Интернет-конференция
Министра юстиции Российской Федерации
Ю.Я.Чайки
"Министерство юстиции Российской Федерации: задачи и проблемы"

РЕФОРМИРОВАНИЕ УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ МИНЮСТА РОССИИ

31 августа исполнилось четыре года с того дня, когда уголовно-исполнительная система передана из МВД в ведение Минюста. Вопрос перехода уголовно-исполнительной системы России из ведения МВД в Министерство юстиции обсуждался и готовился еще с начала перестройки в нашей стране, а вступление Российской Федерации в Совет Европы в 1996 г. значительно ускорило его решение. После Указа Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. N 1100 "О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации" эта работа вступила в фазу практической реализации. За довольно короткий промежуток времени - менее чем за год - все основные правовые и организационные вопросы были решены. После принятия Федерального закона от 21 июля 1998 г. N 117-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы" Президент страны подписал Указ о передаче УИС из МВД в ведение Минюста. В конце июля министры внутренних дел и юстиции подписали акт о приеме-передаче, а с сентября 1998 г. система в полном объеме стала функционировать в структуре Министерства юстиции Российской Федерации.

Во время переходного периода проводилась работа по концентрации функций, необходимых для комплексного решения задач, связанных с исполнением уголовных наказаний. Менее чем за три года завершен период становления уголовно-исполнительной системы в Минюсте, решены многие проблемы, возникшие в ходе ее реформирования. Приняты функции конвоирования, кадрового, тылового, ревизионного, медицинского, пенсионного обеспечения, капитального строительства.

В рамках совершенствования структуры управления в центральном аппарате созданы новые управления: правовое, профессионального образования, медицинское управление и некоторые другие.

В последнее время с учетом важности проблем, связанных с укреплением материально-технической базы, строительством и реконструкцией следственных изоляторов и исправительных учреждений, созданы управление капитального строительства и хозяйственное управление.

Приоритетным направлением деятельности является работа с личным составом. Процесс реформирования системы включает улучшение социальных условий жизни и работы личного состава. Поэтому с переходом в Минюст России нам удалось не только сохранить кадры, но и создать новую базу для подготовки нужных специалистов, организовать сеть образовательных учреждений УИС, в составе которой - учебные центры для первоначальной подготовки и переподготовки личного состава, средние специальные учебные заведения - училища, школы, колледжи, высшие учебные заведения с филиалами.

Для подготовки кадров, соответствующих современным требованиям и международным стандартам, в структуре УИС Минюста России действуют 6 высших учебных заведений, средняя специальная школа, два юридических колледжа, более 80 учебных центров, научно-исследовательский институт. В прошлом году создана Академия права и управления Минюста России. Расширено заочное обучение юристов и психологов. В программы обучения всех учебных заведений включены курсы по соблюдению прав человека в местах лишения свободы.

С переходом в ведение Министерства юстиции территориальные органы управления УИС приобрели совершенно иное качество. Они стали равноправными участниками отношений в регионах наряду с УВД, прокуратурой, УФСБ и другими правоохранительными структурами, напрямую решают вопросы с президентами, губернаторами, главами администраций на местах, что тоже очень важно, потому что это не только материальная поддержка, но и имидж системы, признание ее роли в обществе, понимание решаемых ею задач.

О большом внимании руководителей регионов к проблемам уголовно-исполнительной системы свидетельствуют прошедшие в последнее время совместные заседания коллегий Минюста России и коллегий по безопасности при полномочных представителях Президента в федеральных округах. Недавно такое заседание прошло в Приволжском федеральном округе. На нем присутствовали представители всех областей, входящих в этот регион. Проводили его Министр юстиции Ю. Я. Чайка и полномочный представитель Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе С. В. Кириенко. Обсуждались очень важные для уголовно-исполнительной системы региона вопросы. Польза от такого обмена мнениями, реализации принятых решений огромна.

С передачей уголовно-исполнительной системы в Министерство юстиции изменилось отношение к ней со стороны руководства государства. С большим вниманием относятся к проблемам УИС и Президент, и Правительство, и парламент страны. Хорошие традиции были заложены В. В. Путиным, когда он провел первое селекторное совещание по вопросам системы с руководителями региональных администраций. Это послужило основой для дальнейшего развития плодотворного взаимодействия УИС с властными структурами в регионах и изменило отношение местных руководителей к дислоцирующимся на их территории исправительным учреждениям, побудило их думать, как и чем помочь колониям и следственным изоляторам.

Те сложные процессы, которые происходят в уголовно-исполнительной системе Минюста России, стали более понятными для представителей властных структур. Благодаря этому удалось несколько укрепить материальную базу, успешнее решать больные вопросы, связанные с борьбой с туберкулезом, содержанием ВИЧ-инфицированных и т. д.

