Концепция развития гражданского законодательства о недвижимых вещах
Настоящая Концепция разработана на основании п. 4 Положения о Совете при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, утвержденного Указом Президента РФ от 5 октября 1999 г., и решения Совета от 20 мая 2002 г. (п. 4 протокола N9).
Проект Концепции подготовлен Рабочей группой, образованной Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, в следующем составе:
Витрянский В.В. - член Совета, заместитель председателя Высшего Арбитражного суда РФ, доктор юридических наук, профессор (руководитель группы);
Жуйков В.М. - член Совета, заместитель председателя Верховного суда РФ, доктор юридических наук, профессор;
Завьялов А.А. - ранее - первый заместитель председателя Московской областной регистрационной палаты;
Иванов А.А. - доцент кафедры гражданского права Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридических наук;
Козырь О.М. - заместитель начальника отдела Исследовательского центра частного права при Президенте РФ, кандидат юридических наук;
Маковская А.А. - заместитель начальника Управления анализа и обобщения судебной практики Высшего Арбитражного суда РФ, кандидат юридических наук;
Маковский А.Л. - заместитель председателя Совета, первый заместитель председателя Совета Исследовательского центра частного права при Президенте РФ, доктор юридических наук, профессор;
Сенчищев В.И. - начальник юридического отдела ООО "ДСК-Альянс";
Суханов Е.А. - член Совета, заведующий кафедрой гражданского права Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор;
Сучкова Н.В. - советник председателя Федеральной нотариальной палаты;
Чубаров В.В. - ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Президенте РФ, кандидат юридических наук.
Основные положения Концепции обсуждены и одобрены на заседании Совета 19 июня 2002 г. (п. 3 протокола N 10).
Концепция одобрена на заседании Совета 17 февраля 2003 г. (п. 1 протокола N12). Совет принял решение опубликовать Концепцию, провести ее обсуждение с привлечением широкого круга научных работников и специалистов-практиков, представителей государственных органов и других заинтересованных лиц и организаций, а доработанную с учетом замечаний Концепцию рассмотреть на заседании Совета в IV квартале 2003 г.
Введение
После 1 января 1995 г., когда была введена в действие часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), обеспечившая правовое регулирование недвижимого имущества (недвижимости) в качестве самостоятельного объекта гражданских прав, было принято большое число нормативных правовых актов, направленных на регламентацию соответствующих правоотношений: права собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество, различных сделок с недвижимостью и их государственной регистрации. Однако данное обстоятельство, к сожалению, не привело к созданию системы стабильного, внутренне непротиворечивого гражданского законодательства о недвижимости. Напротив, в этом законодательстве имеется немало пробелов и прямых противоречий нормам ГК РФ, зачастую используются непродуманные юридические конструкции. Такое положение объясняется не только непрофессионализмом и некомпетентностью составителей соответствующих законопроектов, но и в ряде случаев вполне сознательным желанием вывести отношения, связанные с оборотом недвижимости, из-под действия основных принципов гражданского права (примером могут служить, в частности, многие положения Земельного кодекса Российской Федерации).
Очевидно, что совершенствование правового регулирования отношений, связанных с недвижимым имуществом, возможно лишь в рамках единой концепции развития законодательства о недвижимости, которая признавалась бы (в силу ее авторитета и разумности) всеми основными участниками законотворческого процесса и правоприменения.
Руководствуясь этими соображениями, Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства поддержал инициативу Исследовательского центра частного права о разработке Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе и создал Рабочую группу по ее подготовке, в состав которой вошли авторитетные специалисты - представители Высшего Арбитражного суда Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации, регистрирующих и нотариальных органов, а также известные ученые. Перед Рабочей группой была поставлена задача: на основе сложившейся правоприменительной практики предложить комплексные решения, направленные на устранение противоречий в различных законодательных актах о недвижимости и совершенствование правового регулирования оборота недвижимого имущества, которые охватывали бы необходимые изменения и дополнения как ГК РФ, так и других законов.
Часть I
Совершенствование норм гражданского законодательства о недвижимых вещах как объектах гражданского оборота
Раздел I. Общие положения о недвижимых вещах
1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОНЯТИЯ "НЕДВИЖИМАЯ ВЕЩЬ"
Определение недвижимой вещи по действующему законодательству
Помимо некоторых других законов, определяющих понятие "недвижимость" в порядке определения терминов, используемых в текстах таких актов, наиболее общее определение недвижимости ("недвижимого имущества") содержится в ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ или ГК). При его выработке используется несколько юридико-технических приемов:
- земельные участки, участки недр и обособленные водные объекты прямо отнесены ст. 130 ГК к объектам недвижимости. Указанные объекты являются недвижимыми вещами в силу своих естественных свойств;
- применительно к иным объектам, являющимся недвижимыми в силу естественных свойств (т.н. "недвижимость по природе", т.е. все, что связано с землей настолько прочно, что в случае разрыва этой связи терпит ущерб, не позволяющий использовать далее ту же вещь по прежнему назначению), дается не только примерный перечень этих объектов (леса, многолетние насаждения, здания, сооружения), но и называются критерии, которые позволяют в конкретной ситуации определить, является имущество недвижимым или нет;
- режим недвижимости распространен в силу указания закона и на ряд объектов, являющихся по своим естественным свойствам движимыми объектами (т.е. "недвижимость по закону"). Поскольку их естественные свойства не позволяют применить к ним общий критерий связанности с землей, эти объекты перечислены непосредственно в абз. 2 п. 1 ст. 130 ГК РФ (речные и морские суда, воздушные суда, космические объекты);
- в ст. 130 ГК РФ содержится также указание о том, что законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество. Ими в настоящее время являются предприятия (ст. 132 ГК РФ) и кондоминиумы (ФЗ "О товариществах собственников жилья") и др.
Оценка действующего законодательства
Определение недвижимости в силу естественных свойств, содержащееся в ст. 130 ГК, является достаточно универсальным. Сложившаяся правовая доктрина и судебная практика показывают, что определение недвижимости как всего того, "что прочно связано с землей, то есть объектов, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно", следует понимать как наличие двух обязательных критериев, которым должен удовлетворять объект. При этом неразрывность физической связи объекта с землей следует понимать как условие его использования по назначению, что делает этот признак главным критерием.
Помимо указанного критерия ст. 222 ГК вводит условия, при наличии которых такие объекты, неразрывно физически связанные с землей, как здания и сооружения, только и могут стать объектами права собственности и иных гражданских прав. Статья 222 ГК позволяет говорить о наличии между указанными объектами недвижимости и земельным участком, на котором они находятся, не только физической, но и юридической связи.
Современный уровень развития науки и техники позволяет переместить с места на место практически любой объект, за исключением разве что участков земли или участков недр (мосты, жилые и нежилые здания и т.п.). Однако будучи перенесенными такие объекты могут быть квалифицированы как недвижимые вещи только при восстановлении и сохранении их неразрывной физической и юридической связи с землей.
Предложения по совершенствованию действующего законодательства
Определение недвижимой вещи, содержащееся в ст. 130 ГК, вряд ли нуждается в пересмотре. Также вряд ли имеются основания и для того, чтобы вводить в определение недвижимой вещи такой дополнительный признак, как обязательность (подверженность) государственной регистрации самой вещи. Вопрос о государственной регистрации как элементе правового режима недвижимой вещи решен в действующем законодательстве посредством учреждения обязательной государственной регистрации вещных прав на недвижимые вещи, в том числе обременений этих прав (ст. 131 ГК РФ).
Подобный подход соответствует общемировой практике. Кроме того, его последовательный характер нашел подтверждение при решении сложнейшей проблемы признания прав на недвижимость, возникших до 31 января 1998 г. - момента вступления в силу Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Согласно ст. 6 Закона о государственной регистрации эти права признаются юридически действительными и какой-либо государственной регистрации самой недвижимости не требуется.
2. ПРИМЕНЕНИЕ ОБЩИХ ПОЛОЖЕНИЙ ГРАЖДАНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЕЩАХ К НЕДВИЖИМЫМ ВЕЩАМ
Действующее законодательство не содержит каких-либо специальных правил о применении или неприменении к недвижимым вещам тех или иных гражданско-правовых норм о вещах.
Вместе с тем очевидно, что регулирование оборота недвижимых вещей невозможно при отсутствии точной классификации этих объектов.
Предложения по совершенствованию законодательства
Первое. Недвижимость всегда является индивидуально определенной вещью. Ее индивидуальный характер можно объяснить той неразрывной физической и юридической связью, которая существует между объектом недвижимости и земельным участком. Поэтому даже типовые здания, сооружения, жилые и нежилые помещения в их привязке к конкретному участку приобретают индивидуальный характер. Естественно, что и сам земельный участок всегда индивидуален.
Второе. Каждая недвижимая вещь должна представлять собой единый самостоятельный объект гражданского права. Соответственно сложная вещь, объединяющая по признаку использования по одному назначению разнородные вещи, при наличии у составляющих ее вещей признаков, предусмотренных ст. 130 ГК, может быть сама признана недвижимой вещью (например, комплекс недвижимого имущества).
Третье. Если по своим естественным (физическим, конструктивным и т.п.) характеристикам недвижимая вещь может быть поделена на несколько самостоятельных вещей, то при разделе прежняя недвижимая вещь свое существование прекращает и образуются два или более самостоятельных объекта права. Регистрации в этом случае подлежит право на каждую новую недвижимую вещь. Одновременно регистрируется прекращение права на прежний объект.
Данную ситуацию следует отличать от того, когда изменяются определенные характеристики недвижимой вещи (размеры, внутреннее устройство и т.п.). В этом случае право на вещь сохраняется в неизменном виде, однако запись в единый государственный реестр (далее - ЕГРП) должна быть внесена в части описания вещи - объекта права. Необходимость внесения изменений в запись можно объяснить изменением индивидуальных характеристик объекта и необходимостью соблюдения достоверности записей о нем в ЕГРП.
Четвертое. В случае если объект недвижимости является неделимой вещью (ст. 133 ГК), то даже при возникновении права общей собственности недвижимая вещь сохраняет свое значение единого самостоятельного объекта гражданского права. С учетом сказанного необходимо исключить из ст.ст. 132, 558 ГК, ст. 7 Водного кодекса, ст. 127 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) указание на возможность купли-продажи, мены, дарения, аренды, залога и иных сделок по распоряжению частью единого объекта недвижимости. В случаях возникновения права общей собственности на недвижимость речь должна идти об отчуждении доли в праве общей собственности (см. раздел).
3. ОПРЕДЕЛЕНИЕ КРУГА ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ, КОТОРЫЕ ДОЛЖНЫ БЫТЬ ПЕРЕЧИСЛЕНЫ В СТ. 130 ГК РФ
Действующее законодательство и его оценка
Практика применения ГК РФ и иных законодательных актов о недвижимости показала, что ряд перечисленных в ст. 130 ГК РФ объектов не отвечают критериям недвижимости и по этой причине должны быть из статьи исключены и, напротив, целесообразно дополнить соответствующий перечень рядом объектов.
Предложения по совершенствованию действующего законодательства
Первое. Из перечня объектов недвижимого имущество, содержащегося в ст. 130 ГК, следует исключить такие объекты, как леса и многолетние насаждения.
В обоих случаях недвижимыми вещами являются не сами леса и многолетние насаждения, а те земельные участки, на которых они расположены. Так, в соответствии со ст. 7 Лесного кодекса к лесному фонду относятся все леса, за исключением расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, которые не покрыты лесной растительностью.
Отчетливо видно, что даже в законодательном определении "лесной фонд" речь идет не о самой лесной растительности, а о тех земельных участках, на которых она расположена. То же самое можно сказать о многолетних насаждениях.
Возможное исключение указанных объектов из разряда недвижимых вещей не будет означать, что земельные участки лесного фонда и занятые многолетними насаждениями перестанут считаться недвижимыми вещами.
Второе. В ст. 130 ГК РФ к разряду объектов недвижимости отнесены также обособленные водные объекты. И здесь объектом недвижимости служат не сами воды, хотя и сопряженные с дном и берегом водного объекта (ст. 7 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ), а земельный участок, на котором водный объект расположен (ст. 102 Земельного кодекса Российской Федерации) (далее - ЗК РФ). С учетом сказанного предлагается замкнутый водный объект как объект недвижимости из ст. 130 ГК РФ исключить и внести соответствующие изменения в ВК РФ.
Третье. Практика применения ГК РФ и других законодательных актов о недвижимости дает достаточные основания для того, чтобы ст. 130 ГК РФ была дополнена указанием на ряд новых объектов недвижимого имущества. Необходимость их включения в перечень можно объяснить не только значимостью для оборота, но и необходимостью в дальнейшем детализировать их правовой режим. К числу таких объектов относятся: помещения (жилые и нежилые) и объекты незавершенного строительства.
Четвертое. Признание недвижимым имуществом предприятия (ст. 132 ГК) порождает множество проблем. В связи с этим предлагается из ст. 132 ГК запись о предприятии как о недвижимости исключить (см. об этом далее).
Напротив, ст. 134 ГК предлагается дополнить указанием на такую сложную вещь, как комплекс недвижимого имущества. Оборотоспособность такого рода вещей (комплексы газо- и электростанций, насосных станций и т.п.) не вызывает сомнений. Для признания недвижимой вещью комплекс должен отвечать критериям недвижимости, закрепленным в ст. 130 ГК. Специальной отличительной особенностью комплекса могло бы стать объединение разнородных вещей единым хозяйственным назначением (см. подробнее далее).
4. ОГРАНИЧЕНИЕ СЛУЧАЕВ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПРАВА ОБЩЕЙ ДОЛЕВОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА НЕДВИЖИМОСТЬ
Действующее законодательство и его оценка
Собственники объектов недвижимого имущества, пользуясь тем, что круг оснований, по которым вещь может поступить в общую собственность двух или более лиц, законом практически не ограничен (п. 4 ст. 244 ГК), нередко пользуются своим правом недобросовестно. По своему усмотрению они разбивают единое право собственности на "карликовые" доли типа 1/100, 1/32 и т.п. и отчуждают их посторонним лицам, становясь сособственниками.
Чаще всего подобные недобросовестные действия имеют место в отношении таких объектов недвижимости, как жилые помещения и земельные участки.
В случае с жилыми помещениями имеет место нарушение норм жилищного законодательства, которое исходит из того, что в неделимом жилом помещении постоянно должна проживать семья собственника, а не посторонние лица (ст. 127 ЖК РСФСР). Одновременно нарушаются нормы о целевом использовании жилого помещения для проживания в нем граждан (ст.ст. 7, 127 ЖК РСФСР, ст. 288 ГК), т.к. "карликовая" доля в праве собственности не соответствует установленной норме жилой площади на человека. То же самое можно сказать о земельном участке, который должен использоваться в соответствии с его целевым назначением.
Предложения по совершенствованию законодательства
С учетом изложенного предлагается ввести в ст. 244 ГК норму, которая бы ограничивала возможность собственника выделять с целью последующего отчуждения долю в праве собственности, которая по своим размерам не соответствует установленной законом норме (жилой площади, земельного участка и т.п.) либо иным образом не соответствует принципу жизнеспособности выделяемой доли. На случаи возникновения права общей собственности помимо воли собственника (наследование по закону и т.п.) ограничение распространяться не должно, т.к. злоупотребление собственником своим правом отсутствует.
Раздел II. Регулирование оборота земельного участка и расположенных на нем иных объектов недвижимого имущества
Действующее российское законодательство в той части, в какой оно призвано регулировать отношения собственности на земельные участки и расположенные на них здания (или сооружения, иные объекты недвижимого имущества, далее совокупно именуемые "здания") и оборот этих объектов недвижимого имущества, рассматривает эти объекты, с одной стороны, как объекты самостоятельные и участвующие в обороте вполне независимо друг от друга, для которых могут быть установлены различные правовые режимы, с другой - как физически и юридически связанные друг с другом виды недвижимого имущества.
