НОВЫЙ ЗАКОН "О НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ (БАНКРОТСТВЕ)"

4 декабря 2002 г. В торгово-промышленной палате российской федерации прошел "круглый стол" на тему "новый федеральный закон "о несостоятельности (банкротстве)": проблемы реализации в переходный период. Плюсы и минусы для реального оздоровления предприятий промышленности, среднего и малого бизнеса в России". Вскоре - 16 декабря - многие из участников "круглого стола" вновь встретились в конгресс-центре ТПП РФ на научно-практической конференции, посвященной вопросам, связанным с новым законом о третейских судах. Рассказывает наш корреспондент Людмила Грудцына.

Российское законодательство о банкротстве

Повестка дня круглого стола видится актуальной не только для объективной оценки состояния дел в сфере антикризисного управления в стране, но и для выработки приемлемых для государства и бизнес-сообщества путей оздоровления реального сектора экономики России с разумным использованием механизма банкротства.

Как известно. Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)", принятый Государственной Думой РФ 1 июля 2002 г. и одобренный Советом Федерации 10 июля 2002 г., был отклонен Президентом 25 июля 2002 г. Повторно Закон был принят Государственной Думой 27 сентября 2002 г. с учетом предложений Президента, а затем 16 октября одобрен Советом Федерации. 26 октября 2002 г. Президент России подписал Закон, который 2 ноября был опубликован в "Российской газете", а с 3 декабря 2002 г. вступил в силу.

Ранее действовавший Закон о банкротстве "прожил" четыре года. Это вполне достаточный срок для выявления недостатков. Большинство экспертов и аналитиков сходились во мнении, что действующая национальная система банкротства нуждается в серьезном усовершенствовании, поскольку не отвечает целям и задачам, которые ставятся перед законодательством о банкротстве в цивилизованных государствах. В частности, это было отмечено профессором, доктором юридических наук, заместителем председателя Высшего Арбитражного Суда РФ В.В. Витрянским. По его мнению, "многие из участников правоотношений, связанных с банкротством должников, рассматривая институт несостоятельности исключительно в качестве средства передела собственности, оказываются вовсе не заинтересованными в эффективном использовании Закона о банкротстве согласно его прямому предназначению" (1).

Как утверждает В.В. Витрянский, в таких условиях ожидать позитивных результатов от применения столь тонкого инструмента рыночной экономики, как законодательство о банкротстве участников имущественного оборота, было бы по меньшей мере наивно.

Законодатели и привлекаемые ими специалисты, разрабатывающие законопроекты, должны учитывать те реальные условия, в которых будет "работать" предлагаемый ими закон. Быть может, ошибка разработчиков Закона о банкротстве как раз и состояла в том, что в своем стремлении подготовить закон, не уступающий западным аналогам, они не обеспечили его механизм самозащиты от злоупотреблений и от некомпетентного поведения участников процесса банкротства.

По мнению бывшего руководителя ФСФО Г. Таля, процедура внешнего управления - это абсолютно легальный и безвозмездный способ получения в свои руки чужих материальных и финансовых ресурсов. Пока этот способ будет существовать в законодательстве, в России процедура банкротства будет использоваться не для истинных целей финансового оздоровления или ликвидации неплатежеспособных хозяйствующих субъектов, а для передела собственности.

Нынешний руководитель ФСФО Т. Трефилова считает, что Закон о банкротстве должен прежде всего обеспечивать предсказуемость распределения рисков в случае возникновения у предприятия финансовых трудностей, а также возврат денежных средств. Сейчас в некоторых регионах процедура банкротства просто превратилась в орудие для сведения счетов с политическими и экономическими конкурентами.

Руководитель Департамента регулирования предпринимательской деятельности Министерства экономического развития и торговли РФ Ц. Церенов соглашается с тем, что банкротство в России до сих пор использовалось как механизм устранения конкурента, для недобросовестного захвата предприятия, для ухода от налогообложения.

Российская национальная система банкротства базируется на четырех основных составляющих: законодательство о банкротстве, специализированная судебная система, специалисты по банкротству (управляющие, аудиторы, оценщики, консультанты), государство (не только специализированные государственные органы по банкротству, но и органы общего надзора: прокуратура, следственные органы, суды).