В настоящее время удалось сократить численность осужденных и подследственных. Впервые за долгое время в прошлом году их количество уменьшилось более чем на 100 тыс. человек. И в текущем году идет снижение численности спецконтингента в следственных изоляторах и колониях. Это не только результат изменения нормативно-правовой базы, но и следствие эволюции во взглядах и психологии представителей структур, которые работают во взаимодействии с нами. Изменили отношение к вопросам исполнения наказаний и судебная система, и прокуратура, и в МВД по-иному стали относиться к проблемам УИС. То есть все звенья правоохранительной системы государства прониклись пониманием целей и задач реформирования УИС, в результате чего в местах лишения свободы стабилизировалась обстановка.

Этого трудно было добиться в прошлые годы, когда ГУИН был в структуре МВД, где сосредоточен большой конгломерат самых разных служб и доминирующими направлениями являются охрана общественного порядка, борьба с организованной и экономической преступностью, распространением наркотиков и пр. В этом перечне исполнение уголовных наказаний было отнюдь не на первом месте. Сейчас, когда уголовно-исполнительная система функционирует в составе Минюста России, задачи, которые решают учреждения и органы УИС, считаются приоритетными.

В результате совместных с местными органами власти усилий только в 2001 г. в эксплуатацию сданы 9 исправительных учреждений, 3 лечебно-профилактических учреждения для больных туберкулезом и наркоманией общим лимитом 1,7 тыс. мест и 2 тыс. мест в СИЗО. В текущем году планируется ввести в действие еще 12 исправительных учреждений, более 2 тыс. мест в СИЗО. Финансирование системы возросло с 14 млрд. руб. в 2000 г. до 32,7 млрд. руб. в текущем году.

В августе 2001 г. Правительством Российской Федерации утверждена Федеральная целевая программа "Реформирование уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы". В соответствии с ней предусмотрено в ближайшие пять лет построить 37 новых и реконструировать 93 действующих СИЗО и тюрем на 46 тыс. мест. Ею же предусмотрены меры по увеличению рабочих мест для осужденных и обеспечение жильем сотрудников СИЗО и тюрем.

Улучшилась оперативная обстановка в учреждениях УИС Минюста России. Так, только в текущем году общее количество преступлений (295), совершенных в учреждениях УИС, сократилось по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 27,2 %, побегов (54) - на 25,0 %. Численность лиц, находящихся в розыске (767), сократилась на 14,2 %.

Повысилась эффективность взаимодействия подразделений УИС с другими правоохранительными органами. Количество преступлений, раскрытых по информации учреждений УИС, в текущем году возросло на 17,9 %.

В последние годы в нашей стране вопросам укрепления законности, соблюдения прав и свобод граждан придается исключительно важное значение. Наведение порядка в этой сфере стало важной составляющей взятого руководством страны курса на преобразование России.

Не осталась в стороне и пенитенциарная система страны.

В соответствии с рекомендациями Гражданского форума, проходившего в Москве осенью прошлого года, в центральном аппарате Министерства, в Главном управлении исполнения наказаний и в территориальных органах управления УИС создана специальная служба по соблюдению прав граждан, находящихся в местах лишения свободы. Ее создание мы расцениваем как важный шаг в процессе реформирования пенитенциарной системы России. Сотрудникам этой службы на местах предоставлены широкие права. Они независимы при осуществлении своих действий и подотчетны только начальнику территориального органа, их полномочия распространяются на все учреждения, расположенные на территории субъекта Российской Федерации. Им предоставлен также широкий круг полномочий во взаимоотношениях с органами государственной власти, юстиции, прокуратуры, уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, правозащитными и другими организациями.

Задачи по гуманизации уголовного законодательства и системы наказаний были так поставлены Президентом страны В. В. Путиным в его посланиях Федеральному Собранию в прошлом и в этом году: "Наша главная цель добиться неотвратимости наказаний, а не его чрезмерной суровости".

Основа этой работы - обновление и совершенствование законодательной базы. Поэтому переход уголовно-исполнительной системы в Минюст ознаменован изменением ее нормативно-правовой базы. Приняты новые важные законы, ведомственные нормативные акты, регламентирующие деятельность УИС. Если бы наша система оставалась в МВД, проекты подготовленных нами нормативных актов проходили бы с трудом, поскольку требовали больших внутриминистерских согласований. Кроме того, многие из этих законов напрямую затрагивают интересы ряда служб Министерства внутренних дел - следственных органов, органов охраны общественного порядка и др. И конечно, эти подразделения МВД могли бы не только затянуть, но и вообще сделать невозможным принятие того или иного нормативного акта.

В Министерстве юстиции законопроекты, касающиеся уголовно-исполнительной системы, проходят согласования без всяких проволочек. Это очень важно, потому что механизм исполнения наказаний не может четко работать без нормальной нормативно-правовой базы. В течение последних двух лет принято 5 федеральных законов и 14 постановлений Правительства, направленных на государственную поддержку уголовно-исполнительной системы, укрепление гарантий прав граждан, совершивших преступления и временно изолированных от общества.

