Обзор публикаций СМИ

"У всех мужчин и женщин без исключения есть единое общее дело - сельское хозяйство. Ему обучают всех с детства, - отчасти в школе, где дают наставления, отчасти - на полях, поблизости от города, куда вывозят детей как бы для игры, однако они не только наблюдают, но, пользуясь удобной возможностью упражнять тело, также и трудятся".

В январе 2003 года вступил в силу Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"(1. Федеральный закон от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / Собрание законодательства РФ, 2002, N 30, ст. 3018.). Тем самым спустя чуть более десяти лет после начала земельных преобразований в России завершился период формирования нового земельного законодательства.

Начало земельной реформы было положено Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 года, Законом СССР "О собственности в СССР" 1990 года. Этими законодательными актами сделано три важных шага в сторону от национализации земли к ее приватизации. Во-первых, была ликвидирована монополия исключительной собственности союзного государства на землю (и другие природные ресурсы). Во-вторых, установлена множественность субъектов права собственности на землю(2. Государственной собственности.). В-третьих, введен новый институт земельного права - право землевладения. На этом компромиссном решении (не собственность граждан на землю, а владение землей) союзная реформа остановилась(3. Подробнее характеристику данного периода см.: Петров В. В. Союзный Закон о земле и развитие земельных отношений / Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право, 1991, N1, с. 3-12: Суханов Е. А. Закон о собственности в СССР // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право, 1990, N 5, с. 38-49.).

Знаменательно, что земельная реформа в России началась в отношении, прежде всего, земель сельскохозяйственного назначения. В РСФСР как одной из союзных республик в развитие Основ законодательства о земле в ноябре-декабре 1990 года был принят ряд законов и иных нормативных правовых актов, знаменующих начало принципиально нового этапа земельной реформы в России. К ним относятся:

постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 3 декабря 1990 года "О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса";

Закон РСФСР от 15 декабря 1990 года "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР";

Закон РСФСР от 22 ноября 1990 года "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"(4. С изм. на 21 марта 2002 года.);

Закон РСФСР от 23 ноября 1990 года "О земельной реформе";

Закон РСФСР от 24 декабря 1990 года "О собственности в РСФСР".

Данные правовые акты Российской Федерации предусмотрели возможность приобретения земельных участков в частную собственность. Три последних из них вступили в силу с 1 января 1991 года. Дату 1 января 1991 года можно считать началом периода денационализации земли.

15 декабря 1990 года в Конституцию РСФСР была внесены изменения и дополнения, в соответствии с которыми земля и ее недра, воды, растительный и животный мир признавались достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Владение, пользование и распоряжение природными богатствами не могли осуществляться в ущерб интересам этих народов. Формы собственности на природные ресурсы (землю, недра, воды, растительный и животный мир) устанавливались Съездом народных депутатов РСФСР. Владение, пользование и распоряжение указанными природными ресурсами допускалось на основе законов РСФСР, республик в составе РСФСР и актов местных Советов народных депутатов, изданных в пределах их полномочий (ст. 11).

Конституция предусматривала предоставление государством земельных участков для производства сельскохозяйственной продукции в пользование, пожизненное наследуемое владение или в собственность. Изъятие земельных участков, за исключением случаев, установленных законодательством РФ, не допускалось. Продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству, возможны были только государству в лице Совета народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок. В течение 10 лет с момента приобретения права собственности на земельный участок его купля-продажа не допускалась (ст. 12).

Законом от 9 декабря 1992 года N 4061-1 в ст. 12 Конституции РФ было внесено изменение, согласно которому полученные или приобретенные в собственность земельные участки для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства допускалось отчуждать независимо от сроков приобретения по договорной цене, но без изменения целевого назначения, Совету народных депутатов, на территории которого расположен земельный участок, на тех же условиях, на которых он был предоставлен, с учетом произведенных на участке затрат. При приобретении земельных участков в собственность во всех иных случаях устанавливался мораторий на их продажу юридическим и физическим лицам (по договорной цене) в 10 и 5 лет со времени приобретения участков в собственность в зависимости от того, приобретены они бесплатно или за плату.

В Законе РСФСР "О земельной реформе" (утратил силу) было определено, что земельная реформа имеет целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РСФСР.

В собственность граждан могли передаваться земельные участки для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, а также иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. На этих земельных участках собственник вправе возвести жилой дом и хозяйственные постройки. Возврат земельных участков бывшим собственникам и их наследникам не допускался, но они могли получить земельные участки в собственность на общих основаниях. Устанавливалось ограничение в отношении иностранных граждан - им было запрещено передавать земельные участки в собственность. В соответствии с Законом РСФСР "О земельной реформе" была утверждена Республиканская программа проведения земельной реформы(5. Постановление СМ РСФСР от 18 января 1991 года N 30 "О республиканской программе проведения земельной реформы на территории РСФСР" (прекратило действие).), в которой были определены этапы и механизмы ее проведения в виде системы мер по организационному, экономическому, экологическому и правовому обеспечению.

Закон РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве "определил экономические, социальные и правовые основы организации и деятельности крестьянских (фермерских) хозяйств и их ассоциаций. В Законе было дано понятие крестьянского (фермерского) хозяйства, установлены порядок его создания, условия предоставления земельного участка, права и обязанности граждан, ведущих крестьянское хозяйство, определен правовой режим имущества и правовые основы деятельности крестьянского хозяйства.

В Законе РСФСР "О собственности в РСФСР" (утратил силу) было предусмотрено, что земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) или предоставляться во владение и пользование гражданину, юридическому лицу, государственным, национально-государственным и административно-территориальным образованиям в соответствии с Земельным кодексом РСФСР, законодательными актами РСФСР, республик, входящих в Российскую Федерацию. Иные вещные права на земельные участки и другие природные ресурсы предоставляются и осуществляются в случаях и порядке, предусмотренными законодательными актами РСФСР (ст. 6). Законом было закреплено право гражданина приобрести для ведения сельскохозяйственного производства, а также строительства жилого дома. садоводства и огородничества земельные участки в собственность или во владение (ст. 12).

В Земельном кодексе РСФСР 1991 года были систематизированы и развиты правовые нормы ранее принятого Закона РСФСР "О земельной реформе" в соответствии с постановлением Съезда народных депутатов РСФСР "О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса".

В Земельном кодексе РСФСР были урегулированы отношения собственности на землю, включая частную собственность. В частную собственность земельные участки могли быть приобретены лишь гражданами для определенных целей: ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, индивидуального жилищного строительства, личного подсобного хозяйства в городах, поселках и сельских поселениях, садоводства, огородничества, животноводства и иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. Продажа и иное отчуждение земельных участков были жестко ограничены и регулировались ст. 12 Конституции РСФСР 1978 года(6. С изм. от 15 декабря 1990 года.). Отчуждение земельного участка, кроме передачи по наследству, позволялось только государству в лице Совета народных депутатов, на территории которого был расположен земельный участок. В течение 10 лет с момента приобретения права собственности на земельный участок его купля-продажа не допускалась.

Важным достоинством Земельного кодекса РСФСР была норма, предоставившая гражданам право на получение земельных участков по своему выбору в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду.

Изменения, внесенные в 1992 году в ст. 12 Конституции РСФСР, можно охарактеризовать как переломный этап на пути к легализации ограниченного рыночного оборота земельных участков. На основе правовых норм Конституции разрешалось отчуждать земельные участки без изменения целевого назначения Совету народных депутатов на тех же условиях, на которых земельный участок был предоставлен, либо физическим и юридическим лицам по договорной цене для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, для садоводства и индивидуального жилищного строительства независимо от срока их приобретения. Во всех остальных случаях земельные участки допускалось продавать по договорной цене не ранее чем через 10 лет, если они были получены в собственность бесплатно, и не ранее чем через 5 лет, если они были приобретены в собственность за плату.

После принятия Конституции РФ 1993 года Земельный кодекс РСФСР был изменен Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации". Указом Президента РФ признаны недействующими 48 статей и существенно затронуто более 20 статей Земельного кодекса. Длительное время, несмотря на наличие Земельного кодекса РСФСР, земельное законодательство оставалось некодифицированным.

С принятием Конституции РФ возникла потребность в кодификации земельного законодательства в рамках новой правовой реформы. Однако в связи с отсутствием необходимых политических и правовых условий кодификации попытка подготовить и принять новый Земельный кодекс РФ терпела неудачу на протяжении ряда лет(7. Подробнее см.: Голиченков А. Введение; Волков Г., Голиченков А., Козырь О. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Приложение к журналу "Хозяйство и право, 2002, N 1, с. 5-8.).

