных объектов.

Государственная политика в сфере управления недвижимостью является неотъемлемой частью государственной социально-экономической политики и связана с ней (в части целей, задач, сроков и механизмов реализации).

Государственная политика в сфере управления недвижимостью должна быть системной, что требует выполнения следующих условий:

- реализация государственной политики в сфере управления недвижимостью должна быть организована как планомерный, последовательный и непрерывный процесс;

- методы и технологии решения задач указанной политики должны быть разработаны и научно обоснованы с учетом мирового опыта управления недвижимостью и регулирования рынка недвижимости;

- задачи государственной политики в сфере управления недвижимостью, механизмы их реализации, требования к результатам должны быть реалистичными и учитывать социально-экономическое состояние страны, действительные возможности и ресурсы государства, национальные особенности и исторические традиции;

- задачи должны быть определены исчерпывающим образом и структурированы по значимости, а их решение должно обеспечивать достижение поставленной цели.

Государственная политика в сфере управления недвижимостью должна:

- носить публичный характер, обеспечивать участие граждан и их объединений в подготовке решений и осуществлении мероприятий, направленных на формирование и реализацию этой политики;

- предусматривать ответственность органов государственной власти и местного самоуправления, граждан и юридических лиц за социальные, экономические и иные последствия их деятельности по управлению, распоряжению и использованию недвижимости.

Основными направлениями государственной политики в сфере управления недвижимостью являются:

- создание правовых основ для построения эффективной системы управления государственной и муниципальной недвижимостью;

- обеспечение условий для привлечения инвестиций в недвижимость и формирования рынка земельных участков и иной недвижимости;

- реформирование системы платежей за землю и прочно связанную с ней недвижимость, совершенствование методов оценки недвижимости;

- проведение институциональных преобразований системы управления недвижимостью и создание инфраструктуры рынка недвижимости;

- совершенствование правовых основ и механизмов распоряжения природными объектами недвижимости.

Каждое из этих направлений реализуется посредством правовых, экономических и организационных мероприятий, представляющих комплексную модель управления недвижимостью в Российской Федерации и последовательно описанных в специальных разделах данной Концепции.

II. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫНКА НЕДВИЖИМОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УЧЕТ, ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО, ОПИСАНИЕ И ТЕХНИЧЕСКАЯ ИНВЕНТАРИЗАЦИЯ НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА

Законодательство о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним входит в сферу гражданского законодательства, которое относится к предметам ведения Российской Федерации - сфере общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции Российской Федерации. Порядок проведения государственной регистрации прав устанавливается федеральным законодательством, причем правовой контроль за деятельностью учреждений юстиции, назначение на должность и освобождение от должности регистраторов прав, издание методических материалов по вопросам практики ведения государственной регистрации прав и ряд иных полномочий осуществляет Минюст России.

Однако в соответствии с Федеральным законом от 21.07.97 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют учреждения юстиции, созданные субъектами РФ, которые являются учредителями данных государственных органов и несут в этой связи (в порядке, установленном гражданским законодательством) субсидиарную ответственность в отношении обязательств учреждений юстиции по регистрации прав, в том числе по предъявляемым к ним требованиям.

Таким образом, регулирование деятельности учреждений юстиции в сфере регистрации прав на данный момент происходит по принципу "двоевластия" и не соответствует единой государственной системе регистрации прав, при которой Российская Федерация в полной мере осуществляет компетенцию по предмету своего ведения и гарантирует возникшие права на недвижимость.

В настоящее время государственный кадастровый учет земельных участков и технический учет иных объектов недвижимости определены как самостоятельные, юридически значимые действия по индивидуализации недвижимости, подтверждающие возникновение, изменение и прекращение существования недвижимого имущества как объекта гражданских прав, и обязательные при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Проведению кадастрового и технического учета объектов недвижимого имущества предшествует, соответственно, землеустройство и инвентаризация зданий, строений, сооружений, которые направлены на определение и описание различных технических характеристик земельных участков и указанных объектов недвижимости.

Для однозначного выделения объекта недвижимого имущества из иных объектов (идентификации объекта) необходимым и достаточным является жестко ограниченный перечень сведений о недвижимости - вид и пространственные характеристики объекта (координаты). Фиксация указанных характеристик объекта фактически подтверждает, что права на этот объект и сделки с ними могут быть зарегистрированы. Иные сведения о недвижимости нужны не в целях регистрации прав на нее, а для осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления отдельных полномочий по управлению ею, а также для оказания информационных услуг гражданам и юридическим лицам.

Тем не менее, в настоящий момент без установления исчерпывающего набора характеристик объектов недвижимого имущества (которые имеют различия как для различных видов недвижимого имущества, так и применительно к одному виду объектов) невозможно провести государственный учет объекта недвижимого имущества, что существенно сдерживает оборот недвижимости и вынуждает участников рынка недвижимости и соответствующие бюджеты нести необоснованные затраты.

Возникновение и прекращение существования недвижимости как события неразрывно связаны (всегда - по цели и в большинстве случаев - по времени) с возникновением и прекращением прав на нее, поэтому соответствующие действия должны быть составляющими единой юридической процедуры регистрации прав на недвижимость.

Необходимо подчеркнуть, что на данный момент процедуры учета (идентификации) различных видов недвижимого имущества и государственной регистрации прав на него разобщены. Ведение государственного земельного кадастра и государственного кадастрового учета земельных участков осуществляется Росземкадастром и его территориальными органами. Ведение государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности осуществляют Госстрой России (в отношении территории Российской Федерации), органы архитектуры и градостроительства субъектов РФ (в отношении территорий субъектов РФ), местные органы архитектуры и градостроительства (в отношении территорий муниципальных образований).

Указанное разобщение процедур не позволяет реализовать принцип "одного окна" при гражданском обороте недвижимости и усложняет его регулирование. Кроме того, сведения, индивидуализирующие недвижимость, дублируются в указанных кадастрах и Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество, а сведения градостроительного и земельного кадастра в значительной мере дублируют друг друга и составляют техническую градостроительную и землеустроительную документацию.

Техническая инвентаризация (описание) объектов недвижимости и большинство видов землеустройства являются услугами, не относящимися к функциям государства. Они могут предоставляться различными организациями, действующими в условиях конкуренции на открытом рынке.

Однако в настоящее время техническую инвентаризацию объектов градостроительной деятельности проводят исключительно уполномоченные Госстроем России организации. Землеустроительные, геодезические и картографические работы выполняются организациями всех форм собственности, но этот сектор экономики в значительной мере монополизирован государственными и муниципальными унитарными предприятиями, в числе которых насчитывается более 130 федеральных унитарных предприятий. При этом права Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на создание унитарных предприятий и учреждений с названными полномочиями законодательно не ограничены.

Для решения изложенных проблем необходимо провести следующие изменения в системе описания и учета недвижимости и государственной регистрации прав на нее.

