Дело о проверке конституционности ряда положений Федеральных законов "О реструктуризации кредитных организаций" и "О несостоятельности (банкротстве)"

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.Г.ЯРОСЛАВЦЕВА

по делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобами граждан, жалобой региональной общественной организации "Ассоциация защиты прав акционеров и вкладчиков" и жалобой ОАО "Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств"

Редакция приносит свои извинения за неопубликование особого мнения судьи В.Г.Ярославцева вместе с Постановлением по данному делу (см. ВКС N 6-2002)

22 июля 2002 года, город Москва

Постановлением от 22 июля 2002 года Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащими Конституции Российской Федерации положения пунктов 1-3 статьи 23, статей 24-26 и пункта 1 статьи 27 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", а также пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в части, касающейся порядка и условий заключения и утверждения мирового соглашения при реструктуризации кредитной организации. При этом из предмета рассмотрения были исключены, в частности, положения подпункта 1 пункта 2 статьи 15 и пункта 4 статьи 23 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций".

Полагая, что все указанные нормы нарушают конституционные права и свободы заявителей, считаю необходимым высказать особое мнение по данному делу.

1. В соответствии с Федеральным законом "О реструктуризации кредитных организаций" мировое соглашение является способом реструктуризации обязательств кредитной организации. Агентство по реструктуризации кредитных организации осуществляет мероприятия по реструктуризации кредитной организации на основе плана реструктуризации кредитной организации, который должен включать в себя в том числе мероприятия по реструктуризации обязательств кредитной организации.

План реструктуризации кредитной организации, как основной документ, в соответствии с которым осуществляются конкретные мероприятия по реструктуризации обязательств кредитной организации и срок реализации которого не должен превышать три года (возможность продления предусмотрена на срок не более 12 месяцев по согласованию с Банком России), затрагивает права и законные интересы кредиторов (вкладчиков). Между тем Федеральный закон "О реструктуризации кредитных организаций" не предусматривает возможности ознакомления указанных лиц как с планом реструктуризации, так и с ходом его выполнения, устанавливая, что такая информация предоставляется только Банку России по его требованию (пункты 2 и 4 статьи 15).

Таким образом, кредиторы, не согласные с планом реструктуризации (т.е. не согласные и с условиями реструктуризации обязательств кредитной организации посредством мирового соглашения), фактически лишаются предусмотренного пунктом 4 статьи 23 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" права требовать от кредитной организации удовлетворения своих требований в размере, не превышающем размера удовлетворения их требований в случае ликвидации кредитной организации в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", и в сроки, сопоставимые со сроками ликвидации кредитной организации в ходе конкурсного производства. Тем самым кредиторы лишаются возможности какого-либо выбора или иной альтернативной модели поведения. Кроме того, предоставляя кредиторам право требования, законодатель не установил конкретный механизм реализации данного законоположения, чем создал известную неопределенность в его применении.

Между тем критерий определенности правовой нормы как конституционное требование к законодателю был сформулирован в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в соответствии со сформулированной им правовой позицией в общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР "О государственной налоговой службе РСФСР" и законов Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и "О федеральных органах налоговой полиции").

Указанные недостатки юридической конструкции положений статей 15 и 23, противоречивость в их понимании и возможность их произвольного применения позволяют сделать вывод о том, что эти положения не соответствуют требованиям статьи 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

2. В соответствии со статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, право на судебную защиту относится к основным правам, и ни одна из перечисленных в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации целей не может оправдать ограничений этого права, являющегося гарантией всех других прав и свобод человека и гражданина.

Конституционное право на судебную защиту предполагает как неотъемлемую часть такой защиты возможность восстановления нарушенных прав и свобод граждан, правомерность требований которых установлена в надлежащей судебной процедуре и формализована в судебном решении, и конкретные гарантии, которые позволяли бы реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости, что согласуется также со статьей 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В силу принципа самостоятельности судебной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации) законодатель, согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 12 марта 2001 года по делу о проверке конституционности ряда положений федеральных законов "О несостоятельности (банкротстве)" и "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", а также статей 106, 160, 179 и 191 АПК Российской Федерации, не вправе лишать суд необходимых для осуществления правосудия дискреционных полномочий, - иное противоречило бы статье 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 24 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" объединение кредиторов вправе сформировать орган для рассмотрения споров о размере требований кредиторов (а в системной связи со статьей 26 - также о составе и об очередности удовлетворения требований по денежным обязательствам и (или) обязательным платежам), утвердить порядок его создания и деятельности, а также принять решение о заключении мирового соглашения. Таким образом, названным Федеральным законом закрепляется весьма значимая процедура урегулирования разногласий, предшествующая заключению мирового соглашения.

