От предшественников новый руководитель антимонопольной службы Игорь Артемьев унаследовал ведомство, которое многими бюрократами и промышленниками воспринимается как пятое колесо в телеге российской экономики. Убежденный “яблочник” Артемьев убежден, что борьба с картелями позволит правительству направить эту телегу в верном направлении. Дело за малым: компании должны научиться уважать, а суды — правильно толковать антимонопольное законодательство.
— С чем вы связываете свое назначение на должность руководителя антимонопольной службы — со знакомством с президентом по работе в Санкт-Петербурге, активной антимонопольной позицией “Яблока” или обещанием президента воспользоваться кадровыми ресурсами проигравших думские выборы демократов?
— Мне кажется, все факторы сыграли роль. Во всяком случае, я занимался антимонопольной политикой и в Петербурге, и в партии “Яблоко”.
— А собеседование с вами при приеме на работу было?
— Герман Греф и Дмитрий Козак обсуждали со мной разные варианты, а потом президент мне позвонил и пригласил на встречу, где были поставлены задачи. После этого меня принял [Михаил] Фрадков, где, собственно, и было сделано официальное предложение. Тогда я понял, что речь идет о Федеральной антимонопольной службе. Премьер мне поставил определенные задачи, буквально через два дня, мгновенно, без раскачиваний, вышло распоряжение. Это происходило между 8 и 11 марта.
— Вы не только остаетесь членом партии “Яблоко”, но и приняли на работу в ФАС много людей, тем или иным образом связанных с экспертной деятельностью “Яблока”. Обсуждаете ли вы антимонопольную проблематику с Григорием Явлинским? Участвуете ли вы в жизни “Яблока”?
— Последние три месяца я приезжаю на работу в 9 утра, уезжаю в 9 вечера. Времени на то, чтобы подробно общаться с коллегами [по партии], не хватает. Хотя я стараюсь поддерживать дружеские отношения — так случилось, что большая часть моей сознательной жизни прошла в “Яблоке”, мои друзья тоже в “Яблоке” и очень много контактов с ними выходит за рамки политической деятельности. Я остаюсь членом “Яблока” и считаю невозможным для себя покинуть партию в такой трудный период, да передо мной никто этот вопрос и не ставил. Тот же [Борис] Грызлов, будучи министром внутренних дел, успевал руководить партией “Единая Россия”. Но, естественно, законы госслужбы лимитируют любого служащего. Это касается и лояльности президенту и правительству, и табу на использование служебной информации.
— Минэкономразвития предлагает сместить акцент антимонопольного контроля с доли, занимаемой крупными компаниями на рынке, на их поведение. Поддерживает ли ФАС такую смену акцентов?
— Мы с [замминистра экономического развития] Андреем Шароновым очень много обсуждали эту тему и пришли к общему выводу, что важны обе составляющие. Очевидно, что само доминирование не является преступлением и правонарушением, а наказывать нужно только за злоупотребление доминирующим положением. Поэтому нам нужен разумный инструментарий, когда возмещение по конкретным правонарушениям соответствует ущербу, нанесенному контрагентам, государство должно иметь возможность штрафовать компании за неправильное поведение, принудительно разделять предприятия. Сегодня эти механизмы в законодательстве прописаны плохо.
Хотя порог контроля будет резко повышен, контроль за крупными сделками все равно необходим. В концепции нового закона о конкуренции, который мы согласовали с Минэкономразвития, разрешение ФАС нужно будет получать для сделок с активами [стоимостью] порядка миллиарда рублей, а уведомительный порядок будет действовать по сделкам на сотни миллионов рублей.
Основной вид контроля, который должен возникнуть, — это не столько контроль по величине активов, сколько контроль по долям рынка. То есть в какой-то момент от контроля за активами нужно будет почти отказаться и перейти на отслеживание долей рынка. Если компания занимает на рынке долю выше 35%, она должна быть включена в соответствующий реестр, а мы — отслеживать все ее шаги, связанные с концентрацией. И речь здесь идет не только об общероссийских компаниях, но и о тех, кто доминирует в конкретном регионе.
— Как сильно вы планируете увеличить штрафы?
— Сейчас практически все штрафы исчисляются в МРОТ, тогда как во всем мире для определения штрафов применяется показатель оборота [компании]. Такой механизм мы планируем заложить в новом законе — например, 3% от годового оборота предприятия. Это не чистая прибыль, а обороты, и это будет серьезно. Так как в результате применения таких штрафов компании могут даже обанкротиться, большой размер штрафа играет очень важную профилактическую роль.
— Какие еще поправки в антимонопольное законодательство вы считаете первоочередными?