Поскольку учреждения юстиции по регистрации прав, созданные субъектами РФ, осуществляют деятельность, относящуюся к исключительной компетенции Российской Федерации, то закрепленное за ними имущество должно находиться исключительно в федеральной собственности. Исходя из этого указанные учреждения должны быть переданы в федеральную собственность для обеспечения единства системы государственной регистрации прав на всей территории России в порядке, установленном федеральным законом о государственном и муниципальном имуществе.

Перечень характеристик объекта недвижимости, необходимых для того, чтобы права на объект и сделки с ним могли быть зарегистрированы, должен быть максимально сокращен и определен федеральным законом, а состав и форма плана объекта недвижимого имущества, содержащего такие характеристики, включая кадастровый номер объекта недвижимости, должны устанавливаться Правительством РФ.

Государственный кадастровый учет земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости должен проводиться федеральными государственными учреждениями по ведению государственного кадастра недвижимости, подведомственными федеральному органу исполнительной власти, путем нанесения границ земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости на дежурную кадастровую карту, присвоения им кадастрового номера, удостоверения кадастровых планов земельных участков и прочно связанных с ним объектов недвижимости и выдачи их заявителям. При этом состав сведений, вносимых в государственный кадастр недвижимости, должен также быть минимальным и включать лишь сведения о местоположении, границах, площади земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости, их назначении.

Планы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости, представляемые заявителем для проведения государственного кадастрового учета, должны быть согласованы с органами местного самоуправления.

Переход к ведению государственного кадастра недвижимости от существующих учетных систем должен проводиться постепенно, в том числе с созданием федеральных государственных учреждений по ведению государственного земельного кадастра, а на их базе в последующем - федеральных государственных учреждений по ведению государственного кадастра недвижимости.

В целях создания условий для развития конкуренции на рынке услуг по формированию и техническому описанию земельных участков и объектов недвижимости следует провести реорганизацию и приватизацию государственных и муниципальных предприятий, выполняющих картографические, геодезические, землеустроительные работы. В соответствии с федеральным законом о государственном и муниципальном имуществе должно быть ограничено создание государственных и муниципальных предприятий и учреждений, осуществляющих указанные работы. Техническая инвентаризация (описание) объектов недвижимости и большинство видов землеустройства призваны являться услугами, оказываемыми гражданам и юридическим лицам на конкурентной основе. Проведение названных процедур должно быть самостоятельным видом предпринимательской деятельности, право реализации которой следует законодательно закрепить за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Для выполнения работ в указанной сфере, которые в силу федеральных законов не могут быть предметом предпринимательской деятельности и оформляются в виде единого государственного заказа, целесообразно сохранить одно федеральное казенное унитарное предприятие, имеющее фиксированное число филиалов (обусловленное запланированным объемом работ).

Должны быть установлены единые виды, состав, содержание, правила оформления технической документации в области технической инвентаризации, землеустройства, геодезии, картографии, а также технические условия и требования к проведению соответствующих работ.

Землеустроительная и градостроительная документация, в том числе техническая документация о земельных участках, зданиях, строениях, сооружениях, подлежит обязательной передаче ее заказчиками в кадастр градостроительной и землеустроительной документации, ведение которого должно осуществляться органами местного самоуправления в целях обеспечения их деятельности по регулированию застройки и землепользования в поселениях, ведению контроля за использованием земель и строительством.

Исключение будет составлять лишь документация об объектах, сведения о которых являются государственной тайной; линейные объекты (в том числе транспортные системы естественных монополий и занятых ими земельных участках). Ведение указанного фонда должно осуществляться уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Предлагаемые преобразования, направленные на формирование четко разграниченных по предметам системы регистрации прав на недвижимость и государственного кадастра недвижимости, технически обеспечивающего ее функционирование (содержащих сведения о правах на недвижимость, объектах и субъектах этих прав; и отраслевых кадастров, содержащих весь спектр иных сведений о технических и иных характеристиках недвижимости и материальных ресурсов), должны включать также упорядочение специального учета имущества при управлении государственной и муниципальной собственностью.

Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование (как и любые другие собственники) должны обладать полной информацией об объеме принадлежащего им недвижимого имущества, причем не только в статичном выражении, но и о его движении. Для этих целей федеральным законом будут определены общие принципы ведения Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями специального учета государственного и муниципального имущества в соответствующих реестрах имущества. В реестры должно включаться все имущество, принадлежащее Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям, в том числе имущество казны (за исключением денежных средств), имущественные комплексы казенных предприятий и учреждений, после их пообъектного определения соответственно, Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, и государственной регистрации соответствующих прав.

ПЛАНИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЛИ И ИНОЙ НЕДВИЖИМОСТИ

Федеральным законом от 18.06.2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" введено понятие планирования и организации рационального использования и охраны земель. Землеустройство предусматривает ведение Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации, схем землеустройства территорий субъектов РФ, муниципальных образований и других административно-территориальных образований, а также схем использования и охраны земель.

Разработка, согласование и реализация Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации отнесены к полномочиям Российской Федерации. Однако данная норма закона до настоящего момента не реализована в силу отсутствия в законодательстве состава, содержания и порядка подготовки указанной схемы.

Одновременно Градостроительным кодексом РФ определено ведение Генеральной схемы расселения, общее содержание градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства названных территорий на уровне Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Разработка и утверждение этой документации осуществляется соответственно органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Согласно Земельному кодексу РФ использование земельных участков осуществляется в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, установленным документами территориального зонирования (которое должно проводиться органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами).

В настоящее время территориальное зонирование земель в муниципальных образованиях, как правило, не проведено в связи с отсутствием законодательно установленных правил его проведения. При принятии органами власти решений о распоряжении земельными участками их разрешенное использование устанавливается органами местного самоуправления каждый раз индивидуально.

В системе управления землей и иной недвижимостью вопросы распоряжения землями и их рационального использования тесно сопряжены с планированием использования земель и составляющими с ним единую систему правовых инструментариев его реализации: резервированием земельных участков для государственных и муниципальных нужд и переводом их из одной категории в другую, содержание и правила осуществления которых должны быть установлены федеральными законами.

Федеральным законом должен быть установлен порядок проведения территориального зонирования земель (основанный на принципах публичности), а также порядок внесения изменений в документы зонирования.

На федеральном уровне планирование развития территории должно играть роль "отраслевого планирования" и осуществляться федеральными органами исполнительной власти исходя из собственных отраслевых задач в отношении земельных участков, планируемых к предоставлению для федеральных нужд, а также земель лесного фонда, земель, занятых водными объектами, и особо охраняемых территорий и объектов, созданных в соответствии с федеральными законами и актами Правительства РФ.

На субфедеральном уровне планирование развития территории субъекта РФ должно проводиться путем подготовки единой схемы, в которой должны отражаться:

- сведения, содержащиеся в отраслевых планах развития Российской Федерации о местоположении земельных участков, предоставленных и запланированных для федеральных нужд, земель лесного фонда, земель, занятых водными объектами, и земель особо охраняемых территорий и объектов, объявленных федеральными органами государственной власти, и о проектах границ земель указанных категорий, запланированных к изменению;

- границы земельных участков, предоставленных для нужд субъекта РФ и проекты границ земельных участков, запланированных для этих нужд;

- границы земель сельскохозяйственного назначения и проекты границ земель указанной категории, запланированных к изменению;

- существующие и планируемые границы муниципальных образований.

