ИНТЕРВЬЮ
П.В. Крашенинников Доктор юридических наук, председатель Комитета Государственной Думы по законодательству
Павел Владимирович Крашенинников родился в 1964 г. в городе Полевский Свердловской области. В 1989 г. окончил Свердловский юридический институт (ныне Уральская государственная юридическая академия), где в 1989-1991 гг. продолжил обучение в аспирантуре по кафедре гражданского права.
В 1990-1993 гг. преподавал в Уральской государственной юридической академии.
В 1993-1996 гг. возглавлял Управление гражданского и экономического законодательства Министерства юстиции Российской Федерации. В 1996-1997 гг. был заместителем председателя Государственного антимонопольного комитета Российской Федерации.
12 августа 1997 г. назначен первым заместителем министра юстиции Российской Федерации, 30 апреля 1998 г. - министром юстиции Российской Федерации.
С августа 1999 г. -ректор Российской школы частного права.
С февраля 2000 г. - председатель Комитета Государственной Думы по законодательству. Павел Владимирович принимал активное участие в разработке ряда важнейших федеральных законов, в том числе Гражданского кодекса Российской Федерации. Он автор и соавтор ряда монографий и комментариев к российским законам, многочисленных статей по вопросам частного и публичного права.
Любит музыку, предпочитает историко-правовую литературу.
- Павел Владимирович, расскажите, пожалуйста, чем занимается Комитет Государственной Думы по законодательству, который Вы возглавляете?
- Наш комитет ведет несколько отраслей законодательства: гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, законодательство о защите прав граждан (у нас есть специальный подкомитет по правам человека), о регистрации юридических лиц, о регистрации недвижимости, об амнистии, а также международные договоры о правовой помощи и некоторые другие правовые акты. Через наш комитет проходят все соответствующие кодифицированные акты и другие законопроекты. Так, в 2001 г. Государственная Дума рассмотрела в первом чтении 550 законопроектов, и 97 из них (т.е. 18%) были подготовлены Комитетом по законодательству.
Как видите, "поле деятельности" немаленькое, поэтому мы постоянно получаем очень много поправок (только по Гражданскому и Уголовному кодексам РФ приходит не меньше 10 в неделю) и на каждом заседании обязательно заслушиваем эти вопросы. На одном из последних заседаний, например, мы рассматривали три изменения в ГК РФ и два - в УК РФ. Полагаю, что это естественно: названные кодексы вследствие их большой значимости не могут не стать основными объектами законодательной инициативы.
Во время осенней сессии 2001 г. Комитет по законодательству был настолько загружен - мы одновременно занимались проблемами ГК РФ, ГПК РФ, УПК РФ и АПК РФ, - что это не позволило нам взять на себя подготовку Земельного и Трудового кодексов, хотя такие предложения были. Однако выпускать некачественные документы мы не можем себе позволить, а сделать еще и эту работу как следует не смогли бы физически (тем не менее, некоторые предложения мы все же представили).
Хочу отметить, что наш коллектив трудится не только быстро, но и качественно: за 2001 г. Комитет по законодательству рассмотрел законодательных актов больше, чем любой другой, причем все документы, которые мы предлагали к принятию, были одобрены и Думой, и Советом Федерации, а потом подписаны Президентом. Такие показатели - это абсолютный рекорд: ни один комитет не может предъявить подобных. Близкий к единице коэффициент лишь у Комитета по бюджету и налогам, в большинстве же случаев он не выше 0, 5.
- Каков порядок работы с предложениями субъектов законодательной инициативы в Государственной Думе? Кто и по какому принципу определяет судьбу поступающих законопроектов?