Как было отмечено на "круглом столе", в 1998 г. к применению Закона о банкротстве ни одна из составляющих национальной системы банкротства оказалась не готова. За истекшие четыре года ситуация практически не изменилась. Очевидная неэффективность и коррумпированность российской судебной системы стали почвой для пересмотра всего пласта законодательства о судебной системе. Судебная система оказалась не готова к возрастанию собственной роли. Это привело к тому, что суды в большинстве случаев отказывались каким-либо образом реагировать на недобросовестные действия участников дела о банкротстве, по существу, возложив свои самые важные функции на собрание кредиторов. В случаях, когда решения собрания кредиторов определяет превалирующий кредитор или группа кредиторов, действующая недобросовестно, это приводит к полному устранению судебного надзора в процедурах банкротства.

Учитывая невозможность возложения основной части задач по разрешению конфликтов в процедурах банкротства на кого-либо, кроме суда, необходимо констатировать, что основной задачей совершенствования российской национальной системы банкротства является создание таких условий работы судов, при которых была бы минимизирована сама возможность неправового воздействия на суд. Участники круглого стола констатировали, что наиболее распространенными способами неправового воздействия на суд являются политическое давление и подкуп судей (экономическое воздействие). Существующее устройство судебной системы вряд ли позволит существенно снизить возможность такого воздействия, поскольку в большинстве случаев последней для рассмотрения дела является кассационная инстанция. Высший Арбитражный Суд крайне редко принимает дела к своему рассмотрению, так же, как и обобщает судебную практику по определенным категориям споров. На данный момент в России формируется судебная практика арбитражных округов, причем практика одного округа может коренным образом отличаться от практики другого.

Далее участники круглого стола перешли к обсуждению перспектив развития института арбитражных управляющих. Большинство требований к арбитражному управляющему представляются обоснованными, но нарекания все же есть. Так, вызывает сомнение условие о наличии у кандидата стажа руководящей работы. Желание законодателя привлечь в профессию профессионалов в сфере управления понятно, однако не следует забывать, что профессиональный менеджер будет заниматься арбитражным управлением исключительно при разумном соотношении рисков и оплаты труда. В обычном хозяйственном обороте положение менеджера стабильно: у него есть контракт, социальные условия, определенная заработная плата. В арбитражном же управлении высокие риски сочетаются с низкой вероятностью назначения на действительно интересный объект с достойной оплатой труда. Стоит отметить, что профессия арбитражного управляющего в настоящее время проходит свое становление и для ее развития необходима здоровая конкуренция.

Новым Законом о банкротстве вводится обязательное страхование гражданской ответственности арбитражного управляющего, что должно гарантировать должнику и кредиторам возмещение ущерба, причиненного арбитражным управляющим. Однако в соответствии с законодательством о страховании ответственность арбитражного управляющего не будет страховаться, если ущерб причинен в результате умышленных действий или действий, совершенных с грубой неосторожностью. Упущения же в деятельности Арбитражного управляющего или неосторожные действия, скорее всего, не будут являться основанием для взыскания ущерба, поскольку в соответствии с Законом о банкротстве должник и кредиторы вправе потребовать с управляющего возмещения ущерба, только если совершенные последним действия нарушают законодательство.

Наибольшие опасения вызывает порядок выдвижения кандидатуры управляющего для назначения на конкретный объект. Рекомендовать суду конкретного управляющего сможет только саморегулируемая организация арбитражных управляющих или государственный орган по делам о банкротстве (собрание кредиторов формулирует только требования к арбитражному управляющему).

Неясным остается вопрос о том, кто выдает рекомендации для такого назначения: центральный аппарат ФСФО или его региональные отделения. Учитывая количество рассматриваемых арбитражными судами дел о банкротстве, участники круглого стола сошлись во мнении, что будет введена следующая схема: по небольшим организациям рекомендации будут выдавать региональные отделения, по крупным - центральный аппарат ФСФО.