Муниципальное планирование должно подразделяться на планирование муниципальным районом и планирование городским и сельским поселением, городским округом.

В плане развития территории муниципального района должны отражаться:

- сведения, содержащиеся в схемах зонирования земель Российской Федерации и схемах зонирования земель субъекта РФ о границах земельных участков, предоставленных и запланированных для государственных нужд и расположенных за чертой поселения;

- границы расположенных за чертой поселения земель лесного фонда, водного фонда, земель сельскохозяйственного назначения и особо охраняемых территорий и объектов, объявленных федеральными органами государственной власти, а также проекты границы земель указанных категорий, запланированных к изменению;

- черта и проект черты городского или сельского поселения, расположенного в границах муниципального района;

- границы земельных участков, предоставленных для нужд муниципального района и проекты границ земельных участков, запланированных для этих нужд;

- границы расположенных за чертой поселения земель промышленности, энергетики. транспорта, связи, радиовещания, телевидения. информатики и проекты границы земель указанной категории, запланированных к изменению.

На генеральном плане городского или сельского поселения, городского округа должны отражаться:

- сведения, содержащиеся в схемах зонирования земель Российской Федерации и схемах зонирования земель субъекта РФ о границах земельных участков, предоставленных и запланированных для государственных нужд и расположенных в черте поселения;

- границы расположенных в черте поселения земель лесного фонда, водного фонда, земель сельскохозяйственного назначения и особо охраняемых территорий и объектов, объявленных федеральными органами государственной власти, а также проекты границы земель указанных категорий, запланированных к изменению;

- черта и проект черты населенных пунктов, входящих в состав поселения;

- границы земельных участков, предоставленных для нужд городского или сельского поселения, и проекты границ земельных участков, запланированных для этих нужд;

- границы в черте поселения земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и проекты границы земель указанной категории, запланированных к изменению;

- зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территорий указанных зон;

- основные направления развития территории поселения с учетом особенностей социально-экономического развития, природно-климатических условий, численности населения городского или сельского поселения;

- развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;

- меры по защите территории городского или сельского поселения от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;

- соотношение застроенной и незастроенной территории городского или сельского поселения;

- градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию.

Документы планирования развития территорий являются основой для территориального зонирования земель, резервирования земель для государственных или муниципальных нужд, перевода земель из одной категории в другую, предоставления земельных участков гражданам или юридическим лицам, планирования и регулирования застройки земельных участков, осуществления строительства объектов.

Территориальное зонирование земель представляет собой выделение на землях различных категорий земель территориальных зон и установление порядка использования и изменения использования земельных участков и иных объектов недвижимости в границах этих зон.

Проведение территориального зонирования земель должно составлять исключительную компетенцию органов местного самоуправления, заключаться в подготовке и утверждении правил землепользования и застройки, регулирующих использование и изменение объектов недвижимости, и осуществляться в отношении земель населенных пунктов, земель сельскохозяйственного назначения, земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики.

В состав документов территориального зонирования земель должны входить схемы зонирования земель (графический материал, на котором отображаются границы земель по категориям земель, территориальным зонам и их кодовые обозначения), градостроительные регламенты и другие документы, определенные федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации и устанавливающие виды разрешенного использования земельных участков.

Территориальное зонирование земель должно проводиться на основе документов планирования развития территорий, а в случае их отсутствия - на основании ранее утвержденной градостроительной документации.

Чтобы не допустить торможения территориального зонирования, необходимо установить в федеральном законе, регулирующем принципы его осуществления, срок его проведения.

В случае отсутствия документов зонирования на земельные участки по истечении указанного срока, правообладателям данных земельных участков законом должно быть дано право самостоятельно выбирать виды разрешенного использования земельных участков в соответствии с его целевым назначением. Такой механизм призван стимулировать органы местного самоуправления к ускорению территориального зонирования.

Процедура территориального зонирования теснейшим образом сопряжена с механизмом резервирования земель, что обеспечивается, во-первых, путем выделения территориальных зон (земельные участки в составе которых будут запланированы к предоставлению для государственных или муниципальных нужд с их резервированием) и, во-вторых, резервирование земельных участков должно допускаться только при отсутствии на территории муниципального образования земельных участков с разрешенным использованием, соответствующим планируемому использованию земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Резервирование земельных участков должно проводиться в целях сокращения сроков изъятия и предоставления этих участков и соответствующих бюджетных затрат. Оно заключается в выборе земельных участков для государственных или муниципальных нужд с ограничением в установленном федеральным законом порядке прав их собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков по использованию предоставленных им указанных участков, а также оборотоспособности находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков.

Важнейшие концептуальные положения территориального зонирования земель - упорядочение земельных отношений и планирование использования земель - реализуются во многих случаях путем перевода земель из одной категории в другую, поскольку целевое назначение земельного участка в качестве основы его правового режима определяется принадлежностью земельного участка к соответствующей категории земель. При этом необходимо, чтобы федеральным законом были установлены конкретные условия, при которых перевод земель из одной категории в другую обязателен или допускается по инициативе граждан, юридических лиц.

Формирование и практическая реализация указанной законодательной базы составит прочную правовую основу прозрачного определения правового режима земельных участков, организации их использования для государственных и муниципальных нужд, перехода к правовому регулированию рынка недвижимости с ликвидацией существующих административных барьеров.

РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ИПОТЕЧНОГО КРЕДИТОВАНИЯ

В условиях постепенно формирующегося в России рынка земли и иной недвижимости системообразующее значение приобретает развитие ипотечного кредитования в качестве одного из ключевых механизмов привлечения инвестиций в строительство.

Анализ сложившейся ситуации в сфере кредитования под залог недвижимости показывает, что серьезными препятствиями для его успешного развития являются: бюрократизация процедур оформления технической и разрешительной документации на застройку, незавершенность системы государственных гарантий прав на недвижимость, неурегулированность определения и технологии обращения закладных, отсутствие системы учета достоверной информации о заемщиках, а также механизмов возврата кредитов. Среди проблем экономического характера следует отметить низкий уровень капитализации российской банковской системы, отсутствие заинтересованности банков и инвесторов в долгосрочном кредитовании под низкий процент при наличии краткосрочных и высокодоходных проектов, а также высокая степень риска при совершении сделок с недвижимостью. В таких условиях при высоких темпах инфляции и низком уровне жизни использование механизма ипотеки в целях приобретения недвижимости становится затруднительным для основной части населения.

Меры по повышению эффективности управления недвижимостью в этой сфере должны быть направлены на совершенствование законодательной базы, регулирующей правила выпуска и обращения эмиссионных и неэмиссионных ипотечных ценных бумаг (закладных, закладных листов, ипотечных облигаций) и исполнения обязательств по ним, порядка организации муниципальных облигационных займов с обеспечением эмиссии правами на недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности, включая земельные участки, порядка перевода прав граждан и юридических лиц на земельные участки и связанных с ними обязательств в ценные бумаги.