- Существуют специальные правила, определяющие указанную процедуру. По регламенту такой документ сначала поступает к Председателю Думы. Тот направляет его - в зависимости от затрагиваемой тематики - в профильный комитет. Комитеты готовят данный вопрос к заседанию Совета Думы, на котором определяется, кто будет работать с этим законопроектом далее. Например, он попадает к нам в комитет, и тогда возможны два пути. Если выясняется, что предложение явно неприемлемо, мы пишем отрицательное заключение. Если же законопроект важный и мы считаем, что он требует детальной проработки, то направляем его на отзыв в ведущие научные и учебные заведения (по профилю законопроекта). Отказов, как правило, не бывает, и это во многом определяет успешную работу комитета. В немалой степени такая стабильно работающая система рецензирования опирается на наши личные связи.
Так, у нас есть договоренность о сотрудничестве с Исследовательским центром частного права при Президенте РФ, в соответствии с которой практически все проекты актов гражданского законодательства проходят экспертизу именно там. Кроме того, согласно Указу Президента РФ, создан Совет по гражданскому законодательству, и этому Совету предписывается давать заключения на соответствующие акты. Налажены хорошие контакты и с Государственной юридической академией, с Уральским филиалом Российской школы частного права, откуда мы постоянно получаем рекомендации специалистов, с юридическим факультетом МГУ им. М.В. Ломоносова. Не оставляем без внимания и отклики иных ведущих научных и учебных центров, которые приходят иногда без нашего запроса.
Конечно, при разработке законов спешка недопустима, но, к сожалению, иногда это случается. Зачастую в связи с малыми сроками, установленными для подготовки законопроекта, комитеты не успевают разослать документ для отзыва.
При работе над наиболее важными законопроектами мы прибегаем к помощи специальных рабочих групп. Например, УПК РФ, который вступит в силу в июле 2002 г., формировался коллективом, в который вошли и ученые, и практики (из прокуратуры, Верховного Суда РФ, МВД и других ведомств). Такое решение представляется удачным, так как позволяет видеть проблемы одновременно с разных сторон и быстрее дает положительный результат.
Также перед нами стоит задача дать стране два кодекса - АПК и ГПК, причем существуют разные мнения о соотношении данных актов. Комитет по законодательству полагает, что процедура гражданского и арбитражного процессов должна быть, по возможности, унифицирована, поэтому принял решение образовать единую группу разработчиков, которая займется и АПК РФ, и ГПК РФ. Мы исходили из того, что арбитражный процесс является видом гражданского процесса, поскольку, согласитесь, материя в обоих случаях одна и та же, различны лишь субъекты споров. Поэтому считаю большой удачей, что у нас появится система процессов, имеющих единую основу.
- Но почему возникает спешка, о которой Вы упомянули? Не лучше ли подольше поработать и получить продуманный закон, чем через две недели после вступления в силу начинать вносить в него поправки? Неужели придется в этом режиме дорабатывать и недавно принятые акты - УПК и третью часть ГКРФ?
- Абсолютно с вами согласен, это в корне неправильная практика. Но мои слова не относятся к работе нашего комитета по названным кодексам, которые недавно были приняты Думой и подписаны Президентом.
Так, в первом чтении УПК РФ был одобрен еще в 1997 г. Обновленная Государственная Дума приняла его во втором чтении только в конце весенней сессии 2001 г. И чтобы ускорить процесс и получить качественный текст, наша рабочая группа заседала все лето - без каникул и отпусков. Результатом стали еще несколько существенных изменений кодекса, внесенных как раз во избежание поправок "вдогонку". То же могу сказать и о третьей части ГК РФ. Работа над ней шла очень долго (вспомним, что первая часть ГК РФ действует с 1 января 1995 г.), и она была принята Думой в первом чтении лишь в конце весенней сессии 2001 г. Летом мы также многое успели усовершенствовать, и к последнему чтению проект был неплохо подготовлен. Поэтому относительно УПК и третьей части ГК РФ я не вижу оснований для упреков в поспешном принятии.
-А как обстоит дело с Земельным и Трудовым кодексами?
- Здесь ситуация иная. Но поскольку этими проектами занимался не наш комитет, могу сказать лишь о тех причинах ускоренного их принятия, которые очевидны.