Отдельно обсуждался вопрос о "заказных банкротствах". Средства массовой информации к таким банкротствам обычно относят дела, связанные с переделом собственности, однако в действительности их круг значительно шире. Было подчеркнуто, что основной целью процедур банкротства в любой правовой системе является максимально полное и соразмерное удовлетворение требований кредиторов. Об этой цели процедур банкротства как главной еще в 1912 г. писал профессор Г.Ф. Шершеневич.

В качестве признаваемых законодательством разных стран целей банкротства можно назвать следующие: сохранение бизнеса у должника (Франция, США); сохранение бизнеса вне зависимости от того, кому он будет принадлежать (Германия, Великобритания); максимально полное и быстрое удовлетворение требований кредиторов (Великобритания). Российское законодательство о банкротстве ставит сразу три цели: попытку сохранить бизнес у должника посредством проведения реабилитационных (реорганизационных) процедур;

сохранение бизнеса вообще (вне зависимости от будущего собственника бизнеса);

удаление из хозяйственного оборота недобросовестных субъектов.

Исходя из этого, "Заказное банкротство" Можно определить как процедуру, целью которой является удовлетворение каким-либо лицом, участвующем в деле о банкротстве, интереса, не являющегося законным с точки зрения Закона о банкротстве. Условно все заказные банкротства можно разделить на три категории:

1) кредитор или группа кредиторов проводят процедуру банкротства с целью передачи всего бизнеса должника или его части определенному лицу;

2) кредитор или группа кредиторов проводят процедуру банкротства с целью снижения активов организации, которую они или связанные с ними лица намерены приобрести;

3) должник через одного из кредиторов или группу кредиторов проводит процедуру банкротства с целью добиться отсрочек, рассрочек и иных преимуществ в платежах перед кредиторами или "увести" имущество в другое, "чистое" юридическое лицо.

Особенности нового Закона

В новый Закон о банкротстве введены нормы, существенно отличающиеся от ранее действовавшего законодательства по следующим направлениям:

1. Уточнены и расширены права и законные интересы кредиторов прежде всего за счет расширения круга юридических лиц, которые могут быть признаны несостоятельными (банкротами). Это позволит защитить интересы кредиторов всех организационно-правовых форм независимо от формы собственности. Важно, что Закон установил возможность досрочных расчетов с кредиторами в ходе внешнего управления.

2. Новым Законом усилена защита прав должника - добросовестного собственника, включая государство как собственника или акционера. Закон ввел реорганизационную процедуру: финансовое оздоровление как шанс для предприятия-должника избежать недружественного поглощения со стороны конкурентов, что позволит собственникам предприятия-должника при определенных условиях контролировать его судьбу даже в условиях возбужденного дела о банкротстве. Решение о проведении финансового оздоровления будет приниматься судом на основании решения собрания собственников должника и собрания его кредиторов.

3. Закон ввел важную новацию в порядок процедуры банкротства на начальном этапе. В целях недопущения злоупотребления правом со стороны кредиторов процедура наблюдения вводится теперь на основании заявления кредитора либо уполномоченного органа о признании должника банкротом только после проверки таких требований в специальном судебном заседании, на котором может присутствовать только кредитор, подавший заявление, и должник. Это позволит исключить ранее существовавшую возможность необоснованного ограничения прав должника и защитить эффективных собственников от недобросовестных действий кредиторов.

4. Закон дает возможность представителям учредителей должника участвовать в процессе банкротства. Они наделяются всеми правами, предусмотренными АПК РФ для лиц, участвующих в процессе, им также предоставлено право обжалования решений суда.

5. Закон радикально изменяет регулирование деятельности Арбитражного управляющего. Закреплен порядок надзора за деятельностью арбитражных управляющих в связи с отменой лицензий и категорий. В этих целях Законом усилена судебная защита прав заинтересованных лиц и судебный надзор дополнен контролем со стороны саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (СРО). Предполагается, что имеющие соответствующую подготовку и сдавшие экзамены по утвержденной программе лица объединятся в саморегулируемые организации. Закон определил нижнюю границу численности СРО - не менее 1 00 человек с обязательным условием проведения ими ста процедур банкротства (за исключением процедуры по отсутствующему должнику).

