Интернет-конференция
Министра юстиции Российской Федерации
Ю.Я.Чайки
"Министерство юстиции Российской Федерации: задачи и проблемы"

НА СТРАЖЕ ЗАКОННОСТИ И ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

Вступление России в Совет Европы в 1996 г. показало ее желание интегрироваться в мировое сообщество, готовность поэтапно реализовывать в законодательстве и правоприменительной деятельности положения общепризнанных международных правовых документов, прежде всего в области соблюдения прав человека.

Следствием выполнения Россией взятых на себя обязательств стало реформирование уголовно-исполнительной системы, начало которому положила передача ее из МВД России в ведение Минюста России.

Изменения и дополнения, внесенные в уголовно-исполнительное законодательство начиная с 1997 г., в конечном итоге сформировали по существу новую нормативную базу функционирования уголовно-исполнительной системы. Особое внимание в ней уделено правовому статусу лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы Минюста России.

В отличие от ранее действовавшего Исправительно-трудового кодекса РСФСР, который лишь в общем виде определял правовое положение осужденных, УИК Российской Федерации 1997 г. уделил этому вопросу целую главу, установившую приближение уголовно-исполнительной политики нашей страны к мировым стандартам. В УИК РФ, регламентирующем исполнение всех видов уголовных наказаний, закреплено, что в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и Конституцией Российской Федерации уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации и практика его применения основываются на строгом соблюдении гарантий защиты от пыток, насилия и другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения с осужденными. При исполнении наказаний осужденным гарантируются права и свободы граждан России с изъятиями и ограничениями, установленными уголовным, уголовно-процессуальным и уголовно-исполнительным законодательством. Из УИК РФ исключены ограничения прав осужденных, которые давали возможность их расширительного толкования. Нормативно определено, что права и обязанности осужденных определяются УИК РФ исходя из порядка и условий отбывания конкретного вида наказания.

Таким образом, в настоящее время правовой статус осужденных, их основные права и обязанности закреплены законодательно, а не на уровне ведомственных нормативных правовых актов. Это обстоятельство подчеркивает необходимость неукоснительного соблюдения установленных законом прав.

Вопрос соблюдения законности и прав человека в пенитенциарных учреждениях приобретает все большую актуальность по мере демократизации нашего общества, интеграции его в международное сообщество, расширения международных коммуникативных связей. Этому вопросу уделил особое внимание в докладе Министр юстиции Ю. Я. Чайка на расширенном заседании коллегии Министерства юстиции Российской Федерации 1 февраля 2002 г. В выступлении он отметил: "Соблюдение прав человека в местах лишения свободы необходимо рассматривать как важнейшую задачу в деятельности уголовно-исполнительной системы. Этому вопросу придается большое значение российским и международным сообществом, правозащитными организациями, о чем свидетельствуют результаты проведенного Гражданского форума".

В целях неукоснительного обеспечения законности и прав человека в пенитенциарных учреждениях в Минюсте России, территориальных органах УИС создана система ведомственного контроля как особая разновидность государственного контроля за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний.

Нельзя сказать, что до сих пор ведомственный контроль за соблюдением законности и прав человека в учреждениях уголовно-исполнительной системы полностью отсутствовал. Он осуществлялся и продолжает осуществляться Главным управлением исполнения наказаний Минюста России и его территориальными органами в рамках контроля за оперативно-служебной и производственно-хозяйственной деятельностью исправительных учреждений и следственных изоляторов.

Однако законодатель вкладывает более широкий смысл в понятие ведомственного контроля, что следует из ст. 21 УИК РФ, устанавливающей, что "за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказание, осуществляется ведомственный контроль со стороны вышестоящих органов и их должностных лиц", а также ст. 38 Закона Российской Федерации "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", вводящей непосредственный контроль Министерства за деятельностью учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов.

Ведомственный контроль распространяется также на уголовно-исполнительные инспекции, исполняющие наказания без изоляции от общества, которые в составе всей уголовно-исполнительной системы в 1998 г. переданы из МВД России в ведение Минюста России.

Необходимость организации ведомственного контроля со стороны управленческого аппарата подтверждена и п. 3 раздела II Рекомендации N R (95)12 Комитета Министров Совета Европы государствам-членам относительно управления системой уголовного правосудия. В нем определено введение процедуры периодического и непрерывного контроля, направленного на анализ функционирования учреждений уголовного правосудия, оценку эффективности и действенности и содействие полезному совершенствованию их деятельности путем создания внутренних консультационных органов.