Для гражданского законодательства в сфере регулирования вещных прав на объекты недвижимости и их оборота характерны следующие черты:
1) существенные различия в круге вещных прав, которые могут возникать на здания (право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, сервитут) и на земельные участки (право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования, право постоянного пожизненного наследуемого владения, сервитут), которые препятствуют выработке единого режима оборота указанных объектов;
2) нормы ГК РФ ориентированы на то, что собственники зданий, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной и муниципальной собственности, приобретают право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, если законом или договором не установлено иное (ч. 2 п. 1 ст. 271 ГК РФ), однако ЗК РФ ограничил круг лиц, которые могут иметь, а тем более приобрести (получить) земельные участки на указанном вещном праве;
3) неоправданность различий в правовом регулировании оборота земельных участков и оборота зданий: в гражданском законодательстве установлены специальные правила для таких сделок со зданиями, сооружениями и иными объектами недвижимого имущества, расположенными на земельных участках, как купля-продажа, аренда, тогда как отсутствуют какие-либо специальные правила для таких же сделок с самими земельными участками, к ним соответственно применяются общие правила ГК о купле-продаже и об аренде;
4) непоследовательность регулирования оборота земельных участков и находящихся на них зданий, выражающаяся в том, что:
(а) в одних сделках здание и земельный участок выступают как одно целое, в других - как два самостоятельных объекта. Так, продажа здания, расположенного на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве собственности, возможна без одновременной продажи тому же покупателю земельного участка, в то время как ипотека здания без одновременной ипотеки земельного участка, на котором оно находится, если и тот и другой объект принадлежат одному собственнику, не допускается;
(б) имеются необоснованные различия в регулировании одних и тех же сделок, совершаемых со зданием и с земельным участком, в зависимости от того, что является "непосредственным" предметом сделки. Так, если здание и земельный участок принадлежат одному собственнику, то ипотека земельного участка без ипотеки здания допускается (п. 1 ст. 64 Федерального закона "Об ипотеке"), а ипотека здания без ипотеки земельного участка не допускается (ч. 2 ст. 69 Федерального закона "Об ипотеке"); обращение взыскания на земельные участки по обязательствам собственника допускается только на основании решения суда (ст. 278 ГК РФ), в то время как обращение взыскания на здания в соответствии со ст. 237 ГК РФ возможно и без обращения в суд, если такой порядок предусмотрен законом, и в частности Федеральный закон "Об ипотеке" реализует эту возможность;
(в) установлено значительное число исключений, при которых допускается оборот зданий без оборота земельных участков, в частности в тех случаях, когда здание расположено на земельном участке, изъятом из оборота или ограниченном в обороте (ст. 35 ЗК РФ);
(г) существуют прямые противоречия между нормами различных нормативных актов, регулирующих одни и те же отношения. Так, ст. 35 ЗК РФ запрещает отчуждение земельного участка без отчуждения находящихся на нем зданий и сооружений, если и участок, и здания (сооружения) принадлежат одному собственнику, в то время как ст. 553 ГК РФ допускает такое отчуждение;
5) в ряде случаев в законодательстве имеются пробелы в регулировании отношений, возникающих по поводу судьбы земельного участка, при совершении сделки с находящимся на нем зданием, и наоборот. Это в первую очередь относится к передаче объектов недвижимости в доверительное управление, поскольку отсутствуют нормы, касающиеся передачи в доверительное управление зданий и сооружений вместе с земельными участками, на которых они расположены. Отсутствуют также нормы, регулирующие отношения по поводу безвозмездного пользования зданиями или сооружениями и земельными участками, на которых они расположены, или нормы, распространяющие на них соответствующие правила об аренде таких объектов;
6) в ряде случаев в законодательстве отсутствует четкое определение характера права, которое собственник здания, расположенного на чужом земельном участке, приобретает на этот участок, без чего невозможно четко определить содержание прав собственника здания на соответствующий земельный участок. Это особенно характерно для Земельного кодекса, который оперирует не присущим гражданскому праву понятием "право на использование" в отношении земельного участка;
7) Гражданский кодекс и Земельный кодекс, стремясь обеспечить связь между зданием и земельным участком, вводят конструкцию предоставления приобретателю здания прав на часть земельного участка (причем как вещных, так и обязательственных), в то время как предметом гражданского оборота и объектом вещных или обязательственных прав может быть только земельный участок, а не его часть.
Оценка действующего законодательства
Хаотичность и непоследовательность российского гражданского законодательства в части регулирования оборота земельных участков и расположенных на них иных объектов недвижимого имущества очевидны.
Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. N 910-р., предусмотрено реформирование правоотношений в сфере оборота земли и других объектов недвижимости, которое предполагает в числе прочих мероприятий "законодательное оформление правовой концепции единого объекта недвижимости через определение земельного участка как базового элемента недвижимости, а любых его строительных изменений - как улучшений земельного участка" (п. 3.1.7).
Земельный кодекс РФ провозгласил в качестве одного из принципов земельного законодательства "единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов", согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами (ст. 1 ЗК РФ). Однако, провозгласив этот принцип, при регулировании конкретных отношений Земельный кодекс не проявляет должной последовательности в реализации этого принципа. С одной стороны, п. 4 ст. 35 ЗК РФ устанавливает, что не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем зданий, если они принадлежат одному лицу, что свидетельствует о том, что юридическая судьба зданий должна повторять юридическую судьбу земельного участка при его отчуждении, хотя сформулирована эта норма настолько неудачно, что при буквальном прочтении может свидетельствовать и об обратном: здание определяет юридическую судьбу земельного участка, поэтому без отчуждения здания земельный участок не может быть отчужден ("Не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу"). С другой стороны, ЗК РФ предусматривает, что при переходе права на здание к новому собственнику переходит и право в отношении земельного участка, которое именуется "правом на использование соответствующей части земельного участка", и даже предусматривает преимущественное право собственника здания на приобретение в собственность земельного участка (п.п. 3 и 5 ст. 35, п. 1 ст. 36 ЗК РФ), то есть в определенных случаях исходит из того, что главной вещью является не земельный участок, а расположенное на нем здание.
Исходя из современных экономических и правовых реалий представляется невозможным воплотить эти концепции в законодательстве сколько-нибудь последовательно по следующим причинам:
- значительное число зданий находятся в собственности иных лиц, чем лица, которым принадлежат земельные участки, более того, большое число зданий и сооружений принадлежит лицам, не имеющим надлежащим образом оформленных вещных или обязательственных прав на земельные участки, где эти объекты находятся;
- значительную долю в гражданском обороте составляют жилые и нежилые помещения, у собственников которых, согласно действующему законодательству, вообще не предполагается наличие каких-либо прав на земельные участки;
- определенное число объектов недвижимого имущества, расположенных на принадлежащем их собственнику земельном участке, не могут быть отчуждены вместе с земельным участком, поскольку сам участок является изъятым из оборота или ограниченным в обороте;
- гражданское законодательство допускает совершение с объектами недвижимого имущества, которые находятся на принадлежащем их собственнику земельном участке, определенного числа сделок, не влекущих отчуждение данных объектов (например, внесение в уставный капитал акционерного общества прав пользования тем или иным объектом недвижимого имущества без передачи такому акционерному обществу права собственности на этот объект), которые не требуют передачи на земельный участок ни права собственности, ни права, аналогичного тому, которое предоставлено в отношении объекта недвижимого имущества;
- стоимость возводимых на земельном участке объектов в значительном числе случаев несравнимо выше стоимости самого земельного участка, да и при определении стоимости земельного участка, который может быть использован под застройку, в первую очередь принимается во внимание ценность того объекта, который может быть возведен на земельном участке, а значит, отсутствуют достаточные экономические основания для того, чтобы рассматривать возводимые на земельном участке здания и сооружения как "улучшения" земельного участка, составляющие вместе с ним единое целое.
Предложения по совершенствованию действующего законодательства
В настоящее время, таким образом, нет достаточных экономических и правовых оснований для законодательного закрепления в гражданском праве понятия "единого объекта недвижимости" как единого объекта гражданских прав и сколько-нибудь распространенного объекта гражданского оборота.
Это не означает, что юридически земельный участок и здание, расположенное на нем, должны быть абсолютно обособлены и независимы друг от друга. Напротив, для нормального использования объектов недвижимости и для упорядочения оборота очень важно, чтобы лицо, обладающее недвижимым имуществом на чужом земельном участке, имело определенное (вещное или обязательственное) право в отношении этого земельного участка, позволяющее ему и управомоченным им лицам полноценно осуществлять пользование принадлежащим ему недвижимым имуществом, и могло свободно отчуждать такое недвижимое имущество, а у приобретателя также возникало бы право в отношении земельного участка, позволяющее ему осуществлять пользование перешедшим к нему недвижимым имуществом. В противном случае здание, правомерно созданное, но в последующем оказавшееся расположенным на чужом земельном участке, при отсутствии у собственника какого-либо права на земельный участок может иметь судьбу, аналогичную судьбе самовольной постройки с теми негативными последствиями, которые действующее законодательство предусматривает для самовольной постройки (ст. 222 ГК РФ).
Для тех же случаев, когда земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимого имущества находятся в собственности одного лица, важно установить правило, согласно которому земельный участок и расположенные на нем объекты, хотя и не рассматриваются в качестве единого объекта гражданских прав, в гражданском обороте в тех случаях, когда речь идет о возможном отчуждении здания или земельного участка, должны выступать вместе. В этой части идея "единого объекта" является обоснованной, с тем лишь уточнением, что следует отказаться от попытки решить вопрос о том, что является главной вещью, а что - ее принадлежностью (или улучшением), и в зависимости от ответа на этот вопрос определять, что за чем следует. Не должно иметь значения, какой объект первоначально предполагается к отчуждению - здание или земельный участок, правило о невозможности отчуждения одного без другого должно распространяться на оба случая, т.е. важно установить, что такие объекты могут отчуждаться только вместе. Смысл правового режима "единого объекта" в данном случае состоит не в том, что принадлежность следует за главной вещью, а в том, что не может быть разорвана юридическая связь земельного участка и расположенного на нем здания и они должны переходить от одного лица к другому вместе и одновременно. Таким образом, в настоящее время в гражданском законодательстве необходимо последовательно проводить принцип "единой судьбы" земельного участка и расположенных на нем иных объектов недвижимого имущества посредством создания такого правового регулирования, при котором собственник здания обязательно должен иметь право пользования земельным участком, на котором расположено это здание, в рамках какого-либо вещного или обязательственного института, а если собственник здания и собственник земельного участка совпали в одном лице, их "разделение" в последующем не допускается (за исключением случаев, прямо установленных в законе: изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд будет сопровождаться выкупом расположенных на нем зданий только в том случае, когда использование земельного участка в целях, в которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на здание (п. 1 ст. 239 ГК РФ); в случае, если здание находится на земельном участке, изъятом из гражданского оборота, оно все же может быть отчуждено и новый собственник здания приобретет другое, отличное от права собственности, право на земельный участок (п. 4 ст. 35 ЗК РФ). С точки зрения "технического оформления" единой судьбы земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимого имущества важно обеспечить одновременность регистрации перехода прав на здание и на земельный участок или перехода права на здание и возникновения права на чужой земельный участок, на котором расположено здание. Реализация принципа "единой судьбы" земельного участка и расположенного на нем здания (сооружения) потребует ускорения осуществления мероприятий по созданию и ведению земельного кадастра (составление кадастровых планов земельных участков и т.п.). Такие мероприятия и в настоящее время должны осуществляться с максимально возможной скоростью, поскольку Земельный кодекс РФ установил, что объектом такой сделки, как купля-продажа, могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет, а также то, что заключению как договоров купли-продажи, так и договоров аренды земельных участков должно предшествовать предоставление кадастровой карты (плана) земельного участка (ст. ст. 34, 37 и др. ЗК РФ).
Об обладании правом на земельный участок как условии первоначального приобретения права собственности на здание, возводимое (возведенное) на участке, и о правовых последствиях утраты собственником здания прав на земельный участок, на котором здание находится
В качестве общего условия возникновения у лица права собственности на вновь созданный объект недвижимого имущества (завершенный или незавершенный строительством) следует признать:
а) наличие у этого лица права собственности или иного вещного (обязательственного) права на земельный участок и одновременно;
б) наличие у этого лица права (разрешения) на возведение здания; наличие такого права определяется режимом земель, условиями предоставления земельного участка и административными актами (разрешениями на строительство). Такой подход корреспондирует положениям действующего законодательства (ст. 222 ГК РФ).
Соответственно отношения собственности на объект, возводимый по договору подряда на капитальное строительство, между подрядчиком и заказчиком определяются тем, что право собственности на здание как на объект недвижимости (завершенный или незавершенный строительством) может возникнуть только у лица, имеющего права на земельный участок, т.е. по общему правилу у заказчика по договору подряда на капитальное строительство, поскольку обязанность предоставить для строительства земельный участок лежит на заказчике (п. 1 ст. 747 ГК РФ).
При возникновении права собственности на здание в силу приобретательной давности (ст. 234 ГК РФ) либо на основании решения суда как на бесхозяйное имущество (ст. 225 ГК РФ), когда это здание расположено на чужом земельном участке, с момента приобретения права собственности на здание в силу закона у собственника здания возникает право ограниченного владения и пользования земельным участком, на котором находится здание, в пределах, необходимых для пользования зданием ("право ограниченного владения").
В случае прекращения в установленном законом порядке права собственника здания на земельный участок:
а) если земельный участок, на котором находится принадлежащее собственнику здание, принадлежит последнему на праве аренды (субаренды), безвозмездного пользования, то в случае прекращения договора по любым гражданско-правовым основаниям следует руководствоваться подходами, изложенными в ст. 272 ГК РФ, а до урегулирования отношений между собственником земельного участка и собственником здания последний приобретает в силу закона право ограниченного владения и пользования земельным участком, на котором находится здание, но лишь в пределах, необходимых для пользования зданием (обоснование конструкции права ограниченного владения см. далее в настоящем разделе);
б) если земельный участок, на котором находится принадлежащее собственнику здание, принадлежит ему на праве собственности и принудительно изымается у собственника, то в зависимости от основания такого изъятия возможны различные последствия для судьбы здания:
1) если земельный участок изымается для государственных или муниципальных нужд, когда использование изымаемого участка в соответствующих целях невозможно без изъятия недвижимости, то находящаяся на нем недвижимость выкупается по правилам ГК РФ (ст.ст. 239, 279-282 ГК РФ, ст. 44 ЗК РФ). При этом следовало бы закрепить право собственника изымаемого участка требовать выкупа у него расположенной на этом участке недвижимости и во всех других случаях изъятия участка для государственных (муниципальных) нужд. Если собственность на здание сохраняется у лица, которому принадлежал выкупаемый земельный участок, у него возникает право ограниченного владения и пользования земельным участком (обоснование конструкции "права ограниченного владения" см. далее в настоящем разделе). При этом в зависимости от того, сохраняется ли изымаемый участок в качестве самостоятельного или присоединяется к другому земельному участку, право ограниченного владения возникает соответственно в отношении ранее принадлежавшего лицу земельного участка или вновь образованного участка. В качестве "промежуточного" варианта изъятия земельного участка с сохранением в частной собственности расположенной на нем недвижимости может быть рассмотрено разделение являющегося делимым земельного участка (по договоренности сторон, а при недостижении договоренности - судом), если имеются основания полагать, что для удовлетворения соответствующих государственных нужд нет необходимости в изъятии всего участка, который принадлежал частному собственнику. В таком случае собственник может сохранить за собой новый, уменьшенный земельный участок с расположенной на нем недвижимостью (необходимо внести соответствующие изменения в ст. 279 ГК РФ, согласно которой возможен выкуп "части земельного участка");
2) если земельный участок изымается в связи с использованием не в соответствии с его назначением (ст. 284 ГК РФ) или в связи с использованием с нарушением законодательства (ст. 285 ГК РФ), он подлежит продаже (ст. 286 ГК РФ). Хотя в ГК РФ говорится лишь о продаже участка, но, учитывая нормы ст. 281 ГК РФ и последовательно проводимый в настоящей Концепции принцип совместного отчуждения здания и участка, принадлежащих одному собственнику, следует прийти к выводу, что участок выставляется на продажу вместе с расположенным на нем принадлежащим собственнику участка зданием, если только такое здание не представляет собой самовольную постройку (ст. 222 ГК РФ). В ст. 286 ГК РФ необходимо внести уточнения, определяющие последствия, наступающие, если участок со зданием не был продан с публичных торгов (п. 2 ст. 286 ГК РФ), то есть поступление имущества в государственную собственность; а также содержание требования о продаже участка со зданием, которое предъявляется в суд органом, принявшим решение об изъятии участка; в п. 1 ст. 239 ГК РФ следует внести изменение, согласно которому изъятие здания в таких случаях не ставилось бы в зависимость от того, возможно или невозможно использование изымаемого участка в соответствующих целях без такого изъятия;
3) реквизиция или конфискация земельного участка и здания, принадлежащих одному собственнику, исходя из принципа совместного обсуждения этих объектов (п. 4 ст. 35 ЗК РФ), может проводиться только обоих объектов вместе;
в) если земельный участок, на котором находится принадлежащее собственнику здание, принадлежит ему на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве пожизненного наследуемого владения и изымается у правообладателя, то:
1) в случае изъятия участка для государственных нужд находящаяся на нем недвижимость выкупается по правилам ГК РФ (ст.ст. 239, 283, 279-282 ГК РФ), соответственно возможно достижение соглашения о разделе участка и выкупе части такого участка, что не повлечет необходимости выкупа недвижимости;
2) если же земельный участок изымается ввиду ненадлежащего использования (ст.ст. 239, 284-286, 287 ГК РФ, п. 2 ст. 45, ст. 54 ЗК РФ), следует по аналогии руководствоваться вышеизложенным подходом о последствиях изъятия земельного участка у собственника в связи с его использованием не по назначению или с нарушением законодательства. При этом в обоих случаях при наличии условий, указанных в ст. 239 ГК РФ, может быть сохранено право собственности на здание у лица, чье вещное право на земельный участок прекращается, т.к. в этом случае не происходит "отделения" права собственности на здание от права собственности на земельный участок, поскольку последнего права у собственника здания не было.
