«Электронная Россия: проблемы и перспективы»
Интернет-конференция

НЕОПОЗНАННЫЙ ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

Пока население не станет экономически самостоятельным, говорить о самоуправлении бессмысленно

Есть некий неопознанный объект - район. Из множества районов и состоит Россия. Федеральной власти мало что известно о том, как живет, а точнее выживает, это образование, особенно в глубинке. Вряд ли столичный чиновник хорошо представляет себе, что такое "пьющая деревня". И вряд ли он знает, как крутится руководство района, чтобы накормить школьников, на чье питание из центра отпущено один рубль семьдесят три копейки в день; как сводят концы с концами бывшие колхозы, ныне называемые кооперативами, и как рядом с ними умудряются выстаивать фермеры. Не понять ему, почему традиционная русская сердобольность, плохо сочетающаяся с экономическим прагматизмом, помогает выстоять слабым даже в рыночных условиях. Провинция еще дышит - во многом благодаря неформальным экономическим отношениям.

Российскую провинцию уже не первый год детально изучает действующий в Приволжском федеральном округе Центр стратегических исследований. О результатах исследований в одном из районов Оренбургской области рассказывает эксперт центра, профессор Московского архитектурного института Вячеслав Глазычев.

- Что представляет собой этот район?

- Это очень сложное образование: одних только типов хозяйственной деятельности там можно насчитать несколько десятков. Исследуемый объект включает в себя поселок, автономное (не относящееся к району) муниципальное образование, пару сельсоветов, военный полигон, аэродром со всем авиационным хозяйством, сотни дачных участков. Есть государственные хозяйства, некоторые из них когда-то были полигонами аграрных научных ведомств. Есть фермеры. Есть детдома, которые принадлежат району, но встроены в федеральную схему. На сорок восемь тысяч населения - около шестисот человек, занятых разными формами мелкого бизнеса (извоз, торговля и т. д.). И это только официально зарегистрированных.

- Как ухитряется самоуправляться такая сложная структура?

- В большинстве случаев никакого местного самоуправления в районе нет: по факту это низовой уровень государственного управления - назначенцы. В рассматриваемой нами Оренбургской области главы районов "избираются" из числа депутатов областного ЗАКСа по представлению губернатора. И подобная ситуация в большинстве областей Приволжского округа, не говоря уж о республиках.

- Но по Конституции местное самоуправление - то есть районный уровень - у нас выборное. Насчет губернаторов еще можно сомневаться, но о местном самоуправлении в Основном законе сказано четко.

- Да, местная практика резко противоречит федеральному законодательству. Противоречия постепенно снимаются, но до местного самоуправления, видимо, просто пока не дошли руки.

- Правда, федеральный закон о местном самоуправлении написан, по сути дела, как рамочный - он, насколько я знаю, дает власти на местах широкие возможности для интерпретации.

- Именно. Каждый субъект, к примеру, волен был решать, по какому принципу ему осуществлять местное самоуправление - по территориальному или поселенческому. Второй вариант предполагает его в каждом населенном пункте, вплоть до самой маленькой деревни. По первому - субъекты можно группировать в более крупные единицы, но на то должна быть воля снизу, каковая чаще всего отсутствует. Сперва, как водится, кинулись в одну крайность - взялись осуществлять поселенческий принцип, и получили в области пятьсот семьдесят девять субъектов местного самоуправления. И у трех четвертей нечем поддержать штаны. Получилась глупость: субъекты почти сплошь дотационные, а начальники все выборные, непонятно за что отвечающие. Потом шарахнулись в другую сторону: назвали субъектом местного самоуправления район, каковых в области тридцать один. Но в районе люди плотно не живут - это двадцать-тридцать далеко отстоящих друг от друга поселений. Опять получился нонсенс. А в районе, где работаю я, есть несколько муниципальных образований, в него не входящих: они реализовали свое законное право на автономию.

- Наверняка там самодостаточная экономика - сработали эгоистические побуждения. Та же история, что и со сложнопостроенными субъектами федерации типа Тюменской области. Так?