Значительной вехой на пути приведения законодательства Российской Федерации в соответствие с международными стандартами стал Федеральный закон от 9 марта 2001 г. N 25-ФЗ, в соответствии с которым внесены существенные изменения в Уголовный, Уголовно-процессуальный, Уголовно-исполнительный кодексы и другие законодательные акты Российской Федерации. Данным законодательным актом предусмотрено сужение практики применения в стране в качестве меры пресечения содержания под стражей. Сегодня под стражу заключаются главным образом лица, совершившие тяжкие и особо тяжкие преступления. В отношении остальных лиц, совершивших преступления небольшой или средней тяжести, эта мера применяется лишь в порядке исключения.

Стали шире применяться иные виды процессуального принуждения - залог, поручительство, а в отношении несовершеннолетних - отдача под присмотр родственников, опекунов или иных заслуживающих доверия лиц.

Ограничены сроки содержания под стражей подсудимых во время рассмотрения дела в суде. В ранее действовавшем законодательстве такие сроки не были установлены, и подсудимые содержались под стражей неоправданно длительное время.

В этом Законе главное не то, что мы несколько декриминализировали законодательство, а то, что сама уголовная политика изменилась в сторону либерализации наказания, оценки деяния человека, подхода к нему, - вот чего удалось добиться. Сейчас за неумышленные преступления направляют в колонию-поселение, а прежде очень многие попадали в исправительную колонию. Смешиваясь с криминальной частью осужденных, они приобретали уголовный опыт. Вместо цели перевоспитания человека достигалась другая цель - его ставили в условия криминализации. Сейчас осужденный оторван от преступной среды, потому что находится в колонии-поселении среди себе подобных и не подпадает под отрицательное влияние криминальной части лишенных свободы. Впервые осужденные за преступления небольшой и средней тяжести тоже направляются в колонию-поселение.

Расширены основания и изменен порядок применения различных видов досрочного освобождения от отбывания наказания.

Внесены изменения в уголовно-исполнительное законодательство, в соответствии с которыми переписка осужденного с защитником или лицом, оказывающим юридическую помощь на законных основаниях, цензуре не подлежит, за исключением случаев, когда администрация располагает достоверными данными о том, что содержащиеся в переписке сведения направлены на планирование или организацию преступления.

Реализация положений, заложенных в указанном Федеральном законе, наряду с другими мерами организационно-правового характера позволила уже в 2001 г. добиться сокращения численности контингента в исправительных учреждениях примерно на 100 тыс., из них на 31 тыс. - в следственных изоляторах.

В текущем году численность контингента в СИЗО сократилась еще на 19 тыс. человек, в воспитательных колониях - на 9,7 тыс., осужденных женщин - на 3,4 тыс. Это позволило также улучшить материально-бытовые условия в учреждениях уголовно-исполнительной системы, обеспечить более полную защиту прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных.

Для справки:

на 1 июня 2000 г. в СИЗО содержалось 272,7 тыс. человек,

на 1 июня 2001 г. - 244,8 тыс. человек,

на 1 января 2002 г. - 212 тыс. человек,

на 1 июня 2002 г. - 192,4 тыс. человек.

В итоге сокращение контингента в СИЗО по сравнению с максимальной численностью составило 80,3 тыс. человек. Переполнение уменьшилось с 226,3 % до 155%.

И сейчас, продолжая эту работу, мы подготовили ряд новых законопроектов, которые поддерживает Президент России и которые уже начали рассматриваться в Государственной Думе. Они предусматривают снижение санкций по ч. 2 ст. 158 (кража), что приведет к снижению числа осужденных, признаваемых особо опасными рецидивистами. В этих законопроектах предусматривается также смягчение наказания по ряду статей, которые слишком перегружены карательными санкциями.

Через уголовно-исполнительную систему проходит большое число людей, и необходимо четко определиться: кого следует лишать свободы, изолировать от общества, а кого - нет. Цель - не нанести непоправимый вред человеку, который может искупить вину и без изоляции, и не нанести ущерб обществу, отторгая от него людей, не представляющих общественной опасности.

Важнейшим шагом в осуществлении судебно-правовой реформы стало принятие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, который введен в действие с 1 июля этого года. Если дать самую общую характеристику новому УПК, то можно сказать, что на смену старому уголовному судопроизводству, бывшему орудием борьбы с преступностью, приходит новое, которое во главу угла ставит вопросы соблюдения прав граждан.

Расширены полномочия суда в ходе досудебного разбирательства. Теперь, как во всем цивилизованном мире, только суд вправе принимать решения об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, домашнего ареста; о продлении срока содержания под стражей; о помещении подозреваемого, обвиняемого, не находящегося под стражей, в медицинский или психиатрический стационар и т. д.