. Развитию ипотечного кредитования должны способствовать меры по обеспечению гарантий прав владельцев и добросовестных приобретателей ипотечных ценных бумаг и самих объектов недвижимости, в том числе путем привлечения кредитных ресурсов для реализации инвестиционных программ.

Отдельной задачей является обеспечение законодательных основ для создания специализированных кредитных организаций по ипотечному кредитованию, изъятию и реализации заложенного имущества, информационной базы ипотечного кредитования, а также стимулирования организации профессиональных участников рынка недвижимости (оценщиков, страховщиков, риэлтеров, девелоперов) и повышения их ответственности.

ПЛАНИРОВАНИЕ И РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАСТРОЙКИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ

Земельным кодексом РФ определены детальные и прозрачные правовые процедуры приобретения прав на земельные участки для строительства.

Законодательством также необходимо системно регламентировать планирование и регулирование застройки земельных участков из состава земель различных категорий, используемых или запланированных для строительства в порядке, который должен быть определен федеральным законом о территориальном зонировании земель.

Федеральными законами следует утвердить государственные градостроительные нормативы, правила и стандарты, государственные строительные нормы и правила, а также специальные государственные градостроительные нормативы и правила. В соответствии с государственными градостроительными нормативами и правилами органами государственной власти субъектов РФ необходимо установить территориальные градостроительные нормативы и правила.Указанные нормативные правовые акты составят полноценную правовую и нормативно-техническую базу для планирования и регулирования застройки земельных участков.

Планирование застройки земельных участков должно быть реализовано в форме утверждения органами местного самоуправления генеральных планов населенных пунктов, прошедших государственную градостроительную экспертизу, а также правил землепользования и застройки с установлением градостроительных регламентов территориальных зон в качестве основы правового режима земельных участков и правового регулирования их застройки.

В развитие указанных документов градостроительного планирования должны утверждаться проекты планировки, проекты застройки, проекты межевания территорий, что обеспечит полный состав градостроительной документации, необходимой для застройки земельных участков их правообладателями.

В основу регулирования застройки земельных участков должен быть положен принцип "одного окна" во взаимоотношениях между застройщиком и публичной властью. Необходимо установить прозрачную процедуру, в соответствии с которой застройщик подготавливает проектную документацию на основании градостроительного регламента (а в случае его отсутствия - архитектурно планировочного задания) и направляет ее в орган местного самоуправления или в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (при строительстве объекта, сведения о котором составляют государственную тайну) для получения разрешения на строительство, в выдаче которого не может быть отказано при положительном заключении проводимой указанными органами экспертизы представленной документации.

Представление застройщиком в указанные органы (после проведения за его счет технической инвентаризации построенного объекта) технической документации и плана здания, сооружения, соответствующих установленным законодательством РФ требованиям, является основанием для утверждения ими плана данного объекта недвижимости в целях последующей регистрации прав на него.

Такой подход позволит завершить формализацию последовательной процедуры приобретения прав на земельный участок и его застройки на основе общей системы планирования использования и территориального зонирования земель.

КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ ЗЕМЛИ И ИНОЙ НЕДВИЖИМОСТИ

В соответствии с Земельным кодексом РФ государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель осуществляется специально уполномоченными государственными органами (на данный момент - Росземкадастр, МПР России, Государственная санитарно-эпидемиологическая служба РФ, Госстрой России).

Вместе с тем Земельным кодексом РФ предусмотрен муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования, который осуществляют органы местного самоуправления.

Контроль за градостроительной деятельностью в соответствии с Градостроительным кодексом РФ осуществляют Правительство РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

Контроль за осуществлением работ по строительству и реконструкции объектов недвижимости в соответствии с разрешением на строительство, а также градостроительными регламентами, строительными нормами и правилами возлагается на соответствующие органы архитектуры и градостроительства и органы государственного архитектурно-строительного надзора Российской Федерации.

Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере осуществления контроля в настоящее время либо "размыты", либо дублируют друг друга.

Органы местного самоуправления не могут реально контролировать соблюдение разрешенного использования земель и градостроительных регламентов (которые они должны устанавливать в соответствии с федеральными законами, государственными градостроительными нормативами, правилами и стандартами) поскольку указанные полномочия выполняют государственные органы исполнительной власти.

В целях установления "прозрачной" и рационально функционирующей системы контроля за соблюдением требований градостроительного и земельного законодательства следует наделить органы местного самоуправления полномочиями по осуществлению контроля за использованием земельных участков, зданий, сооружений в границах муниципального образования.

Исключение должны составить объекты, сведения о которых отнесены к государственной тайне, федеральные автомобильные дороги общего пользования и объекты транспортных систем естественных монополий (объекты, расположенные на территории двух и более муниципальных образований), занятые ими земельные участки, а также земли лесного фонда и земельные участки, занятые лесами, не входящими в лесной фонд. В отношении последних целесообразно предоставить полномочия по проведению государственного земельного контроля специально уполномоченным федеральным органам исполнительной власти, контролирующим также осуществление органами местного самоуправления контрольных полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПРАВЛЕНИЯ НЕДВИЖИМОСТЬЮ И ИНФРАСТРУКТУРЫ РЫНКА НЕДВИЖИМОСТИ

Отдельным направлением государственной политики в сфере управления недвижимостью является проведение институциональных преобразований системы государственного и муниципального управления недвижимостью, развития инфраструктуры рынка недвижимости.

Необходимо создать правовую "законодательную вертикаль" и "исполнительную горизонталь" - системы правового государственного и муниципального регулирования рынка недвижимости с децентрализацией основного объема исполнительных полномочий.

Система государственного и муниципального управления недвижимостью должна быть построена на разделении двух основных функций органов государственной власти и органов местного самоуправления на рынке недвижимости.

С одной стороны, указанные органы власти выполняют публично-правовую функцию обеспечения деятельности участников рынка недвижимости, заключающуюся в установлении норм и правил функционирования рынка недвижимости, в том числе требований к его участникам. Выполнение данной функции органами государственной власти и органами местного самоуправления выражается в действиях публичной власти в качестве организатора рынка недвижимости.

С другой стороны, органы государственной власти и органы местного самоуправления выступают на рынке недвижимости как представители собственника от имени Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (при вовлечении в оборот недвижимости, находящейся в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и собственности муниципальных образований).

Выполнение указанных функций должно быть законодательно урегулировано в соответствующих отраслевых нормативных правовых актах с учетом предложений, содержащихся в настоящей Концепции.

III. ПЛАТЕЖИ ЗА ЗЕМЛЮ И ИНУЮ НЕДВИЖИМОСТЬ, ОЦЕНКА НЕДВИЖИМОСТИ

Передача объектов недвижимости, в том числе земельных участков, из государственной или муниципальной собственности в частную собственность должна осуществляться за плату (за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации).

