Особенности формирования земельных участков под объектами Единой системы газоснабжения

В.Г. Олехнович начальник Управления по работе с недвижимым имуществом и землепользованию ОАО "Газпром"

А.Ю. Петров главный эксперт отдела землепользования Управления по работе с недвижимым имуществом и землепользованию ОАО "Газпром"

Во исполнение требований Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" ОАО "Газпром" с привлечением своих дочерних обществ проводит масштабные работы по инвентаризации земель и межеванию земельных участков, в настоящее время находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании, с целью их переоформления в аренду и приобретения земельных участков в собственность ОАО "Газпром".

Общая площадь земельных участков ОАО "Газпром", права на которые подлежат переоформлению, измеряется многими десятками тысяч гектаров. Около шестидесяти процентов этих земель относится к землям транспорта и используется для эксплуатации магистральных газопроводов и газопроводов-отводов. Площадь отдельных земельных участков составляет от нескольких квадратных метров (под наземными элементами линейной части подземных газопроводов) до нескольких десятков гектаров (под компрессорными станциями), что определяется конструктивными и технологическими особенностями объектов Единой системы газоснабжения (далее - ЕСГ).

В течение нескольких десятилетий формирование земельных участков под объектами недвижимого имущества ОАО "Газпром" осуществлялось в условиях постоянно меняющегося российского законодательства.

Например, постановление Совета Министров СССР от 12.02.1959 N 146 предусматривало отвод земель для эксплуатации однониточных магистральных трубопроводов полосами шириной 6 метров вдоль трассы трубопроводов. Однако действующие в настоящее время правовые нормы предусматривают отвод земель для эксплуатации подземных газопроводов только под наземными элементами линейной части газопроводов, а также под элементами вдольтрассовых объектов, зачастую отстоящих один от другого на сотни метров и более. Сегодня протяженность газопроводов, отвод земель для эксплуатации которых ранее осуществлялся полосой, составляет около 4 процентов от общей протяженности газопроводов ОАО "Газпром", которая превышает 150 тысяч километров.

В результате проведенной инвентаризации будут выявлены земельные участки, ранее отведенные для эксплуатации газопроводов, но фактически не используемые ОАО "Газпром", которые предстоит вернуть собственнику земель. Остальные земельные участки будут переоформлены в аренду. Конкретные решения по каждому отдельному земельному участку будут приниматься в ходе разработки подрядными организациями проектов территориального землеустройства.

Нормативные акты, изданные в последнее время Федеральной службой земельного кадастра России (Росземкадастр), позволяют учитывать специфику объектов ЕСГ и использовать комплексный системный подход к формированию земельных участков, на которых расположены указанные объекты.

Эта специфика определена Федеральным законом "О газоснабжении в Российской Федерации" и суть ее в том, что "Единая система газоснабжения представляет собой имущественный производственный комплекс, который состоит из технологически, организационно и экономически взаимосвязанных и централизованно управляемых производственных и иных объектов, предназначенных для добычи, транспортировки, хранения и поставок газа". При этом ЕСГ в целом можно рассматривать как совокупность комплексов более низкого уровня: так называемых производственно-технологических комплексов (далее - ПТК). ПТК, в свою очередь, - это совокупность технологически и организационно взаимосвязанных объектов недвижимого и движимого имущества, использующегося в производственной деятельности организации и обеспечивающего непрерывный производственный процесс. Естественно, что состав производственно-технологических комплексов определяется правообладателем.

Объекты, включенные в состав одного ПТК, могут располагаться как на одном, так и на нескольких земельных участках. В этом случае последние представляют собой составной земельный участок, т. е. единое землепользование.

Наибольший интерес для ОАО "Газпром" представляют вопросы формирования составных земельных участков, прежде всего, под протяженными линейными объектами. Это объясняется не только большим количеством магистральных газопроводов и газопроводов-отводов, находящихся в его собственности, но и тем, что оформление прав на земельные участки под площадными объектами (например, компрессорными станциями) осуществляется в соответствии с действующими нормативными документами и не представляет серьезных проблем.

Единое землепользование может состоять как из обособленных (не имеющих общих границ), так и из условных земельных участков. Условные земельные участки образуются в результате условного деления единого землепользования на части, расположенные в разных кадастровых кварталах.

Основной целью формирования таких землепользований является оптимизация процесса подготовки и заключения договоров аренды земельных участков, используемых для эксплуатации ПТК. В результате применения такого подхода к формированию землепользований упрощается процесс подготовки землеустроительной документации, необходимой для заключения договоров аренды, сокращаются затраты и сроки проведения работ, реализуется адресная привязка объектов недвижимого имущества к земельным участкам, что, в свою очередь, упрощает ведение реестра недвижимого имущества и способствует повышению эффективности управления земельно-имущественным комплексом ОАО "Газпром".

Формирование составных земельных участков должно осуществляться с учетом требований земельного и гражданского права, законодательства по вопросам газоснабжения, нормативных актов Росземкадастра и ОАО "Газпром".