Усилены гарантии прав лица, задерживаемого по подозрению в совершении преступления. С принятием нового УПК РФ санкцию на задержание свыше 48 часов, арест, обыск, выемку корреспонденции и т. д. должен давать только суд.

Изменены условия определения в качестве меры пресечения заключения под стражу. В частности, она может назначаться при невозможности применения иной, более мягкой меры пресечения и на основании судебного решения. Введена новая мера пресечения, альтернативная заключению под стражу, - домашний арест.

Реализация данного Кодекса позитивно скажется прежде всего на положении дел в следственных изоляторах.

Работа по совершенствованию законодательства, принятию других мер, прямо влияющих на ситуацию в местах лишения свободы, продолжается.

В соответствии со ст. 12 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации в учреждениях уголовно-исполнительной системы созданы необходимые условия для реализации права осужденных на обращения с предложениями, заявлениями и жалобами в различные инстанции. В прошлом году внесены изменения в законодательство, предусматривающие, что Уполномоченный по правам человека в России при проверке жалоб осужденных имеет право посещать учреждения УИС без специального разрешения.

Защите прав подозреваемых, обвиняемых и осужденных, в том числе от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения, способствует усиление общественного контроля за деятельностью учреждений и органов УИС. В связи с этим в Государственной Думе рассматривается проект федерального закона "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности".

Уголовно-исполнительная система стала открытой. В этом смогли убедиться эксперты Совета Европы и члены международных и российских правозащитных организаций, посещавшие места лишения свободы.

Принципиально изменились взаимоотношения со средствами массовой информации. Ежегодно публикуется более 2 тыс. материалов, в том числе проблемных, о деятельности пенитенциарных учреждений. Зарубежные журналисты наравне с российскими имеют возможность лично ознакомиться с положением в местах лишения свободы.

Наращиваются усилия по обеспечению права осужденных на труд. В минувшем году создано дополнительно 42 тыс. рабочих мест, постепенно растет заработная плата осужденных.

Положительные перемены в реализации курса на реформирование системы, гуманизацию условий отбывания наказаний, соблюдение прав человека наиболее заметны в сфере воспитательной и социальной работы с осужденными. Утверждена соответствующая концепция, качественно обновляются взаимоотношения между персоналом и их подопечными, укрепляются позиции педагогов, психологов, социальных работников.

В соответствии с нормами Уголовно-исполнительного кодекса России (ст. 108, 1 12) в исправительных учреждениях реализуется право осужденных на получение основного общего и профессионального образования. Дальнейшее развитие получило заочное и дистанционное обучение. В настоящее время более 600 осужденных из 28 территориальных органов обучаются в 24 средних и высших учебных заведениях страны, получают специальности, пользующиеся спросом на рынке труда.

Все это, несомненно, способствует быстрейшей адаптации к жизни после освобождения и препятствует возвращению в преступную среду.

В соответствии со ст. 14 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации осужденным гарантируется свобода совести и вероисповедания. В учреждениях уголовно-исполнительной системы действуют 319 церквей и храмов, 664 молитвенные комнаты. В исправительных учреждениях 37 регионов России созданы и действуют 138 воскресных школ, в которых обучаются около 5 тыс. осужденных.

Сотрудники системы осознали, что только гуманная пенитенциарная система способна обеспечить исправление оступившегося человека, что она не должна быть орудием подавления и угнетения личности. В работе с осужденными приоритет отдается педагогическим методам, установлению доверительных отношений между персоналом системы и осужденными, решению социальных вопросов. Жесткие формы давления на личность уходят в прошлое.

Несмотря на известные трудности, которые сейчас переживает наша страна, на государственном уровне принимаются меры по улучшению социальных условий для сотрудников УИС. С 1 июля текущего года будет существенно - в два раза - повышено их денежное содержание. Многое делается в части медицинского обслуживания персонала. Для этих целей создается собственная сеть поликлиник, действует 15 лечебно-диагностических центров реабилитации и три санатория. И эта работа продолжается. Во многих регионах с помощью местных администраций открыты базы отдыха для семей сотрудников, принимаются меры по обеспечению их жильем, оказывается другая социальная помощь. В текущем году планируется построить свыше 40 тыс. кв. м жилья для персонала УИС.

Перспективы развития уголовно-исполнительной системы мы связываем с государственной и общественной поддержкой принимаемых Минюстом России мер по смягчению уголовной и уголовно-исполнительной политики, совершенствованию законодательной базы, эффективному использованию собственных резервов, повышению социальной защищенности персонала УИС. Успеха на нынешнем этапе реформирования российской пенитенциарной системы можно добиться только путем консолидации усилий всех заинтересованных сторон.