Оборот зданий (сооружений) и земельных участков, на которых они расположены, если все эти объекты принадлежат одному собственнику
При последовательном проведении принципа "единой судьбы" здания и земельного участка, принадлежащих одному собственнику, необходимо различать сделки, влекущие их отчуждение, и сделки, не связанные с отчуждением объектов. При совершении сделок, которые влекут или могут повлечь отчуждение здания или земельного участка (купля-продажа, мена, дарение, доверительное управление, внесение в качестве вклада в совместную деятельность, передача в качестве отступного, внесение в уставный капитал, ипотека), в том числе при переходе прав на них в порядке универсального правопреемства, конфискации, реквизиции, обращении взыскания, предполагается, что данные объекты недвижимости должны выступать предметом сделки вместе.
Если совершается сделка, которая влечет или может повлечь отчуждение одного из нескольких зданий на земельном участке, то необходимо сначала совершить выделение земельного участка, "связанного" с таким зданием. В случае, когда земельный участок является неделимым или когда стороны договорятся о возникновении в результате соответствующей сделки права долевой собственности на земельный участок, осуществляется продажа здания и доли в праве собственности на земельный участок. О размере долей стороны могут договориться, при отсутствии или недостижении договоренности в законодательстве следует указать принцип определения доли в праве собственности на земельный участок. В качестве такового может быть рассмотрено определение долей пропорционально площади зданий либо пропорционально площади поверхности земли, занятой зданиями.
В случаях, когда в силу установленных законом ограничений сделка об отчуждении одного из объектов недвижимости (здания либо земельного участка) не разрешается, собственник не может быть лишен права распорядиться другим объектом. В этом случае при отчуждении здания собственник обязан предоставить участок в пользование приобретателю здания на любом допускаемом законом вещном или обязательственном праве, а при отчуждении земельного участка - обеспечить сохранение за собой права пользования участком в пределах, необходимых для пользования зданием (также на том или ином вещном или обязательственном праве). Если здание и земельный участок принадлежат на праве собственности государству или муниципальному образованию, то закрепление здания за унитарным предприятием или учреждением на праве хозяйственного ведения или оперативного управления возможно при условии одновременного предоставления предприятию или учреждению земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве аренды. Однако в изъятие из общего принципа при распоряжении зданием, закрепленным за предприятием на праве хозяйственного ведения, осуществляемом с согласия собственника, отчуждение земельного участка из государственной (муниципальной) в частную собственность не обязательно. При этом если государство (муниципальное образование), давая согласие на отчуждение недвижимости, не принимает решение об отчуждении земельного участка, у приобретателя здания в силу закона возникает на земельный участок право ограниченного владения (обоснование этой конструкции см. далее в настоящем разделе).
При совершении иных сделок (аренда, безвозмездное пользование) собственник здания и земельного участка, на котором оно расположено, должен иметь право распоряжаться указанными объектами по отдельности.
Оборот зданий и сооружений, расположенных на чужом земельном участке
Первое. В качестве основополагающего следует закрепить в гражданском праве принцип, в соответствии с которым собственник здания, расположенного на принадлежащем другому лицу земельном участке, при осуществлении сделки, влекущей или могущей повлечь отчуждение здания, вправе свободно распоряжаться без согласия собственника земельного участка, независимо от того, какое право (вещное или обязательственное) он имеет на соответствующий земельным участок, как своей собственностью, расположенной на земельном участке, так и своими правами на земельный участок, поскольку собственник здания всегда должен иметь право на земельный участок.
Принцип свободы распоряжения собственником здания своими правами на земельный участок является зеркальным отражением принципа свободного распоряжения собственником земельного участка этим участком без согласия собственника находящихся на нем зданий.
Закрепляя право собственника здания свободно распоряжаться этим имуществом, необходимо:
во-первых, установить, что ни свои права на чужой земельный участок, ни здание собственник не вправе отчуждать по отдельности;
во-вторых, установить режим, позволяющий собственнику здания, расположенного на чужом земельном участке, свободно распоряжаться своими правами на земельный участок:
- свои права и обязанности по договору аренды или безвозмездного пользования арендатор (безвозмездный пользователь) участка, являющийся собственником находящегося на нем здания, вправе передавать другому лицу без согласия арендодателя, но с его предварительного уведомления (такое решение потребует внесения изменения в общее правило о необходимости получения согласия арендодателя на перенаем, сформулированного в ст. 615 ГК. РФ, а также дополнения соответствующей нормой правил ГК РФ о договоре безвозмездного пользования);
- если право, на котором собственнику здания принадлежит земельный участок, не может быть уступлено (например, при отчуждении одного из нескольких принадлежащих собственнику зданий, расположенных на одном арендуемом им участке), собственник вправе либо (I) распорядиться этим зданием (продать, заложить) вместе с правами по договору аренды, при этом у него как у собственника остальных зданий возникает право ограниченного владения и пользования земельным участком (обоснование конструкции см. далее в настоящем разделе), либо (II) как собственник остальных зданий оставить за собой права арендатора, в этом случае упомянутое выше право ограниченного владения и пользования участком возникает у приобретателя здания, либо (III), если арендованный участок может быть разделен, по соглашению с арендодателем участка договор аренды прекращается и после раздела собственником земельного участка заключаются несколько договоров аренды, что позволит собственнику зданий распорядиться одним или несколькими из них и уступить права арендатора земельного участка, относящегося к конкретному зданию (зданиям). (IV) В этой же ситуации по договоренности между собственниками зданий возможно "присоединение" приобретателя отдельных зданий к договору аренды земельного участка в качестве соарендатора, при этом достаточно уведомления арендодателя, а получение его согласия не требуется (однако необходимо будет внести соответствующее изменение в законодательство, аналогичное тому, которое предлагается в настоящем подразделе Концепции, внести в ст. 615 ГК РФ в отношении перенайма);
- если право, на котором собственнику здания принадлежит земельный участок, не подлежит отчуждению (право постоянного пользования, право пожизненного наследуемого владения), то, если собственник не переоформил предварительно свое право на земельный участок, приобретя его в собственность или взяв его в аренду (в соответствии с п.1 ст. 36 ЗК РФ), при отчуждении здания его собственником право на участок прекращается (о правах на земельный участок приобретателя здания см. далее).
В случаях совершения сделок со зданием, расположенным на чужом земельном участке, отличных от тех, которые влекут или могут повлечь отчуждение здания, а именно при передаче здания в аренду или в безвозмездное пользование, собственник здания предоставляет арендатору или безвозмездному пользователю возможность "пользоваться" принадлежащими собственнику правами в отношении земельного участка, в этом случае нет необходимости в возникновении у арендатора (безвозмездного пользователя) самостоятельного права на земельный участок, отличного по характеру от права собственника здания, и во вступлении арендатора (пользователя) здания в самостоятельные отношения с собственником земельного участка.
Второе. К приобретателю здания, расположенного на чужом земельном участке, переходят в полном объеме те права на земельный участок, которые принадлежали предыдущему собственнику здания, без какого-либо специального указания на это в договоре или в законе. Данная норма содержится в действующем законодательстве в абзаце 1 п. 2 ст. 271 ГК РФ. Если эти права не могут быть переданы приобретателю в силу установленных законом запретов (например, если гражданин, отчуждающий здание, владел земельным участком на праве пожизненного наследуемого владения), то эти права прекращаются, а у приобретателя здания возникает в силу закона право ограниченного владения и пользования земельным участком, на котором находится здание, но лишь в пределах, необходимых для пользования зданием (обоснование конструкции "права ограниченного владения" см. далее в настоящем разделе).
Соответственно при отчуждении земельного участка, на котором расположены чужие здания, к приобретателю переходят права на участок с обременениями в виде вещных или обязательственных прав собственников находящихся на нем зданий.
Третье. Следовало бы закрепить в законе также как преимущественное право собственника здания на приобретение отчуждаемого по возмездной сделке земельного участка, на котором расположено здание, так и преимущественное право собственника земельного участка на приобретение отчуждаемого по возмездной сделке здания, расположенного на этом земельном участке. По действующему законодательству преимущественное право предоставлено только собственнику здания в отношении земельного участка (ст. 35 ЗК РФ).
Право ограниченного владения земельным участком
Для всех случаев, когда право собственности на земельный участок и расположенное на нем здание принадлежит разным лицам, а собственник здания по тем или иным причинам не имеет какого-либо иного вещного или обязательственного права, на основании которого он мог бы пользоваться земельным участком, представляется необходимым обеспечить такое право собственнику здания путем введения нового для современного российского гражданского права ограниченного вещного права, условно именуемого в настоящей Концепции "правом ограниченного владения земельным участком".
Обоснованием введения конструкции возникающего в силу закона особого вещного права служит то, что, предоставляя свой земельный участок под строительство другому лицу на том или ином вещном или обязательственном праве, собственник земельного участка тем самым принимает на себя обязанность обеспечить возможность пользоваться участком как этому лицу, так и последующим собственникам здания, возведенного на участке. Аналогичную обязанность должен принимать на себя собственник, отчуждая здание и оставляя за собой право собственности на земельный участок. Если же в процессе гражданского оборота все-таки возникнет ситуация, когда право собственности на здание "не подкреплено" никаким правом на земельный участок, на котором это здание расположено, собственнику здания в силу закона будет предоставлено "право ограниченного владения" в отношении соответствующего земельного участка. Названное право не может быть использовано в случае, когда земельный участок предоставляется под застройку, поскольку в этой ситуации, во-первых, право не может возникать автоматически, а собственник земельного участка и будущий собственник здания должны достичь соглашения о том, какое право возникнет, и о его условиях, во-вторых, право ограниченного владения возникает у собственника уже существующего здания в отношении земельного участка, а в случае с застройкой право на землю возникает до того, как здание будет сооружено физически, и до возникновения чьего-либо права собственности на него.
Само право ограниченного владения должно быть сконструировано таким образом, чтобы оно стало вещным правом, в наименьшей мере ущемляющим права собственника земельного участка по владению и пользованию им (платность, ограниченность владения и пользования в том отношении, что владение и пользование допустимы только в связи с пользованием зданием, и в тех пределах, которые обусловлены необходимостью пользования зданием). Важно, что названное вещное право при его возникновении должно позволять собственнику земельного участка не только сохранять за собой правомочия владения и пользования земельным участком, но и фактически осуществлять свои правомочия одновременно и наряду с осуществлением собственником здания его правомочий по владению и пользованию земельным участком.
Достигнутый сторонами "баланс интересов" в отношении земельного участка должен сохраняться на всем протяжении существования права ограниченного владения и может изменяться лишь по соглашению собственника здания и собственника земельного участка, но не в принудительном порядке по требованию одного из них. Это, в частности, означает, что в том случае, если собственник здания захочет изменить его разрешенное использование или реконструировать здание таким образом, что это приведет к необходимости "расширения" содержания его права ограниченного владения, сама возможность изменения разрешенного использования или осуществления реконструкции здания должна стать предметом соглашения с собственником. Подобным же образом не должны необоснованно ущемляться земельные права собственника здания, если собственник земельного участка захочет изменить целевое назначение участка.
Право ограниченного владения как особое вещное право не относится к числу земельных сервитутов, так как его обладатель получает в отношении чужого земельного участка не только право пользования, но и право владения (безусловно, в отношении той части земельного участка, которая занята принадлежащей ему на праве собственности недвижимостью, а всем остальным земельным участком - в той мере, в которой он им реально используется для обслуживания принадлежащей ему недвижимости), в то время как сервитут по российскому законодательству предоставляет его обладателю право ограниченного пользования соответствующей недвижимостью, и лишь в некоторых разновидностях сервитутных прав можно выявить также элемент владения. В отличие от сервитута, предоставляющего право осуществлять одно или несколько конкретных видов "пользования" земельными участками - право прохода, право проезда, право забора воды и т.п., которые всегда могут быть исчерпывающим образом перечислены, такое право, как право ограниченного владения, предоставляет его обладателю возможность осуществлять по отношению к земельному участку все необходимые для использования здания действия, и круг этих действий едва ли может быть определен исчерпывающим образом. Таким образом, по содержанию правомочий правообладателя право ограниченного владения является более широким правом, чем сервитут.
Для определения природы этого права также не могут быть использованы известные еще со времен римского права конструкции узуфрукта (разновидность личного сервитута), суперфиция и эмфитевзиса, поскольку они, предоставляя весьма широкие права лицу, не являющемуся собственником земельного участка, в том числе право извлечения плодов и доходов из земельного участка, одновременно в такой степени ограничивают права по владению и пользованию земельным участком самого собственника, что собственнику земельного участка остается практически "голый титул". Такое "распределение" прав на земельный участок не соответствует природе отношений, складывающихся между собственниками здания и земельного участка в рассматриваемых случаях. Тот факт, что право, обременяющее земельный участок, возникает в силу закона, не является чуждым российскому гражданскому праву. Гражданское право предусматривает, например, такое обременение недвижимости, как ипотека, возникающее в силу закона (ст. 334 ГК РФ). И хотя в ГК РФ ипотека не названа в числе вещных прав, а регулируется в разделе, посвященном обязательствам, ее природа является двойственной и в некоторых правопорядках она относится к числу вещных прав. Известен российскому гражданскому праву и законный сервитут, который возникает (в тексте соответствующей нормы закона не вполне точно указано "сохраняется") у залогодателя земельного участка в случае обращения взыскания на этот участок, если здания, принадлежащие залогодателю и расположенные на этом участке, не являлись предметом того же залога (п. 4 ст. 340 ГК РФ, п. 1 ст. 64 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)"), и у продавца земельного участка при продаже им участка с сохранением за собой расположенного на этом участке здания на праве собственности (ч. 2 ст. 553 ГК РФ). Таким образом, возникновение в силу закона иного ограниченного вещного права на земельный участок также представляется возможным и теоретически обоснованным.