- Да. Одно из таких образований получает все деньги от газоконденсатного завода, расположенного на его территории, и делится с другими только через область. Хуже того. Есть пара территорий, население которых в свое время уговорили приписаться к городу. То есть они не входят в район, они не самостоятельны и являются как бы частью города, из-за чего лишились льгот, полагающихся сельским жителям, - народ обмануть легко. Я говорю об этом так подробно потому, что должно быть ясно: атом обладает сложнейшей внутренней структурой. И понять что-либо про нашу экономику можно лишь уяснив, как она функционирует внизу. Чего наши макроэкономисты никак не хотят учитывать: экономики "вообще" не бывает - она всегда конкретна. Вот район, в котором двадцать шесть поселений, и половина из них живет на кислородной подушке. Даже и это - некорректное обобщение, потому что в одном из поселков живет тысяча отставных офицеров - крепких, недурно образованных мужиков, без работы. А в соседнем сельсовете задыхаются без механизаторов. В другом - негде взять небольшой кредит, чтобы запустить карьер кирпичной глины. Экономическая рациональность призывает к тому, чтобы часть хотя бы лежачих поселений умерла естественной смертью. То есть перед администрацией политический выбор: работать на поддержание сильных или подкармливать слабых. Выбор тяжелый - везде живут люди. Во многих деревнях меньше ста жителей, производство удержаться не может: работать некому, не на чем и не за что. И если их не подкармливать - они вымрут.

- Но трудоспособное население там есть?

- Юридически трудоспособные есть, но фактически работать они не хотят и не могут.

- А дети?

- Дети есть, и им нужна школа. Известно при этом, что школа - это последнее условие жизни поселения: если уходит школа, оно умирает. Многие говорят: есть же международная практика - дешевле детей возить автобусом в другую школу. На практике выясняется - не дешевле: при существующих зарплатах учителей и ценах на горючее это может быть дороже. Да и дороги минимум полгода надо чистить от снега. То же самое с медицинскими учреждениями и с прочей социальной инфраструктурой. А в ней, кстати, заняты три тысячи человек - на сорок восемь тысяч населения. Или вот еще история из той же серии: прочно стоящее на ногах частное предприятие - мясокомбинат. Торговать, правда, не очень умеют, а потому работают примерно на треть мощности, но все равно успешно. Что делает районная администрация? Навешивает на мясокомбинат лежачий колхоз. Почему же частник это терпит? Отчасти потому, что ссориться с начальством себе дороже, отчасти, представьте, из милосердия. И это общее наблюдение: наша традиционная сердобольность не умерла. Более того. Вступая в схватку с экономической целесообразностью, она пока чаще всего побеждает.

- И никакого рационального зерна в таком поведении нет?

- Почти нет. Конечно, с введением в оборот сельхозземель подобные действия можно будет рассматривать как долговременную инвестицию, и, наверное, в подкорке у коммерсантов это соображение присутствует, так как речь идет о предпринимателях уже новой формации. Хотя комбинатом владеют люди вполне зрелого возраста. Но традиции все-таки очень сильны, в том числе и советские. Еще один сюжет. Встречаюсь с деловыми людьми района: в основном это председатели колхозов, которые сейчас называются сельскохозяйственными производственными кооперативами. Они уже давно живут в нашем более или менее рыночном пространстве, но по-прежнему сладостно цепенеют от слова "госзаказ". И отказываются верить, что те золотые времена не вернутся. Изживать это нам предстоит, по моим прикидкам, еще лет десять. Но самое удивительное, что рядом с ними существуют крепкие фермерские хозяйства. К девяносто восьмому году их количество сократилось с пятисот шестидесяти четырех до трехсот шестидесяти девяти, но в прошлом году снова выросло до полутысячи. А земель в их распоряжении по сравнению с девяносто восьмым годом стало больше почти на треть.

- Как же им удалось выжить?

- Вопрос довольно сложный, но личные соображения у меня есть. Полагаю, что главным образом за счет нелегальных мигрантов, по поводу которых у нас принято бросаться словами и камнями. Основной тягловой силой являются гастарбайтеры из Таджикистана, Казахстана и Узбекистана. И это устраивает очень многих.

- Они сезонники или оседают там со всеми чадами и домочадцами? И в каком количестве?