Так, вопрос с Земельным кодексом действительно затянули, и просто была дана политическая установка: быстрее урегулировать данную проблему. Кроме того, мне кажется, для левых фракций Земельный кодекс служил инструментом политической борьбы. К тому же некоторые законодательные собрания субъектов федерации стали принимать заключения по проекту кодекса. И продолжать эту борьбу, откладывая рассмотрение на следующую сессию, не хотели. В результате в тексте остались и юридические неточности, и технические недоработки. Поэтому в ближайшее время придется вносить поправки, это неизбежно.
Одну из них, касающуюся фонда перераспределения земель, я уже внес. Посудите сами, в соответствии с Земельным кодексом в фонд перераспределения земель попадают участки из земель сельскохозяйственного назначения в том случае, "если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял наследство, либо все наследники лишены завещателем наследства, либо наследник отказался от наследства в пользу государства или отказался от наследства без указания, в пользу кого он отказывается от наследства" (выделено нами. - Ред.). А в силу ст. 1151 Гражданского кодекса РФ "выморочное имущество переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации" (выделено нами. - Ред.). Иными словами, наследник по закону всегда есть, в том числе (в редких случаях) это Российская Федерация.
Форсированное принятие Трудового кодекса обусловлено аналогичными причинами, и, я думаю, предстоит многое в нем уточнять.
Кстати, работа над Трудовым кодексом - это пример взаимодействия различных комитетов Думы. Занимались им в том числе специалисты аппарата Комитета, при этом внесли порядка 50 поправок, из которых приняты около 40. Кроме того, проект по нашей просьбе рассматривался в Уральской государственной юридической академии, где его анализировали специалисты по трудовому праву, и в Исследовательском центре частного права, где его изучали с точки зрения соответствия нормам ГК РФ. Так что подход был серьезный, и многое удалось успеть, но не все, к сожалению.
- Как идет работа над разделом Гражданского кодекса, касающимся интеллектуальной собственности?
- Раздел об интеллектуальной собственности дорабатывается и, совершенно точно, станет единственным в четвертой части ГК РФ. Тем самым будет завершено создание Гражданского кодекса РФ.
Структура этого акта сложилась в ходе его создания. Ведь сначала планировался единый документ. Потом, в процессе работы, решили разделить его на две части, после чего в 1994 г. приняли первую. Затем оставшиеся разделы, в свою очередь, пришлось сгруппировать в две части - вторую и третью, и в 1995 г. приняли вторую часть. Третья часть должна была стать последней, однако вновь не удалось одновременно разрешить все вопросы, и раздел об интеллектуальной собственности из нее изъяли - решили доработать и потом принять как четвертую часть ГК РФ.
Кстати, поэтапно рождается не только ГК РФ. Например, в Голландии Гражданский кодекс тоже создается по частям, причем там, как и у нас, до сих пор не принята часть, посвященная интеллектуальной собственности.
Основную причину того, что раздел об интеллектуальной собственности до сих пор не сформирован окончательно, я вижу в несогласованности позиций разных ведомств. На этот "практический" аспект наложился "теоретический" - я имею в виду разногласия научных школ: московской, питерской, свердловской и других. Материалы "круглого стола" на тему "Интеллектуальная собственность: правовое регулирование, проблемы и перспективы", опубликованные в вашем журнале (1), подтверждают актуальность и дискуссионность данной темы.
Каждая из сторон могла бы еще долго доказывать свою правоту, но закон жизненно необходим, а значит, без компромиссов не обойтись. Поэтому в конце ноября 2001 г. в Магнитогорске прошла третья Всероссийская конференция по частному праву, где собрались представители всех школ. Приехали известные ученые, специалисты в этой сфере, в том числе из Санкт-Петербургского университета, Исследовательского центра частного права при Президенте РФ, Уральской государственной юридической академии, Саратовской юридической академии и др. На мой взгляд, конференция способствовала сближению позиций, по крайней мере, удалось договориться о неприемлемости крайних взглядов. Ведь раньше одни требовали кодифицировать абсолютно все, связанное с регулированием интеллектуальной собственности, другие - включить в ГК РФ только самые общие положения. Естественно, истина находится где-то посередине.