Особая форма нахождения взаимного согласия между различными ветвями власти и политическими силами страны по поводу регулирования земельных отношений была предложена Президентом РФ(8. См.: Распоряжение Президента РФ от 16 ноября 1997 года N 469-рп "О подготовке первого заседания Круглого стола по проблемам земельной реформы в Российской Федерации" Собрание законодательства РФ, 1997, N47, ст. 5396.).

26 декабря 1997 года состоялось первое заседание "круглого стола", где участники сошлись на необходимости в первоочередном порядке подготовить следующие проекты федеральных законов: "О государственных и муниципальных землях"; "О государственном земельном кадастре"; "О землеустройстве"; "Об оценке земель"; "О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного назначения", а также федеральную президентскую программу развития земельной реформы в России. На рассмотрение участников "круглого стола" был представлен проект федерального закона "Об основах федеральной политики в сфере регулирования отношений по использованию и охране земель в Российской Федерации", в котором планировалось определить принципы правового регулирования отношений по использованию и охране земель в Российской Федерации, объекты земельных отношений, установить правила об оборотоспособности земельных участков, порядок применения статей главы 17 Гражданского кодекса РФ, в которых сделана отсылка к земельному законодательству, мероприятия по охране земель применительно к определенным объектам, а также концептуальные подходы к развитию земельного законодательства.

В соответствии с протоколом заседания "круглого стола" федеральный закон "О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного назначения" должен был предусматривать следующую систему мер правового регулирования: а) введение запрета на продажу земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам; б) установление сроков запрета на продажу и изменение целевого назначения участка земли после его приобретения; в) ограничение круга лиц, имеющих право на приобретение земельных участков сельскохозяйственного назначения, путем введения квалификационных и иных требований; г) установление решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации максимального размера земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности гражданина, объединения граждан и юридических лиц; д) введение реального налогообложения земель сельскохозяйственного назначения.

Президентом РФ 26 января 1998 года были определены основные направления, на которых должно сконцентрировать свою деятельность Правительство РФ. Среди них отдельно выделены создание рынка земли и недвижимости, введение в экономический оборот (с ограничениями) земель сельскохозяйственного назначения(9. См.: постановление Правительства РФ от 21 марта 1998 года N 321 "Об итогах социально-экономического развития Российской Федерации в 1997 году и задачах на 1998 год" (утратило силу).).

В целях разработки федеральной президентской программы развития земельной реформы в России распоряжением Правительства РФ от 19 января 1998 года N 63-р при Председателе Правительства РФ образована рабочая группа, в которую был включен и автор настоящего комментария. Для подготовки проектов федеральных законов, предусмотренных в протоколе "круглого стола", на основании распоряжения Президента РФ от 23 февраля 1998 года N 56-рп под руководством полномочного представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ С. М. Шахрая образована рабочая группа для подготовки согласованных предложений по развитию земельной реформы в России.

В результате работы этих групп в начале июня 1998 года были подготовлены проект федеральной президентской программы развития земельной реформы в России и проекты федеральных законов "О государственных и муниципальных землях", "О государственном регулировании и особенностях ограниченного оборота земель сельскохозяйственного назначения", а также доработан проект федерального закона "Об основах федеральной политики в сфере регулирования отношений по использованию и охране земель в Российской Федерации".

Однако жизнь внесла свои коррективы. 20 мая 1998 года Совет Федерации РФ одобрил Земельный кодекс РФ, принятый Государственной Думой РФ 22 апреля 1998 года. Президент РФ возвратил представленный для подписания и обнародования Земельный кодекс без рассмотрения. Обоснованием такого действия послужило то, что внесенные в текст проекта Земельного кодекса изменения в ряде случаев не соответствовали предложениям, изложенным в письме Президента РФ от 21 июля 1997 года N Пр-1223.

Представленный на рассмотрение Государственной Думы Земельный кодекс с внесенными в него изменениями, по существу, был новым законопроектом, в отношении которого должно быть соблюдено установленное ч. 3 ст. 104 Конституции РФ требование о наличии заключения Правительства РФ. Отсутствие такого заключения - нарушение указанной конституционной нормы, что не позволило Президенту РФ считать Земельный кодекс принятым в соответствии с Конституцией РФ(10. См.: письмо Президента РФ от 4 июня 1998 года NПр-792 "Об отклонении Земельного кодекса" / СПС "ГАРАНТ".).

В сложившейся обстановке подготовленные законопроекты оказались невостребованными, а Президенту РФ в целях скорейшего решения вопроса о правовых основах регулирования земельных отношений пришлось внести в Госдуму проект Земельного кодекса РФ в редакции Президента РФ(11. См.: письмо Президента РФ от 15 июля 1998 года N Пр-984 / СПС "ГАРАНТ".).

Далее до конца 1998 года предпринималась серия политических компромиссов, не увенчавшаяся успехом(12. 16 июля 1998 года проект Земельного кодекса РФ не был принят Государственной Думой РФ в редакции Президента РФ, 23 ноября 1998 года Президентом РФ предложены поправки к законопроекту (письмо N Пр-1528); 23 декабря 1998 года проект Земельного кодекса РФ с учетом предложений Президента РФ не был принят Государственной Думой РФ.). После политического затишья в 1999 и 2000 годах, связанного в выборами депутатов в Государственную Думу РФ и выборами Президента РФ, постановлением Госдумы от 15 июня 2001 года N 1653-III ГД проект Земельного кодекса РФ был снят с рассмотрения. Одновременно Госдумой РФ был принят в первом чтении проект Земельного кодекса РФ, внесенный Правительством РФ(13. См.: постановление Государственной Думы РФ от 15 июня 2001 года N 1655-III ГД / Собрание законодательства РФ, 2001, N 26, ст. 2646.), который и стал в итоге федеральным законом.

Однако в силу политических причин в Земельном кодексе РФ оказались неурегулированными две группы отношений: отношения, связанные с оборотом земель сельскохозяйственного назначения, и отношения по разграничению государственной собственности на землю (кроме установленных критериев разграничения)(14. Подробнее см.: Голиченков А. К„ Волков Г. В., Козырь О. М. Новый проект Земельного кодекса Российской Федерации. Основные положения концепции / Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций. Выпуск второй. 1999-2000 гг. / Сост. А. К. Голиченков и И. А. Игнатьева / Под ред. А. К. Голиченкова. - М.: ПОЛТЭКС, 2001, с. 222-224.).

Федеральный закон от 17 июля 2001 года N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" был принят до принятия Земельного кодекса РФ(15. Собрание законодательства РФ, 2001, N 30, ст. 3060.), но вступил в силу в январе 2002 года. Принят и вступил в силу Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" - недостающая и необходимая часть земельного законодательства. В совокупности с правовыми нормами Земельного кодекса РФ названный Закон содержит систему мер по государственному регулированию оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Эта система включает: ограничения по изменению целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения; ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения; организационный механизм регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения; ответственность за нарушение требований в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Ограничения по изменению целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения содержат:

- специальные условия изменения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения;

- ограничения по изменению целевого назначения по видам земель сельскохозяйственного назначения (ценные и особо ценные земли сельскохозяйственного назначения);

- специальный порядок изменения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения.

Ограничения оборота земель сельскохозяйственного назначения вводят:

- ограничения оборотоспособности по отдельным видам земель;

- ограничения оборотоспособности по субъектам;

- ограничения оборотоспособности по предельному размеру земельных участков, которые могут принадлежать одному субъекту или группе субъектов.

Соблюдение требований в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения обеспечивается организационным механизмом. В федеральном законе и принятых в его исполнение нормативных правовых актах определяются органы, осуществляющие государственное регулирование, оборота земель сельскохозяйственного назначения, их функции, права и обязанности должностных лиц.

Меры по ограничению оборота земель сельскохозяйственного назначения обеспечиваются правовыми нормами о признании сделок, совершенных с нарушением ограничений по обороту земель сельскохозяйственного назначения, недействительными. В установленных федеральным законом случаях применяются иные последствия нарушения ограничений по обороту земель сельскохозяйственного назначения.

Нарушение требований в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения влечет установленную юридическую ответственность, а также может привести к неблагоприятным последствиям для собственника земельного участка, землевладельца, землепользователя и арендатора земельного участка в виде принудительного прекращения права на земельный участок.

Настоящий комментарий преследует цель оперативно дать научные и практические пояснения к тексту Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", в первую очередь к новым нормам земельного права.

Комментарий подготовлен автором, который с 1998 года участвовал в разработке отдельных положений проекта рассматриваемого Закона, в том числе в 2002 году в качестве эксперта трехсторонней рабочей группы по разработке проекта Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"(16. См.: постановление Государственной Думы РФ от 16 мая 2002 года N 2735-III ГД "О проекте федерального закона N 190026-3 "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" / Собрание законодательства РФ. 2002, N 21 ст. 1954.). На основе настоящего Комментария предполагается подготовить постатейный научно-практический комментарий отдельной брошюрой.