За земельные участки и иные объекты недвижимости взимается плата в форме имущественных налогов и неналоговых платежей за предоставление прав пользования такими объектами, в том числе арендная плата. Задачами государственного управления недвижимостью в части совершенствования системы платы за объекты недвижимости является создание гибкого, "прозрачного" механизма установления указанной платы, направленного на пополнение доходов бюджетов всех уровней и стимулирование эффективного использования недвижимости всех форм собственности.

Установление всех форм платы должно осуществляться исходя из стоимости объектов недвижимости, определяемой на основе установленных Правительством РФ стандартов, методов и правил.

В России на данный момент действует пять имущественных налогов: земельный налог, налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц, налог на наследование или дарение, налог на недвижимость (в порядке эксперимента), которые в той или иной мере распространяются на объекты недвижимости.

Имущественные налоги обеспечивают около 6% общего объема налоговых поступлений в бюджетную систему РФ. Несмотря на то, что имущественные налоги достаточно сложны с точки зрения администрирования, они обладают стабильностью налоговой базы и высокой степенью собираемости, что позволяет рассматривать их в качестве значимого потенциального источника финансовых ресурсов региональных и местных бюджетов.

Главной проблемой существующей системы налогообложения земельных участков, зданий, сооружений является разнородность способов установления налоговой базы.

Так, средние ставки земельного налога за земли различных категорий, установленные Законом РФ от 11.10.91 г. N 1738-1 "О плате за землю" в рублях за единицу площади земельного участка, дифференцируются органами законодательной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления с учетом местоположения и качества земель. Следует отметить, что ставки земельного налога, установленные еще в 1991 г., крайне низки, вследствие чего проблема увеличения поступлений в бюджет средств земельного налога решается путем ежегодной индексации его ставок.

Установление налога на недвижимость затруднено не только непроработанностью методического подхода к определению налоговой базы, но и, прежде всего, неурегулированностью правового статуса единого объекта недвижимости, объективной длительностью процесса возникновения у собственников объектов недвижимости права собственности на занятые недвижимостью земельные участки.

Серьезной проблемой, препятствующей введению указанных налогов, является несовершенство методик кадастровой оценки земель. Проведение кадастровой оценки земель возложено на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, хотя земельный налог является местным, и, следовательно, должен устанавливаться органами местного самоуправления и зачисляться в полном объеме в местные бюджеты.

Определение стоимости объектов недвижимости для целей налогообложения должно производиться на основе процедур, позволяющих оценить большое число объектов при относительно небольших затратах. Бремя расходов, связанных с оценкой налоговой базы по недвижимости, должны нести бюджеты того уровня, в доходы которого направляются соответствующие налоги.

Проблему налогообложения недвижимости необходимо решать в рамках отдельной концепции реформирования системы всех имущественных налогов в России. Целью такого реформирования является не только рост доходов бюджетов всех уровней, но и обеспечение справедливого распределения налогового бремени между налогоплательщиками.

Другим стабильным источником пополнения доходов бюджетов всех уровней должна стать арендная плата за недвижимое имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности. Однако в настоящее время на федеральном уровне не установлены единые принципы определения размера арендной платы за земельные участки и иные объекты недвижимости.

Арендная плата за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, определяется на основе базовых размеров арендной платы, устанавливаемых органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления. Базовые размеры арендной платы исчисляются на основе ставок земельного налога с учетом коэффициентов, учитывающих вид использования земель и категорию арендаторов. Существующий порядок их определения не учитывает рентной природы данного платежа и, следовательно, ставит арендаторов земельных участков в неравные экономические условия.

Кроме того, отсутствие прозрачных и экономически обоснованных моделей определения арендной платы за объекты недвижимости, находящиеся в государственной собственности, приводит к тому, что изъятие ренты осуществляется органами местного самоуправления посредством иных механизмов, в том числе в форме различных муниципальных сборов.

Переход к рыночной модели определения арендной платы за недвижимое имущество, в том числе за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, позволит государству (как собственнику) изымать ренту в качестве части дохода арендатора. Рассчитанная таким образом арендная плата не зависит от результатов предпринимательской деятельности арендатора и определяется исключительно потенциальной способностью конкретного объекта недвижимости приносить доход (для земельного участка - в виде земельной ренты).

Совершенствование принципов и правил определения арендной платы за земельные участки, здания, сооружения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, должно осуществляться в следующих случаях:

- при передаче в аренду указанных объектов недвижимости должна взиматься рыночная арендная плата, устанавливаемая на основании отчетов об оценке в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности;

- в исключительных случаях для социальной поддержки отдельных категорий граждан и юридических лиц может устанавливаться пониженный размер арендной платы за указанные объекты недвижимости;

- для субъектов естественных монополий и иных организаций, цены и тарифы на продукцию (услуги) которых регулируются государством, арендная плата за указанные объекты недвижимости должна устанавливаться в размере и изменяться в пределах, не оказывающих влияния на структуру цены или тарифа.

Реализация рыночной модели определения арендной платы за земельные участки и иные объекты недвижимости, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, позволит учесть экономические интересы государства, повысить инвестиционную привлекательность недвижимости и предпринимательскую активность хозяйствующих субъектов, создать необходимые экономические условия для наиболее эффективного использования земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости.

На данный момент требует решения проблема экономического стимулирования процесса приватизации объектов недвижимости вместе с земельными участками, на которых они расположены.

В настоящее время согласно Федеральным законам от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и от 21.12.2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" цены за земельные участки, выкупаемые собственниками расположенных на них объектов недвижимости, устанавливаются субъектами РФ в размере, кратном ставкам земельного налога в поселениях с различной численностью населения. Неурегулированность проблемы установления ставок земельного налога вызывает серьезные трудности при определении цены выкупа земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости. Ежегодная индексация ставок земельного налога формально может привести к ситуации, когда цены выкупа земельных участков превысят их рыночную стоимость. Таким образом, необходимо разработать и внедрить более гибкий механизм установления цен на земельные участки, выкупаемые собственниками зданий, строений, сооружений, который будет органично инкорпорирован в систему земельных платежей, основанную на данных о рыночной стоимости земельных участков.

Необходимо также внести изменения в законодательство РФ о налогах и сборах, которые будут способствовать налоговому стимулированию инвестиций в недвижимость и снижению транзакционных издержек при сделках с недвижимостью (в том числе в части уменьшения налогооблагаемой базы на величину расходов на оплату процентов по ипотечным кредитам), а также иных расходов, связанных с созданием, реорганизацией и приватизацией объектов недвижимости.

IV. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ НЕДВИЖИМОСТЬЮ РАЗГРАНИЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Фундаментом реализации государственной политики в сфере управления и распоряжения недвижимостью является разграничение государственной собственности, в том числе на землю, здания, сооружения, включая входящие в состав имущественных комплексов государственных и муниципальных предприятий и учреждений.

Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.91 г. N 3020-1 для имущественных комплексов государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений, зданий, сооружений установлены основания и правила их разграничения на федеральную собственность, собственность субъектов РФ, муниципальную собственность. На данный момент процесс разграничения государственной собственности в данной сфере имущественных отношений в целом завершен. Однако при этом далеко не всегда реализован принцип, согласно которому не подлежащее отчуждению в частную собственность имущество должно находиться в собственности того публичного образования, для выполнения (установленных Конституцией РФ и федеральными законами) функций которого оно должно использоваться.

Правовые основы и порядок разграничения государственной собственности на землю установлены Федеральным законом от 17.07.2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" и принятым в соответствии с ним Постановлением Правительства РФ от 04.03.2002 г. N 140 "Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности". Однако предусмотренные этими актами правила сложны, допускают возможность затягивания процесса разграничения государственной собственности на землю в согласительных и судебных процедурах и определяют объективно длительные сроки его завершения. Подготовка одного перечня земельных участков в случае отсутствия спора по земельному участку и при наличии всех необходимых документов в среднем займет 7-9 месяцев.

Таким образом, анализ правовых основ и правил разграничения государственной собственности на землю и иные объекты недвижимости убедительно доказывает необходимость изменения процедуры разграничения государственной собственности на землю.

Предписанное Конституцией РФ разграничение государственной собственности необходимо осуществлять на основании федерального закона.

Земельным кодексом РФ к федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, соответственно, должны быть отнесены земельные участки по непротиворечивым основаниям, установленным федеральным законом для разграничения государственной собственности на землю. При этом право собственности у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на земельные участки и иные объекты недвижимости в соответствии с федеральными законами должно возникать с момента его государственной регистрации, проводимой при переоформлении прав на земельные участки, их переводе из одной категории в другую, совершении сделок с ними.

В частности, в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности должны находиться земельные участки, на которых расположено недвижимое имущество, находящееся или находившееся до его приватизации в соответствующей собственности; земельные участки, предоставленные органам государственной власти или органам местного самоуправления, государственным или муниципальным предприятиям, учреждениям, иным некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти или органами местного самоуправления. Имущество, которое должно оставаться исключительно в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности, необходимо определять в соответствии с федеральным законом о государственном и муниципальном имуществе.

Таким образом, указанными нормами Земельного кодекса РФ унифицированно будет дополнено правовое регулирование, осуществляемое иными федеральными законами и нормативными правовыми актами, в соответствии с которыми земельные участки отдельных категорий и видов использования земель уже находятся в федеральной собственности. В данном случае для осуществления органами государственной власти или органами местного самоуправления полномочий по распоряжению земельными участками необходимо будет лишь зарегистрировать возникшее на основании федеральных законов право собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Это позволит ускорить процесс формирования единого объекта недвижимости и последовательную приватизацию государственного и муниципального имущества.

Федеральными законами, устанавливающими полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, должно быть определено имущество, в том числе недвижимое, не подлежащее отчуждению из государственной или муниципальной собственности, и необходимое для выполнения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, соответственно, указанных полномочий.

РАСПОРЯЖЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ НЕДВИЖИМОСТЬЮ И ОРГАНИЗАЦИЯ ЕЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

В контексте задач, поставленных Президентом РФ В.В. Путаным в Послании к Федеральному Собранию РФ 2002 г., необходимо провести сокращение избыточных, оставив только необходимые государственные функции, и максимально быстро определиться с имуществом, которое следует оставить в государственной и муниципальной собственности. Это требует радикального пересмотра существующих подходов к управлению государственной и муниципальной недвижимостью.

На данный момент в сфере управления государственным и муниципальным недвижимым имуществом отсутствует четкое разграничение и регламентация полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также механизмы реализации этих полномочий.

В систему превратилась практика участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в инвестиционных проектах и иных коммерческих мероприятиях на рынке недвижимости совместно с частными компаниями, причем вкладами публичных образований, как правило, являются принадлежащие публичным образованиям земельные участки и иная недвижимость, а также права пользования ими.

Последнее обычно реализуется через существующие в огромном количестве государственные и муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения. Вместе с тем формально возможности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований как собственников по управлению названными предприятиями невелики, следствием чего является крайняя неэффективность использования закрепленного за ними недвижимого имущества и многие злоупотребления в данной сфере.

Более того, законодательно установленное право некоторых видов государственных и муниципальных учреждений самостоятельно распоряжаться закрепленным за ними недвижимым имуществом приводит по существу к тому, что такие учреждения превращаются в "рантье" и даже, практически прекратив выполнение своих основных функций, существуют за счет доходов от использования государственной собственности.

Следствием отсутствия эффективного механизма разграничения собственности на землю является сохраняющаяся разобщенность не только полномочий по распоряжению земельными участками и прочно связанной с ними недвижимостью, но и единых по смыслу полномочий по приватизации земельных участков (занятых приватизированной недвижимостью), и их предоставлению в аренду, что не позволяет реализовать принцип "одного окна" и снижает эффективность управления в этой сфере.

Такое положение, с одной стороны, приводит к сохранению и непрерывному усилению в данной сфере бюрократических барьеров для предпринимателей, а с другой стороны - к значительной монополизации положения на рынке недвижимости самих органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Это пагубно сказывается на предпринимательском климате в стране, обусловливает возникновение неадекватно высоких цен на недвижимое имущество, отсутствие конкуренции, высокий уровень коррупции, наличие огромного сектора государственных и муниципальных организаций, деятельность которых сводится к сдаче в аренду недвижимого имущества, низкий объем инвестиций в государственную и муниципальную недвижимость, стремительно теряющую потребительские качества.

Концептуальной основой реформирования управления государственной и муниципальной недвижимостью должно стать определение соответствующим федеральным законом перечня видов государственного и муниципального имущества, сохранение которого исключительно в государственной и муниципальной собственности продиктовано необходимостью осуществления Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями возложенных на них Конституцией РФ и федеральными законами полномочий.

Эффективность управления таким недвижимым имуществом должна определяться не критерием ее доходности, а критерием разумной достаточности, позволяющим публичным образованиям выполнять свои функции. Поэтому указанное недвижимое имущество необходимо закреплять на праве оперативного управления (здания, сооружения) и праве постоянного (бессрочного) пользования (земельные участки) за казенными предприятиями и учреждениями. Оно не может быть отчуждено из государственной или муниципальной собственности ни в результате приватизации, ни в результате исполнительного производства, ни по каким иным основаниям.

Передача такого имущества в аренду либо иное его коммерческое использование необходимо запретить федеральным законом. Вовлечение данного имущества в оборот возможно исключительно после принятия уполномоченным органом решения об его высвобождении (изъятии соответственно у казенных предприятий и учреждений) и переводе такого недвижимого имущества в разряд коммерческого.

Напротив, недвижимое имущество, не предназначенное для реализации Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями своих функций (коммерческая недвижимость), должно быть последовательно приватизировано. В законодательство следует внести изменения, не допускающие ограничение приватизации и оборота земельных участков, на которых расположены находящиеся в частной собственности здания и сооружения.

