НАЧАЛЬНИК УПРАВЛЕНИЯ АНАЛИЗА И РАЗРАБОТОК ИНСТИТУТА КОМПЛЕКСНЫХ СТРАТЕГИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ ЮРИЙ СИМ
- Юрий Вячеславович, что такое ФЦП - федеральные целевые программы? Что означает это сочетание слов, какова история их появления?
- Насколько мне известно, в России первое правительственное решение по федеральным целевым программам (ФЦП) было принято в конце 1993 года - по программе "Топливо и энергия". После этого пошел лавинообразный процесс их "размножения". До середины 1995 года этот процесс носил исключительно волевой и бессистемный характер, так как нормативное регулирование в сфере разработки и исполнения ФЦП отсутствовало. И только после принятия закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд было принято постановление правительства, которым утверждался порядок разработки и реализации ФЦП. В соответствии с этим порядком федеральная целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных и еще много каких мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического и еще всякого разного развития в Российской Федерации.
- То есть, по сути, эти программы рассчитаны на расшивку узких мест в развитии экономики?
- Да, идея была действительно такой. Были нормативно определены три основных условия, когда требуется проблему федерального уровня важности решать программно-целевым способом.
Первое - когда невозможно комплексно решить проблему за счет действующего рыночного механизма: второе - когда для широкомасштабного распространения научно-технических достижений в силу их принципиальной новизны требуется государственная поддержка; третье - когда для решения проблемы необходима координация изменений в технологически сопряженных отраслях.
Таким образом, ФЦП были продекларированы в качестве программного инструмента промышленной политики. Однако инерция сложившегося в 1993-1995 гг. отношения к целевым программам как форме государственной поддержки отдельных предприятий, сочетающейся с жесткой межведомственной конкуренцией за ресурсы, не была преодолена. Приоритеты, в соответствии с которыми формировались программы, носили весьма условный характер. Например, в 2000 году в разделе "Общефедеральные проблемы" было сгруппировано три ФЦП: по развитию государственной статистики, по улучшению ритуального обслуживания, по мировому океану.
- Тут возникают два вопроса. Первый - порядок финансирования ФЦП, второй - ведомства, точнее их координация в рамках реализации ФЦП. Или за реализацию этих программ может отвечать исключительно одно государственное ведомство?
- Начнем с финансирования. Федеральные целевые программы финансируются за счет средств из федерального бюджета, но не только. Используются также средства из бюджетов субъектов федерации, муниципальных образований и внебюджетные средства. Существует правило, что на один рубль бюджетных средств должно привлекаться шесть рублей внебюджетных средств. Здесь сразу появляется некоторое идеологическое противоречие. Ведь если мы говорим, что федеральные целевые программы должны быть направлены на те области, где недостаточно эффективен рыночный механизм, то возникает вопрос, с какой стати там еще появится шесть рублей внебюджетных средств, если это невыгодно частному бизнесу? А если это интересно частному бизнесу, то почему государство должно вкладывать туда свои средства? Получается, что государство начинает вмешиваться в те сферы, отрасли, где и так достаточно предпринимательской инициативы.
Теперь о том, что касается координации министерств. Федеральная целевая программа, отвечающая по содержанию нормативно установленным рамкам, как правило, является многодисциплинарной, когда, чтобы добиться тех или иных сдвигов, необходимо обеспечить согласованную реализацию институциональных, организационных, финансовых мер в различных отраслях. Таким образом, требуются усилия нескольких министерств и ведомств. В идеале согласованность, единую идеологию их действий и должна обеспечивать федеральная целевая программа. Но на практике, к сожалению, получается иначе. Чаще федеральная целевая программа представляет собой набор довольно разрозненных мероприятий, инвестиционных проектов, формально объединенных некоторой общей тематикой.
- Если вернуться к финансированию, то можно сказать, что какая-то из ФЦП была финансирована полностью?
- До 2000 года недофинансирование федеральных целевых программ было скорее правилом, чем исключением. На некоторые федеральные целевые программы выделялись лишь доли процента от запланированного в бюджете финансирования. Это приводило к распылению средств, омертвлению вложенных ресурсов.