Комментарий адресован преподавателям, аспирантам, студентам юридических вузов; научным работникам; руководителям и служащим органов государственной власти и органов местного самоуправления; руководителям и работникам коммерческих и некоммерческих организаций; предпринимателям; гражданам - собственникам земельных участков, землевладельцам, землепользователям и арендаторам земельных участков, всем читателям, интересующимся вопросами земельного права.

В комментируемой главе содержатся правовые нормы, определяющие сферу действия Федерального закона; принципы регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения; участников регулируемых этим законом отношений; ограничения прав иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства; предельные размеры и требования к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения; устанавливающие обязанность лица произвести отчуждение земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения или доли в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, которые не могут ему принадлежать на праве собственности; основания и порядок принудительного изъятия и прекращения прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения; регулирующие залог земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

1.1. Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"(17. Далее - Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения.) урегулировал отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, путем установления правил и ограничений, применяемых к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения при совершении с ними сделок, а также определил условия предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и их изъятия для государственных или муниципальных нужд.

1.1.1. Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения распространяется лишь на земли сельскохозяйственного назначения. Определение данной категории земель и ее общий правовой режим установлены в главе XIV Земельного кодекса РФ.

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

По данным, рассмотренным Государственным советом РФ при обсуждении правительственного проекта федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", земли сельскохозяйственного назначения занимают 406 млн. га, что составляет 23,8 процента всех земельных ресурсов России. В составе земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственные угодья занимают 190,7 млн. га (47 %), земли, занятые древесно-кустарниковой растительностью, - 66,6 млн. га (16,4 %); заболоченных земель - 26 млн. га (6,4 %), других земель - 122,7 млн. га (30,2 %). В настоящее время в государственной и муниципальной собственности находится 280,5 млн. га (69,1 %) земель сельскохозяйственного назначения; в собственности граждан - 119,1 млн. га (29,3 %)', в собственности юридических лиц - 6,4 млн. га (1,6 %)(18. Государственный совет Российской Федерации. О регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения: - история земельных отношений в России; - зарубежный опыт управления земельными ресурсами, - проект федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"; - официальные отзывы субъектов Российской Федерации на проект федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"; - таблица поправок к проекту федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"; - графические приложения. Москва, 2002.).

1.1.2. Действие Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями.

В Земельном кодексе РФ были определены земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте. В п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ перечислены земельные участки, которые ограничиваются в обороте. Однако для земель сельскохозяйственного назначения действуют специальные положения пп. 6 и 7 ст. 27 Земельного кодекса РФ, смысл которых заключается в следующем.

Во-первых, земли сельскохозяйственного назначения ограничены в обороте, их оборот осуществляется по специальным правилам.

Во-вторых, эти правила содержатся в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

В-третьих, не все земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения ограничены в обороте. Оборот земельных участков, предоставленных из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также земельных участков, занятых зданиями, строениями, сооружениями, регулируется Земельным кодексом РФ. Поэтому, учитывая состав земель сельскохозяйственного назначения, можно сделать вывод, что Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения распространяется в основном на сельскохозяйственные угодья.

Наконец, после вступления в силу Земельного кодекса РФ, но до вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения действовали специальные правила.

Согласно ст. 8 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" до вступления в силу федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения оборот земельных участков сельскохозяйственного назначения осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и Земельным кодексом РФ с учетом лесного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, специальных федеральных законов, содержащих нормы земельного права о данной категории земель, а также с учетом следующих положений:

при переходе права на земельный участок от одного собственника земельного участка, землепользователя, землевладельца, арендатора земельного участка к другому категория и целевое назначение такого земельного участка не подлежат изменению;

иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут владеть и пользоваться земельными участками сельскохозяйственного назначения только на праве их аренды;

приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается.

Статья 9 того же Федерального закона предусматривает, что впредь до введения в действие федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения субъекты Российской Федерации, оборот земель в которых до введения в действие Земельного кодекса РФ регулировался соответствующими законами указанных субъектов РФ, оборот земель сельскохозяйственного назначения продолжают осуществлять в соответствии с законами указанных субъектов РФ.

Особенности действия правовых норм главы 17 Гражданского кодекса РФ в отношении части земель сельскохозяйственного назначения предусмотрены в ст. 13 Федерального закона от 30 ноября 1994 года N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"(19. С изм. и доп., внесенными федеральными законами от 16 апреля, 26 ноября 2001 года.). Нормы главы 17 ГК РФ в части, касающейся сделок с земельными участками сельскохозяйственных угодий, вводятся в действие со дня введения в действие Земельного кодекса РФ и закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

1.2. Регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения основано на положениях Конституции РФ как общий принцип правового регулирования.

1.2.1. Конституция РФ содержит следующие основополагающие нормы, которые должны быть соблюдены при регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Статья 9 Конституции включает правовые нормы, определяющие экологический, социальный и экономический аспект земельных и других природных ресурсов. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Статья 35 Конституции предусматривает, что право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Право наследования гарантируется.

Статья 36 Конституции устанавливает, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.

По смыслу ст. 18 Конституции права и свободы человека и гражданина, в том числе закрепленные ст. 35 и 36 Конституции, являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Статья 55 Конституции допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина, но лишь федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

1.2.2. По отношению к правовым нормам Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Земельном кодексе РФ содержатся общие правовые нормы, определяющие правовой режим земель сельскохозяйственного назначения.

К ним следует отнести нормы-принципы земельного законодательства (ст. 1), правовые нормы, регулирующие подразделение земель в Российской Федерации на категории и порядок отнесения земель к категориям, перевод их из одной категории в другую (ст. 7, 8), отношения собственности на землю (ст. 15-19), возникновение прав на землю (ст. 25-26, 28-39), определяющие ограничения оборотоспособности земельных участков (ст. 27), регулирующие прекращение и ограничение прав на землю (ст. 44-56), особенности правового режима земель сельскохозяйственного назначения (глава XIV).

Соотношение гражданского и земельного законодательства определено в п. 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

В Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения сделаны прямые отсылки к гражданскому законодательству в ст. 6, 12и 16.

Особенности оборотоспособности земельных участков выделены в Гражданском кодексе РФ. В соответствии с п. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Специфика содержания права собственности на землю установлена в п. 3 ст. 209 ГК РФ. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Схожее положение содержится в ст. 260 ГК РФ, согласно которой лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст. 209) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.

На основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его назначением.

Наконец, в соответствии сост. 13 Федерального закона от 26 января 1996 года N 15-ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" нормы Кодекса в части, касающейся сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством.

В соответствии с п. 6 ст. 1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения к отношениям, возникающим при использовании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с их целевым назначением и требованиями охраны земель, в части, не урегулированной настоящим Федеральным законом, применяются нормы иных федеральных законов. К ним следует отнести, например, Федеральные законы от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

1.2.3. В Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения предусмотрено, что правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения может осуществляться принимаемыми в соответствии с Конституцией и рассмотренными федеральными законами иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации.

Это важное положение раскрывает содержание ст. 71, 72 и 76 Конституции. Подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие данные отношения, могут быть приняты лишь во исполнение федеральных законов, в том числе Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Нормативные правовые акты субъектов РФ, регулирующие отношения в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, могут быть приняты, но лишь в форме законов субъектов РФ и во исполнение федеральных законов, прежде всего Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Данный вывод подтверждается практикой Конституционного Суда РФ. В определении от 1 октября 1998 года N 145-0 "По запросу Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях" КС РФ пришел к следующему заключению: "...как это следует из положений Конституции Российской Федерации и не противоречащих ей положений Федеративного договора, законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам" (п. 3)(20. Здесь и далее выделено мною. - Г. В.).

Кроме этого в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения предписано, что принятие субъектами РФ законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается (п. 5 ст. 1). Полномочия субъектов РФ, которые реализуются во исполнение Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, установлены в п. 4 ст. 1, ст. 4, п. 3 ст. 5, п. 3 ст. 6, ст. 8, п. 2 ст. 10, п. 2 ст. 12, ст. 13-14 комментируемого Закона.

1.3. В Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения закреплены шесть принципов правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения. Они появились при рассмотрении законопроекта в Государственной Думе РФ в результате работы трехсторонней рабочей группы по разработке проекта федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" после принятия законопроекта в первом чтении(21. См.: постановление Государственной Думы РФ от 16 мая 2002 года N 2735-III ГД "О проекте федерального закона N 190026-З "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".). В проекте Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, внесенном в Госдуму Правительством РФ, принципы отсутствовали.