Управление таким недвижимым имуществом (в период до его приватизации) должно быть ориентировано на максимальное извлечение прибыли. Передача коммерческой недвижимости в аренду должна осуществляться исключительно на аукционах (конкурсах), а в безвозмездное пользование - лишь в случаях, установленных федеральным законом. Право государственных и муниципальных учреждений самостоятельно распоряжаться закрепленным за ними недвижимым имуществом должно быть исключено.

Приобретение, в том числе посредством участия Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в инвестиционной деятельности, недвижимого имущества будет осуществляться исключительно в случаях, когда такая недвижимость необходима для реализации публичных полномочий. Федеральные законы должны содержать исчерпывающие случаи, в которых Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования для осуществления деятельности могут приобретать и сохранять в своей собственности недвижимое имущество. Исходя из данного принципа должна формироваться федеральная инвестиционная программа, инвестиционные программы субъектов РФ и муниципальных образований, программы деятельности казенных предприятий и сметы учреждений.

Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд должно быть ограничено необходимостью размещения на них имущества казенных предприятий, учреждений и иного имущества, которое может находиться исключительно в публичной собственности, изменением черты поселений и иными государственными и муниципальными нуждами, установленными Земельным кодексом РФ.

Применительно к недвижимому имуществу, находящемуся исключительно в государственной и муниципальной собственности и используемому для ведения деятельности, являющейся государственной или муниципальной монополией, необходимо предусмотреть широкое использование концессионных методов управления. Это позволит не только привлечь частный капитал к управлению такими объектами на условиях сохранения и повышения их потребительских качеств, но и сделать его приоритетным источником инвестиций на создание (воспроизводство) указанной недвижимости и поступления имущества в собственность Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Следует определить критерии сохранения исключительно в государственной собственности таких объектов недвижимости, как: взлетно-посадочные полосы аэродромов, причальные сооружения морских и речных портов, мелиоративные системы сельского хозяйства, плотины ГЭС и другие подобные объекты. При невозможности обеспечить эффективное выполнение функций собственника в отношении названных объектов публично-правовыми методами следует ставить вопрос об их приватизации.

Последовательное реформирование естественных монополий транспорта и топливно-энергетического комплекса обусловит ограничение соответствующих транспортных систем в качестве объектов недвижимого имущества в гражданском обороте и сосредоточение таких объектов у юридических лиц, находящихся под полным или преобладающим контролем государства. При этом эффективное управление указанной недвижимостью замещается реализацией принципа передачи на конкурсе акций соответствующих компаний в доверительное управление эффективным менеджерам. Аналогичный подход допустим применительно к управлению недвижимостью локальных инфраструктурных монополий поселений (водоснабжение, теплоснабжение, канализация, городской транспорт и другие).

V. ОСОБЕННОСТИ УПРАВЛЕНИЯ ПРИРОДНЫМИ ОБЪЕКТАМИ НЕДВИЖИМОСТИ

ПРАВОВОЙ СТАТУС ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ НЕДВИЖИМОСТИ

В настоящее время законодательство не определяет строго правовой статус участка лесного фонда и водного объекта. Существующее понятие недвижимого имущества допускает понимание участков лесного фонда как самостоятельных объектов недвижимости, а правовое соотношение и связь участков лесного фонда и водных объектов с земельными участками, занятыми ими, четко не установлены.

С целью обеспечения взаимного соответствия земельного, лесного, водного, гражданского законодательства необходимо в качестве объектов имущественных отношений определить земельные участки, занятые лесом (для целей лесопользования); земельные участки, занятые водными объектами (для целей, не связанных с водопользованием); водные объекты (для целей, связанных с водопользованием).

Такое решение, прежде всего, позволит сформировать надлежащую правовую основу для полноценного определения правовых режимов земель различных категорий и правил их изменения, устанавливаемых соответственно лесным, водным, земельным законодательством.

Появится возможность реализовать стратегию перехода к гражданско-правовым отношениям в сфере пользования земельными участками, занятыми лесом и водой, а также водными объектами в качестве объектов гражданских прав, не относящихся к недвижимости.

С одной стороны, это позволит установить "прозрачные" гарантии прав инвесторов, в том числе на приобретение в собственность изымаемых (по условиям договоров) природных ресурсов (приобретающих вещную природу), возможность переуступки добросовестно приобретенных прав и защиту от их необоснованного прекращения. С другой стороны, будет усилена их ответственность за выполнение требований природопользования, становящихся их обязательствами по договору. В результате будут созданы необходимые условия для стимулирования инвестиционной деятельности в сфере лесного и водного хозяйства.

РАЗГРАНИЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ

Согласно Лесному кодексу РФ лесной фонд и леса, расположенные на землях обороны, находятся в федеральной собственности. Однако право собственности Российской Федерации на участки лесного фонда не зарегистрировано, а на леса, расположенные на землях поселений, могут быть установлены иные формы собственности.

Согласно Водному кодексу РФ установлены критерии отнесения водных объектов к федеральной собственности и собственности субъектов РФ, а также определено, что обособленные водные объекты могут находиться в муниципальной и частной собственности. Однако процесс государственной регистрации права собственности Российской Федерации, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности на водные объекты не осуществляется.

Согласно Закону РФ от 21.02.92 г. N 2395-1 "О недрах" органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ совместно проводят классификацию полезных ископаемых, формируют перечни участков недр федерального, регионального и местного значения. Тем не менее формально такой статус участков недр не определяет право собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований на них, а сама процедура формирования перечней участков недр не реализует конституционную норму о разграничении государственной собственности на недра.

Равно как и в отношении земли, зданий, сооружений, разграничение государственной собственности на недра, леса и водные ресурсы, а также земли, на которых они расположены, необходимо осуществлять соответствующими федеральными законами.

В силу специфики территориального расположения, природных свойств, стратегической значимости природных ресурсов как общенационального достояния и особенностей управления ими к федеральной собственности необходимо отнести:

- земельные участки лесного фонда, за исключением земельных участков, занятых лесами, расположенных в границах поселений и передаваемых в муниципальную собственность;

- участки недр, за исключением участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, передаваемых в собственность субъектов РФ в установленном Правительством РФ порядке;

- водные объекты, за исключением обособленных водных объектов, находящихся в различных формах собственности, и земельные участки, на которых они расположены, соответственно.

ВЕДЕНИЕ ОТРАСЛЕВЫХ КАДАСТРОВ

Стратегия решения проблемы упорядочения формирования природных объектов для целей управления ими и информационных основ управления, в принципе, аналогична соответствующим подходам в сфере земельных участков, зданий, сооружений.

Информация об участках лесного фонда, участках недр, водных объектах, а также сведения о природных, экономических, стоимостных и иных характеристиках соответствующих природных ресурсов должны вноситься в специальные государственные информационные системы (лесной и водный кадастры, кадастр месторождений), ведение которых осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

Законодательством необходимо установить обязательность передачи в состав документов указанных кадастров технической документации о соответствующих природных объектах и природных ресурсах, состав и формы документов, порядок и формы ведения кадастров и предоставления сведений из них.