- Вы сказали: распыление. А слово "разворовывание" подходит?
- Всегда возможна ситуация, когда государственные средства используются не по целевому назначению. Естественно, эта беда не обошла стороной и ФЦП. По-моему, проблема больше в том, что исполнение ФЦП чаще оценивается на техническом уровне, то есть проводится формальный контроль правильности расходов по ФЦП, их распределения по объектам, по видам расходов и т.п. Что касается оценки бюджетного эффекта от реализации ФЦП, оценки влияния на развитие экономики в целом, то такого рода анализ встречается крайне редко.
Но продолжим обсуждение финансирования ФЦП. В последние годы ситуация с исполнением федерального бюджета радикально улучшилась. Если посмотреть на 2000-2001 годы, то бюджетные обязательства по ФЦП исполнялись на уровне свыше 90 процентов, что весьма неплохо. Однако это сыграло и отрицательную роль, потому что привлекательность федеральных целевых программ резко повысилась для всех: для министерств и ведомств - как источник ресурсов, обеспечивающих некоторые распределительные полномочия; для бизнеса - как источник дешевых ресурсов. В результате в последнее время обострилась борьба за ресурсы реализуемых ФЦП и за формирование новых целевых программ. Кроме того, наметилась тенденция к тому, чтобы через федеральные целевые программы проводить те расходы, которые государство действительно должно осуществлять, но вовсе не через программную часть бюджета. В результате ряд ФЦП в 2002 году направлены на решение проблем, которые, честно говоря, не требуют использования такого программно-целевого инструмента.
- В 2000 году правительство открыто сказало: у нас очень большое количество ФЦП, теперь мы будем сокращать это количество. Это действительно произошло?
- Не совсем так, а точнее вовсе не так. В 2000 году была предпринята первая серьезная попытка сначала определить приоритеты, а потом в соответствии с ними сформировать необходимые целевые программы, при этом резко сократить количество программ, буквально до двадцати-тридцати, так по крайней мере заявлялось. Были к этому неплохие предпосылки, связанные с тем, что, с одной стороны, уже прорабатывалась стратегия долгосрочного экономического развития России, с другой стороны, в 2000 году завершался срок выполнения девяносто двух ФЦП. Однако неготовность предложить новые направления, неотработанность и противоречивость избранных приоритетов не позволили этого сделать, в результате на 2001 год правительство продлило более чем пятьдесят целевых программ. В 2001 году была продолжена работа по сокращению целевых программ, внешне результаты вроде бы ощутимые: в бюджете на 2002 год запланированы расходы только по сорока семи программам. Однако, по оценкам моего коллеги, ведущего исследователя ИКСИ Алексея Соколова, реальная картина совсем иная. Действительно, если в бюджете на 2001 год была запланирована реализация ста двадцати семи программ, то в бюджете на 2002 год планируется сорок семь программ. Но каким образом было достигнуто столь резкое сокращение? Преимущественно путем сохранения прежних направлений в виде программ и подпрограмм внутри отдельных ФЦП. Общее количество федеральных целевых программ и подпрограмм в 2001 году переваливало за сто шестьдесят, а в 2002 году их число приближалось к ста сорока. Так что сокращение весьма незначительное.
- Есть ли какие-нибудь примеры успешной реализации ФЦП?
- Отвечу по аналогии с известным анекдотом: да, есть примеры успешной реализации отдельных мероприятий из отдельных федеральных целевых программ. Был бы рад познакомиться с человеком, который бы ответственно заявил об успешной реализации той или иной ФЦП в целом. Конечно, можно программы различать: одна более успешная, другая менее успешная, одна более разумная, другая менее, но, чтобы ФЦП обеспечила достижение заявленного эффекта, я таких примеров не знаю. Здесь во многом сказывается проблема, которая связана с недофинансированием, потому что в этом случае возникает вопрос: как сокращать расходы по финансированию отдельных мероприятий программы? Каждое мероприятие характеризуется своим порогом, при финансировании ниже которого оно неэффективно: если вы вложили меньше средств, то это просто омертвленные средства. Таким образом, если равномерно по всем программным мероприятиям начинают сокращать расходы, получается, что часть мероприятий выполнена, часть нет. В итоге резко снижается программный потенциал ФЦП, потому что все мероприятия в идеале между собой связаны, в результате вы как бы вычеркиваете, исключаете важные мероприятия, без которых другие мероприятия, даже будучи завершенными и выполненными целиком, являются бессмысленными. К примеру, в ходе реализации конверсионных программ происходили иногда совершенно удивительные вещи. Скажем, предусматривалась разработка гражданского самолета, работы по фюзеляжу финансировались нормально, а по двигателю финансирование резко сокращалось, в результате ни о каком новом самолете и речи быть не могло.