- Есть всякие. Мои подсчеты очень приблизительны, но по ряду косвенных признаков я бы сказал, что мигранты-сезонники составляют до половины рабочей силы в крепких фермерских хозяйствах. В сельхозкооперативах они тоже есть, но количественно оценить - пока не могу. Это очень серьезный фактор, хотя на официальном уровне он пока никак не учитывается. А делать это надо, иначе мы не увидим ни реальную карту плотностей, ни тех социальных проблем, которые эти плотности с собой несут.

- Социальные проблемы мигрантов, тем более нелегальных, это проблемы тех стран, гражданами которых они являются.

- Это только так кажется. А на практике, учитывая нашу сердобольность, они становятся нашими проблемами. Когда к дверям роддома придет зарубежная гражданка на сносях, то у нас - ведь мы не Соединенные Штаты - ее примут. И принимают. Причем до такой степени, что в районной больнице на обслуживание бесполисных, безъязыких и беспаспортных граждан уже сегодня уходит десять процентов бюджета. Это большой минус, но есть все же некий - гуманитарный - плюс.

- Такой ли уж плюс при собственных социальных проблемах, которые нарастают...

- Увы, они нарастают. Я недавно узнал очень неприятную вещь: резко увеличилось количество беспризорных детей в деревнях - раньше деревня такого явления просто не знала. На один район это уже сотни детей, что требует расширения сети детских домов: емкость уже существующих покрывает лишь четверть потребности. Можно, конечно, закрыть на это глаза, но это страусиная политика. Я беседовал с директором сельского детдома, и он мне сказал: "Своих детей я дотяну, но что они будут делать, когда выйдут из детдома?". Ни страна, ни область ответа на вопрос не дают. А ведь это проблема ближайшего будущего: создание рабочих мест, требующих минимальной образованности. Если людей не удержать на месте, это увеличит нагрузку на малые города. Малые города ее не выдержат, и она упадет на мегаполисы. А ведь там самые изношенные и самые дорогие в ремонте инфраструктуры: в деревне-то до сих пор пользуются колодцем и удобствами во дворе. Цена вопроса - это гигантский отложенный расход, который необходимо оценить сегодня и в масштабах страны.

- Теневая экономика на низовом уровне очень бросается в глаза?

- Я бы предпочел называть ее неофициальной, тем более в глубинке, где все на виду и все все обо всех знают. На низовом уровне особенно заметно, что это явление членится на две связанные, но все же принципиально разные части. Первое - это то, что называется "экономикой отката" - мы ее хорошо знаем. Но есть и то, что я бы назвал "экономикой компенсации неэффективности государства". Скажем, простейшая "теневая" технология в аграрном секторе заключается в том, что занижается урожайность. Представьте: десятилетиями мы жили в условиях приписок, а сегодня мы наблюдаем "недописки", достигающие, по экспертным оценкам, пятидесяти процентов. И вот здесь - реальные, живые деньги, которые идут на починку дорог, официально она не финансируется, хотя должна, на школьные завтраки, на закупку лекарств в больницу и прочие нужды. А на какие деньги прикажете поддерживать на плаву библиотеки (представьте, в библиотеке очередь на сочинения Ницше!) и дома культуры - а они все работают - и превосходные казачьи ансамбли? Эта система по сути самообложения порождает при суммировании гораздо большие величины, чем принято считать.

- То есть именно левые деньги помогают глубинке выживать?

- Не везде, к сожалению. Пьющие деревни вряд ли что спасет. Как утверждают очевидцы, есть места, где единственной пищей является дробленое зерно, которое запаривают кипятком. Методы санации есть, они опробованы мировой практикой, но все они чрезвычайно затратны. Вот деревня, состоящая из двухсот семей, где явным образом не работает никто. Есть какие-то козы, куры, кое-где женщины ковыряются в огородах, а мужички отправляются на срезку проводов, вычислив момент, когда электричество отключают на неуплату. Иногда они промахиваются и погибают - такова жизнь. В идеале вы должны высадить туда десант из врачей, психологов, спасателей, которые станут обрабатывать каждый случай поштучно: как правило, это глубоко больные люди. Включая женщин. Если исходить из практики работы в афроамериканских гетто, то перечисленные специалисты должны наличествовать из расчета один на десять человек населения. У нас таких ресурсов просто нет - в реальности эти деревни вымирают. Или, если местность привлекательна, заселяются мигрантами. Бывает по-разному, но опять-таки надо разбираться поштучно: перепады в качестве жизни в рамках одного района огромные - в разы. Знаете, сколько официально выделяется на питание школьнику? Один рубль семьдесят три копейки в день. Знаете, что есть случаи, когда группу детей, за чье питание доплачивают родители, кормят отдельно от тех, кому родители не дают ни копейки? Надо еще придумать лучший способ разжигания классовой розни.