Вместе с тем, по буквальному смыслу нормы пункта 2 статьи 24, создается квазисудебный орган, наделенный полномочиями по разрешению споров и разногласий между кредиторами и Агентством по реструктуризации кредитных организаций, причем правом определить и вынести на утверждение объединению кредиторов порядок формирования и деятельности данного органа обладает одна из заинтересованных сторон - Агентство по реструктуризации кредитных организаций. Неопределенный и не установленный законодательно статус такого органа, а также отсутствие в возможности обжалования его решений в судебном порядке не позволяют проводить урегулирование разногласий между сторонами в условиях прозрачности и надлежащего судебного контроля. В связи с этим исключается возможность надлежащего согласования интересов сторон по таким существенным элементам, как состав, размер и очередность удовлетворения требований кредиторов, и заключение мирового соглашения как завершающая стадия процедуры согласования фактически происходит в административном порядке, определенном Агентством, что превращает данную процедуру в простую формальность. Более того, как усматривается из материалов дела, указанный орган, несмотря на обращение к нему отдельных заявителей, в частности А.Б.Александрова, Н.К.Николаенко, не рассматривал, по существу, их жалобы.

При утверждении мирового соглашения арбитражный суд проверяет только соблюдение требований по форме и по порядку его заключения. Из этого исходит и правоприменительная практика. Так, Арбитражный суд города Москвы, утверждая мировое соглашение между АКБ "СБС-АГРО" и объединением кредиторов АКБ "СБС-АГРО", в определении от 8 мая 2001 года констатировал, что в настоящем деле споры по урегулированию разногласий между кредиторами и Агентством по реструктуризации кредитных организаций относительно размера внесенных в реестр требований не являются предметом рассмотрения. В соответствии со статьей 26 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" разногласия, возникающие между кредиторами и Агентством, о составе, размере и очередности удовлетворения требований рассматриваются органом, создаваемым объединением кредиторов.

Таким образом, на основании решения квазисудебного органа и во внесудебном порядке возможно лишение кредиторов их имущества, чем нарушаются положения статей 35 (часть 3), 46 и 118 Конституции Российской Федерации. Указанный порядок противоречит также пункту 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку орган по рассмотрению споров, формирование которого предусмотрено Федеральным законом "О реструктуризации кредитных организаций", не является судом с точки зрения названного положения Конвенции, а потому его решения подлежат обжалованию в суд, что оспариваемыми нормами не предусмотрено.

3. Установленный Федеральным законом "О реструктуризации кредитных организаций" порядок заключения и утверждения мирового соглашения не обеспечивает эффективной судебной защиты и кредиторов кредитной организации, имеющих исполнительные листы на основании вынесенных судебных решений.

Граждане-вкладчики, имеющие исполнительные документы и не согласные с предложенными им условиями мирового соглашения, не могут реализовать право на судебную защиту путем исполнения законного судебного решения, которым была установлена правомерность их требований, поскольку споры о несоответствии размера денежных требований, указанных в реестре требований кредиторов, денежным суммам, указанным в исполнительных листах, также не могут быть предметом рассмотрения арбитражного суда.

Кроме того, правоприменительная практика оспариваемых норм исходит из того, что заключение мирового соглашения между объединением кредиторов и кредитной организацией ведет к прекращению исполнения исполнительных документов таких граждан на основании пункта 2 статьи 23 Федерального закона "Об исполнительном производстве", согласно которому исполнительное производство прекращается в случае утверждения судом мирового соглашения между взыскателем и должником. Понятие "объединение кредиторов" в данном случае подменяет понятие "взыскатель", которым в соответствии с названным Федеральным законом определяется конкретное лицо, имеющее исполнительный документ.

Это также приводит к нарушению требований статьи 46 Конституции Российской Федерации.