Формируемые под производственно-технологическими комплексами ЕСГ составные земельные участки можно условно отнести к двум основным группам землепользования:

предназначенные для эксплуатации линейных объектов (трубопроводов);

предназначенные для эксплуатации совокупности линейных и площадных объектов (подземных хранилищ газа, газовых и газоконденсатных промыслов в составе скважин с объектами обустройства, наземных газопроводов-шлейфов и газосборных коллекторов, газосборных пунктов, установок предварительной подготовки газа, установок комплексной подготовки газа, дожимных компрессорных станций, надземных метанолопроводов, установок регенерации метанола, установок утилизации промышленных стоков, наземных систем электроснабжения, теплоснабжения и водоснабжения, связи).

Принципы объединения объектов ЕСГ в производственно-технологические комплексы и, соответственно, объединения обособленных земельных участков в единые землепользования можно проиллюстрировать следующими примерами.

Составной земельный участок, формируемый, например, для эксплуатации расположенных в одном транспортном коридоре нескольких магистральных подземных газопроводов, должен включать обособленные земельные участки, предоставленные для размещения всех наземных элементов линейной части каждого из газопроводов и соответствующих вдольтрассовых объектов, в том числе земельные участки под крановыми узлами, контрольно-измерительными колонками, свечами, узлами приема-запуска очистных устройств, станциями катодной защиты, анодными полями, элементами систем автоматики, телемеханики, технологической связи, вдольтрассовыми проездами, вертолетными площадками, линиями электропередач. Размеры земельных участков для размещения наземных элементов газопроводов определяются проектом границ земельного участка (в составе проектной документации при новом строительстве, реконструкции) с учетом действующих норм отвода земель для магистральных газопроводов.

Конкретный вариант решения о включении в единое землепользование определенного набора обособленных или условных земельных участков под объектами недвижимости определяется множеством различных факторов. К числу этих факторов, в первую очередь, относятся технологические особенности объектов ЕСГ, административное деление территории, по которой проходят газопроводы (в границах субъектов Российской Федерации, районов в составе субъекта Российской Федерации), а также состояние работ по разграничению государственной собственности на землю.

Так, под каждым отдельным газопроводом-отводом и относящейся к нему газораспределительной (автоматической газораспределительной) станцией (далее -ГРС, АГРС) в общем случае следует формировать составной земельный участок.

Однако в случае, если газопровод-отвод с ГРС проходит по территории двух муниципальных образований, то представляется целесообразным формировать под этим газопроводом два отдельных землепользования, что определяется необходимостью заключения договоров аренды земельных участков с соответствующими органами местного самоуправления (администрациями районов).

В то же время, когда разграничение государственной собственности на землю будет завершено, несмотря на то, что часть объектов газопровода-отвода расположена в одном административном районе, а часть -в другом, станет возможным формирование одного составного земельного участка. При этом постановка земельных участков на кадастровый учет может осуществляться в кадастровой палате субъекта Российской Федерации, а не в ее районных филиалах. В этом случае договор аренды целесообразно заключать с уполномоченным органом Министерства имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России), расположенным в соответствующем субъекте. До окончания же работ по разграничению земель постановка на кадастровый учет и заключение договора аренды земельных участков осуществляются на уровне муниципального образования (района).

Кроме того, при формировании землепользований под протяженными линейными объектами, прежде всего, магистральными газопроводами, необходимо учитывать положения "Инструкции о государственной регистрации прав и сделок с объектами недвижимого имущества, расположенными на территории нескольких регистрационных округов" (далее - Инструкция), утвержденной совместным приказом Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства имущественных отношений Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, Федеральной службы земельного кадастра России от 3 июля 2000 года, в соответствии с которыми "государственная регистрация прав и сделок с земельными участками, по которым проходят (на которых располагаются) указанные в Инструкции объекты недвижимости, осуществляется учреждениями юстиции по регистрации прав по месту расположения этих земельных участков". Эти положения означают, что с целью обеспечения возможности регистрации прав на составные земельные участки их формирование целесообразно осуществлять только под объектами, размещенными в границах территории одного субъекта Российской Федерации либо входящего в его состав района.

В отдельных случаях из состава сложных ПТК возможно выделение комплексов более низкого уровня. Например, в соответствии с действующими нормативными документами радиорелейную линию технологической связи, являющуюся составной частью магистрального газопровода, вполне можно рассматривать как самостоятельный ПТК, объединяющий радиорелейные станции, нередко размещаемые в нескольких километрах от трассы обслуживаемого газопровода. В этом случае из обособленных земельных участков под отдельными элементами радиорелейной линии может быть сформирован самостоятельный составной земельный участок.