- Как реагируют местные власти на описываемую ситуацию?

- Я напомню одну вещь - широко известную, но недооцененную. Большинство хозяйств работает по схеме "вырастили зерно - продали зерно", и никакой переработки для создания добавочной стоимости. Небольшие по объему инвестиционные поддержки на длинных кредитах являются сегодня вопросом даже не развития, а выживания. Ведь и элементарный элеватор с мельницей при нем в таких условиях - огромный ресурс: хранение, гарантия от потерь, свои крупа-мука, возможность выпекать хлеб, наконец. По идее, здесь бы и карты в руки местной администрации, однако у нее есть только оргресурс, а денег почти нет. То есть у местного самоуправления нет главного - собственного бюджета: все спускается сверху. А ведь задача местной власти - выявлять перспективные векторы, где можно и нужно делать сознательный прорыв и ему содействовать. Далее. Мало вырастить урожай - надо еще и продать: понятно, почему бывшие председатели колхозов страдают по госзаказу. Многие руководители областей вынуждены продолжать играть в госзаказ на областном уровне. И вовсе не потому, что эти области красные - просто они колхозные: у того, кто не может ходить, опасно сразу отнимать костыли. На эту, по сути, благотворительность уходят огромные средства, хотя попытки какого-то рыночного подхода все же делаются. К примеру - торги. Область говорит: мы можем купить определенное количество зерна. Кто запросит более низкую цену, тот больше продаст. Это уже шаг к созданию конкурентной среды, повышению эффективности, снижению издержек. Но идет очень трудно, и труднее всего привыкнуть к полной прозрачности процедуры: левую продукцию легко не "заначишь".

- Очень уж мрачная картина получается...

- Есть просветы, конечно. Недавно в области провели торги на то, что раньше называли "мягкой рухлядью": одеяла, подушки, белье для тюрем, больниц и так далее. Торги открытые. Экономический департамент обладминистрации надеялся на экономию средств в двадцать процентов. В реальности сэкономили почти половину, но продавить эту процедуру стоило большого труда. Из-за ее прозрачности, которая заставила перетряхнуть налаженные и устраивающие многих связи между поставщиками и покупателями. Что еще из положительных сдвигов можно констатировать, так это резкое повышение квалификации чиновников всех уровней за последние пять-семь лет. Квалификации экономической, управленческой и общекультурной. А в последние три года можно даже говорить о кадровой революции на местах. Начальник экономического департамента в районе - это сегодня грамотный специалист, с которым можно разговаривать о проблемах любой сложности. Это большой сдвиг. И местный начальник вынужден не просто терпеть возле себя такого умника, но и считаться с ним. И даже если этого подсидят и выпихнут, велик шанс, что на его место придет такой же. Ну и в безусловный позитив надо записать то, что за десять лет базовая инфраструктура худо-бедно создана - например, очень пристойные дороги. Причем не только магистральные, но и соединяющие поселения. Район полностью газифицирован, что есть великое достижение. Мало-помалу начинает работать президентская программа "Электронная Россия" -. то есть компьютеризация. Правда, мой район экономически состоятелен.

- Опыт бывших соцстран, которые решали сходные проблемы, может быть нам полезен?

- Думаю, да. Я, например, знаю интересный пример из польского опыта - как выводили из небытия местность, где единственным ресурсом были огромные заросли ивняка. Поляки учредили международное биеннале лозоплетения, создали культурное событие, сопроводили его надлежащим пиаром. И на ровном месте создали перспективное предприятие, обеспечившее занятость местного населения. У нас же есть уникальное производство - оренбургские платки, а грамотно окучить его с точки зрения рынка - соответствующий дизайн, маркетинг, брэнд и все прочее - никому невдомек. В то же время научились же у нас делать льняное белье, которое имеет серьезный спрос за границей? Можем ведь!