Право ограниченного владения может существовать наряду с другими правами третьих лиц на тот же земельный участок, в частности с залоговыми правами на земельный участок, и в случае отчуждения земельного участка в порядке обращения взыскания на заложенное имущество право ограниченного владения сохранится.
Право ограниченного владения не препятствует собственнику здания приобрести иное вещное или обязательственное право на соответствующий земельный участок в любой момент, в этом случае право ограниченного владения будет прекращено, однако в последующем, если другое право собственника здания на земельный участок прекратится, оно возникнет снова.
Основные характеристики права ограниченного владения могут быть определены следующим образом:
а) указанное право устанавливается в отношении земельного участка только в случаях, указанных в законе, если собственник здания не имеет никакого иного права на земельный участок, на котором расположено принадлежащее ему здание; при этом субъектом права ограниченного владения может быть только собственник здания, обладание зданием на каком-либо ином праве не влечет возникновения этого права;
б) право ограниченного владения устанавливается на весь земельный участок, на котором находится здание, а не на какую-либо его часть;
в) данное право представляет собой право пользования участком, на котором расположено здание (а также право владения им), только в той мере и в тех пределах, в какой это необходимо для пользования зданием, причем как собственником, так и иными управомоченными им лицами; при этом права собственника земельного участка не должны быть обременены более, чем в той мере, в которой необходимо для пользования зданием;
г) право ограниченного владения является платным, ставки платы должны быть приравнены к земельному налогу, однако указанные ставки применяются только в том случае, если соглашением сторон или решением суда не установлен иной размер платы (который может быть как уменьшен, так и увеличен по сравнению со ставками земельного налога);
д) собственник здания и собственник земельного участка вправе по соглашению определять и уточнять условия владения и пользования земельным участком, в том числе изменять размер платы (например, определять пределы доступа к зданию, размер автостоянки, которая может быть создана собственником здания рядом с ним, возможность установки ограждения вокруг здания, условия доступа к зданию собственника земельного участка и др.). При этом конкретные условия ограниченного владения не должны противоречить целевому назначению земельного участка и должны соответствовать той цели использования здания, которая установлена в соответствии с законодательством ("разрешенное использование" - по терминологии Градостроительного кодекса РФ). При согласованном сторонами изменении целевого назначения (разрешенного использования) здания или при осуществлении его реконструкции, а также изменении целевого назначения земельного участка условия ограниченного владения могут быть пересмотрены;
е) по требованию собственника здания или собственника земельного участка суд вправе определять и уточнять условия ограниченного владения, в том числе изменять размер платы (включая и изменение условий ограниченного владения вследствие изменения целевого назначения (разрешенного использования), или реконструкции здания с согласия собственника земельного участка либо вследствие изменения целевого назначения земельного участка);
ж) право ограниченного владения прекращается в случае приобретения собственником здания иного права (вещного или обязательного) на земельный участок, на котором расположено здание. С момента прекращения иного права собственника здания на земельный участок право ограниченного владения вновь возникает в том объеме, в котором существовало на момент его прекращения либо в ином объеме, если произошли изменения в объектах соответствующих прав. К вновь возникшему праву применяются все правила о праве ограниченного владения, в том числе о возможности достичь соглашения об изменении его условий и об обращении в суд за изменением его условий;
з) право ограниченного владения прекращается с момента прекращения существования здания как объекта гражданских прав (вследствие разрушения здания и т.п.), при этом в определенных ситуациях, например, если собственник разрушенного здания уклоняется от обращения в регистрирующий орган и его право собственности вследствие этого не прекращается, собственнику земельного участка должно быть предоставлено право обратиться в регистрирующий орган с соответствующим заявлением;
и) данное право может быть прекращено в случае принудительного изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, если в результате этого здание подвергнется выкупу; право ограниченного владения также прекращается при изъятии земельного участка в связи с использованием не в соответствии с его назначением или с нарушением норм законодательства.
Указанные характеристики права ограниченного владения должны найти соответствующее закрепление в законе.
Раздел III. Специальные положения об отдельных видах недвижимого имущества
1. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ОБЪЕКТА НЕЗАВЕРШЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА
Действующее законодательство и его оценка
До принятия Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" вопрос о признании этих объектов недвижимостью вызывал большое количество споров. Пунктом 2 ст.25 Закона объекты незавершенного строительства признаны недвижимым имуществом. Содержание данной нормы было раскрыто в п.16 постановления Пленума ВАС РФ от 25 февраля 1998 г. N 8 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав". Однако очевидна потребность в дальнейшей детализации правового режима объектов незавершенного строительства на уровне закона.
Предложения по совершенствованию действующего законодательства
Первое. Представляется необходимым включить объекты незавершенного строительства в ст. 130 ГК в примерный перечень недвижимых вещей, что будет являться отражением значимости этих объектов для оборота.
Второе. Правовой режим объекта незавершенного строительства должен быть определен исходя из следующих подходов:
- право собственности на объект незавершенного строительства принадлежит собственнику земельного участка, владельцу земельного участка на праве аренды, владельцу земельного участка на вещном праве, предусмотренном гл. IV ЗК РФ;
- соответственно для решения вопроса о собственнике объекта незавершенного строительства не имеет значения, был ли объект построен собственными силами собственника (владельца) земельного участка либо возник в результате исполнения договора строительного подряда;
- поскольку собственником построенного объекта является собственник (владелец) земельного участка, не будет иметь значения также, был ли договор строительного подряда прекращен или нет.
Третье. Сама необходимость государственной регистрации права собственности на объект незавершенного строительства может возникнуть у собственника (владельца) земельного участка только в случае приостановления строительства. Основанием для проведения государственной регистрации права собственности на объект незавершенного строительства будет служить документ о праве собственности либо о предоставлении земельного участка на одном из прав, о котором говорилось выше. Для государственной регистрации права собственности необходимо будет представить также разрешение на строительство, для того чтобы исключить факты регистрации права собственности на самовольно построенный объект (ст. 222 ГК).
Четвертое. С учетом изложенного должны быть внесены изменения в §3 гл. 37 ГК "Строительный подряд", состоящие в том, что подрядчик, осуществляющий строительство из собственных материалов, остается собственником таких материалов лишь до момента фактического использования их в строительстве (до момента передачи материалов для использования их в строительстве). С указанного момента право собственности подрядчика на переданные материалы прекращается в связи с юридической гибелью самих материалов. Сказанное, очевидно, не означает, что собственником материалов становится заказчик. Последние, с момента их юридической гибели, вообще не могут быть более оборотоспособными объектами в прежнем своем состоянии. Заказчик же остается собственником объекта строительства (объекта незавершенного строительства), при возведении которого указанные материалы и были использованы.
Пятое. Соответствующие изменения должны быть внесены и в Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)". В частности, норма п. 1 ст. 65 Закона о том, что на возводимые на заложенном земельном участке здания или сооружения право залога не распространяется, должна быть заменена на прямо противоположную. Согласно этой норме ипотека земельного участка одновременно должна являться ипотекой возводимых на нем зданий и сооружений. Договор ипотеки земельного участка (прав на земельный участок), заключенный отдельно от договора ипотеки строящегося на нем здания или сооружения, как и ипотека строящихся зданий или сооружений, не включающая в себя ипотеку земельного участка (прав на земельный участок), должны признаваться недействительными.
2. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПРЕДПРИЯТИЯ И ТЕХНОЛОГИЧЕСКОГО КОМПЛЕКСА НЕДВИЖИМОГО ИМУЩЕСТВА
Действующее законодательство о предприятии как объекте недвижимого имущества
В соответствии со ст. 132 ГК предприятием как объектом прав признается имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. В состав предприятия как имущественного комплекса входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги (фирменное наименование, товарные знаки, знаки обслуживания) и другие исключительные права, если иное не предусмотрено законом или договором.
Предприятие в целом как имущественный комплекс признается недвижимостью. Именно в таком качестве предприятие в целом или его часть могут быть объектом купли-продажи, залога, аренды и других сделок, связанных с установлением, изменением и прекращением вещных прав.
Права на предприятия (их возникновение, переход, обременения) как на недвижимое имущество подлежат государственной регистрации в силу ст. 130 ГК и в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".
Государственная регистрация прав на предприятие как имущественный комплекс и сделок с ним в целом проводится в учреждении юстиции по регистрации прав в месте регистрации предприятия как юридического лица. Зарегистрированное право на предприятие как имущественный комплекс является основанием для внесения записей о праве на каждый объект недвижимого имущества, входящий в состав данного предприятия, в единый государственный реестр прав в месте нахождения объекта.
Оценка действующего законодательства
Первое. Главным недостатком действующего законодательства следует признать отсутствие четких признаков предприятия как объекта гражданских прав, которые отличали бы его от иных сходных объектов, например других имущественных комплексов, которые в принципе можно использовать в предпринимательской деятельности. Диспозитивный характер нормы о составе имущества предприятия лишь усугубляет положение. Кроме того, в определении предприятия акцент сделан на имущественную составляющую в ущерб такой специфической стороне предприятия, как дело, промысел (бизнес), где основное значение приобретает круг клиентов и обязательств собственника предприятия, связанных с деятельностью последнего. Отнесение предприятия в целом к недвижимости не решает эту проблему, а, напротив, отодвигает ее на второй план.
Второе. Специальные правила о государственной регистрации прав на предприятие содержат в себе внутреннее противоречие: с одной стороны, права на отдельные объекты недвижимости в составе предприятия и сделки с ними подлежат государственной регистрации в месте нахождения соответствующих объектов; с другой стороны, зарегистрированное право на предприятие (видимо, в месте нахождения его собственника) является основанием для внесения записей о праве на каждый объект недвижимости, входящий в состав предприятия.
Третье. Действующее законодательство регулирует такие гражданско-правовые сделки с предприятием, как купля-продажа, аренда, доверительное управление, ипотека. Однако правовое регулирование различных сделок не отличается единообразием, например:
а) в части определения состава предприятия;
б) в части определения формы договора (сравните ст.ст. 560 и 561 ГК о договоре продажи предприятия и ст. 658 ГК - договоре аренды предприятия);
в) в части защиты прав кредиторов по обязательствам, включенным в состав предприятия:
- при аренде права кредиторов по обязательствам, ограничены возможностью предъявления требования о прекращении или досрочном исполнении арендодателем своих обязательств и возмещении причиненных этим убытков (п. 2 ст. 657 ГК);
- при продаже защита прав кредиторов по обязательствам, включенным в состав продаваемого предприятия, обеспечивается путем предоставления им права в течение трех месяцев со дня получения уведомления о продаже предприятия потребовать от продавца: прекращения или досрочного исполнения обязательства и возмещения причиненных этим убытков либо признания договора продажи предприятия недействительным полностью или в соответствующей части (п. 2 ст. 562 ГК). Кроме того, после передачи предприятия покупателю продавец и покупатель несут солидарную ответственность по включенным в состав предприятия долгам, которые были переведены на покупателя без согласия кредитора (п. 4 ст. 562 ГК).
Предложения по изменению гражданского законодательства
Первое. В интересах имущественного оборота необходимо признать предприятие (имущественный комплекс, используемый в предпринимательской деятельности) с особым видом имущества и самостоятельным объектом гражданских прав и гражданско-правовых сделок, но не квалифицировать предприятие как объект недвижимости. Предприятие может включать (или не включать) в себя объекты недвижимого имущества, а также имущественные права на недвижимость ("недвижимость в составе предприятия").
Для этого необходимо более четко определить признаки предприятия, имея в виду, что под предприятием следует понимать действующий имущественный комплекс ("предприятие на ходу"), фактически используемый в предпринимательской деятельности собственника соответствующего имущества, которая по своему характеру позволяет выделить из всех обязательств собственника те обязательства, которые связаны исключительно с деятельностью данного имущественного комплекса и поэтому входят в состав имущества предприятия.
Второе. Поскольку предприятие не будет являться недвижимым имуществом, права на предприятие, ограничения и обременения этих прав, их возникновение и прекращение не будут подлежать государственной регистрации.
Публичный характер сделок с предприятиями, являющийся необходимой гарантией прав и законных интересов кредиторов и иных участников имущественного оборота, может быть обеспечен введением обязательной публикации сведений о сделках с предприятиями.
Совершение сделки по отчуждению предприятия должно означать фиксацию права собственности на соответствующий имущественный комплекс у лица, его отчуждающего, и переход этого права на предприятие к приобретателю. После совершения такой сделки предприятие как особый объект вещного права теряет свое значение, а его приобретатель признается соответственно собственником и правообладателем отдельных видов имущества, включенных в состав предприятия.
Государственной регистрации должны подлежать только переход и обременения вещных прав на объекты недвижимого имущества в составе предприятия. При этом можно сохранить упрощенный порядок регистрации, предусмотренный в настоящее время в отношении прав на предприятие и сделок с ним (ст. 22 ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"), имея в виду такой объект государственной регистрации, как недвижимость в составе предприятия, либо решить вопрос об уменьшении платы за государственную регистрацию перехода права собственности на каждый из объектов недвижимости, проданных в составе имущества предприятия.
Третье. В ГК (в ст. 132 или в виде отдельной статьи) необходимо сформулировать некие общие правила, касающиеся всех сделок с предприятиями (продажа, аренда, доверительное управление, ипотека, дарение), а именно: о порядке определения состава и стоимости имущества (включая права требования и долги) предприятия; об уведомлении кредиторов и их правах, о порядке передачи предприятия, о государственной регистрации перехода прав на предприятие (их обременения) и др.
В этом случае в параграфах и главах ГК, иных федеральных законах, посвященных отдельным видам договорных обязательств должны сохраниться лишь специальные правила, вытекающие из существа соответствующих обязательств. В частности:
- с учетом нового взгляда на предприятие как объект гражданских прав правовое регулирование ипотеки предприятий может быть дополнено правилом о том, что ипотека предприятия допускается только в том случае, когда в составе предприятия имеется объект (объекты) недвижимости или право аренды на недвижимое имущество. Если же из состава предприятия выбывает недвижимое имущество, ипотека должна считаться прекращенной, а остальное имущество, входящее в состав предприятия, должно признаваться находящимся в залоге в силу закона. В тех же случаях, когда в залог передается предприятие, не имеющее в своем составе недвижимого имущества, договор залога должен оформляться по правилам, аналогичным залогу товаров в обороте;
- применительно к аренде предприятий целесообразно ввести правило, запрещающее арендатору отчуждать объекты недвижимости, переданные ему в аренду в составе предприятия, или распоряжаться ими иным способом;
- нормы об аренде предприятий (в соответствующей части) можно было бы распространить и на отношения, вытекающие из договора доверительного управления предприятием.
Четвертое. Наряду с предприятием в законодательстве может быть предусмотрено специальное регулирование в отношении такого объекта гражданских прав, как технологический имущественный комплекс. В качестве необходимых признаков указанного особого объекта гражданских прав можно было бы признать следующие особенности: 1) объединение различных объектов движимого и недвижимого имущества их единым хозяйственным назначением; 2) наличие в составе технологического имущественного комплекса земельного участка (прав на земельный участок), на котором расположен объект (объекты) недвижимости, входящий в имущественный комплекс.
Технологический имущественный комплекс является сложной вещью (ст. 134 ГК РФ).
На сделки с технологическими имущественными комплексами можно было бы распространить некоторые правила, относящиеся к сделкам с предприятиями (например, нормы о государственной регистрации перехода права собственности), что способствовало бы упрощению имущественного оборота объектов недвижимости, входящих в технологический имущественный комплекс.
3. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЖИЛЫХ И НЕЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ В ЗДАНИИ
Действующее законодательство рассматривает как жилые помещения (ст.ст. 288, 289 и др. ГК РФ), так и нежилые помещения (ст. 1 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним") в качестве самостоятельных разновидностей недвижимого имущества и объектов гражданских прав, однако специфика их в качестве таковых не нашла достаточного отражения в установлении особенностей их правового режима.