1.3.1. Первый принцип, предусматривающий сохранение целевого использования земельных участков, является интерпретацией общеотраслевого для земельного законодательства принципа, закрепленного в ст. 1 Земельного кодекса РФ: деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Его дополняет также принцип приоритета сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами.

Общее предписание об использовании земельных участков по целевому назначению содержится в п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Утвержденные и действующие правовые акты о зонировании территорий (территориальном зонировании) в настоящее время - весьма редкий случай. Поэтому до разработки, утверждения и вступления в силу правовых актов о зонировании территорий (территориальном зонировании) на конкретной территории (например, в административном районе) разрешенное использование земельного участка определяется актами о его предоставлении. В большинстве случаев это единственный вид разрешенного использования земельного участка.

Сохранение целевого использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения реализуется также через систему мер государственного регулирования, устанавливающих ограничения по изменению целевого назначения соответствующей категории земель, а также через применение мер юридической ответственности за нарушения земельного законодательства.

Первые включают установленные законом условия изменения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения, ограничения по изменению целевого назначения по видам земель сельскохозяйственного назначения (ценные и особо ценные земли сельскохозяйственного назначения), порядок изменения целевого назначения земель сельскохозяйственного назначения.

Условия изменения целевого назначения земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения включают возложение обязанности на лиц, которым предоставляются земли сельскохозяйственного назначения для использования их в целях, не связанных с ведением сельского хозяйства, по возмещению потерь сельскохозяйственного производства (ст. 58 Земельного кодекса РФ).

Ограничения по изменению целевого назначения по видам земель сельскохозяйственного назначения действуют в отношении сельскохозяйственных угодий в соответствии со ст. 79 Земельного кодекса РФ.

В отношении земель сельскохозяйственного назначения усложнен порядок изменения целевого назначения земель. Согласно ст. 8 Земельного кодекса РФ отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, Правительством РФ; земель, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов РФ; земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, - органами исполнительной власти субъектов РФ.

До разграничения государственной собственности на землю действует правило ст. 6 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Изданные до введения в действие Земельного кодекса РФ и регулирующие земельные отношения нормативные правовые акты Президента РФ и нормативные правовые акты Правительства РФ применяются в части, не противоречащей Земельному кодексу РФ.

В соответствии с п. 8 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 года N 1767 (с изм. и доп. на 25 января 1999 года) "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" продажа земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, с изменением целевого назначения производится по решению органа исполнительной власти субъекта РФ(22. См. также раздел 6 настоящего комментария. Указом Президента РФ от 25 февраля 2003 года N 250 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации" данный Указ признан утратившим силу (п. 11 Приложения N 2 к Указу).).

1.3.2. Второй принцип направлен на ограничение размера общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые могут находиться в собственности гражданина и зависимых от него лиц, то есть на воспрепятствование образованию латифундий на территории одного административно-территориального образования субъекта РФ.

В соответствии с данным принципом меры по ограничению размера общей площади земельных участков должны быть установлены лишь в отношении сельскохозяйственных угодий, то есть наиболее ценной составной части земель сельскохозяйственного назначения, а не всех земель сельскохозяйственного назначения. Указанные ограничения могут действовать лишь в пределах одного административно-территориального образования субъекта РФ, например административного района.

Конкретные правовые нормы, которые реализуют рассматриваемый принцип, содержатся в ст. 4, 5 и 11 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

1.3.3. Третий и четвертый принципы, направленные на установление преимущественного права субъекта РФ на покупку земельного участка при его продаже, а также доли в праве общей собственности на земельный участок при возмездном ее отчуждении, раскрыты в ст. 8 и 12 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

С точки зрения государственного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения эти принципы обеспечивают решение нескольких задач. Во-первых, позволяют государству в лице субъектов РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, органам местного самоуправления активно или пассивно участвовать на рынке земельных участков и тем самым контролировать этот рынок. Во-вторых, активно или пассивно участвуя на рынке земельных участков, наиболее оперативно получать информацию, то есть вести мониторинг рынка земельных участков. Наконец, механизм реализации преимущественного права покупки препятствует сокрытию, занижению реально формирующихся цен на земельные участки.

С другой стороны, механизм реализации преимущественного права покупки затрудняет совершение сделок с земельными участками, увеличивает срок их совершения. Особенно это касается оборота долей в праве общей собственности на земельный участок при возмездном их отчуждении.

1.3.4. Пятый принцип направлен на ограничение прав иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, зависимых от них юридических лиц. Этот принцип реализован в ст. 2 и 3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Положения ст. 2 и 3 Закона не вызывают сомнения с точки зрения их соответствия Конституции РФ. Однако ограничение прав иностранцев, возведенное в федеральном законе в принцип правового регулирования, может быть рассмотрено на предмет соответствия Конституции РФ.

Дело в том, что в ст. 62 Конституции РФ установлен принцип правового регулирования, имеющий противоположный смысл. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Поэтому в федеральном законе возможны исключения из этого общего правила, но не возведение неравенства иностранцев в правоспособности по сравнению с гражданами РФ в ранг правового принципа, то есть общего правила.

1.3.5. Шестой принцип состоит в установлении правила, согласно которому предоставление гражданам и юридическим лицам в собственность земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется за плату. Безвозмездно земельные участки могут быть предоставлены лишь в случаях, установленных федеральными законами.

Этот принцип повторяет закрепленный в ст. 1 Земельного кодекса РФ и устремленный на регулирование приватизации земли принцип. Он частично раскрыт в пп. 2, 4 и 5 ст. 28 Земельного кодекса РФ, где содержатся общие положения, регулирующие приобретение прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

В п. 4 ст. 28 Земельного кодекса РФ установлено, что не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.

Федеральным законом предусмотрены случаи бесплатной приватизации земельных участков. Например, случаи бесплатной приватизации земельных участков установлены в п. 5 ст. 20 и п. 3 ст. 21 Земельного кодекса РФ. При этом порядок предоставления земельных участков, закрепленный ст. 34 Земельного кодекса РФ, не применяется. Решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в двухнедельный срок со дня подачи заявления в письменной форме в соответствующий исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (ст. 29 Земельного кодекса РФ).

В Земельном кодексе РФ полномочия субъектов РФ определены шире, чем в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Так, согласно п. 2 ст. 28 Земельного кодекса РФ предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Представляется, что, поскольку в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения дана ссылка на федеральные законы, а нормы Земельного кодекса РФ допускают возможность в законах субъектов РФ устанавливать случаи бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц, субъекты РФ вправе принимать такие законы.

Примером установления случаев бесплатного предоставления земельных участков в собственность могут быть законы: Республики Татарстан от 19 апреля 1991 года "О земельной реформе"; Красноярского края от 22 декабря 1995 года "О минимальных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам края для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства и дачного строительства"; Ставропольского края от 7 августа 2002 года "О нормах предоставления земельных участков в Ставропольском крае"; Брянской области от 7 октября 2002 года "О нормах предоставления земельных участков гражданам на территории Брянской области"; Волгоградской области от 5 февраля 1997 года "О правовом обеспечении земельных отношений на территории Волгоградской области"(23. Применяется с учетом Закона Волгоградской области от 3 июля 2002 года "О предотвращении незаконного оборота земель на территории Волгоградской области".); Воронежской области от 9 июня 1995 года "О регулировании земельных отношений в Воронежской области"; Ивановской области от 1 августа 2002 года "О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель на территории Ивановской области"; Кировской области от 3 октября 2002 года "О максимальных размерах бесплатно предоставляемых в собственность граждан земельных участков"; Омской области от 4 марта 1999 года "О регулировании земельных отношений в Омской области"; Ростовской области от 4 февраля 1998 года "Об использовании и охране земель сельскохозяйственного назначения"; Самарской области от 16 июля 1998 года "О земле"; Саратовской области от 17 ноября 1997 года "О земле"; Свердловской области от 29 декабря 1995 года "О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области"; Тамбовской области от 18 марта 1997 года "О регулировании земельных отношений в Тамбовской области" и некоторых других субъектов Российской Федерации.

В то же время по общему правилу ст. 10 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах).

1.4. До вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения Федеральным законом от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" был установлен мораторий на приватизацию земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

Однако в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения заложено еще одно условие для приватизации земельных участков. Это условие представляет определенный политический компромисс между федеральной властью и субъектами РФ, среди которых есть яркие противники и сторонники частной собственности на землю. Так, приватизация земельных участков, расположенных на территории субъекта РФ, осуществляется с момента, установленного законом субъекта РФ. По смыслу п. 5 ст. 1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения после принятия такого закона субъектом РФ, то есть после начала приватизации, субъект РФ будет не вправе ее приостановить, отменить или запретить. В Законе установлен запрет на приватизацию в отношении земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами.