При формировании составных земельных участков, предназначенных для эксплуатации совокупности линейных и площадных объектов на газовых и газоконденсатных промыслах, наиболее сложным вопросом является оптимизация состава ПТК и, соответственно, количества занимаемых его составными частями обособленных земельных участков. Как правило, на месторождениях располагается большое количество наземных объектов различного назначения. В этой ситуации целесообразно формировать на территории одного месторождения несколько единых землепользований, например, по количеству установок комплексной подготовки газа (далее -УКПГ) под объектами, технологически связанными с каждой УКПГ (скважинами, газопроводами-шлейфами, газосборными коллекторами, дорогами, линиями электропередачи).

Под межпромысловыми газопроводами на газовых промыслах следует формировать отдельные единые землепользования, при этом, по нашему мнению, на такие землепользования должен распространяться правовой режим, установленный для земельных участков под объектами транспорта газа, предусматривающий в соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" льготы по арендной плате за землю.

Известно, что для обеспечения безопасной эксплуатации газопроводов российским законодательством устанавливаются охранные зоны с особыми условиями использования земельных участков и режимом хозяйственной деятельности на них. Земельные участки, входящие в охранные зоны газопроводов, не изымаются у их собственников, владельцев, пользователей, арендаторов и используются ими для проведения сельскохозяйственных и иных работ с обязательным соблюдением установленных существующим законодательством ограничений. В охранных зонах трубопроводов запрещается производить всякого рода действия, которые могут нарушить нормальную эксплуатацию трубопроводов либо привести к их повреждению.

С точки зрения земельных правоотношений, в условиях российского законодательства проблема установления и использования охранных зон объектов ЕСГ является крайне сложной.

Очевидно, что для собственников, пользователей, владельцев и арендаторов земельных участков, по территории которых проходят охранные зоны газопроводов, должны устанавливаться соответствующие ограничения в использовании тех частей земельных участков, которые оказываются на территории этих зон. С другой стороны, собственник системы газоснабжения или уполномоченная им организация должны иметь доступ на эти участки для выполнения работ по обслуживанию и ремонту объектов системы газоснабжения, ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф. Одним из вариантов обеспечения возможности выполнения указанных работ является оформление для этих организаций права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут).

Однако российским законодательством до сих пор не решен ряд вопросов, имеющих непосредственное отношение к формированию и использованию земельных участков, занимаемых охранными зонами.

Границы охранных зон, на которых размещены объекты ЕСГ, определяются на основании строительных норм и правил, правил охраны магистральных газопроводов, других нормативных документов. К сожалению, действующими нормативными документами не определены инстанции, утверждающие границы охранных зон объектов ЕСГ, в том числе магистральных газопроводов. Лишь Правилами охраны газораспределительных сетей, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 N 878, установлено, что "утверждение границ охранных зон газораспределительных сетей и наложение ограничений (обременений) на входящие в них земельные участки, производятся на основании материалов по межеванию границ охранной зоны органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации".

Отсутствие полномочного органа, утверждающего границы охранной зоны и устанавливающего ограничения (обременения) на входящие в нее земельные участки, является серьезным препятствием для проведения кадастровых работ по формированию частей земельных участков, входящих в охранную зону, их государственному кадастровому учету с присвоением учетных кадастровых номеров в Едином государственном реестре земель и государственной регистрации обременений в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Кроме того, необходимым условием для проведения указанных работ является постановка на кадастровый учет всех чужих земельных участков, попадающих в указанную охранную зону. На практике нередки случаи, когда подземные газопроводы проходят по земельным участкам других собственников, которые не только не стоят на кадастровом учете, но и сама постановка которых на учет чрезвычайно затруднена. Типичным примером могут служить приватизированные земли бывших колхозов и совхозов, ныне находящиеся в общей собственности.

Земельным кодексом Российской Федерации предусмотрена возможность установления как частного, так и публичного сервитута. Частный сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником чужого земельного участка. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления. Учитывая, что функционирование Единой системы газоснабжения имеет исключительно важное значение для обеспечения интересов государства, органов местного самоуправления и местного населения, представляется целесообразным установление для обеспечения эксплуатации объектов ЕСГ публичных сервитутов. Рассматриваемый вопрос является предметом дальнейшей совместной работы ОАО "Газпром" и федеральных органов государственной власти.

Российским законодательством также не определены порядок внесения и размер платы за ограниченное пользование чужим земельным участком.Гражданское и земельное законодательство лишь предусматривает право собственника земельного участка, обремененного сервитутом, требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут.

Тем не менее, не дожидаясь окончательного решения всех правовых аспектов использования земельных участков в границах охранных зон в законодательном порядке, ОАО "Газпром" развернуло в 64 субъектах Российской Федерации работы по проведению исполнительной съемки объектов ЕСГ и, прежде всего, магистральных газопроводов. В соответствии с требованиями Правил охраны магистральных трубопроводов материалы фактического положения трубопроводов с привязкой охранных зон, входящих в его состав коммуникаций и объектов, будут переданы в соответствующие органы местного самоуправления для нанесения их на районные карты землепользований, а также в территориальные органы Росземкадастра.