Изменена и процедура назначения арбитражных управляющих. Собрание кредиторов будет определять требования к кандидатурам административного, внешнего и конкурсного управляющего и выбирать одного из трех кандидатов.

В то же время сохранена "старая" норма о порядке освобождения управляющего от должности. По новому Закону соответствующее решение будет приниматься арбитражным судом по инициативе собрания кредиторов, что сохраняет возможность для крупного кредитора влиять на решение управляющего. В Законе введена субсидиарная ответственность СРО за ущерб, нанесенный арбитражным управляющим должнику или кредиторам. Впервые вводится страхование ответственности управляющего.

Проблемы реализации нового Закона

Ряд замечаний юридического характера, отмеченных Правовым управлением Совета Федерации РФ, так и не были учтены в тексте принятого Закона.

Так, не устранены установленные Конституционным Судом РФ противоречия между Законом "О несостоятельности (банкротстве)" и Конституцией РФ. Например, это относится к ч. 4, 6, 7, 9 и 10 ст. 132 и ч. 2, 3 и6 ст. 148 Закона, которыми органы местного самоуправления понуждаются к принятию имущества, уплате его стоимости и несению всех расходов на его содержание, даже если у органа местного самоуправления отсутствуют денежные средства. Согласно ч. 6 ст. 132 Закона о банкротстве передача объектов жилищного фонда социального использования, а также не проданных ранее социально значимых объектов в собственность муниципального образования "осуществляется без каких-либо дополнительных условий по договорной цене". Таким образом, эта правовая норма обязывает муниципальные образования приобретать указанные объекты. Более того, ч. 10 ст. 132 Закона о банкротстве налагает на орган местного самоуправления обязанность выкупать предусмотренные ст. 132 объекты. В случае неисполнения органом местного самоуправления этих обязанностей, по истечении месяца с даты получения уведомления от конкурсного управляющего все расходы на содержание жилищного фонда социального использования и социально значимых объектов возлагаются на муниципальное образование. Это положение не согласуется с нормой ч. 1 ст. 132 Конституции РФ и постановлением Конституционного Суда РФ от 23 декабря 1997 г. N 21-П.

Кроме того, по мнению участников круглого стола, новый Закон следовало бы рассматривать в пакете с федеральными законами о внесении изменений в Гражданский, Налоговый и Бюджетный кодексы, федеральными законами о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций, о реконструкции кредитных организаций, о банках и банковской деятельности.

Очевидно, что главной целью нового Закона является усиление роли государства при осуществлении процедур банкротства. Значительно расширили свои полномочия представители государства при голосовании на собрании кредиторов, удовлетворении требований кредиторов, инициировании процедур банкротства, а также по контролю деятельности арбитражных управляющих и их саморегулируемых организаций (СРО) и др. Государство выступает в процессе банкротства одновременно как кредитор и контролер.

В правоприменительной практике необходимо будет создать оптимальный рыночный баланс полномочий и ответственности всех участников банкротства и добиваться соответствия проведения процедур банкротства и финансового оздоровления их базовым (концептуальным) задачам. В практике применения Закона предстоит отработка четкого механизма ответственности для всех участников процедур банкротства (а не только для арбитражного управляющего или СРО, членом которой он является).

Переходный период

По оценке Всемирного банка в настоящее время в России восемь крупнейших бизнес-корпораций контролируют свыше 65% всех остальных корпораций, что серьезно мешает улучшению экономического положения в стране. В ближайшее время в крупных промышленных центрах и регионах страны, по замыслу законодателя, должны появиться узкокорпоративные и региональные программы контролируемого банкротства через создание "своих" СРО и монополизацию непрозрачного пока рынка банкротств.

Очевидно, что по количеству и величине активов подготавливаемых уже сегодня к банкротству предприятий можно будет в полной мере говорить об истинном смысле проводимой поспешной перестройки всего правового поля банкротств предприятий. В чьих интересах создавался, и как будет работать новый Закон под контролем государственных органов, покажет уже первый год его применения.

(1) Витрянский В. В. Пути совершенствования законодательства о банкротстве // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. N 3. - 2001.