— Я мечтаю о том, чтобы законодательство дало право гражданам и некоммерческим организациям обращаться в суды с исками о пресечении недобросовестной конкуренции и монополистической деятельности. Кто сейчас может обратиться в суд? Коммерческие организации, которые привлекают нас в качестве третьего лица, а чаще всего мы сами, т. е. чиновники. Но такая система имеет достаточно высокий коррупционный потенциал. Если же изменить систему, то монополистической деятельности будут препятствовать общественные институты. А антимонопольная служба будет концентрироваться на особо крупных делах, помогая выигрывать дела гражданам, если считает справедливыми их иски. Но вне зависимости от позиции ведомства рынок и институты гражданского общества получат возможность отстаивать свои интересы без чиновников. Кроме того, мы планируем попросить Высший арбитражный суд, Верховный суд и Генеральную прокуратуру обобщить правоприменение, сложившееся за последние годы, по закону о конкуренции.
— Что-то еще интересное будет в законе?
— Сегодня нет ответов на очень много серьезных вопросов, без которых невозможно нормальное правоприменение. Самый распространенный случай — это согласованные действия, по сути негласные соглашения. Например, бензоколонки разных компаний согласованно повышают цены на нефтепродукты — мы сейчас имеем несколько дел в производстве, когда это явно происходит. Суды по-разному толкуют, что такое согласованные действия, некоторые суды от нас требуют принести протокол, подписанный должностными лицами, как будто у нас есть возможность такой протокол раздобыть. Как будто участники сговора подписывают какие-то протоколы. Понятно, что в этом случае статья 6 закона о конкуренции и согласованных действиях просто не будет работать.
Что же делать в ситуации, когда структура себестоимости не меняется, например сырье не дорожает, инфляция не растет, и вдруг все одновременно металлургические компании повышают цену на сталепрокат? Мы будем считать коэффициент корреляции и если увидим, что повышение цен не связано с внешней конъюнктурой или сырьевыми затратами, т. е. с чисто экономическими факторами, то будем предъявлять иск в суд и жестко наказывать такие согласованные действия. Потому что это раскручивает инфляционную спираль, способствует спаду производства в смежных отраслях, и компании должны за это платить. Мы хотим, чтобы компании уяснили: если ты повышаешь цены, потому что точно так же сделал твой потенциальный конкурент, то твое поведение экономически некорректно.
— Но как использовать коэффициент корреляции в суде? Я понимаю, что экономический анализ можно провести, но как это прописать в законе?
— Так же, как в Европе. Если там суд установит, что вы повысили тарифы, в то время как затраты не выросли, и сделали это одновременно с потенциальными конкурентами, то это будет трактоваться как нарушение антимонопольного законодательства. Если, повышая цены, ты одновременно с другими компаниями просто хочешь повысить свою рентабельность за счет потребителя, то это правонарушение, которое подлежит наказанию.
— Когда закон будет в правительстве и когда он окажется в Думе?
— Я думаю, что к закону будет большой общественный и не общественный интерес и те высококонцентрированные структуры, которые сегодня на рынке работают, будут внимательно его отслеживать. Поэтому вокруг него будет самая настоящая политическая борьба. Правительство планирует рассмотреть его в ноябре, и я рассчитываю, что Дума рассмотрит его на весенней сессии будущего года.
— Во многих странах антимонопольные службы наделены правом вести оперативную работу и имеют силовое прикрытие. Будете ли вы добиваться аналогичных полномочий для ФАС?
— Я не думаю, что на нынешнем этапе мы будем просить оружие, организовывать маски-шоу, изымать документацию и допрашивать. Сегодня в экономике этих шоу и так достаточно. Размножение силовых органов может с точки зрения экономики обойтись государству очень дорого.
ФАС должна состоять из белых воротничков. Но в концепцию закона заложено, что силовые органы, т. е. МВД, прокуратура, ФСФМ и др., должны будут реагировать на наши официальные предписания, выполняя оперативные действия, а наши коллеги будут работать вместе с ними.
— Одним из первых ваших заявлений на новом посту было обвинение в адрес строительных компаний крупных городов в монополизме. При обсуждении законопроектов об ипотеке этот тезис поддержал и премьер Михаил Фрадков. Как вы собираетесь бороться со “смычкой” крупных строительных компаний с чиновниками?
— Это очень непростое дело. Мы сейчас проводим мониторинг по всем субъектам Федерации и видим, что одно из самых узких мест ценообразования на жилье — это предоставление земельных участков под застройку. Сплошь и рядом нарушаются федеральные законы, участки предоставляются без конкурса, эксклюзивно. Значительное количество игроков на этом рынке связаны с чиновниками, и, получая эксклюзивное право на участки, они резко взвинчивают цены.
Мы вышли с предложением ограничить совокупную долю земельных участков, выделяемых одной компании. Не может быть такого, чтобы у одной компании было 60% всех земельных участков, предназначенных под застройку.
— А сколько может?
— Мы считаем, 35% или даже 25% с учетом того, насколько острая ситуация сложилась.