Предложения по совершенствованию действующего законодательства
Жилые и нежилые помещения могут быть признаны самостоятельными объектами гражданского оборота в качестве простых, неделимых вещей, право собственности на которые либо уже зарегистрировано в ЕГРП, либо может быть зарегистрировано. При определении жилых и нежилых помещений как самостоятельных объектов недвижимости одна из существенных трудностей проявляется в вопросе об определении пространственных границ таких объектов, что необходимо для классификации их в качестве вещей. Основной юридический принцип, используемый при определении пространственных границ объекта недвижимости, это принцип самостоятельной гражданской оборотоспособности такого объекта. Юридическое описание всякой вещи включает указание на субъективные гражданские права, либо существующие в отношении такой вещи, либо могущие существовать (т.е. оборотоспособность вещи). Следовательно, недвижимой вещью, в смысле гражданского права, может быть только вещь, права на которую зарегистрированы в ЕГРП или могут (должны) быть зарегистрированы в ЕГРП.
Определение значения терминов "здание" и "помещение" находится вне предмета гражданского законодательства, но для настоящей Концепции необходимо указать на определение этих терминов.
Легальное определение термина "помещение" имеется в Федеральном законе "О товариществах собственников жилья" (абз. 3 ст. 1): помещение - это единица комплекса недвижимого имущества (часть жилого здания, иной связанный с жилым зданием объект недвижимости), выделенная в натуре, предназначенная для самостоятельного использования для жилых, нежилых или иных целей, находящаяся в собственности граждан или юридических лиц, а также Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Под зданием (сооружением) в настоящей Концепции понимается рукотворное сооружение (созданное заново или приспособленное), укрепленное на поверхности земли или в ее недрах, признанное в установленном административным законом порядке пригодным для использования в соответствии с тем или иным назначением. В зависимости от конструктивных особенностей и способа использования в здании (сооружении) могут быть выделены одно или несколько помещений, т.е. конструктивно и пространственно обособленных частей внутри здания (сооружения), пригодных для использования. Помещение в отличие от здания лишено какого-либо материального выражения. Таким образом, помещение - это вещь исключительно в юридическом смысле этого слова.
По признаку пригодности для проживания помещения делятся на жилые и нежилые. Требования к жилым помещениям установлены законодательством. Всякое жилое помещение, следовательно, пригодно для самостоятельного использования. Среди нежилых помещений выделяются пригодные для самостоятельного использования и иные (т.н. служебные).
Признание помещений в здании самостоятельными в обороте недвижимыми вещами означает отрицание существования здания в качестве объекта недвижимости. Здание в этом случае следует рассматривать как объект лишь с технической, но не юридической точки зрения. Необходимо установить режим, который бы не только исключал возможность регистрации двух и более субъективных прав собственности в отношении одной вещи (здание и помещения в нем), но и предусматривал бы обязательность государственной регистрации права собственности в отношении каждой недвижимой вещи, вводимой в гражданский оборот.
Однако допустимо установление презумпции, согласно которой право собственности на здание означает признание (без внесения соответствующих записей в ЕГРП) права собственности того же лица на все помещения в здании. Эта презумпция может иметь значение в случаях такого использования собственником здания отдельных помещений в нем и распоряжения ими, которое не влечет отчуждения или возможности отчуждения помещений, как передача собственником в аренду (ссуду) отдельных помещений в здании.
Исходя из признака оборотоспособности продажа части недвижимой вещи должна быть признана невозможной, поскольку самостоятельное юридическое существование недвижимой вещи, необходимое для отчуждения таковой, определяется на основании реестра. Наличествующая регистрация права собственности на здание или земельный участок исключает возможность одновременной регистрации того же права на часть этого участка или здания (помещение в нем), причем как в отношении третьего лица, так и собственника. Вещные права на недвижимые вещи существуют лишь в силу их государственной регистрации, постольку не может быть недвижимой вещи, способной быть объектом оборота, права на которую не были бы или не могли бы быть зарегистрированы.
Собственник здания, желающий распорядиться отдельным помещением, должен сначала произвести выделение этого помещения, т.е. зарегистрировать свое право собственности в отношении помещения. Право собственности на здание в этом случае прекращается с исчезновением, в юридическом отношении, самого здания. Вместо права на здание возникают (регистрируются) несколько прав собственности на отдельные помещения, количество и состав которых определяются собственником с учетом технических правил относительно возможности и пригодности их для самостоятельного использования.
Признание помещения недвижимой вещью одновременно требует урегулирования вопроса о правовом статусе общего имущества здания. К числу такого имущества можно отнести: несущие и ограждающие конструкции, межэтажные перекрытия, крышу, фундамент, инженерное оборудование, а также т.н. помещения общего пользования (лестницы, коридоры, холлы и пр.), связывающие несколько помещений друг с другом или с внешними границами здания. Помещения общего пользования объединяются по признаку непригодности (непредназначенности) их для самостоятельного использования в качестве жилого или нежилого помещения. Очевидно, что общее имущество здания должно признаваться обеспечивающим существование всех без исключения помещений, хотя бы непосредственная связь их между собой и не усматривалась.
Правовой режим перечисленных элементов должен обеспечивать для всех без исключения собственников помещений, являющихся недвижимыми вещами, с одной стороны, безусловную возможность беспрепятственного пользования ими в соответствии с их назначением, а с другой - безусловное распределение бремени содержания их в состоянии, обеспечивающем возможность их использования по назначению. Поскольку в обоих случаях речь идет о "безусловности", единственный правовой режим, обеспечивающий это, есть режим общей долевой собственности.
Установление для собственников отдельных помещений режима общей долевой собственности в отношении общего имущества в здании имеет особенности:
- во-первых, доля в праве собственности на общее имущество в здании неразрывно связана с правом собственности на помещение в здании и не может быть отчуждена или приобретена иначе как в совокупности с помещением. Такая доля не имеет самостоятельного обращения, как это предусмотрено ст.ст. 250 и 251 ГК РФ, сособственник лишен в отношении такого общего имущества права требовать выдела его в натуре, а также права требовать выкупа принадлежащей ему доли другими сособственниками, как это предусмотрено ст. 252 ГК РФ;
- во-вторых, доля в праве общей собственности на общее имущество не связывает собственника помещения при распоряжении принадлежащим ему помещением, поскольку не создает режима преимущественной покупки другими сособственниками;
- в-третьих, бремя и риски, связанные с содержанием здания (общего имущества здания), его случайным повреждением или случайной гибелью несут все сособственники, однако лишь до тех пор, пока они остаются собственниками отдельных помещений. В случае гибели помещения, например, разрушения верхнего этажа в результате стихийного бедствия, демонтажа или иных обстоятельств, право собственности у бывших обладателей погибших помещений в отношении таких помещений должно считаться прекратившимся (кроме случаев, когда в определенные сроки и с соблюдением технических норм такие помещения восстановлены). Вместе с тем в отношении таких лиц прекращается и право общей собственности на общее имущество здания.
Расходы на содержание общего имущества распределяются между всеми сособственниками в долях, определяемых соотношением площадей (либо объемов или иных тождественных для всех сособственников характеристик) принадлежащих им на праве собственности помещений. При распределении таких расходов не имеет значения факт непосредственного использования или неиспользования тех или иных элементов общего имущества теми или иными сособственниками. Так, ремонт крыши, неисправности которой заведомо и непосредственно не угрожают собственникам помещений в нижних этажах многоэтажного здания, должен осуществляться за счет всех сособственников в соответствии с распределением долей в праве общей собственности на общее имущество. Уклонение кого-либо из сособственников от участия в общих расходах должно быть наказуемо, в том числе через установлением законной неустойки за просрочку внесения платежей на обеспечение общих расходов.
Особенно следует подчеркнуть, что все общее имущество, включая и помещения общего пользования, не должно рассматриваться в качестве самостоятельных вещей, поскольку полностью лишено оборотоспособности. Следовательно, невозможно установление в отношении такого общего имущества сервитутов, невозможно такое положение, при котором некоторые элементы (помещения) принадлежат на праве общей собственности некоторым (не всем) собственникам помещений в здании.
Необходимо более четко определить режим общего имущества в здании исходя из следующего: во всяком здании (многоквартирном доме), разделенном на некоторое количество помещений, предназначенных для самостоятельного (отдельного от других помещений в том же здании) использования (существенный признак), в отношении каждого из которых зарегистрировано или может быть зарегистрировано субъективное право собственности (формально-юридический признак), может быть выделено имущество, относящееся с точки зрения оборотоспособности к одной из двух категорий:
- имущество, являющееся самостоятельными помещениями, - недвижимые вещи, принадлежащие на праве собственности какому-либо лицу;
- имущество, рассматриваемое как общее имущество в здании, в т.ч. конструктивные элементы здания, принадлежащее на праве общей долевой собственности всем собственникам помещений в этом здании.
Существование иных правовых режимов, допускающих, например, принадлежность на праве собственности какому-либо одному лицу системы водопровода, лифтов или парадного подъезда, должно быть исключено. Режим общей долевой собственности, предусматриваемый для таких объектов, должен превалировать также и в том случае, когда прочее имущество сособственников - супругов принадлежит им на праве совместной собственности.
Существенные особенности, обусловленные ограниченной оборотоспособностью общего имущества, обнаруживаются и в регистрации права общей долевой собственности на него. В частности, субъектный состав сособственников не имеет для гражданского оборота какого-либо значения, чего нельзя сказать в отношении описания состава имущества, принадлежащего на праве общей собственности. Следовательно, по такого рода объектам в ЕГРП должен заполняться только первый раздел - техническое описание объекта, с указанием на то, что описанное имущество есть имущество общего пользования всех собственников помещений в здании. Последнее указание может рассматриваться как элемент режима, аналогичный таким элементам, как категория земельного участка и т.п. (см. раздел второй части второй Концепции).
В связи с широким распространением на практике и большой социальной значимостью отдельного рассмотрения и решения требует вопрос о праве членов семьи собственника жилого помещения (в том числе - бывшего собственника жилого помещения) владеть и пользоваться жилым помещением. Представляется, что при решении этого вопроса следует исходить из того, что с политико-правовой точки зрения предоставление членам семьи собственника жилого помещения, в том числе - бывшего собственника жилого помещения, самостоятельного права владеть и пользоваться таким жилым помещением, в котором указанные члены семьи проживают совместно с собственником, может быть оправдано только необходимостью обеспечения социальной защиты определенных категорий граждан. Поскольку обеспечение такой защиты средствами договорного права, основанного на принципе свободы договора, не представляется возможным, единственным эффективным гражданско-правовым способом может стать предоставление указанным лицам (членам семьи собственника жилого помещения) субъективного ограниченного вещного права в отношении такого жилого помещения, которое может быть условно названо "жилищным узуфруктом".
Содержание жилищного узуфрукта может быть сведено к двум правомочиям: (1) владеть жилым помещением; и (2) пользоваться жилым помещением для проживания, включая право проживания несовершеннолетних детей узуфруктуария. В содержание жилищного узуфрукта не включается правомочие узуфруктуария каким-либо образом распоряжаться, в том числе завещать или передавать по наследству в силу закона жилищный узуфрукт. Узуфрукт не может продлиться дольше срока жизни узуфруктуария.
Принадлежность названного права различным членам семьи собственника жилого помещения может быть определена следующим образом.
Первое - жилищный узуфрукт супруга. Поскольку жилищный узуфрукт является правом на чужую вещь, он может быть установлен только в пользу того супруга, который не является собственником или сособственником ни того жилого помещения, в котором супруги проживают, ни собственником, сособственником или нанимателем на условиях договора социального найма или пользователем какого-либо другого (не того, в котором супруги проживают) жилого помещения. Жилищный узуфрукт супруга может обременять исключительно жилое помещение, где супруги проживают (постоянно или преимущественно) и которое принадлежит другому супругу без каких-либо прав на это помещение (кроме собственно узуфрукта) со стороны супруга-узуфруктуария. Кроме того, у супруга-узуфруктуария должен отсутствовать какой-либо иной способ удовлетворения жилищной потребности, в том числе по основаниям, предусмотренным брачным договором.
Второе - удовлетворение жилищных потребностей ребенка. По смыслу Семейного кодекса РФ предоставление несовершеннолетнему ребенку права совместного с родителями (с одним из родителей) проживания относится к числу так называемых алиментных обязанностей родителей по отношению к ребенку. Так, ребенок вправе проживать со своими родителями, кроме случаев, когда это противоречит его интересам (п. 2 ст. 54 СК РФ), или с одним из родителей при раздельном их проживании (ст. 65 СК РФ). Характерно, что в последнем случае место жительства детей определяется по соглашению родителей. Согласно п. 2 ст. 104 СК РФ алименты могут уплачиваться в том числе путем предоставления имущества. Таким образом, предоставление жилого помещения для проживания ребенка должно рассматриваться в качестве способа исполнения алиментной обязанности (целиком или в части) соответствующего лица по отношению к ребенку.
Третье - права на жилое помещение иных членов семьи. Предоставление собственником жилого помещения для проживания членов семьи во всех иных случаях, предусмотренных СК РФ, должно квалифицироваться также в качестве исполнения алиментной обязанности.
В тех случаях, когда исполнение алиментной обязанности состоит в передаче имущества (в собственность, в пользование и т.п.), такая передача должна иметь под собой соответствующее гражданско-правовое отношение. Предоставление жилого помещения для проживания членов семьи собственника этого жилого помещения в случае, если собственник жилого помещения является лицом, несущим алиментную обязанность перед тем членом семьи, которому жилое помещение предоставляется для проживания, осуществляется в рамках жилищного узуфрукта.
Таким образом, жилищный узуфрукт может принадлежать супругу, а также другому члену семьи, не являющемуся собственником жилого помещения, в котором он проживает с собственником этого жилого помещения, при отсутствии у узуфруктуария принадлежащего ему на праве собственности, по договору социального найма или по иным основаниям жилого помещения, в котором он проживает или может проживать, а также при наличии у собственника жилого помещения, обременяемого узуфруктом, алиментной обязанности по отношению к узуфруктуарию, не являющемуся супругом, заключающейся именно в предоставлении жилого помещения. Содержание алиментной обязанности в виде предоставления жилого помещения для проживания может быть установлено соглашением сторон, а при отсутствии такового - решением суда в случаях, предусмотренных законом.
Как всякое субъективное вещное право жилищный узуфрукт должен подлежать обязательной государственной регистрации в ЕГРП и считаться существующим лишь постольку, поскольку запись о нем существует в ЕГРП.
Жилищный узуфрукт не должен, по общему правилу, препятствовать собственнику, членом семьи которого является узуфруктуарий, пользоваться жилым помещением для проживания наряду с узуфруктуарием. Если же узуфруктуарий не является членом семьи собственника, то вопрос о возможности пользования жилым помещением одновременно собственником и узуфруктуарием должен решаться исходя из размеров жилого помещения.
Следует закрепить обязанность узуфруктуария по содержанию используемого им жилого помещения, в частности возложить на узуфруктуария бремя содержания жилого помещения полностью или в части в зависимости от того, сохраняется ли за собственником право самостоятельного пользования жилым помещением. Также на узуфруктуария следует возложить обязанность уплачивать текущие платежи, в том числе коммунальные, затраты по текущему и капитальному ремонту жилого помещения и др. подобные затраты.
Следует рассмотреть также вопрос о целесообразности возложения на узуфруктуария обязанности уплачивать собственнику жилого помещения, лишенному возможности самостоятельно использовать такое жилое помещение, платы за использование принадлежащего ему жилого помещения (платность узуфрукта).
В качестве оснований прекращения жилищного узуфрукта выступают: отпадение алиментной обязанности собственника, отмена узуфрукта судом по иску собственника обремененной недвижимой вещи при отпадении оснований установления узуфрукта, таких, например, как отсутствие у узуфруктуария иного жилого помещения для удовлетворения своих жилищных потребностей или в связи с нарушением узуфруктуарием условий узуфрукта; прекращение узуфрукта по соглашению собственника и узуфруктуария; отказ узуфруктуария от узуфрукта.
Часть II
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и форма сделок с ним
Раздел I. Правовое значение государственной регистрации
Действующее российское законодательство определяет государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним следующим образом:
Во-первых. В Федеральном законе "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" о государственной регистрации говорится как о "юридическом акте признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения) перехода или прекращения прав на недвижимое имущество" (ч. 1 п. 1 ст. 2).
