БЮДЖЕТ ГОТОВ К ЛОББИЗМУ
19 сентября депутаты Госдумы приняли проект федерального бюджета на 2004 год в первом чтении. За принятие законопроекта в первом чтении проголосовал 271 депутат, против высказались 100, один воздержался. Госдума также приняла в первом чтении дополнения в Бюджетный кодекс в части создания стабилизационного фонда. Законопроект был внесен правительством вместе с проектом федерального бюджета. Рассмотрение проекта бюджета во втором чтении намечено на 15 октября.
Расходы федерального бюджета в соответствии с законопроектом в 2004 год составят 2 трлн. 659 млрд. 447 млн. руб., доходы - 2 трлн. 742 млрд. 850,4 млн. руб. Объем ВВП прогнозируется на уровне 15 трлн. 300 млрд. руб., а уровень инфляции - 8-10%. Превышение доходов над расходами в сумме 83 млрд. 403,4 млн. руб. направляется с 2004 года на образование стабилизационного фонда в порядке, установленном бюджетным законодательством.
В ходе пленарного заседания выступили премьер-министр Михаил Касьянов, вице-премьер правительства, министр финансов Алексей Кудрин, а также председатель Счетной палаты Сергей Степашин. Как заявил председатель комитета Госдумы по бюджету и налогам Александр Жуков при обсуждении проекта бюджета на 2004 год в первом чтении "конструкция бюджета на 2004 год обладает весьма значительным запасом прочности". Председатель Счетной палаты РФ Сергей Степашин также отметил, что представленный законопроект с профессиональной точки зрения "более глубоко проработан, чем предыдущие". По словам Касьянова, "нынешний состав Госдумы поставил рекорд по конструктивному рассмотрению и принятию законов".
Первое чтение, как и прогнозировалось, прошло достаточно мирно. Накануне рассмотрения бюджета были созданы максимально благоприятные условия: правительство заручилось поддержкой центристов, с которыми были проведены консультации в рамках "нулевого чтения", а кроме того, бюджет можно назвать президентским, учитывая, что он пользуется особым патронажем со стороны Владимира Путина. Это выражается, во-первых, в принадлежности президенту основной идеи бюджета о создании стабилизационного фонда, во-вторых, именно президент поставил задачу принять проект бюджета до 28 ноября, что станет существенным фактором, препятствующим затягиванию процесса прохождения бюджета в нижней палате парламента; в-третьих, Владимир Путин регулярно проводит встречи с Алексеем Кудриным, подчеркивая первостепенность вопросов бюджетного процесса для Кремля. Также недавно была проведена встречи с председателем Госдумы РФ Геннадием Селезневым, где спикер нижней палаты парламента уверил президента в способности Думы уложить в обозначенный президентом срок.
Помимо благоприятного политического контекста прохождения бюджета в Думе, сам проект бюджета обладает целым рядом особенностей, минимизирующих усилия депутатов по перекраиванию параметров бюджета. Так, бюджет составлен на основе максимально оптимистического прогноза, что определяет пределы роста доходов, а соответственно, роста расходов; его центральными приоритетами является снижение налогов, а значит снижение поступлений в бюджет, что также не позволяет лоббировать повышение расходов, создание стабилизационного фонда, что снижает зависимость экономики России от мировой конъюнктуры и, наконец, снижение непроцентных расходов как концептуального решения правительства России.
Несмотря на все декларируемые достоинства бюджета, он подвержен давлению со стороны депутатов по целому ряду направлений. Их можно разделить на две части: те, которые уже не могут быть пересмотрены депутатами после принятия бюджета в первом чтении, и те, которые будут подвергаться наибольшей критике в ходе второго и третьего чтений. Так, после первого чтения неприкасаемыми оказываются утверждение размеров стабилизационного фонда и основные параметры бюджета. В то же время распределение средств по отдельным статьям бюджета станет ключевым вопросом в ходе второго и третьего чтений.
Правительство в этом контексте может столкнуться с двумя типами проблем. Первый связан с концептуальными вещами: это региональный лоббизм, который вытекает из реформы межбюджетных отношений и вопросы целевого использования средств стабилизационного фонда. Регионы требуют компенсировать отмену налога с продаж в размере 60 млрд. руб., выделить 90 млрд. руб. на повышение зарплат, 32 млрд. руб. - на погашение долгов по ЖКХ, около 30 млрд. руб. - на погашение иных накопившихся долгов. Кроме того, большая часть депутатов концептуально не согласна с правительством по таким вопросам, как механизм формирования стабилизационного фонда, схема расходования его средств. В бюджете-2004 планируется перечислить в стабфонд 83,4 млрд. руб., то есть весь профицит. По мнению депутатов, часть профицита может быть использована на финансирование отдельных статей расходов. Депутаты также возражают и против размещения средств стабфонда в иностранных госбумагах под 5% годовых, а для выплаты равной профициту части основного долга в 3 млрд. долл. (выплаты основного долга на 2004 год - 9 млрд. долл.) занять деньги на западных рынках под 7% годовых. Судьбу же финансового резерва намерено решать само правительство, против чего возражают депутаты, настаивая на принятии специального закона, закрепляющего необходимость передачи всех остатков, после уплаты долгов, в стабфонд.
Правительство рискует столкнуться и с другого рода проблемами более конъюнктурного, но от этого не менее жесткого характера. Это предвыборный лоббизм, направленный на расширение финансирования по социальным статьям бюджета и традиционный лоббизм, без которого не обходится ни один бюджетный процесс. Что касается предвыборного контекста бюджетного торга, то именно против него направлен целый ряд превентивных действий президента: Путин заранее предупредил депутатов еще в своем ежегодном послании Федеральному собранию и в Бюджетном послании о недопустимости лоббирования популистских инициатив.
Принятие проекта бюджета в первом чтении все больше превращается в рутину: механизм детально отработан, а сам акт одобрения является свидетельством политической лояльности Думы правительству России. Принятию такого политического решения предшествовала процедура "нулевого чтения", где центристы сумели договориться с правительством по ключевым для себя вопросам, а их позиция в этом контексте является определяющей. В любом случае при прохождении бюджета в Госдуме в рамках первого чтения мало затрагивает лоббистские аппетиты депутатов, которые в большей степени проявятся при втором и третьем чтениях.