— Что вы думаете о политике властей Москвы и Санкт-Петербурга, которые без тендера выделяют участки под автозаправки крупным компаниям, например МНГК и “ЛУКОЙЛу”?
— Мы возбудили дело против МНГК, так как московская администрация подписала ряд документов о том, что земельные участки под строительство бензоколонок будут даваться только этой компании. Мы это оспорили, сейчас идет стадия переговоров, и, если вопрос не будет решен с точки зрения конкурентного права, мы обратимся в судебные органы. А если говорить о “ЛУКОЙЛе”, то мы уже получили заверения петербургской мэрии, что конкурс обязательно состоится.
— Собирается ли ФАС вмешаться в ситуацию на рынке черных металлов, цены на которые с начала года выросли на десятки процентов?
— Не просто собирается. Мы солидарны и с теми, кто писал заявления о росте цен на строительные материалы, трубную заготовку для нефтянки и сырье для автопрома. Мы возбудили дело против “Северстали” и против Магнитогорского металлургического комбината по согласованным действиям. Мы посчитали коэффициент корреляции графиков цен двух предприятий. Он составил 0,95%. То есть корреляция очень высокая, практически говорящая о том, что согласованные действия имели место. Компании подали встречные иски, и московский арбитражный суд вынес на прошлой неделе решение не в нашу пользу. На мой взгляд, это связано как раз с несовершенством законодательства. Мы на этом не остановимся и пойдем в вышестоящий арбитражный суд. Рано или поздно мы все равно выиграем.
— Но Минэкономразвития, как сказано в письме Шаронова Фрадкову, не считает действия металлургов сговором.
— Они ссылались на данные, которые у них имелись по экономическому анализу, и указывали, что ФАС проводит собственное расследование. Просто мы в отличие от них прямо отвечаем за эту ситуацию и поэтому проводили более глубокое исследование. И цифры, полученные нами, показывают, что согласованные действия и злоупотребление доминирующим положением имели место.
— Более 90% рынка мобильной связи контролируется операторами “большой тройки”, а доля одной только МТС превышает 40%. Тревожит ли вас такое положение? Может ли объединение “ВымпелКома” и “МегаФона” (если акционеры компаний согласятся) получить одобрение ФАС?
— Что касается разрешений, то мы будем смотреть конкретную ситуацию на конкретный момент времени. За последние три года ситуация на этих рынках менялась очень резко: сначала как грибы росли компании, потом происходила концентрация. При этом конкуренция привела к реальному снижению тарифов. Просто нужно правильно определить границу этого рынка. Сегодня операторы мобильной связи конкурируют не только друг с другом, но и со стационарной фиксированной связью, так что наличие трех или двух игроков может быть достаточным для того, чтобы конкуренция не страдала и рынок нормально развивался.
— На рынке фиксированной связи по большому счету остаются только два игрока — “Альфа” и “Система”, а доли остальных маргинальны. Будет ли ФАС предпринимать усилия по разукрупнению этого рынка?
— У нас пока нет ощущения, что рынок фиксированной связи нуждается в радикальных мерах [по деконцентрации]. Но ситуацию нужно анализировать не только в целом по России, но и в разрезе территорий. На локальном уровне периодически возникают проблемные ситуации, и мы возбуждаем дела.
— С чем связано пристальное внимание ФАС к Единой торговой компании и будете ли вы настаивать на ее ликвидации?
— Для нас это дело знаковое, и мы будем добиваться всеми законными способами, чтобы компания была ликвидирована и заплатила большие штрафы. Мы отправили заявление в Генеральную прокуратуру, которая уже возбудила по этому вопросу уголовное дело. Если органы государственной власти в лице ФАС проиграют это дело, то мы будем свидетелями монополизации сбыта.
Что, собственно, произошло? Два десятка заводов производят каустическую соду, хлор и целый ряд химических компонентов, необходимых, скажем, в коммунальном хозяйстве. Казалось бы, они могли бы напрямую заключать контракты с потребителями и конкурировать друг с другом, тогда потребитель мог бы выбрать, у кого дешевле, как ему удобнее работать, и цены бы не росли. Но была создана сбытовая компания, которая, по сути дела, вступила в сговор с этими заводами, монополизировала их сбыт и в два раза повысила цену. Все разговоры о том, что это улучшило экономическое самочувствие этих заводов, на нас впечатления не производят. Потому что все смежники, естественно, теряют в два раза. У ЕТК уже появляются последователи на других рынках. Все это противоречит экономическим интересам нашего государства и интересам граждан.
— Будет ли ФАС поощрять или сдерживать концентрацию в отраслях, которые участвуют в глобальной конкуренции, например в черной металлургии?