Сведения об участках недр, земельных участках лесного фонда, земельных участках, на которых расположены водные объекты, идентифицирующие их как недвижимость и необходимые для государственной регистрации прав на них, должны вноситься в государственный кадастр недвижимости при проведении их кадастрового учета.

ОСОБЕННОСТИ РАСПОРЯЖЕНИЯ ПРИРОДНЫМИ ОБЪЕКТАМИ НЕДВИЖИМОСТИ

Управление специфическими объектами недвижимости - участками недр, земельными участками лесного фонда, земельными участками, на которых расположены водные объекты, - характеризуется определенными особенностями.

Участки недр не должны подлежать передаче в собственность граждан и юридических лиц, за исключением особо установленных федеральными законами случаев. Поэтому права пользования участками недр для целей добычи полезных ископаемых, в том числе общераспространенных, следует передавать, в основном, на торгах на условиях концессионных соглашений преимущественно в отношении подготовленных к промышленному освоению, получивших геолого-экономическую оценку месторождений (запасы которых после государственной экспертизы поставлены на государственный баланс запасов полезных ископаемых Российской Федерации). Горное имущество (имущество, обеспечивающее эксплуатацию месторождения), неразрывно связанное с участком недр, должно следовать судьбе участка недр, как принадлежность главной вещи следует ее судьбе.

Аналогичные ограничения необходимо установить для водных объектов, допустив возможность нахождения в собственности граждан и юридических лиц только обособленных водных объектов, что, в свою очередь, определит адекватный правовой режим для соответствующих земельных участков. Следует разграничить предоставление прав пользования водными объектами для различных целей в порядке и на условиях, установленных водным законодательством, и предоставление земельных участков, занятых водными объектами, прежде всего для целей строительства в порядке и на условиях, установленных земельным и гражданским законодательством с соблюдением требований по охране водных объектов.

Отдельный подход должен быть реализован применительно к упорядочению правоотношений в лесопользовании.Земельные участки лесного фонда должны предоставляться в пользование на условиях концессионных соглашений, договоров аренды и по разрешению (ордеру) для лесопользования, осуществляемого для собственных нужд граждан и бюджетных организаций. Вместе с тем в случаях индивидуального жилого строительства и строительства объектов санаторно-курортного, туристического назначения целесообразно предусмотреть возможность передачи земельных участков лесного фонда в собственность граждан и юридических лиц с обязательствами по охране соответствующих участков лесного фонда, установленными лесным законодательством. Указанные соглашения и договоры должны заключаться на торгах (концессионные соглашения должны применяться при ограничении передачи в собственность земельного участка в случаях лесопользования, связанного с вложением инвестиций, в том числе с изъятием древесных ресурсов, ведением охотничьего хозяйства).

Такое формирование правоотношений на природные объекты обусловливает, в свою очередь, необходимость изменения подходов к определению платы за их использование.

В состав этих платежей входят, соответственно, разовые платежи при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), регулярные платежи за пользование недрами (ренталс), налог на добычу полезных ископаемых в недропользовании; арендная плата и лесные подати в лесопользовании; плата за пользование водными объектами. Данная система платежей подлежит реформированию не только в части перехода на концессионную (в ряде случаев арендную) плату при введении гражданско-правовых отношений в пользовании участками недр, земельными участками лесного фонда и земельными участками, занятыми водными объектами, но и в части реализации принципа изъятия государством "природной" ренты.

VI. ОЖИДАЕМЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ НЕДВИЖИМОСТЬЮ

Результатом осуществления изложенных мер государственной политики в сфере управления недвижимостью будет укрепление гарантий прав собственности, создание реальной базы для экономического роста.

Будет завершено создание полноценной законодательной базы в сфере управления недвижимостью, которая обеспечит условия для эффективного использования земельных участков и иных объектов недвижимости всех форм собственности.

Предложенные меры обеспечат формирование инфраструктуры рынка земли и иной недвижимости, в том числе создание эффективных систем государственной регистрации прав на недвижимое имущество и его учета, а также условий и гарантий для функционирования профессиональных участников рынка недвижимости (инвесторов, кредитно-финансовых, страховых, риэлтерских организаций, оценщиков).

Реализация модели гражданско-правовых отношений в сфере управления недвижимостью, в том числе природными объектами, повысит уровень государственных гарантий прав на недвижимое имущество и создаст прочную правовую основу для привлечения инвестиций в эту сферу экономики.

Совершенствование процедур территориального зонирования земель, упорядочение контроля за надлежащим использованием земельных участков и иной недвижимости, развитие конкуренции на рынке услуг по землеустройству, формированию и техническому описанию недвижимости, а также введение доступных и "прозрачных" процедур предоставления земель из государственной и муниципальной собственности и регулирования правоотношений на недвижимость обеспечат развитие рынка недвижимости и привлечение инвестиций в реальный сектор экономики.

Разграничение государственной собственности на землю и объекты недвижимости с одновременной конкретизацией функций и полномочий по управлению недвижимостью создадут базу для эффективного распоряжения государственной и муниципальной собственностью и обеспечат закрепление собственных доходных источников за бюджетами всех уровней. Это, в свою очередь, позволит исключить злоупотребления в сфере распоряжения государственной собственностью и извлечение теневых доходов от ее использования.

Реформирование системы платежей за недвижимое имущество (на основе рыночных принципов их установления) позволит повысить заинтересованность в ее эффективном использовании и обеспечить стабильные источники бюджетных доходов. Реализация принципа изъятия земельной и природной ренты посредством платежей за пользование земельными участками из земель всех категорий также создаст основу для справедливого распределения доходов от их использования.

Установление четких обязательств собственников недвижимости и появление реального бремени ответственности за ее сохранение и эффективное использование должны сопровождаться адекватными мерами социальной защиты низкообеспеченных слоев населения. Изъятие природной ренты в доход государства позволит создать базис для реализации его общественных и социально-экономических функций.

Предлагаемые меры будут способствовать ускорению процессов приватизации недвижимого имущества, развитию ипотечного кредитования и созданию экономических условий для повышения предпринимательской активности.

Граждане получат твердые гарантии права собственности на недвижимость, включающую земельный участок, квартиру, индивидуальный дом, дачу или иной объект недвижимости, приобретенный ранее или тот, что будет приобретен в будущем. Завершение процесса приватизации жилья через передачу прав собственности на общее имущество в кондоминиумах и на занимаемые земельные участки приведет к увеличению роли граждан и их объединений в управлении недвижимостью.

VII. ПЛАН РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ УПРАВЛЕНИЯ НЕДВИЖИМОСТЬЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Разработка нормативных правовых актов по реализации Концепции управления недвижимостью в Российской Федерации предусмотрена в рамках исполнения:

- раздела 3.1.7 Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 10.07.2001 г. N 910-р;

- Плана действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2002 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002- 2004 годы), утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 16.03.2002 г. N 314-р;

- Плана подготовки проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов в целях реализации Земельного кодекса РФ и Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 29.03.2002 г. N 378-р.