Во-вторых. Согласно Гражданскому кодексу РФ государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним определяет:
- момент возникновения (перехода) вещных прав на недвижимое имущество и обременения правами (вещными или обязательственными) другого лица (п. 2 ст. 8, ст. 219, п. 2 ст. 223, п. 1 ст. 551 ГК). Поэтому, например, при отчуждении недвижимого имущества момент государственной регистрации имеет такое же юридическое значение, какое при отчуждении движимого имущества момент передачи вещи. "Право собственности у приобретателя вещи по договору возникает с момента ее передачи, если иное не предусмотрено законом или договором" (п. 1 ст. 223 ГК). "В случаях, когда отчуждение имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом" (п. 2 ст. 223 ГК);
- момент заключения договора, подлежащего государственной регистрации (п. 3 ст. 433 ГК), или условие действительности сделки (п. 1 ст. 165 ГК).
В-третьих. В соответствии с правилами Закона о государственной регистрации последняя выполняет лишь роль доказательства существования зарегистрированного права. "Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке" (ч. 2 п. 1 ст.2 Закона о государственной регистрации).
Предложения по совершенствованию законодательства
Государственная регистрация есть (1) элемент публично-правового регулирования в (2) частном праве. Как и любая публично-правовая деятельность, деятельность органа по регистрации прав осуществляется в силу и на основании определенной законом компетенции, обнимающей в себе как права, так и обязанности по изданию определенных актов и совершению определенных действий в определенных условиях. При определении природы государственной регистрации следует различать государственную регистрацию в узком смысле как "запись" в ЕГРП и государственную регистрацию в широком смысле как регистрационные действия, осуществляемые учреждениями юстиции в процессе государственной регистрации в пределах предоставленных им законом полномочий.
Правовое значение в отношении зарегистрированных прав может и должна иметь только запись в ЕГРП.
Во-первых. Запись в ЕГРП не является самостоятельным правовым основанием возникновения, изменения, прекращения права на недвижимое имущество, так как не порождает никаких гражданских прав и обязанностей в отношении недвижимого имущества. Таковым основанием является в каждом конкретном случае сделка, нормативный или ненормативный акт, судебный акт, юридический факт и др. Содержание записи в ЕГРП, определяющее содержание зарегистрированного права, условия его осуществления и т.д., повторяет, "дублирует", причем в сокращенном объеме, содержание правоустанавливающих документов.
Запись в ЕГРП не заменяет и не подменяет существующее гражданско-правовое основание возникновения, изменения, перехода, прекращения, обременения права, то есть не является "новым" основанием, в которое "перерастает" первоначальное основание.
Запись в ЕГРП, не являясь по своей правовой природе ненормативным актом (подобно тому, как не являются ненормативными акты органов регистрации актов гражданского состояния, действия нотариусов и др.), представляет собой особый юридический факт, который вместе с соответствующим правовым основанием образует сложный "фактический состав", и в этом смысле с момента государственной регистрации права можно говорить о юридической неразрывности акта государственной регистрации и зарегистрированного права.
Государственная регистрация носит обязательный характер и осуществляется только в случаях, предусмотренных законом.
Во-вторых. Запись в ЕГРП представляет собой юридический факт, определяющий момент возникновения (перехода, обременения) вещного права или обязательственного права. Соответственно указанный момент приобретает характер "публично достоверного", сведения о котором может получить любое лицо.
Государственная регистрация определяет момент возникновения, перехода, прекращения, обременения этого права независимо от основания его возникновения (сделка, ненормативный акт, судебный акт, нормативный акт). В случаях, прямо указанных в законе, право считается возникшим, перешедшим, прекратившимся, обремененным до государственной регистрации (например, право собственности прекращается в случае гибели объекта и без государственной регистрации, право собственности к наследникам переходит до государственной регистрации). В этих случаях до государственной регистрации своих прав на недвижимое имущество соответствующий правообладатель имеет право владеть и пользоваться соответствующим имуществом, но не имеет право распоряжаться им, если такое распоряжение влечет необходимость регистрации перехода, изменения, обременения, прекращения его прав на это имущество. В указанных случаях государственная регистрация осуществляется с указанием момента, когда право возникло, перешло, прекратилось и т.д.
Государственная регистрация, определяя момент возникновения, прекращения, обременения вещного права, не затрагивает гражданско-правовых обязательств сторон по сделке друг перед другом, однако для третьих лиц порождаемые этой сделкой права, их переход, изменение или обременения признаются существующими только с момента государственной регистрации.
Момент возникновения, перехода, изменения, прекращения, обременения вещного права на недвижимое имущество не может быть изменен соглашением сторон.Государственная регистрация определяет момент перехода вещного права или возникновения обременения независимо от момента фактической передачи недвижимой вещи.
В-третьих. Запись в ЕГРП является единственным доказательством существования зарегистрированного права (его гражданско-правового обременения). Это означает, что:
- запись в ЕГРП доказывает принадлежность данного объекта недвижимости данному лицу на данном вещном или обязательственном праве;
- при возникновении противоречий между содержанием правоустанавливающих документов и содержанием записи в ЕГРП приоритет отдается записи в ЕГРП, если не будет доказано, что лицо знало или должно было знать о противоречиях;
- до тех пор, пока нет спора о праве на недвижимое имущество, никто не обязан доказывать свое право ни в отношениях с другими участниками оборота, ни в отношениях с государственными органами, ни в суде иначе, как представив доказательство того, что его право зарегистрировано в ЕГРП;
- запись в ЕГРП заменяет собой для третьих лиц с точки зрения доказывания существования и действительности права всю цепочку предшествующих правоустанавливающих документов;
- любое лицо, действующее, полагаясь на содержание записи в ЕГРП, считается действующим добросовестно и разумно в смысле правил ст. 10 ГК и является добросовестным приобретателем в смысле правил ст. 302 ГК, до тех пор пока не доказано иное.
В-четвертых. Зарегистрированное право (его обременение), а также основание возникновения, изменения, прекращения обременения (сделка, нормативный и ненормативный акт) может быть оспорено только в судебном порядке. В этом случае запись в ЕГРП оценивается судом как доказательство наравне с другими доказательствами.
Незаконные действия (бездействие) учреждения юстиции в процессе государственной регистрации, в том числе отказ в государственной регистрации и уклонение от нее, а также действия по внесению записи в ЕГРП могут быть обжалованы в судебном порядке при условии отсутствия спора о правах. При наличии спора о праве на недвижимое имущество ни государственная регистрация, ни действия учреждения юстиции в процессе государственной регистрации не могут быть оспорены в судебном порядке.
В-пятых. Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество должна обеспечивать защиту прав добросовестного приобретателя недвижимости:
- поскольку любое лицо, действующее полагаясь на содержание записи в ЕГРП, считается действующим добросовестно, то целесообразно осуществлять обязательную государственную регистрацию права на недвижимое имущество, возникшего до вступления в силу Закона о государственной регистрации, при совершении владельцем этой недвижимости любой сделки с нею;
- доказывание добросовестным приобретателем "добросовестности" при приобретении недвижимого имущества, истребуемого собственником по виндикационному иску, либо доказывание собственником "недобросовестности" приобретателя осуществляется посредством представления доказательства обращения или необращения к ЕГРП за сведениями о собственнике недвижимости;
- в ЕГРП должны в обязательном порядке вноситься сведения о существовании спора о правах на недвижимое имущество. О наличии спора может свидетельствовать наличие в ЕГРП записи об аресте имущества или записи о запретах совершать сделки с этим имуществом, которые были сделаны учреждением юстиции на основании соответствующих судебных актов о принятии данных мер по обеспечению исков;
- доказывание истцом по виндикационному иску своего права собственности на истребуемое недвижимое имущество осуществляется посредством представления доказательства, что его право зарегистрировано в ЕГРП. Если же добросовестный приобретатель зарегистрировал свои права на недвижимое имущество в ЕГРП, то такой добросовестный приобретатель является "собственником" имущества. Следовательно, лицо, которое предъявляет к такому "добросовестному приобретателю-собственнику" виндикационный иск об истребовании у него недвижимого имущества, должно либо в рамках предъявленного виндикационного иска либо до его предъявления оспорить право добросовестного приобретателя на истребуемую недвижимость, зарегистрированное в ЕГРП;
- добросовестный приобретатель недвижимого имущества, у которого это имущество не может быть истребовано его собственником (если собственнику суд отказал в удовлетворении виндикационного иска), приобретает право собственности на это имущество. Статья 183 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. устанавливала, что "если имущество продано не собственником, покупатель приобретает право собственности лишь в тех случаях, когда согласно ст.ст. 59 и 60 собственник не вправе истребовать от него имущества";
- система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и осуществление такой регистрации по заявлению правообладателя существенно снижает возможность собственника ссылаться на то, что имущество утеряно им или лицом, которому оно было передано собственником во владение, либо похищено у того или другого, либо выбыло из их владения иным путем помимо их воли (п. 2 ст. 302 ГК);
- проблема конкуренции виндикационного иска и иска о признании недействительной сделки и (или) применении последствий недействительности сделки должна быть разрешена посредством установления в законе (а) прямого запрета на возможность предъявления стороной по недействительной сделке виндикационного иска к своему контрагенту по этой сделке, а также ко всем последующим приобретателям этого имущества и (б) положения о допустимости предъявления стороной по недействительной (оспоримой или ничтожной) сделки только иска к своему контрагенту по недействительной сделке и только иска о признании этой сделки недействительной и (или) о применении последствий недействительности этой сделки (но не исков к третьим лицам). Исключение может быть установлено только для недействительных сделок, совершенных под влиянием обмана, насилия, угрозы (ст. 179 ГК).
Раздел II.Предмет государственной регистрации
Действующее законодательство в качестве предмета государственной регистрации называет права на недвижимое имущество, сделки с недвижимым имуществом и обременения (ограничения) прав на недвижимое имущество, не называя, однако, каких-либо существенных оснований именно такого решения.
Оценка действующего законодательства
Существующее законодательное регулирование по вопросу о предмете регистрации можно охарактеризовать как хаотичное по причине отсутствия четкого понимания природы государственной регистрации и, как следствие, - допускающее неоправданное расширение ее предмета.
Во-первых, определенное несоответствие заложено уже в ст. 131 ГК РФ, устанавливающей обязательность государственной регистрации прав на недвижимое имущество (в контексте п. 1 "вещных" и иных прав), поскольку в п. 3 той же статьи, в наименовании органа, осуществляющего государственную регистрацию, указано о регистрации не только прав на недвижимое имущество, но и сделок с ним. Указание на регистрацию сделок со ссылкой на случаи, предусмотренные в ст. 131 ГК РФ, имеется и в ст. 164 ГК РФ. Это указание требует толкования, поскольку буквального указания таких случаев в ст. 131 ГК РФ нет.
Во-вторых, отсутствует последовательность в определении того, какие вещные права (их обременение и ограничение) подлежат государственной регистрации. Статьи 24, 56 ЗК РФ устанавливают необходимость государственной регистрации публично-правовых ограничений (публичных сервитугов, градостроительных ограничений), не являющихся ни субъективными гражданскими правами, ни сделками, а закон о государственной регистрации (ст. 2) устанавливает возможность государственной регистрации "установленных уполномоченными органами запрещений". При этом с самим фактом государственной регистрации не связывается возникновение каких-либо определенных правовых последствий.
В-третьих, отсутствует какое-либо логическое обоснование в подходах по выбору оснований для регистрации сделок, но имеется противоречивость норм, касающихся государственной регистрации прав на недвижимое имущество и регистрации сделок с этим имуществом. Например:
- по общему правилу при продаже недвижимости регистрации договора продажи не требуется (ст. 550 ГК РФ), но устанавливается обязательность государственной регистрации перехода права собственности на недвижимость (ст. 551 ГК РФ). Вместе с тем, ст. 558 ГК РФ при продаже жилых домов, квартир (их частей) устанавливает дополнительное требование государственной регистрации договора продажи этих объектов недвижимости. При продаже предприятия обязательными являются как государственная регистрация перехода права собственности на предприятие, так и государственная регистрация договора продажи предприятия (ст.ст. 560 и 564 ГК РФ);
- для доверительного управления установлена только государственная регистрация передачи недвижимого имущества (п. 2 ст. 1017 ГК РФ);
- если при аренде недвижимого имущества, включая аренду предприятия, договор аренды всегда подлежит государственной регистрации, то при аренде здания, сооружения, земельного участка договор аренды регистрируется лишь в случае его заключения на срок не менее года (п. 2 ст. 609, п. 2 ст. 651, п. 2 ст. 658 ГК РФ, п. 2 ст. 26 ЗК РФ). При безвозмездном пользовании недвижимым имуществом регистрации договора не требуется (гл. 36 ГК РФ). Вместе с тем для договоров безвозмездного срочного пользования земельным участком сроком менее одного года специально установлено, что они не подлежат регистрации (п. 2 ст. 26 ЗК РФ).
В-четвертых, в соответствии со ст. 165 ГК РФ сделка, не прошедшая государственную регистрацию, в случаях, установленных законом, является недействительной (ничтожной). При этом уклоняющуюся сторону можно понудить к регистрации, в то время как в соответствии со ст.ст. 433 и 558 ГК РФ договор, подлежащий регистрации и не зарегистрированный, не считается заключенным. Следовательно, если сторону, уклоняющуюся от регистрации, можно понудить к регистрации через суд, то фактически речь идет о понуждении к заключению договора.
Такое положение дел порождает как неоправданные различия в правовом регулировании оборота различных видов недвижимого имущества, так и прямые несоответствия между отдельными статьями ГК РФ по вопросу определения предмета государственной регистрации. Кроме того, при отсутствии государственной регистрации сделок с недвижимым имуществом для разных случаев определены различные правовые последствия.
Предложения по совершенствованию гражданского законодательства
Первое. Основное предложение по совершенствованию законодательства в этой области заключается в утверждении правила, согласно которому государственной регистрации может быть подвергнуто только право на недвижимую вещь, с исключением из предмета регистрации сделок с недвижимыми вещами.
Предметом государственной регистрации должны быть признаны:
1) субъективные гражданские вещные права в отношении объектов, признаваемых гражданским законодательством недвижимыми вещами. Перечень таких прав, устанавливаемый ГК РФ, должен носить исчерпывающий характер. Такой перечень вещных прав должен включать:
- право собственности (право владения, пользования и распоряжения своей недвижимой вещью наиболее абсолютным образом);
- сервитут (право ограниченного пользования чужой недвижимой вещью, не связанное с лишением собственника владения);
- право хозяйственного ведения (право унитарных предприятий в ограниченных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом собственника в соответствии с назначением имущества и под контролем собственника);
- право оперативного управления (право казенного предприятия и учреждения в ограниченных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом собственника в соответствии с назначением имущества и указаниями собственника);
- право пожизненного наследуемого владения земельным участком (право гражданина владеть, пользоваться и передавать по наследству земельный участок, принадлежащий на праве собственности государственному или муниципальному образованию);
- право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (право казенного предприятия и учреждения [1] владеть и пользоваться земельным участком, принадлежащим на праве собственности государственному или муниципальному образованию); [2]
- право ограниченного владения чужим земельным участком, а возможно - и иной чужой недвижимой вещью, для эксплуатации своей недвижимой вещи;
- право проживания в жилом помещении членов семьи собственника этого жилого помещения (жилищный узуфрукт) (см. раздел 3 части 1 настоящей Концепции);
2) иные (не имеющие вещной природы) субъективные гражданские права, осуществление которых связано с объектами, признаваемыми гражданским законодательством недвижимыми вещами, и только в случаях, прямо определенных гражданским законодательством. Этот случай является исключением из общего принципа подверженности регистрации только субъективных гражданских вещных прав, что означает замкнутый перечень таких случаев.