2. Участники отношений, регулируемых Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения

Участниками отношений, регулируемых Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Эту правовую норму следует применять с учетом положений ст. 78-82 Земельного кодекса РФ, а также положений подраздела 2 Гражданского кодекса РФ о лицах.

Ограничения прав иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также зависимых от них юридических лиц установлены в ст. 3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться гражданами, коммерческими и некоммерческими организациями, однако лишь для ведения сельскохозяйственного производства или иных целей, связанных с сельскохозяйственным производством.

2.1. Гражданам земельные участки предоставляются для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества и для иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства.

Общая дееспособность граждан определяется нормами гражданского законодательства, то есть, как правило, возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия (по достижении 18-летнего возраста).

2.2. Специальные требования предъявляются к гражданам, желающим вести крестьянское (фермерское) хозяйство. Так, право на создание крестьянского хозяйства и на получение земельного участка для этих целей имеет каждый дееспособный гражданин России, достигший 18-летнего возраста, имеющий опыт работы в сельском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию либо прошедший специальную подготовку (ст. 4 Закона РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве").

2.3. Земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения могут быть предоставлены юридическим лицам, которые могут быть коммерческими организациями и некоммерческими.

Коммерческие организации в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов имеют общую правосубъектность (ст. 49 ГК РФ). Как разъяснили Пленум Верховного Суда РФ и Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ, коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных организаций, предусмотренных законом, наделены общей правоспособностью и могут осуществлять любые виды предпринимательской деятельности, не запрещенные законом, если в учредительных документах таких коммерческих организаций не содержится исчерпывающий (законченный) перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься(24. Пункт 18 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" / Хозяйство и право, 1996, N 9.).

Следовательно, хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы могут получить землю независимо от уставных целей деятельности, если в их учредительных документах не содержится исчерпывающий перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься. Главное, чтобы эти организации использовали землю по основному целевому назначению - для ведения сельскохозяйственного производства или иных связанных с ним целей.

Это может быть как основной вид деятельности организации, так и вспомогательный в виде подсобного производства, филиала и т. п.

Унитарные предприятия и некоммерческие организации, а именно потребительские кооперативы (например, садоводческие товарищества), общественные организации, религиозные организации (объединения), благотворительные фонды и иные, могут получить земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения только при наличии специальной правосубъектности. В уставе организации должен быть предусмотрен такой вид деятельности как ведение сельскохозяйственного производства или иной деятельности, связанной с сельскохозяйственным производством.

2.4. Особыми субъектами выступают станичные и иные казачьи общества. Они представляют собой юридические лица, которым безвозмездно отводятся земельные наделы для коллективного землепользования на основе традиционных для казачества форм общинного владения землей либо общей собственности на землю (долевой или совместной).

Размер земельного надела, предоставляемого хуторскому и станичному обществу, определяется исходя из количества его участников в соответствии с установленным порядком, а также взятых ими на себя обязательств по несению государственной службы и необходимости создания запаса земель, обеспечивающего коллективное землепользование при расширении состава общества, выделение земельных участков гражданам, пожелавшим выйти из казачьего общества(25. См.: п. 4 Указа Президента РФ от 15 июня 1992 года N 632 "О мерах по реализации Закона Российской Федерации "О реабилитации репрессированных народов" в отношении казачества" (п. 4 утратил силу согласно Указу Президента РФ от 25 февраля 2003 года N 250).).

2.5. Родовые общины и семьи из числа малочисленных народов Севера, связанные с традиционными отраслями и промыслами, - также особые субъекты. Им передаются для использования оленьи пастбища, охотничьи, рыболовные и другие угодья для комплексного использования (оленеводства, охотничьего, рыболовного и морского зверобойного промыслов, сбора ягод, грибов, орехов, лекарственных растений и других).

Без согласия родовых общин и семей из числа малочисленных народов Севера земельные участки не подлежат отчуждению под промышленное или иное освоение, не связанное с традиционным хозяйствованием(26. См.: Указ Президента РФ от 22 апреля 1992 года N 397 "О неотложных мерах по защите мест проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера".).

2.6. Особенности предоставления земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства установлены в Законе РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве".

Крестьянское (фермерское) хозяйство ведется отдельным гражданином, семьей или группой лиц, осуществляющими производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции на основе использования имущества и находящихся в их пользовании, владении или в собственности земельных участков(27. См.: Волков Г. А. Земельная правосубъектность крестьянского хозяйства / Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право, 1993, N6, с. 63-67.)

Членами крестьянского хозяйства считаются трудоспособные члены семьи и другие граждане, совместно ведущие хозяйство. Возглавляет крестьянское хозяйство один из его дееспособных членов.

В соответствии со ст. 23 ГК РФ глава крестьянского (фермерского) хозяйства осуществляет деятельность без образования юридического лица и признается предпринимателем с момента государственной регистрации крестьянского (фермерского) хозяйства.

При предоставлении земельного участка для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства при наличии нескольких претендентов преимущественное право на получение земельного участка имеют граждане, проживающие в данной местности. Претендент должен обладать опытом работы в сельском хозяйстве, иметь сельскохозяйственную квалификацию либо пройти специальную подготовку.

Наследование имущества члена крестьянского (фермерского) хозяйства осуществляется по правилам ст. 1179 ГК РФ и ст. 11 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

2.7. Отношения по предоставлению гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота в настоящее время регулируются преимущественно законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Согласно п. 4 ст. 81 Земельного кодекса РФ условия предоставления гражданам земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения для сенокошения и выпаса скота устанавливаются Земельным кодексом, Законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения, другими федеральными законами, а также законами субъектов РФ.

Примером регулирования отношений по предоставлению гражданам земельных участков для сенокошения и выпаса скота может служить Положение о порядке предоставления и изъятия земель на территории Краснодарского края, утвержденное постановлением Законодательного собрания Краснодарского края от 23 июня 1999 года N 176-П (с изм. от 23 мая 2001 года), в котором урегулирован порядок предоставления пастбищных, сенокосных земельных участков и земельных участков для индивидуального огородничества. Земельные участки для сенокошения и выпаса скота предоставляются гражданам и юридическим лицам из муниципальных земель в аренду сроком до 5 лет на основании решения соответствующего органа местного самоуправления (п. 10).

3. Права иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства и зависимых от них юридических лиц

Права иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства, а также юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения определяются в соответствии со ст. 3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Указанные субъекты могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.

В случае, если в собственности этих лиц по основаниям, допускаемым законом (например, в порядке наследования), оказались земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения или доля в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, такие земельный участок или доля должны быть отчуждены собственником.

Отчуждение земельного участка осуществляется по правилам ст. 5 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

4. Предельные размеры и требования к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения

Предельные размеры и требования к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения определяются в соответствии со ст. 4 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Закон запрещает совершение сделок с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, если в результате таких сделок образуются новые земельные участки, размеры и местоположение которых не соответствуют установленным в данной статье предельным размерам и требованиям к местоположению земельных участков.

4.1. Минимальные размеры земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов РФ. Во многих субъектах РФ в соответствии со ст. 33 Земельного кодекса РФ уже установлены предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства.

Для целей Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения ст. 33 Земельного кодекса РФ имеет значение применительно к случаю предоставления земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, а также иных случаев, не указанных в п. 1 этой статьи.

При установлении минимальных размеров земельных участков должны быть соблюдены требования законодательства РФ о землеустройстве.

Согласно Федеральному закону от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ "О землеустройстве"(28. Собрание законодательства РФ, 2001, N 26, ст. 2582.) землеустройство проводится в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов (преамбула). На основании ст. 8 данного Федерального закона при проведении землеустройства должны быть соблюдены технические условия и требования проведения землеустройства, которые могут включать требования к местоположению земельных участков.

Поэтому при установлении минимальных размеров земельных участков должны быть обеспечены возможные виды разрешенного использования земельных участков, учтены технические условия и требования к проведению землеустройства.

4.2. Требования к местоположению земельных участков устанавливаются в целях предотвращения недостатков в их расположении (чересполосицы, вклинивания, вкрапливания, дальноземелья, изломанности и других неудобств в использовании).

Согласно п. 5 Положения о проведении территориального землеустройства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 года N 396(29. Собрание законодательства РФ, 2002, N 23, ст. 2193), образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства проводятся с учетом таких характеристик как принадлежность к той или иной категории земель по целевому назначению, разрешенное использование, осуществляемое в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства Российской Федерации, площадь, местоположение границ, ограничения в использовании земель, обременения правами иных лиц (сервитуты).