В развитие приведенных выше норм и рекомендаций Совета Европы в Минюсте России создана вертикаль ведомственного контроля за исполнением законов в деятельности органов и учреждений УИС Минюста России. Она состоит из Управления по контролю за соблюдением законности и прав человека в деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Минюста России, соответствующих отделов федеральных управлений Минюста России по федеральным округам, помощников начальников территориальных органов УИС.

Следует отметить, что идея усиления ведомственного контроля путем создания такой структуры была позитивно воспринята и поддержана Советом Европы.

Организационно данная вертикаль сложилась не так давно - с 31 июля 2001 г. Этот период характеризовался становлением новой структуры, определением направлений, форм и методов работы, разработкой нормативной правовой базы, регулирующей работу по осуществлению ведомственного контроля, подбором кадров, способных решать поставленные перед службой задачи.

Эволюционным путем за счет возросшего объема решаемых задач изменилось наименование данной структуры в центральном аппарате Министерства. Инспекция по контролю за исполнением законодательства Российской Федерации в учреждениях уголовно-исполнительной системы Минюста России в декабре 2001 г. была преобразована в Управление по контролю за соблюдением законности и прав человека в деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Минюста России. В соответствии с Положением об Управлении на него возложена задача организации и осуществления контроля за соблюдением федерального законодательства и международных договоров, ратифицированных Российской Федерацией, в деятельности учреждений и органов УИС, контроля за соблюдением прав человека в учреждениях УИС, а также координация данного направления деятельности других подразделений Минюста России.

Установлен порядок, согласно которому проекты приказов и других нормативных актов по основным направлениям деятельности УИС в обязательном порядке изучаются в Управлении и визируются начальником. Без такой визы документы для доклада руководству Минюста России не принимаются. Уже на сегодня дана экспертная оценка более чем 30 проектам нормативных правовых документов на соответствие их требованиям международного и федерального законодательства.

Работа по проведению анализа нормативных правовых актов, подготовленных органами УИС Минюста России в развитие федерального законодательства, устранению обнаруженных противоречий, приведению нормативных правовых актов, регулирующих деятельность УИС Минюста России, в соответствие с требованиями международных правовых документов, ратифицированных Российской Федерацией, будет активизироваться. Данное направление, по нашему мнению, должно стать одним из ведущих в деятельности Управления.

Основным направлением деятельности Управления является рассмотрение материалов и обращений о нарушениях законодательства и прав человека в УИС, принятие мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов граждан.

Работа сотрудников Управления строится по линейно-зональному принципу. Между ними распределены обязанности по кураторству за федеральными округами. Рассматриваются в установленном порядке жалобы, заявления и обращения граждан, сообщения средств массовой информации и иные материалы по вопросам нарушения прав и законных интересов граждан.

Сотрудники Управления принимают участие в служебных расследованиях по чрезвычайным происшествиям в учреждениях УИС. Они, в частности, участвовали в расследованиях по фактам побегов тяжких преступников в 2001 г. из СИЗО N 2 г. Москвы, из тюрьмы в г. Тулуне Иркутской области и в январе 2002 г. из ИК-2 Ульяновской области. С их участием готовились материалы для рассмотрения вопросов об указанных чрезвычайных происшествиях на коллегии Министерства, приказы Министерства о наказании виновных и устранении причин и условий, способствовавших этим происшествиям. Так, приказом Минюста России по побегу 14 особо опасных рецидивистов из ИК-2 Ульяновской области 24 сотрудника привлечены к строгой дисциплинарной ответственности, из них 10 уволены из уголовно-исполнительной системы.

Во время командировок сотрудниками Управления проведены проверки организации контроля за соблюдением законности в учреждениях УИС федеральных управлений Минюста России по Центральному, Северо-Западному, Приволжскому, Уральскому, Сибирскому, Южному федеральным округам, оказана практическая помощь соответствующим отделам этих управлений. Выявленные недостатки Управлением проанализированы, подготовлено и направлено начальникам федеральных управлений за подписью Министра информационное письмо с конкретными предложениями по устранению недостатков и упущений и активизации работы.

Кроме того, проверена деятельность исправительных учреждений и следственных изоляторов по линии соблюдения законности и прав человека в республиках Дагестан, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Чувашская, Коми, Пермской, Ярославской, Нижегородской, Читинской и ряде других областей.