Для обеспечения публичной достоверности регистрации может быть предложено введение регистрации для следующих трех случаев:
- ипотека, имея в виду возникновение права залогодержателя с момента его регистрации. При этом договор о залоге (договор ипотеки) считается заключенным и связывает заключивших его лиц с момента заключения, а вот право залогодержателя в приоритетном перед другими кредиторами порядке требовать удовлетворения из стоимости заложенной вещи считается возникшим лишь с момента регистрации. То же и для случаев т.н. "законного залога";
- владение, имея в виду титульное юридическое владение, принадлежащее не собственнику, возникающее из предусмотренных законом оснований и обременяющее в таком своем качестве право собственности. Для примера могут быть названы случаи владения на основании договоров аренды, ссуды, доверительного управления. [3] Договоры сами по себе регистрации не подвергаются, но связывают лиц, заключивших их, так что управомоченная сторона может потребовать передачи вещи. Регистрация передачи недвижимой вещи во владение как акт более высокого порядка, нежели чем акт приемки-передачи вещи, в данном случае должна заменить таковой. Правила о передаче вещи во владение по акту приемки-передачи, таким образом, должны быть исключены из действующего законодательства;
- рента (право на получение ренты). Необходимость регистрации этого права обусловлена наличием т.н. "права следования"; [4]
3) факты, имеющие юридическое значение для осуществления субъективных гражданских вещных прав в отношении объектов, признаваемых гражданским законодательством недвижимыми вещами, и только в случаях, определенных гражданским законодательством.
В отношении некоторых фактов, имеющих юридическое значение для осуществления вещных прав на недвижимые вещи, представляется целесообразным учредить систему отметок, вносимых в ЕГРП, но не являющихся записями о регистрации. Внесение этих отметок должно быть признано полезным также исходя из принципа обеспечения публичности оборота недвижимых вещей и обеспечения доказательств тех или иных обстоятельств, имеющих или могущих иметь существенное значение для оборота, для прав и обязанностей сторон правоотношения или третьих лиц. Следует особо подчеркнуть, что такие случаи являются специальными исключениями из общего правила, изложенного выше, и в таком качестве должны быть прямо названы в законе:
- случаи беститульного владения имуществом, когда факт владения имуществом в определенное время имеет доказательственное значение как владение для давности (возможно предусмотреть также осуществление за счет лица, владеющего для давности, публикации о факте владения либо извещения зарегистрированного собственника о регистрации владения). Соответственно во внесении такой записи должно быть отказано при наличии основаниий владения, отраженных в реестре;
- случаи, когда правомочия собственника недвижимой вещи не могут быть осуществлены по постановлению компетентных государственных органов (суд, органы следствия и т.д.), - арест, применяемый как мера обеспечения. Внесение записи возможно лишь, когда право собственности в отношении вещи зарегистрировано в реестре за тем лицом, в отношении имущества которого применен арест [5];
- случаи, когда совершение регистрационных действий приостановлено или запрещено по решению самого правообладателя или по решению компетентных государственных органов (подлежит определению перечень таких органов), не являющихся, однако, решениями о наложении ареста, - запрет регистрационных действий. Необходимо закрепить в законе существенные отличия данной меры от ареста, имея в виду возможность применения ареста лишь в отношении вещи, принадлежащей на праве собственности лицу, являющемуся стороной по гражданскому делу, или участнику уголовного процесса. Запрет же регистрационных действий по требованию любого лица из числа определенных законом, исключая самого правообладателя, допустим лишь в случае отсутствия на момент его установления в реестре регистрации права собственности на недвижимую вещь;
- случаи, когда договор или акт государственного органа, в том числе суда, являющийся основанием возникновения подлежащих государственной регистрации прав на недвижимую вещь, признан судом недействительным;
- случаи, когда по решению уполномоченного государственного органа недвижимая вещь (земельный участок) подлежит изъятию (принудительному выкупу), - решение об изъятии (принудительном выкупе) земельного участка. Внесение записи здесь обеспечивает интерес любого третьего лица - возможного приобретателя такой недвижимой вещи, а также обеспечивает доказательства при решении вопроса о выплате собственнику компенсации за произведенные в установленный законом период улучшения имущества;
- случаи, когда по решению уполномоченного государственного органа недвижимая вещь (здание, земельный участок) подлежит уничтожению (снос здания, грозящего обвалом и т.п.);
- случаи, когда по решению уполномоченного государственного органа недвижимая вещь (земельный участок) ставится на учет в качестве бесхозяйной вещи, - решение о принятии на учет бесхозяйного имущества;
- случаи предъявления в суде исков, оспаривающих зарегистрированное право на недвижимую вещь, - случаи нахождения недвижимой вещи в споре.
Второе. Должна быть упразднена государственная регистрация двух- и многосторонних сделок с недвижимостью (договоров). Такое исключение оправдывается явной избыточностью допущения регистрации и прав, и сделок одновременно, а также тем, что с позиции соответствия принципу публичной достоверности допущение регистрации сделок не является необходимым.
[1] До 1 января 2004 г. право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком может принадлежать также и унитарным предприятиям. Без ограничения срока это право может сохраняться за гражданами, приобретшими его по основаниям, предусмотренным ранее действовавшим законодательством.
[2] По существу - право, аналогичное праву оперативного управления, за тем исключением, что субъекту права оперативного управления в отношении имущества, приобретенного за счет разрешенной собственником самостоятельной хозяйственной деятельности, принадлежит правомочие самостоятельного распоряжения, в то время как распоряжение земельным участком, принадлежащим на праве постоянного (бессрочного) пользования, в любой форме прямо запрещено нормой п. 4 ст. 20 ЗК РФ.
[3] Здесь имеется в виду некоторое подобие римского possessio interdicta, в отличие от possessio naturalis или detentio.
[4] "Право следования " возникает по действующему закону кроме ренты еще при залоге (ипотеке), аренде и ссуде. Однако, поскольку право залога и право владения предлагается рассматривать в качестве самостоятельных оснований для регистрации, в таком же качестве предлагается рассматривать и права получателя ренты. Поскольку оборотной стороной "права следования " является возможность обращения вещи вне зависимости от согласия субъекта такого права, являющегося одновременно стороной обязательственного отношения, то в тех случаях, когда соответствующего указания в законе не имеется, следовало бы прямо установить, что правила гл. 24 ГК РФ к таким случаям не применяются.
[5] Установление такого правила позволит существенным образом снизить количество исков об освобождении от ареста в отношении недвижимых вещей.
Раздел III. Форма и государственная регистрация сделок с недвижимым имуществом
Действующее законодательство
В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации сделки с недвижимым имуществом могут совершаться:
1) в устной форме (например, договор аренды земельного участка на срок не более одного года между физическими лицами (п. 1 ст. 609 ГК), т.к. ЗК не ввел обязательной письменной формы для этих договоров);
2) в простой письменной форме:
- путем обмена письменными документами, в том числе и в порядке, предусмотренном п. 3 ст. 438 ГК (договор найма жилого помещения - ст. 674 ГК, договор дарения недвижимого имущества - п. 1 ст. 574 ГК, договор аренды земельного участка независимо от срока, если хотя бы одной из сторон является юридическое лицо, -п. 1 ст. 609 ГК и др.),
- путем составления одного письменного документа (договоры продажи недвижимости - ст. 550 ГК, продажи предприятия - п. 1 ст. 560 ГК, аренды предприятия -п. 2 ст. 658 ГК, аренды здания или сооружения -п. 1 ст. 651 ГК и др.);
3) в нотариальной форме:
- в силу закона подлежат обязательному нотариальному удостоверению следующие сделки с недвижимым имуществом: а) договор об ипотеке;
б) соглашение об изменении условий договора об ипотеке; в) соглашение залогодержателя с залогодателем об удовлетворении требований залогодержателя за счет заложенного имущества (п.2 ст.339, п.1 ст. 349 ГК РФ, ст.ст. 10, 23 и 55 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)";
- в силу закона также подлежит удостоверению ряд сделок с любым (в том числе и с недвижимым имуществом). Например: уступка требования, основанного на сделке, совершенной в нотариальной форме (п.1 ст. 389 ГК РФ), договор ренты (ст. 584 ГК);
- по соглашению сторон подлежит нотариальному удостоверению любая заключаемая ими сделка (в том числе и с недвижимым имуществом (подпункт 2 п.2 ст. 163 ГК РФ). В случаях, установленных законом, наряду с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество предусматривается и государственная регистрация сделок с этим имуществом. К сделкам, подлежащим обязательной государственной регистрации в силу прямого указания Гражданского кодекса РФ и иных законов, в частности, относятся:
- договор продажи жилого помещения (жилого дома, квартиры, части жилого дома или квартиры) (п. 2 ст. 558 ГК);
- договор продажи предприятия (п. 3 ст. 560 ГК);
- договор мены, если по такому договору одна сторона обязуется передать другой стороне жилое помещение или предприятие в обмен на любое иное движимое или недвижимое имущество (п. 2 ст.567, п. 2 ст. 558, п. 3 ст. 560 ГК);
- договор купли-продажи (мены) доли в праве собственности на жилое помещение или предприятие, находящееся в общей долевой собственности. В соответствии с ч. 2 ст. 251 ГК РФ договор купли-продажи (мены) доли в праве собственности на жилое помещение или предприятие, находящееся в общей собственности, подлежит государственной регистрации;
- договор дарения недвижимого имущества (п. 3 ст. 574 ГК);
- пожертвование недвижимого имущества (п. 1 и п. 6 ст. 582 ГК);
- отказ от принятия дара или пожертвования (п. 2 ст. 573, п.п. 1 и 6 ст. 582 ГК);
- договор, предусматривающий отчуждение недвижимого имущества под выплату ренты (ст. 584 ГК);
- договор пожизненного содержания с иждивением (п. 2 ст. 601, ст. 584 ГК);
- договор аренды здания или сооружения, заключенный на срок не менее года (п. 2 ст. 651 ГК);
- договор аренды земельного участка на срок один год и более (п. 2 ст. 26 ЗК);
- договор аренды недвижимого имущества (иного, чем здание или сооружение), заключенный на любой срок (п. 2 ст. 609 ГК);
- договор аренды предприятия (п. 2 ст. 658 ГК);
- договор аренды участков лесного фонда (ст. 32 Лесного кодекса РФ);
- договор пользования водным объектом (ст. 59 Водного кодекса РФ);
- договор об ипотеке (п. 3 ст. 339 ГК, п. 1 ст. 10 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)");
- кредитный или иной договор, устанавливающий обязательство, обеспечиваемое ипотекой, и содержащий соглашение об ипотеке (п. 3 ст. 10 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)");
- уступка требования или перевод долга по сделке, требующей государственной регистрации, если иное не установлено законом (п. 2 ст. 389 ГК).
Оценка действующего законодательства
Во-первых, следует признать, что государственная регистрация сделок, введенная ГК РФ вместо нотариальной формы сделок с недвижимостью, не стала и не могла стать адекватной заменой, поскольку эти два института различны по своей правовой сущности.
Государственная регистрация призвана обеспечить публичность и достоверность информации о зарегистрированных правах и сделках для третьих лиц и в этом смысле позволяет защитить права и интересы третьих лиц. При этом государственная регистрация сделок с недвижимым имуществом не является формой сделки (ст. 158 ГК РФ и п.1 ст.2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Нотариальное удостоверение - это специальная форма, в которую облекается соглашение самих сторон по сделке, в силу чего нотариальное удостоверение обеспечивает права и интересы этих лиц.
Введение государственной регистрации сделок вместо их нотариального удостоверения привело к следующему:
1) государственная регистрация сделок приобрела взаимоисключающие черты, одни их которых свойственны государственной регистрации, другие характерны для нотариального удостоверения. Например, несоблюдение требования о государственной регистрации договора означает его незаключенность (или недействительность) для сторон. Данное правовое последствие мало соответствует природе государственной регистрации, призванной обеспечить публичную и достоверную информацию о зарегистрированных правах и сделках для третьих лиц, но не стать условием возникновения (или невозникновения) обязательств для сторон по сделке. Наступление подобных правовых последствий закон как раз предусматривает для случаев несоблюдения сторонами по сделке требования об обязательной форме сделки. Вместе с тем в ряде случаев за государственной регистрацией договора может обратиться любая из сторон, что трудно объяснимо, если заключенный договор как соглашение между всеми его сторонами возникает только с момента регистрации;
2) на учреждения юстиции были возложены обязанности по контролю за "заключением" подлежащих регистрации сделок при невозможности надлежащего выполнения этих обязанностей, а именно: невозможности проверить правоспособность и дееспособность сторон сделки, установить личность сторон сделки и соответствия их воли и волеизъявления, выяснить основания, мотивы и цели сделки, разъяснить участникам сделки правовые последствия совершаемого ими юридического действия (например, если заключаемая ими сделка является оспоримой);
3) регистрация определенных сделок с недвижимым имуществом (аренды, ипотеки) юридически была приравнена к регистрации обременений вещных прав собственника этого имущества, что привело к возникновению коллизии между правом собственника недвижимого имущества заключить (и, следовательно, зарегистрировать) любое число договоров с этим имуществом с разными лицами, с одной стороны, и недопустимостью регистрации всех этих договоров учреждением юстиции как обременений, если только эти обременения не могут существовать одновременно.
Во-вторых, государственная регистрация сделок дублирует систему государственной регистрации прав на недвижимое имущество. В частности, это выражается в том, что в случае с такими подлежащими государственной регистрации договорами, как ипотека, аренда, регистрация договора означает и регистрацию обременений, а также в том, что в значительном числе случаев на практике государственная регистрация договоров (например, договоров купли-продажи жилых помещений) производится фактически одновременно с регистрацией перехода права.
В-третьих, не только отсутствует какое-либо логическое обоснование в подходах по выбору оснований для регистрации сделок, но имеется противоречивость норм, касающихся государственной регистрации прав на недвижимое имущество и регистрации сделок с этим имуществом:
- согласно п.1 ст. 164 ГК РФ сделки с недвижимым имуществом подлежат государственной регистрации в случаях, предусмотренных ст. 131 Кодекса. Однако ст. 131 ГК РФ таких случаев не содержит, хотя предусматривает существование органа по регистрации не только прав на недвижимое имущество, но и сделок с ним, а также предусматривает возможность обжалования в суд отказа этого органа в государственной регистрации сделки;
- договоры аренды зданий и сооружений, земельных участков, нежилых помещений на срок один год и более подлежат государственной регистрации, а договор безвозмездного пользования недвижимостью и договор найма жилого помещения не подлежат государственной регистрации вообще, договоры купли-продажи жилых помещений и предприятий подлежат государственной регистрации, а договоры купли-продажи земельных участков и нежилых зданий и сооружений - нет;
- для доверительного управления установлена только государственная регистрация передачи недвижимого имущества (п. 2 ст. 1017 ГК РФ);
- отсутствуют нормы о государственной регистрации соглашений о внесении изменений и дополнений в договоры, подлежащие государственной регистрации, а также о государственной регистрации изменений таких договоров в одностороннем внесудебном порядке и др.
Такое положение дел порождает как неоправданные различия в правовом регулировании оборота различных видов недвижимого имущества, так и прямые несоответствия между отдельными статьями ГК РФ по вопросу определения предмета государственной регистрации.
Предложения по совершенствованию действующего законодательства
Первое. В целях устранения нелогичности норм законодательных актов, предусматривающих или исключающих государственную регистрацию сделок с недвижимым имуществом, исключения их противоречивости, а в некоторых случаях - избыточности совмещения регистрации прав на недвижимое имущество с регистрацией сделок с ним, дублирования полномочий нотариусов и регистраторов, а также в целях обеспечения действительности обязательственных правоотношений по сделке независимо от факта регистрации сделки целесообразно было бы отменить государственную регистрацию сделок с недвижимым имуществом (см. также раздел второй части второй Концепции).