- А полномочий у местных властей, на ваш взгляд, достаточно?

- Им из области спускают сметы, которые являются копией госбюджета, что мешает увидеть реальность. Сам бюджет составлен тоже не очень-то рационально. Легкую промышленность, и людей занимающую и работающую на небольших кредитах с быстрой оборачиваемостью, до сих пор в упор не видят. Неоправданно много, на мой взгляд, тратится денег на строительство новых объектов: клуба, школы, коровника. При этом совершенно не умеем и не любим ремонтировать уже имеющееся. И это понятно: заново строить проще, а кроме того, на ремонте можно украсть больше, чем на строительстве. Это одна из наших извечных российских драм. А на дотацию сельхозпроизводства дается маловато, если исходить из стратегии определения векторов роста. Искусства маневра этими средствами не хватает как наверху, так и внизу. В пределах сметы - все очень жестко, и выход за ее пределы наказуем. Но все, что сверх нее, - используется творчески. Тем самым творческая энергия отжимается в сферу неофициальной экономики, а свободно работать "на свету" практически невозможно. Так что избираемость или назначаемость властей - это важно, но еще важнее - расширить рамки, внутри которых возможна их самодеятельность, в которой, собственно, и заключается смысл самоуправления. А нынешние правила игры почти не оставляют люфта для самодеятельности. Хотя люди наши морально уже готовы: мэр города Омутнинска в бедной Вятской губернии знает наизусть все европейские документы по местному самоуправлению. А в моем районе - очень трогательный факт - есть свой гимн.

- Политика в глубинке сильно влияет на экономику?

- Не без этого. Политическая составляющая - это коэффициент к смете по районам: он может быть ноль целых девять десятых, а может - одна целая девять десятых. Все зависит от благорасположения чиновников обладминистрации. Здесь одно из самых страшных звеньев в отношениях между обладминистрацией и районом - фактический произвол: есть хороший глава района, а есть плохой. Может быть политический рисунок: наш - не наш. Уверяю вас, что внизу идет политическая борьба, не менее ожесточенная, чем наверху: все те же приемы, черный пиар и прочее. На самом деле местные чиновники демонстрируют те же подходы, что практикует Минэкономразвития: этому дам, а тому - нет. Только там речь идет о миллиардах, а здесь - о миллионах.

- Сделаем выводы?

- Я бы сказал так: внимание к району заставляет перетряхнуть концепцию развития местного самоуправления, лихо списанную с европейских образцов - чисто умозрительных для России конструкций. В частности, с тамошней хартии самоуправления. Европа прошла через века самоуправленческой практики и относительной обеспеченности населения. Жизнь показывает, что в Голландии, например, шестьсот домохозяйств в состоянии содержать школу. А в США пропорция двух местных налогов такова: на коммунальные платежи отдается (в пригороде Филадельфии) шестьдесят долларов в месяц, а так называемый школьный налог, по сути включающий в себя всю социалку, может составлять тысячу. И это нормально: если население не является экономически самостоятельным, то говорить о самоуправлении бессмысленно. И будь я законодателем, то разговор о самоуправлении начинал бы не раньше, чем хотя бы трети удастся достичь этого уровня. И конечно, с учетом динамики жизни "внизу": в пригородном сельсовете с двумястами пятьюдесятью тысячами дачных участков количество "зимнего" и "летнего" населения различается в десять раз, а расчеты на милицию и "Скорую помощь" зимой и летом одни и те же. В таких условиях игра в самоуправление - это игра жестокая, хотя и придуманная из лучших побуждений. То, что район не самодостаточен, это еще полбеды: в конце концов будь бюджетное финансирование гарантированным, можно было бы выкрутиться. Но ведь мы продолжаем жить по советским правилам: говорим "десять", а даем - три. Причем это идет сверху, и ожидать, что внизу не отреагируют соответственно, глупо: внизу от этой большой пирамиды уводится все, что можно увести. И единственный выход - легализация неофициальной хозяйственной деятельности. Понять и грамотно просчитать нашу экономику можно лишь, как Антей, припадая к самой земле, к самому нижнему уровню - району. И даже сельсовету.