Отдельно в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения обозначено требование по выделу земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на земельный участок из состава искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий.

Ранее существовали ограничения на выдел земельного участка в счет земельных долей, установленные первоначально в Положении о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации сельскохозяйственных предприятий, утвержденном постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 года N 708, а затем в Указе Президента РФ от 27 октября 1993 года N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России".

В п. 5 Указа предусмотрено, что права по выделению земельных долей (паев) в натуре не распространяются на работников сельскохозяйственных предприятий, реорганизация которых производится в соответствии с пп. 20-23 и 26 Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 года N 708 (утратил силу в соответствии с Указом Президента РФ от 25 февраля 2003 года N 250).

После вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения сохранило действие лишь одно ограничение в отношении искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий. Не допускается выдел земельного участка в счет доли (долей) в праве общей собственности на земельный участок из состава искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий, если размер выделяемого в натуре (на местности) земельного участка меньше устанавливаемого субъектами РФ в соответствии с требованиями законодательства РФ о землеустройстве предельного минимального размера земельного участка для мелиорированных земель.

Другие ограничения, которые были предусмотрены в пп. 20-23 и 26 названного Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 года N 708, не должны применяться(30. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 20 декабря 2002 года N 912 "О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам оборота земель сельскохозяйственного назначения" постановление Правительства РФ от 4 сентября 1992 года N 708 "О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса" признано утратившим силу.).

4.3. Регулирование максимальных размеров общей площади земельных участков путем установления предельной нормы предусмотрено в п. 2 ст. 4 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения.

Ограничение размера земельных участков осуществляется путем установления предельной нормы общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного административно-территориального образования субъекта РФ.

Это означает, что, во-первых, ограничение размера устанавливается не в отношении отдельного земельного участка, а в отношении совокупности земельных участков. Во-вторых, лишь касательно земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий, а не любых видов земель сельскохозяйственного назначения. В-третьих, эта совокупность земельных участков может сопоставляться с предельной нормой только в том случае, если эти земельные участки находятся в границах одного административно-территориального образования субъекта РФ.

Учитывая, что Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения регулирует отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, предельная норма (размер общей площади земельных участков) может быть установлена лишь в отношении сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения в границах административного района.

Предельная норма определяется законом субъекта РФ, но не может быть менее нижнего предела, который определен федеральным законом. Этот нижний предел составляет 10 процентов общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного административно-территориального образования. Таким образом, в законе субъекта РФ может быть установлена предельная норма в размере от 10 до 100 процентов общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного административно-территориального образования.

В каждом административно-территориальном образовании конкретного субъекта Российской Федерации площадь сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения разная и может к тому же изменяться по времени.

Поэтому для установления предельной нормы возможны два подхода. Первый, если в законе субъекта РФ предельная норма будет установлена по каждому его административно-территориальному образованию в абсолютном размере, то есть в виде абсолютного размера общей площади земельных участков. В этой ситуации при подготовке проекта закона необходимо будет найти данные или вычислить площадь сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения каждого административно-территориального образования.

Площадь сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения в границах административного района может быть определена по данным государственного земельного кадастра. Согласно Правилам кадастрового деления территории Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 года N 660, кадастровый район включает в себя, как правило, территорию административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации (п. 6)(31. См. также: Требования к кадастровому делению. Утверждены приказом Росземкадастра от 15 июня 2001 года N П/117 / Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2001, N 30.).

Возможен другой вариант подсчета. Для этой цели из состава земельных ресурсов в границах административного района должны быть исключены земли поселений, все другие категории земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, и из оставшейся площади выделена только площадь сельскохозяйственных угодий.

В дальнейшем в закон субъекта РФ необходимо будет вносить изменения в соответствии с изменившейся в течение времени площадью сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения в том или ином административно-территориальном образовании.

Второй подход может быть следующим. В законе субъекта РФ устанавливается предельная норма в относительном размере, например в процентах, то есть в пределах от 10 до 100 процентов общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного административно-территориального образования данного субъекта РФ. В этом случае исключена "дискриминация" того или иного административно-территориального образования из-за технической неточности подсчета площади сельскохозяйственных угодий в его границах или изменения этой площади на протяжении некоторого времени. Однако отследить нарушение предельной нормы будет сложнее, поскольку в каждом конкретном случае придется делать необходимые вычисления(32. См. также: раздел 5 настоящего комментария.).

Таким образом, в собственности гражданина, его близких родственников, а также юридических лиц, в которых данные гражданин или его близкие родственники имеют право распоряжаться более чем 50 процентами общего количества голосов, приходящихся на акции (вклады, доли), составляющие уставные (складочные) капиталы данных юридических лиц, могут находиться одновременно земельные участки сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на территории одного административно-территориального образования субъекта РФ, если их общая площадь не превышает установленную законом субъекта РФ предельную норму, то есть от 10 до 100 процентов общей площади сельскохозяйственных угодий в границах одного административно-территориального образования этого субъекта РФ.

Термин "близкие родственники" в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения не раскрыт. Учитывая, что в соответствии с п. 2 ст. 1 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется, в том числе, другими федеральными законами, можно использовать определение "близких родственников" из ст. 14 Семейного кодекса РФ. В ней к "близким родственникам" отнесены: родственники по прямой восходящей и нисходящей линии (родители, дети, дедушка, бабушка, внуки), полнородные и неполнородные (имеющие общих отца или мать) братья и сестры(33. Определения "близких родственников" содержатся также в примечании к ст. 25.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях и в ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса РФ.). Очевидно, что для целей Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения к "близким родственникам" должны быть причислены также супруг или супруга.

5. Обязанность лица произвести отчуждение земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок, которые не могут ему принадлежать на праве собственности

Механизм прекращения права собственности на земельный участок в случае нарушения требований Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения об ограничении прав иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства и зависимых от них юридических лиц по соблюдению установленных предельных норм содержится в ст. 5 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Положения этой статьи определяют особенности применения ст. 238 Гражданского кодекса РФ.

5.1. Во-первых, установлена специальная правовая норма по исчислению срока, в течение которого земельный участок или доля в праве общей собственности на земельный участок должны быть отчуждены.

Так, если земельный участок или доля в праве общей собственности на земельный участок были приобретены до вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения и после вступления его в силу возникла

обязанность по отчуждению в связи с нарушением требований ст. 3 и 4 Закона, отчуждение земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок должно быть осуществлено в течение года со дня вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения(34. См: комментарий к главе IV).

Кроме этого, в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения установлен более "либеральный" порядок исчисления срока для отчуждения земельных участков или доли в праве общей собственности на земельный участок, приобретенных после вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, для случаев нарушения требований об ограничении прав иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства и зависимых от них юридических лиц, чем принятый в ст. 238 ГК РФ.

В таких ситуациях годичный срок для отчуждения может исчисляться не только с момента возникновения права собственности, но и со дня, когда собственник узнал или должен был узнать об обстоятельствах, которые повлекли за собой нарушение соответствующих требований.

Для случаев нарушения требований, предусмотренных в ст. 4 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, должны применяться правила исчисления срока для отчуждения, предусмотренные ст. 238 ГК РФ, то есть с момента возникновения права собственности.

5.2. Во-вторых, установлен механизм получения информации субъектом РФ о нарушении требований Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения по соблюдению предельных норм и требований к местоположению земельных участков. Если при нарушении указанных требований собственник не произведет в течение установленного срока отчуждение земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок, учреждение юстиции, осуществляющее государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обязано в письменной форме известить об этом орган государственной власти субъекта РФ.

Представляется, что данный механизм не будет эффективным по следующим причинам.

В Федеральном законе от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" установлен пообъектный принцип государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ст. 2 и 12). Это означает, что в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним можно легко найти информацию по каждому отдельному объекту недвижимого имущества. Информация же по субъектам не систематизируется. Для этого требуются автоматизированный документооборот с помощью ПЭВМ, разработка и внедрение в деятельность учреждений юстиции специальных программ,

Более того, в учреждении юстиции, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, информации о степени родства между гражданами, о зависимых от них юридических лицах в подавляющем большинстве случаев нет.

Поэтому учреждения юстиции, осуществляющие государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в большинстве ситуаций исполнить требования Закона о предоставлении информации субъектам РФ о нарушении его требований не смогут.

В Законе не установлен срок, в течение которого учреждение юстиции, осуществляющее государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, обязано в письменной форме известить об этом орган государственной власти субъекта РФ. Это также приведет к неисполнению Закона.

Вместе с тем в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения для учреждений юстиции почему-то установлена обязанность известить орган государственной власти субъекта РФ при нарушении требований ст. 4 Закона, которую выполнить учреждения юстиции в настоящее время не в состоянии.