Второе. В связи с предлагаемой отменой государственной регистрации сделок с недвижимым имуществом возможно было бы целесообразно ввести обязательную нотариальную форму сделок с недвижимым имуществом с участием физических лиц и доверенностей по распоряжению недвижимым имуществом. Выбор обязательной в силу закона нотариальной формы указанных сделок и доверенностей продиктован тем, что:
- деятельность нотариата, являющегося публично-правовым институтом, направлена, в первую очередь, на охрану частноправовых интересов участников гражданских правоотношений;
- при нотариальном удостоверении имеет место не только правовая оценка документа, выражающего сделку, независимым и беспристрастным лицом, но и выясняется содержание обязательственных правоотношений сторон сделки, что обеспечивает большую юридическую достоверность (действительность) этой сделки. Обеспечение действительности сделки осуществляется нотариусом посредством проверки законности содержания сделки, правоспособности и дееспособности сторон сделки, установления личности сторон сделки и соответствия их воли и волеизъявления, выяснения оснований, мотивов и целей сделки, разъяснения участникам сделки правовых последствий совершаемого ими юридического действия;
- нотариальное удостоверение сделки создает дополнительные гарантии защиты прав и интересов, вытекающих из сделки, что выражается в том, что права и интересы лица в случае неисполнения нотариально удостоверенной сделки могут быть защищены в упрощенном порядке через выдачу судебного приказа;
- по общему правилу сделка, совершенная с несоблюдением нотариальной формы, признается ничтожной всегда, а сделка, совершенная в простой письменной форме, является оспоримой и может быть признана недействительной только судом и лишь в случаях, прямо указанных в законе или в соглашении сторон (п. 2 ст. 162, п. 1 ст. 165, ст. 550 ГК РФ).
Введение обязательной нотариальной формы сделок и доверенностей с недвижимым имуществом будет способствовать обеспечению достоверности возникновения прав и обязанностей сторон сделки, подтверждения подлинного волеизъявления участников гражданских правоотношений, реализации государством конституционного права граждан на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе в определенных случаях и бесплатно, снижения риска заключения незаконных сделок, защиты прав добросовестного приобретателя, освобождения бюджета от бремени расходов по возмещению вреда вследствие регистрации прав на основании незаконной сделки.
Третье. Введение обязательности нотариальной формы сделок не должно явиться дополнительным к государственной регистрации финансовым бременем для участников сделки. В связи с чем размер нотариального тарифа (государственной пошлины) должен быть с учетом экономических обоснований снижен, и следует исходить из регрессной шкалы ставок тарифа (государственной пошлины) в зависимости от стоимости недвижимого имущества.
Четвертое. Одновременно в целях сокращения временных и моральных затрат, связанных с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество, следовало бы предусмотреть новое нотариальное действие: при наличии на то волеизъявления сторон сделки передачу нотариусом нотариально удостоверенного договора для государственной регистрации перехода права на недвижимое имущество и получение им документов, свидетельствующих о регистрации.
Пятое. При отмене государственной регистрации сделок с недвижимым имуществом и введении их обязательной в силу закона нотариальной формы необходимо будет предусмотреть, что:
а) проверка законности содержания сделки путем установления личностей, обратившихся за удостоверением сделки, выяснения право- и дееспособности сторон сделки, выявления их волеизъявления, разъяснения им их прав и обязанностей, смысла и значения сделки, ее последствий, оказания содействия в осуществлении прав участников гражданских правоотношений, проверки соответствия поданных документов требованиям законодательства и наличия законных прав у правообладателей возлагается на нотариуса;
б) сроки проведения регистрации перехода права на основании нотариально удостоверенного договора должны быть существенно снижены, примерно до семи дней;
в) при регистрации перехода права на недвижимое имущество правовая экспертиза представленных документов, проводимая регистратором, должна быть направлена на проверку необходимых реквизитов документов, полноты и действительности поданных документов, на наличие соответствующих прав у правообладателя;
г) в случае признания судом недействительной нотариально удостоверенной сделки, явившейся основанием для регистрации перехода, прекращения, обременения и т.д. права на недвижимое имущество, и (или) применения последствий недействительности такой сделки нотариус несет полную имущественную ответственность как перед сторонами такой сделки, так и перед иными лицами, понесшими ущерб вследствие признания этой сделки недействительной. В случае, если в судебном порядке будет доказано, что, удостоверяя недействительную сделку, нотариус был обманут или умышленно введен в заблуждение какой-либо из ее сторон, ее представителем или иным лицом, нотариус несет субсидиарную ответственность с виновным лицом при условии обязательного первоначального предъявления требования о возмещении ущерба виновному лицу. Нотариус должен быть освобожден от ответственности в случае удостоверения оспоримой сделки, впоследствии признанной судом недействительной, если докажет, что он разъяснил сторонам сделки основания, по которым она может быть признана недействительной и по требованию каких лиц и органов она может быть признана судом недействительной;
д) ответственность за действия (бездействие) при государственной регистрации прав на недвижимое имущество, повлекшие за собой причинение убытков лицам, обращавшимся .за государственной регистрацией, а также иным лицам, возлагается на учреждение юстиции. Учреждение юстиции несет ответственность независимо от наличия своей вины в причинении указанных убытков. Учреждение юстиции освобождается от указанной ответственности, если регистрация была осуществлена на основании нотариально удостоверенных документов (договоров), которые в последующем были признаны недействительными (или незаключенными). Учреждение юстиции освобождается от ответственности, если регистрация была осуществлена на основании оспоримой сделки, совершенной в простой письменной форме, если докажет, что оно разъяснило сторонам сделки, по каким основаниям и по требованию каких лиц и органов она может быть признана судом недействительной;
е) законом должны быть установлены сроки совершения нотариусом нотариального действия по передаче для государственной регистрации права нотариально удостоверенного договора и других необходимых документов;
ж) наименование учреждения юстиции должно соответствовать его полномочиям.
Шестое. Следовало бы установить, что все сделки с недвижимым имуществом должны заключаться в форме единого письменного документа, а не могут заключаться посредством обмена письмами, телеграммами и т.п.
Часть III
Порядок государственной регистрации прав на недвижимое имущество
Раздел I. Структура органов, осуществляющих государственную регистрацию прав, их функции и статус работников
Действующее законодательство
На сегодняшний день в сфере регулирования оборота недвижимого имущества участвуют: учреждения юстиции по государственной регистрации прав (далее - УЮ); органы кадастрового учета (далее - ОКУ) и организации технического учета (далее - БТИ).
Учреждения юстиции действуют в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и являются учреждениями субъектов РФ, финансируются, как правило, за счет платы за государственную регистрацию. Основными функциями являются проверка законности представленных на регистрацию документов и ведение единого государственного реестра прав.Органы кадастрового учета действуют в соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре" в форме структурных подразделений федеральной службы земельного кадастра и государственных учреждений - "федеральных кадастровых палат". Финансируются за счет федерального бюджета. Основными функциями являются ведение кадастра земельных участков и связанных с ними объектов недвижимости, осуществление при проведении кадастрового учета экспертизы документов, осуществление кадастровой оценки участков для целей налогообложения. При этом проведение самих натурных измерений, необходимых для осуществления кадастровых работ, осуществляется частными землемерами, деятельность которых регулируется ФСЗК на основе договоров, заключаемых частными землемерами с гражданами и юридическими лицами.
Бюро технической инвентаризации действуют в соответствии с рядом подзаконных актов, в том числе постановлением Правительства РФ "О государственном техническом учете и технической инвентаризации в РФ объектов градостроительной деятельности" и постановлением Правительства РФ "О государственном учете жилищного фонда в РФ" и другими. Являются, как правило, предприятиями РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, реже учреждениями субъектов РФ и муниципальных образований. Финансирование хозрасчетное, тарифы частично регулируются на уровне органов государственной власти субъектов и местного самоуправления. Основными функциями являются технический учет зданий, сооружений (описание и ведение реестра), проверка законности создания объектов недвижимости и осуществление оценки зданий, сооружений, принадлежащих гражданам, для целей налогообложения.
Таким образом, все три системы органов осуществляют правовой контроль представляемых документов и ведение реестров, содержащих сведения об объектах недвижимого имущества. Ведение реестра зданий и сооружений впрямую действующими нормативными актами отнесено к ведению двух органов (ОКУ и БТИ). Также в соответствии с законодательством все три органа осуществляют представление информации в налоговые, правоохранительные органы, а ОКУ и БТИ - в статистику.
В результате ни один орган не осуществляет правовой контроль в необходимом объеме, что приводит как к появлению ошибок при принятии решений о государственной регистрации, так и возникновению споров между государственными структурами при оценке юридических фактов.
Затраты государства необоснованно возрастают, поскольку трижды финансируется ведение реестра недвижимости. За счет последовательного рассмотрения отнесенных к их компетенции вопросов указанными структурами замедляется подготовка документов при сделках и оборот недвижимости в целом. Кроме того, вызывает сомнение правомерность подготовки гражданами на основе частноправовых договоров с землеустроителями документов для проведения кадастровых работ, поскольку эти документы являются основой для выполнения государственными органами государственных функций и в том числе налогообложения самих граждан. Наделение организаций технического учета (БТИ) государственными функциями впрямую не соответствует требованиям законодательства. До настоящего времени не разрешенным остается вопрос об ответственности БТИ за совершение последними ошибки в период их деятельности в организационно-правовой форме государственных предприятий, когда они наделялись соответствующими полномочиями государственными органами.
Таким образом, сложившаяся система органов, осуществляющих государственную регистрацию и технический (кадастровый) учет в РФ, громоздка, весьма затратив и является сдерживающим фактором в развитии рынка недвижимости. В основном она складывалась до принятия действующего ГК РФ, в своей части в неизменном виде сохранилась с 1927 г. - с момента создания органов БТИ в РФ - и не соответствует задачам, которые ставит перед ней современное гражданское законодательство. Переходный характер системы органов породил параллелизм, дублирование функций, что приводит к возникновению споров между государственными органами, что препятствует гражданам и юридическим лицам осуществлять свои гражданские права.
Предложения по совершенствованию законодательства Сложившаяся система нуждается в совершенствовании путем приведения ее в соответствие с требованиями современного законодательства. Предлагается сформировать систему федеральных органов на основе действующих УЮ, БТИ и ОКУ для осуществления функций по техническому (кадастровому) учету и государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества, а также иных функций, возложенных на них действующими нормативными актами. Система органов включает в себя федеральный орган исполнительной власти и систему учреждений юстиции в субъектах РФ, создаваемых по принципу: одно учреждение в крупных субъектах, а для малочисленных субъектов с малым числом объектов недвижимого имущества допускается создание межсубъектных учреждений (например, УЮ Алтайского края занимается регистрацией прав и техническим учетом в республике Горный Алтай). Сами учреждения юстиции размещают свои территориальные структуры в соответствии с распределением населения на территории субъектов РФ. Федерализация системы должна способствовать формированию единой практики в деятельности УЮ, для чего центральный орган должен получить дополнительные полномочия в части издания актов по обобщению практики и разъяснению законодательства, обязательных для исполнения УЮ.
Кроме того, предлагается наделить центральный орган полномочиями по отмене отказов и приостановлений УЮ. При этом ответственность за последствия, в том числе возникновение убытков у правообладателей при реализации УЮ этих решений, возникает у центрального органа.
К основным задачам УЮ предлагается отнести: описание объекта недвижимого имущества, выявление противоречий с ранее описанными объектами (в том числе установление фактов "наложений" земельных участков), осуществление государственной регистрации прав, ведение единого государственного реестра недвижимости, иные функции устанавливаются законодательством, в том числе функция оценки недвижимого имущества для целей налогообложения. При этом работы по осуществлению натурных измерений могут быть организованы путем заключения договоров между УЮ и специализированными организациями.
Учитывая, что централизация приведет к усилению зависимости УЮ от центрального органа, а регистратор в своих действиях должен руководствоваться исключительно законом, и потому быть независим, предлагается одновременно с федерализацией предусмотреть дополнительные меры по усилению независимости государственных регистраторов, в том числе особый порядок назначения (по представлению субъектов РФ) и особый исключительно судебный порядок освобождения от должности для руководителей учреждений.
Предлагается сохранить исключительно целевой характер поступления и расходования средств, поступающих в виде платы за государственную регистрацию и технический учет. В соответствии с действующим законодательством вопрос об определении уполномоченного федерального органа, регулирующего деятельность УЮ, БТИ, ОКУ, отнесен к компетенции Правительства РФ. То есть решение о наделении этими функциями одного федерального органа вместо трех (Минюст, Госстрой и ФСЗК) может быть принято Правительством без внесения изменений в законы РФ.
На этот орган могли бы быть возложены полномочия по подготовке соответствующих изменений в законодательство и проведению мероприятий по реформированию систем государственных органов на местах.
При проведении этого реформирования необходимо учесть, что имущество УЮ является собственностью субъектов РФ, а имущество БТИ, как правило, является собственностью субъектов и местного самоуправления.
Таким образом, должен быть решен вопрос о выкупе этого имущества либо за счет средств бюджета РФ, либо иных источников (например, платы за государственную регистрацию и технический учет), а также решен вопрос о порядке передачи этого имущества. Во втором случае процесс реформирования системы может быть весьма длительным, поэтому различные этапы реформы должны быть подробно прописаны в переходных положениях Закона.
Наиболее вероятной представляется реализация реформы в два этапа: на первом этапе создаются учреждения юстиции в субъектах РФ путем фактического слияния, создание, определение на федеральном уровне единого порядка финансирования УЮ и единых тарифов и отнесение этого источника к специальным бюджетным (внебюджетным) федеральным фондам. На втором этапе осуществляется выкуп имущества за счет платы за государственную регистрацию и технический учет, создание федеральных учреждений.
Раздел II. Требования, предъявляемые к Единому государственному реестру прав на недвижимое имущество и сделок с ним, порядку его ведения
Предложения по совершенствованию действующего законодательства
Первое. Необходимо установить жесткую последовательность заполнения реестра:
- описание объекта и его публично-правового режима, включая сюда же описания т.н. "публичных сервитутов", градостроительных ограничении, целевого назначения жилых помещений и т.д. и т.п.;
- запись о регистрации права собственности;
- запись о регистрации иных ограниченных вещных прав как обременений;
- запись о регистрации иных гражданских прав, подлежащих государственной регистрации и не относящихся к числу вещных прав;
- запись (отметка) о фактах и обстоятельствах, имеющих существенное значение, в отношении которых законом установлена обязательность внесения таких записей в ЕГРП.
Следует установить правило о том, что все разделы реестра заполняются строго последовательно.
Второе. Необходимо решить вопрос о внесении записей о правах, возникших до введения процедуры государственной регистрации прав на недвижимые вещи. Необходимо установить срок для внесения таких записей и, вероятно, пониженную ставку государственной пошлины (или вообще освобождение от таковой). Также целесообразно установить обязанность по внесению записей относительно всех ранее возникших прав в течение некоего определенного срока, по истечении которого внесение записей о таких правах может быть осуществлено только после подтверждения их судом.
Третье. Необходимо уточнить положения, касающиеся возникновения права собственности на объект, не завершенный строительством. Следует признать, что собственником объекта незавершенного строительства, в каком бы состоянии этот объект ни находился, является заказчик, т.е. лицо, предоставившее в соответствии с разрешением на строительство необходимый и предназначенный для этих целей земельный участок. Следует признать за заказчиком право требовать внесения записи о своем праве собственности на объект, не завершенный строительством, в любое время в случае приостановления строительства, вне зависимости от состояния объекта, с отражением, однако, в соответствующем (описательном) разделе ЕГРП факта нахождения объекта в стадии строительства.
Четвертое. Процедура регистрации должна носить универсальный характер, и поскольку при регистрации любого права одной из сторон договора данному действию, как правило, соответствует прекращение права (правомочия) другой стороны, предлагается осуществлять регистрацию на основании заявлений обеих сторон, за исключением регистрации на основании судебных актов, что не исключает юридической экспертизы основания для регистрации.
Необходимо разрешить вопрос о необходимых и достаточных условиях для осуществления регистрации, т.е. о перечне действий, которые должны совершить стороны до осуществления государственной регистрации. Предлагается закрепить в законодательстве принцип, что никаких иных действий, необходимых для регистрации права, кроме заявлений сторон, не требуется.
5, стр. 34-55, Нотарiальный вестникъ
13/05/2003
|