Вот почему я не являюсь большим поклонником тех федеральных целевых программ, которые ориентированы на "координацию межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей".
- Сейчас очень модным, почти хитовым, экономическим словосочетанием является "промышленно-структурная политика". Как можно соотнести ваши исследования по ФЦП с этим понятием?
- Я попробую сделать шаг назад, ответить следующим образом. На протяжении всего периода реформ такой инструмент, как ФЦП, активно применяется. Более того, в 2002 году, несмотря на то, что относительные расходы бюджета на ФЦП в целом существенно не изменились и составляют порядка 7 процентов от общего объема запланированных расходов из федерального бюджета, был предпринят маневр в сторону увеличения финансирования программ, направленных на развитие реального сектора экономики, на повышение конкурентоспособности отраслей. Не споря с противниками промышленной политики, может быть, стоит подумать о том, что раз государственные средства расходуются на ФЦП, то желательно повысить эффективность таких расходов. По-моему, именно вследствие отсутствия промышленной политики, определяющей ограниченное число приоритетов экономического развития, федеральные целевые программы останутся инструментом выкачивания государственных ресурсов, а не обеспечения значимых сдвигов в экономике, стимулов к ее модернизации.
Помимо этого, сами нормативные основы, порядок формирования и реализации ФЦП нуждаются в существенной доработке.
- Как ФЦП соотносится с качеством госуправления?
- ФЦП, по-видимому, один из самых сильных, но при этом и самый сложный инструмент промышленной политики. Применять его нужно в весьма ограниченных масштабах, а требования к качеству государственного управления при этом очень высоки. Без кардинального повышения эффективности работы государственного аппарата, совершенствования межведомственной координации неизбежна дальнейшая профанация самой идеи ФЦП.
- Как вы относитесь к подписанной недавно ФЦП "Электронная Россия" с точки зрения Интернета и с точки зрения предыдущего вопроса - совершенствование управленческого механизма, административных технологий?
- В целом - хорошо, потому что это первая попытка государства создать условия для более динамичного развития нового сектора экономики. Можно утверждать, что по крайней мере были предприняты попытки оптимизировать и согласовать в реализации этой программы усилия частного бизнеса и государства: были проведены семинары и круглые столы с участием независимых экспертов, представителей бизнеса, в результате удалось снять часть мероприятий, которые вторгались в те сферы, где достаточно активен частный бизнес. Второе, что удалось сделать, это предусмотреть выполнение пилотных проектов. Для любой долгосрочной ФЦП весьма высок риск морального устаревания и нерациональности выбора технических решений на этапе ее разработки.
Наличие пилотных проектов обеспечивает гибкость программы, возможность ее адаптации к самым передовым решениям. Наконец, в рамках ряда мероприятий этой программы предусмотрено конкурсное распределение средств между исполнителями из различных регионов. Это позволит лучше учесть местные условия, обеспечит реализацию различных технических подходов к решению одной задачи.
Все это неплохо, но не удалось преодолеть разобщенность министерств и ведомств, ряд мероприятий дублируют друг друга. В принципе были предложены новые схемы управления такой сложной программой: планировалось создание координационного совета (для согласования интересов министерств и ведомств), консультативного совета (для взаимодействия с бизнесом, для общественной оценки эффективности программы), однако пока все это выглядит весьма туманно.
8, стр. 7, Деловой Урал
05.03.2002
|