Учреждения юстиции могли бы справиться с задачей информирования органа государственной власти субъекта РФ при нарушении требований ст. 3 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения(35. Вероятно, за исключением случая выявления нахождения земельного участка в собственности юридического лица, зависимого от иностранных граждан, иностранных юридических лиц и лиц без гражданства.). Но такой обязанности для учреждений юстиции в Законе не установлено.

5.3. В-третьих, в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения предусмотрен механизм прекращения права собственности на земельный участок.

Прекращение права собственности на земельный участок производится по решению суда путем принудительной продажи земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок на торгах (конкурсах, аукционах). Согласно ст. 45 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" в рассматриваемом случае могут быть применены иные меры принудительного исполнения, предпринимаемые в соответствии с Федеральным законом "Об исполнительном производстве" и иными федеральными законами, обеспечивающие исполнение исполнительного документа.

Вместе с тем в настоящее время Федеральный закон "Об исполнительном производстве" не содержит специальных правовых норм, регулирующих порядок исполнения судебных решений о прекращении права собственности лица на имущество, которое не может ему принадлежать. Поэтому для исполнения судебного решения, вынесенного на основании ст. 5 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, порядок проведения торгов будет определяться общими положениями ГК РФ (ст. 447-449).

При отсутствии лица, изъявившего желание приобрести земельный участок или долю в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, то есть если торги не состоялись, эти земельный участок или долю должен приобрести субъект РФ либо в случаях, установленных законом субъекта РФ, орган местного самоуправления по начальной цене предмета торгов.

В настоящее время законодательство РФ не содержит положений, регулирующих условия и порядок определения начальной цены предмета торгов в рассматриваемом случае. Учитывая, что на торгах формируется рыночная стоимость земельного участка, что могут возникнуть споры о стоимости земельного участка при обращении его в собственность субъекта РФ (национализации имущества) или муниципальную собственность, для определения начальной цены предмета торгов организатору торгов целесообразно до их проведения провести оценку в соответствии с Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".

5.4. В ст. 5 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения предусмотрены последствия приобретения в собственность земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок, если это привело к нарушениям требований ст. 3 и 4 данного Закона.

В соответствии с п. 2 ст. 218 ГК РФ право собственности на имущество, которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества.

Следовательно, в Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения не исключены случаи приобретения земельного участка или доли в праве общей собственности на земельный участок на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об их отчуждении, совершение которых привело к нарушениям требований его ст. 3 и 4.

Согласно ст. 168 ГК РФ сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения. Таким образом, поскольку в ст. 5 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения предусмотрены иные последствия нарушения требований ст. 3 и 4, сделки, совершение которых привело лишь к нарушениям требований ст. 3 и 4 Закона, не могут считаться недействительными (ничтожными или оспоримыми).

6. Принудительное изъятие и прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения

В ст. 6 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения предусмотрена обязанность собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов использовать земельные участки в соответствии с целевым назначением категории земель и разрешенными для использования способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

6.1. Правило о соблюдении целевого назначения земельного участка иногда весьма жестко исполняется на практике. Примером может служить постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 13 февраля 2002 года NN КГ-А41/335-02-1, КГ-А41/335-02-2, которым дело было завершено при его рассмотрении в кассационном порядке. Суть дела такова.

Прокурор Московской области обратился в Арбитражный суд Московской области с исковым заявлением к крестьянскому (фермерскому) хозяйству и Ассоциации "Народное землепользование" о признании недействительной (ничтожной) сделки купли-продажи земельного участка и применении последствий недействительности ничтожной сделки.

Решением Арбитражного суда Московской области исковые требования удовлетворены. Применены последствия недействительной сделки. В иске к Московской областной регистрационной палате отказано; в отношении частного нотариуса производство по делу прекращено.

При рассмотрении кассационной жалобы Федеральным арбитражным судом Московского округа были сделаны следующие выводы. Удовлетворяя исковые требования о признании договора купли-продажи земельного участка недействительным, суд исходил из того, что данный договор заключен в нарушение Земельного кодекса РСФСР 1991 года и Указа Президента РФ от 27 октября 1993 года N 1767 "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", согласно которым не допускается продажа земельных участков, используемых в сельскохозяйственном производстве, с изменением целевого назначения без решения органа исполнительной власти субъекта РФ.

Земельный участок был предоставлен для организации крестьянского (фермерского) хозяйства, однако был продан Ассоциации "Народное землепользование", которая разделила купленный участок и предоставила его гражданам для индивидуальной дачной застройки. Был признан несостоятельным приведенный в жалобе довод, что неуказание в договоре купли-продажи на изменение целевого назначения земельного участка означает, что изменения не произошло.

Материалами дела подтвержден факт раздела и использования земельного участка, выделенного для осуществления деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства, отдельными гражданами в личных целях, что и представляет собой изменение его целевого назначения, недопустимого, как установлено действующим законодательством, без разрешения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В итоге решение и постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Московской области оставлены без изменения, а кассационные жалобы Московской областной регистрационной палаты и Ассоциации "Народное землепользование " - без удовлетворения(36. См.: СПС "ГАРАНТ'.).

6.2. С вступлением в силу Земельного кодекса РФ изменился правовой режим фондов перераспределения земель. Фонды перераспределения земель были образованы в пределах административных границ районов на основании Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 года N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" (утратил силу согласно Указу Президента РФ от 25 февраля 2003 года N 250).

В фонды перераспределения земель включались земельные участки, остающиеся после бесплатной передачи земель работникам колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, если площадь сельскохозяйственных угодий конкретного сельскохозяйственного предприятия оказывалась больше, чем площадь, подлежащая приватизации(37. Площадь сельскохозяйственных угодий, подлежащая приватизации, рассчитывалась путем умножения количества лиц, имеющих право на приватизацию сельскохозяйственных угодий в данном сельскохозяйственном предприятии, на среднерайонную норму бесплатной передачи земли в собственность. - См. подробнее: Голиченков А. К., Волков Г. А. Комментарий указов Президента Российской Федерации, гарантирующих конституционные права граждан и юридических лиц на землю, за период 1991-1996 гг. / Законодательство, 1996, N 2.).

Земли, включенные в фонды перераспределения земель, сохраняли свое основное назначение, так как их правовой режим был определен нормативными правовыми актами, которые допускали предоставление земель из фондов перераспределения земель прежде всего для ведения сельскохозяйственного производства и лишь в некоторых случаях - для индивидуального жилищного строительства(38. См.: ст. 14 Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", п. 5 Указа Президента РФ от 27 декабря 1991 года N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" (признан утратившим силу); п. 1 Указа Президента РФ от 23 апреля 1993 года N480 "О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками" (признан утратившим силу): пп. 6 и 7 Указа Президента РФ от 7 марта 1996 года N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" (признан утратившим силу): п. 2 Положения о порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режиме его использования, утвержденного постановлением Правительства РФ от 14 марта 1995 года N 249.).

Вместе с тем существовала неопределенность, к какой категории земель должны быть отнесены земли, включенные в фонды перераспределения земель: остаются они в составе земель сельскохозяйственного назначения или переводятся в земли запаса.

Подтверждением этому служит следующий пример из судебной практики. Прокуратура Московской области обратилась в Арбитражный суд Московской области с иском к муниципальному образованию "Одинцовский район Московской области", обществу с ограниченной ответственностью, Московской областной регистрационной палате о признании недействительными постановления главы Одинцовского района о предоставлении земельного участка обществу с ограниченной ответственностью в собственность для осуществления строительно-монтажных работ, договора купли-продажи этой земли, государственной регистрации права собственности на землю, а также о применении последствий недействительной сделки по продаже земли путем обязания названного общества освободить спорный земельный участок, а упомянутое муниципальное образование - вернуть обществу полученные от совершения сделки денежные средства.

Арбитражный суд установил, что спорный земельный участок предоставлен из земель фонда перераспределения Одинцовского района, и, отказывая в удовлетворении иска, исходил из того, что Администрация Одинцовского района действовала в пределах имеющихся у нее правомочий, предоставленных ей Земельным кодексом РСФСР 1991 года, Федеральным законом "Об общих принципах местного самоуправления", Указом Президента РФ от 25 марта 1992 года N 301. Договор купли-продажи земли суд признал заключенным в соответствии с действующим законодательством и не усмотрел оснований для применения двусторонней реституции.

В итоге Федеральный арбитражный суд Московского округа решение и постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Московской области оставил без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения(39. См.: постановление ФАС Московского округа от 3 апреля 2002 года N КА-А41/1796-02 / СПС "ГАРАНТ".).