Лично я полагаю, что в ГК РФ следует поместить в основном нормы частного права, а нормы публичного права должны быть там представлены минимально - пусть этот аспект регулируют специальные законы. Именно так я представляю себе "средний" вариант.
На последнем заседании рабочей группы в конце 2001 г. принятие четвертой части ГК РФ, посвященной интеллектуальной собственности, отложили и договорились подготовить согласованный текст. Последний уже представлен в Министерство экономического развития. Надеюсь, что Правительство РФ в 2002 г. внесет проект в Думу.
При этом я отдаю себе отчет в том, что нас еще ждут очень серьезные дискуссии. В этом смысле показательно, что, когда обсуждалась третья часть - наследственное и международное частное право, - по поводу наследования результатов интеллектуальной деятельности даже возник конфликт. Но потом удалось все же прийти к единому мнению.
- Что изменится в ближайшем будущем в сфере экономического законодательства?
- Я остановлюсь лишь на некоторых законодательных актах, которые ведет наш комитет.
Например, недавно принято важнейшее решение о ликвидации своеобразной конкуренции АПК и ГПК по проблеме корпоративных споров.
Сейчас юридическое лицо, имеющее претензии к какому-либо акционерному обществу, должно подавать иск в арбитражный суд по месту своей регистрации, а физическое лицо (сторона аналогичного спора) - в суд общей юрисдикции по месту своего жительства. Такое правило порождает на практике колоссальные проблемы. Например, в споре юридического лица с акционерным обществом пройдены все стадии, включая Высший Арбитражный Суд, приняты определенные решения; и в это же время на другом конце страны суд общей юрисдикции рассмотрел иск некоего гражданина к тому же акционерному обществу. Начинается выяснение того, чье решение "сильнее", подключаются судебные приставы, накладывается арест на имущество, доходит и до захвата предприятия, в том числе с участием "масок". Не буду приводить конкретные примеры: большинство ваших читателей их знают.
Так вот, мы приняли решение о том, что указанные споры будут вести исключительно арбитражные суды.
Может быть, менее глобальной, но очень острой, вызывающей отток иностранных инвестиций из страны является проблема исполнения решений иностранных судов. В настоящее время этот вопрос урегулирован рядом международных конвенций, данному вопросу посвящен ряд постановлений Пленума Верховного Суда РФ, Пленума ВАС и др. Тем не менее, хотя сложилась определенная судебная практика, четкого законодательного ответа на вопрос о том, кто в нашей стране выдает документы для исполнения решения иностранного суда, нет. Поэтому сейчас можно обращаться и в арбитражный суд, и в суд общей юрисдикции.
Мы полагаем, что такие решения должны выдаваться в соответствии с компетенцией судов: по экономическим спорам - арбитражными судами, по спорам между гражданами - судами общей юрисдикции.
Кроме того, комитет рассмотрел и непростой вопрос об оспариваний актов государственных органов. Приняли следующее решение: все акты (за исключением тех, которые прямо названы в федеральном законе) будут оспариваться в судах общей юрисдикции. Упомянутое исключение составят акты, связанные с экономическими вопросами (например, решения налоговых, антимонопольных органов и др.), и соответствующие претензии рассмотрят арбитражные суды. Споры обо всех остальных актах, даже если они "напоминают" экономические, но явно не указаны в федеральном законе, повторяю, будут решаться в судах общей юрисдикции.
- Как идет работа над Жилищным кодексом?
- Она продолжается. Его создание поручено рабочей группе Правительства РФ, а наш комитет принимает в этом посильное участие.
Нельзя не сказать о том, что мы уже провели несколько поправок в жилищное законодательство. Причем две явно не либеральные, ограничивающие право на бесплатную приватизацию жилья. Во-первых, теперь могут приватизировать только граждане Российской Федерации, иностранные граждане такого права не имеют. Во-вторых, нельзя будет бесплатно приватизировать квартиры, занимаемые по договору коммерческого найма или аренды.