Работа на местах позволяет глубже изучать состояние дел в учреждениях, устанавливать рабочие контакты с сотрудниками отделов федеральных управлений, выявлять проблемы законодательного порядка. Следует отметить, что практически каждый выезд позволяет выявлять серьезные нарушения законодательства со стороны администрации учреждений. Так, в следственных изоляторах г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области выявлены случаи бытового травматизма среди спецконтингента, зачастую с тяжкими последствиями, которые практически не расследовались, оставались без должной правовой оценки.

Результаты командировок в обязательном порядке докладываются руководству Министерства. По выявленным нарушениям принимаются необходимые меры.

Широко практикуется направление в федеральные управления Минюста России по федеральным округам поручений о проведении служебных расследований или участии в них по фактам чрезвычайных происшествий и другим обстоятельствам, требующим проверок на местах, с представлением в Управление соответствующих материалов. Такие поручения направлялись в федеральные управления Минюста России по Центральному, Дальневосточному, Приволжскому, Сибирскому федеральным округам.

С целью расширения взаимодействия Управления с другими министерствами и ведомствами, организациями, а также приближения региональных структур к центру нами открыта в Интернете на сайте Минюста страница Управления. На ней в ближайшее время будут размещены нормативные правовые документы, действующие в сфере соблюдения законности и прав человека в уголовно-исполнительной системе, адреса и контактные телефоны Управления и отделов по контролю за соблюдением законодательства и прав человека в федеральных округах, информация о принятых мерах по восстановлению нарушенных прав и законности в учреждениях и органах УИС, другие материалы. В дальнейшем нами будет организована "горячая линия", на которую родственники и законные представители лиц, содержащихся под стражей, и осужденных, правозащитные организации смогут направить информацию о нарушениях законности и прав человека в УИС Минюста России. На эту же страницу могут быть направлены вопросы, касающиеся деятельности Управления, предложения по совершенствованию уголовно-исполнительного законодательства.

Исходя из проводимой государством уголовной политики, положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2002 г., мы полагаем, что будет активно развиваться институт наказаний без изоляции от общества. Эффективность применения таких наказаний во многом зависит также от строгого соблюдения требований закона при их исполнении, обеспечения прав и законных интересов осужденных. Следовательно, значимость ведомственного контроля за практикой его применения будет расти. Потребуется работа по совершенствованию законодательства в этой области и приближения его к мировым стандартам.

Кроме того, в сферу деятельности Управления входит организационное руководство и методическое обеспечение отделами по контролю за исполнением законодательства в учреждениях УИС федерального управления Минюста России по федеральному округу. На эти структуры в основном ложится нагрузка по осуществлению проверок в учреждениях УИС, работе с письмами, жалобами и заявлениями осужденных, подозреваемых и обвиняемых, их родственников, законных представителей или защитников, сотрудников учреждений и органов УИС, других граждан, в которых содержатся сведения о нарушениях законности и прав человека в учреждениях и органах УИС, дислоцированных в федеральном округе.

В настоящее время эти структуры еще не в полной мере (в силу как объективных, так и субъективных причин) решают стоящие перед ними задачи. Сказываются еще период становления, новизна проблемы, отсутствие определенного опыта, проблемы с кадрами и другие факторы. Кроме того, на них легла большая нагрузка по работе, проводимой в связи с исполнением Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2001 г. "О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации". Тем не менее нам удалось уже в январе 2002 г. организовать на базе Российской правовой академии пятнадцатидневный курс обучения начальников отделов. Работа в этом направлении будет продолжена и далее с другими категориями сотрудников.

Кроме того, практически готовы Инструкция о порядке осуществления ведомственного контроля за соблюдением законности и прав человека в деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации и Методические рекомендации по осуществлению этого контроля. Полагаем, что они явятся серьезным подспорьем в основной деятельности отделов.

Важным направлением работы Управления являются установление тесного сотрудничества с Комиссией по правам человека при Президенте Российской Федерации, комиссиями по правам человека в субъектах Российской Федерации, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и специальными уполномоченными в субъектах Российской Федерации, помощниками начальника территориальных органов УИС, поддержание деловых отношений с неправительственными правозащитными организациями, в том числе ближнего и дальнего зарубежья.

Наша задача состоит в том, чтобы обеспечить ситуацию, когда деятельность учреждений и органов УИС Минюста России будет осуществляться в соответствии с международными стандартами, основываться на безусловном исполнении требований федерального законодательства, гарантировать соблюдение конституционных, гражданских, экономических и иных прав человека в УИС.

Поддержка института ведомственного контроля за соблюдением законности и прав человека в УИС повысит авторитет уголовно-исполнительной системы как внутри страны, так и за ее пределами.