Если бы такое постановление главы Одинцовского района о предоставлении земельного участка из земель фонда перераспределения было принято после вступления в силу Земельного кодекса РФ, судебные решения были бы другими.

В Земельном кодексе РФ неопределенность правового режима земель фонда перераспределения земель ликвидирована:

- земли, включенные в фонд перераспределения земель, находятся в составе земель сельскохозяйственного назначения (ст. 80) и выделены из состава земель запаса (ст. 103);

- земли, включенные в фонд перераспределения земель, отнесены к собственности субъекта Российской Федерации (ст. 18);

- в фонд перераспределения земель включены все земли, находившиеся ранее на день введения в действие Земельного кодекса РФ в образованных в соответствии с Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 года N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" фондах перераспределения земель(40. Пункт 11 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".).

6.3. В случае ненадлежащего использования земельного участка право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право безвозмездного срочного пользования земельным участком из земель сельскохозяйственного назначения может быть прекращено принудительно по основаниям, предусмотренным в ст. 45 и 47 Земельного кодекса РФ.

Аренда земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения может быть принудительно прекращена по основаниям, предусмотренным в ст. 46 Земельного кодекса РФ.

Эти правовые нормы корреспондируют со ст. 287 ГК РФ, где предусмотрено, что прекращение прав на земельный участок, принадлежащих арендаторам и другим лицам, не являющимся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования участка этими лицами осуществляется по основаниям и в порядке, которые установлены земельным законодательством. Условия и порядок принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка урегулированы в ст. 54 Земельного кодекса РФ. Принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком в случае его ненадлежащего использования осуществляется по основаниям, предусмотренным п. 2 ст. 45 Земельного кодекса РФ.

Ненадлежащее использование земельного участка выявляется при осуществлении контроля за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (государственного, муниципального, общественного и производственного земельного контроля).

Государственный земельный контроль проводится в соответствии с Положением о государственном земельном контроле, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 года N 833(41. Собрание законодательства РФ, 2002, N 47, ст. 4685.).

Государственный земельный контроль осуществляют Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы совместно с Министерством природных ресурсов РФ, Министерством сельского хозяйства РФ, Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (в пределах их компетенции) и во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами.

Принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения, права постоянного (бессрочного) пользования, права безвозмездного срочного пользования земельным участком осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения .административного взыскания в виде штрафа.

Одновременно с наложением административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение, о допущенных земельных правонарушениях с последующим уведомлением уполномоченного исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Форма предупреждения о возможном принудительном прекращении прав на землю за допущенное земельное правонарушение дана в Приложении к Положению о государственном земельном контроле.

6.4. В случае ненадлежащего использования земельного участка он может быть изъят принудительно у собственника. Случаи ненадлежащего использования земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения определяются в соответствии с Земельным кодексом РФ.

В Земельном кодексе РФ термин "ненадлежащее использование" применяется при регулировании оснований, условий и порядка принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками (п. 2 ст. 45 и ст. 54). Вместе с тем в ст. 44 Земельного кодекса РФ установлены основания прекращения права собственности на земельный участок. В частности, право собственности на земельный участок прекращается в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством.

Основания изъятия земельного участка у собственника ввиду его ненадлежащего использования установлены в ст. 284 и 285 ГК РФ.

Во-первых, земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Во-вторых, земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством: в частности, если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки.

Порядок изъятия земельного участка у собственника ввиду его ненадлежащего использования урегулирован в ст. 286 ГК РФ. Орган государственной власти или местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков ввиду их ненадлежащего использования, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством.

Если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. Если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший такое решение, может предъявить требование о продаже участка в суд.

Однако до принятия и вступления в силу Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения в земельном законодательстве не были урегулированы случаи грубого нарушения собственником земельного участка правил рационального использования земли, а также не были определены органы государственной власти или местного самоуправления, уполномоченные принимать решения об изъятии земельных участков ввиду их ненадлежащего использования, и порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях. Теперь эти отношения урегулированы применительно к землям сельскохозяйственного назначения(42. См. также: раздел 1 настоящего комментария.). По смыслу п. 3 ст. 6 Закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения для целей изъятия земельного участка у собственника должны применяться случаи ненадлежащего использования земельного участка, предусмотренные в п. 2 ст. 45 Земельного кодекса РФ. Однако редакция рассматриваемого п. 3 ст. 6 Закона не вполне удачна, поскольку точной ссылки на п. 2 ст. 45 Земельного кодекса РФ в ней нет, что может вызвать проблемы в правоприменительной практике.

В Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения определен орган государственной власти, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков ввиду их ненадлежащего использования. Заявление в суд о принудительном изъятии у собственника земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения направляется органом государственной власти субъекта РФ или в случаях, установленных законом субъекта РФ, органом местного самоуправления при его ненадлежащем использовании, повлекшем за собой причинение вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Данная правовая норма, которая, очевидно, должна урегулировать, прежде всего, процессуальные отношения, имеет и материальное содержание. Она существенно сужает применение п. 2 ст. 45 Земельного кодекса РФ, ибо переводит все предусмотренные в нем составы в материальные. Ненадлежащее использование земельного участка может повлечь изъятие земельного участка у собственника лишь в случае, когда эти правонарушения привели к причинению вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Это еще больше усложнит правоприменительную практику.

Заявление в суд направляется по правилам, установленным Земельным кодексом РФ для принудительного прекращения прав на земельный участок лица, не являющегося его собственником, ввиду ненадлежащего использования земельного участка (имеется в виду ст. 54 Земельного кодекса РФ).

6.5. При причинении вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, определение размера причиненного вреда осуществляется на основании нормативов в области охраны окружающей среды в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". Согласно п. 3 ст. 77 Закона вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

В настоящее время действуют две методики исчисления размера вреда, причиненного земельным ресурсам: Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утвержденный приказами Минприроды России от 18 ноября 1993 года N 04-25 и Роскомзема от 10 ноября 1993 года N 61-5678, и Методика определения размеров ущерба от деградации почв и земель (рекомендована для использования в практической работе письмом Роскомзема от 29 июля 1994 года N 3-14-2/1139(43. КонсультантПлюс:ВерсияПроф.).

7. Залог земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения

В Законе об обороте земель сельскохозяйственного назначения формально решен вопрос о залоге земель сельскохозяйственного назначения (ст. 7). Этот вопрос. на протяжении ряда лет был на острие политических дискуссий. Залог земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1998 года N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)"(44. С изм. и доп. от 9 ноября 2001 года, от 11 февраля, 24 декабря 2002 года.).

Однако по существу вопрос не решен, поскольку допускается различное толкование этой правовой нормы. В п. 1 ст. 63 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)" предусмотрено, что ипотека земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств в соответствии с настоящим Федеральным законом не допускается.

Таким образом, в настоящее время ипотека большей части земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулирует Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, запрещена.

При рассмотрении правительственного проекта федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" к ст. 7 законопроекта(45. Нумерация этой статьи не изменилась после принятия федерального закона.) были получены замечания и предложения от субъектов Российской Федерации, в частности Самарской области, Курганской области, Новгородской области, смысл которых был в том, что необходимо изложить ст. 7 законопроекта в другой редакции либо внести изменения в п. 1 ст. 63 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)"(46. См. сноску 18.).

При подготовке законопроекта ко второму чтению на заседании трехсторонней рабочей группы(47. Образована на основании постановления Государственной Думы РФ от 13 февраля 2002 года N 2455-III ГД "Об обращении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации "К Президенту Российской Федерации В. В. Путину, Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Правительству Российской Федерации о создании совместной трехсторонней рабочей группы по разработке проекта Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".) было решено оставить текст ст. 7 законопроекта без изменения, учитывая, что будут внесены изменения в п. 1 ст. 63 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)". Однако эти изменения до сих пор не внесены(48. Федеральный закон "О внесении изменений и дополнения в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (проект N90016013-3) был принят Государственной Думой РФ (постановление от 5 апреля 2002 года N 2607-111 ГД), но отклонен Советом Федерации РФ (постановление от 23 апреля 2002 года N 202-СФ). В соответствии с постановлением Государственной Думы РФ от 24 мая 2002 года N 2793-III ГД создана согласительная комиссия для преодоления разногласий по Федеральному закону "О внесении изменений и дополнения в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (в части исключения земель сельскохозяйственного назначения из перечня земель, не подлежащих ипотеке).).

Г. ВОЛКОВ, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова, кандидат юридических наук, 4, стр. 31-58, Хозяйство и право
29/04/2003

Интернет-конференция
руководителя Федеральной службы земельного кадастра России
Сая Сергея Ивановича

Комментарий к Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"

Интернет-конференция руководителя Федеральной службы земельного кадастра России Сая Сергея Ивановича