Также недавно упорядочили вопросы, связанные с совместной собственностью на приватизированное жилье: отныне ее могут иметь только супруги и члены крестьянско-фермерского хозяйства. Предыдущую формулировку закона в принципе можно было трактовать и так, что не супруги и не члены указанного хозяйства также вправе приватизировать жилье в совместную собственность. В результате возникали проблемы при перераспределении доли умершего, так как законодательно эта ситуация никак не прописывалась. Доходило до того, что составляли договоры об определении долей и в число участников включали умершего. Конечно, это совершенно недопустимо.
- В последнее время часто говорят о жилищно-коммунальной реформе, но пока они сводится к повышению оплаты за все услуги. Закладываются ли иные подходы в Жилищный кодекс?
- Безусловно, это абсолютно неправильное мнение, суть реформы должна быть иной. Мы обязаны наполнить этот акт реальным содержанием. Так, Жилищный кодекс 1983 г. не действует по меньшей мере на 70 %. Например, принцип равенства субъектов жилищных отношений существует лишь на бумаге. Приватизировавший квартиру или живущий в доме ЖСК гражданин сейчас платит больше, чем тот, кто остается нанимателем государственной площади. Я уже не говорю о том, что нет ответов на многие вопросы, связанные с коммунальными квартирами, с обменом жилья, полностью отсутствует регулятивная составляющая по ЖСК, и т. д., и т. п. Необходимы и нормы, определяющие взаимоотношения жителей с обслуживающими организациями. Ведь уже стала привычной такая ситуация: заплатив согласно тарифу 100 руб., вдруг узнаешь, что сумму увеличили до 200 руб., причем "задним числом" - с прошлого, а то и с позапрошлого месяца.
Поэтому в развитие положений главы 35 ГК РФ ("Договор найма жилого помещения") в Жилищный кодекс войдет отдельная глава, посвященная договору социального найма и договору коммерческого найма. В том числе там будут урегулированы вопросы оплаты. Планируется и специальная глава, где будут освещены вопросы обслуживания и эксплуатации жилья. Мы постараемся прописать все очень подробно, детально рассмотреть и права, и обязанности каждой из сторон, установить ответственность за ненадлежащее выполнение обязательств.
- Какую работу проводит Комитет по законодательству с субъектами законодательной инициативы, чтобы уменьшить количество пробелов, противоречий в законодательстве?
- Действительно, это необходимая составляющая нашей деятельности, и немаловажная. В России более семисот субъектов законодательной инициативы. И нередко на рассмотрение вносятся совершенно не проработанные, не вписывающиеся в существующую систему норм законопроекты. В подобных случаях мы указываем разработчикам на недостатки, объясняем ситуацию и призываем отозвать тот или иной документ.
С законодательными собраниями субъектов федерации (которые также имеют право законодательной инициативы) мы находимся в тесном контакте. Выезжаем в регионы, часто выступаем в законодательных собраниях на местах, стараемся показать плюсы и минусы их работы. Например, характерный недостаток законотворческой деятельности заключается в том, что часто региональные законодатели, подготовив законопроект и передав его нам, просто забывают о нем. А ведь это только начало работы, далее необходимо доказывать необходимость, актуальность проекта, дорабатывать его. Легче всего сказать, что федеральные депутаты не хотят прислушиваться к мнению регионов, - сложнее донести свою мысль. Нередко оказывается, что тема законопроекта очень актуальна, надо только подправить текст или предложить иное решение поставленной проблемы.
Кроме того, при Председателе Думы создан Совет руководителей законодательных собраний субъектов федерации, с которым мы также активно сотрудничаем.
- Большое спасибо за беседу, Павел Владимирович. Желаем вашему комитету столь же плодотворной работы и в дальнейшем, а всем вашим проектам - счастливой судьбы.
1 См.: Законодательство. 2001. N 3, 4.
3, стр. 2-7, Законодательство
19/03/2002
|