— Это один из самых серьезных вопросов конкретной политики, с ответом на который должно определиться правительство. Вообще, какой-то самостоятельной политики для антимонопольной службы вне политики президента, правительства и парламента не существует. Потому что мы должны реализовывать только то, что нам дает закон и есть в конкретных планах правительства.
Крупные вертикально-интегрированные компании благодаря своему размеру выигрывают в конкурентных отношениях с другими странами, и это очень хорошо для нашей экономики, ведь они платят здесь налоги. Но, с другой стороны, практика показывает, что эти структуры используют высокий уровень концентрации для использования своей монопольной силы на внутреннем рынке. Тем самым они раздувают инфляционную спираль, забирают часть национального дохода, подавляют малый бизнес и т. д.
Наше ведомство должно учиться правильно определять границы рынков. Допустим, если против той же “Северстали” будут возбуждаться дела антимонопольными органами той страны, где у нее сильные конкурентные позиции, то мы будем защищать нашу компанию от дискриминации в той мере, в какой ее действия законны и процессуально состоятельны. Но если компания попытается воспользоваться своим доминированием на внутреннем рынке, как, на наш взгляд, произошло в последнее время, мы безжалостно будем выходить в суды.
Мы будем стремиться к тому, чтобы естественные монополии, “Газпром” или РАО ЕЭС, огромную долю своих заказов распределяли на конкурсах только среди малых предприятий. Мы будем стремиться к дезинтеграции вертикально-интегрированных компаний при учете, конечно, их места в международном разделении труда.
— В мае цены на бензин выросли на 10% — сложно себе представить, что затраты нефтяных компаний, которые добывают нефть, перерабатывают ее и одновременно заливают топливо в бензобаки, растут такими темпами. Собираетесь ли вы вмешаться?
— Правительство поручило нам разобраться и подготовить на этот счет предложения, но вообще эта ситуация типичная. Каждый год в начале лета из-за посевной происходит резкое увеличение спроса, так что отчасти это баланс спроса и предложения. Но, например, в Ставропольском крае мы ведем дело о согласованных действиях нефтяных компаний и добиваемся через суд серьезных штрафных санкций.
Но помимо сезонного всплеска спроса и злоупотреблений со стороны компаний на подорожание бензина повлияли и другие факторы. Например, перенос акцизов с оптового звена непосредственно на бензоколонки привел к снижению конкуренции.
Если вы посмотрите, цены на бензин в Америке или в Британии выросли тоже очень существенно. И у них обсуждается вопрос об интервенциях [из государственного резерва] нефтепродуктов. Мы [антимонопольное ведомство] давно уже продвигаем эту идею. Я надеюсь, нам удастся убедить председателя правительства в необходимости биржевой торговли нефтепродуктами, для начала в рамках госзаказа. Концепция такого законопроекта существовала еще до меня, но этот механизм каждый раз блокировался крупными корпорациями, которым это было невыгодно. Потому что одна из классических схем уклонения от налогов — это трансфертное ценообразование. Мы теряем миллиарды рублей в доходах бюджетов, эти деньги оседают в карманах коррумпированных чиновников, и покончить с этим можно только через прозрачный биржевой механизм.
— В прошлом году было много критики в адрес МАПа. Еще до отставки правительства было известно, что ведомство расформируют. С чем вы это связываете?
— Мне кажется, что вовсе не вина предыдущего руководства, а скорее его беда, что очень многие компетентные специалисты, с которыми я познакомился в МАПе, просто не смогли многое реализовать. Во многих случаях не удавалось противостоять олигархическим группировкам, поэтому правоприменение было избирательным. А сейчас то ли время пришло, то ли ситуация каким-то образом изменилась, но мы чувствуем поддержку президента и председателя правительства. Меня самого очень сильно удивило, что за все три месяца, которые я работаю, — а мы подписали, я думаю, около сотни разных дел, затронули очень серьезные экономические интересы — мне никто из правительства, из администрации президента не позвонил с советом, а как надо решать тот или иной вопрос. Если бы мне сказали, что так будет, я бы, наверное, не поверил.
БИОГРАФИЯ
Игорь Артемьев родился 27 ноября 1961 г. в Ленинграде. Окончил биологический факультет Ленинградского государственного университета. В 1990-е гг. получил второе высшее образование на юридическом факультете Санкт-Петербургского государственного университета.
С 1989 г. принимал активное участие в политической жизни города. Был избран в Ленсовет, позднее — в Законодательное собрание Петербурга.
С 1992 г. — председатель комиссии по экологии и городскому хозяйству Ленсовета. С 1994 г. — председатель комитета по бюджету городского Законодательного собрания. В 1996-1999 гг. — первый вице-губернатор, председатель комитета финансов администрации Петербурга. С 1999 г. — руководитель фонда экономических и политических исследований “ЭПИЦентр — Санкт-Петербург”. В 1999-2003 гг. — депутат Госдумы, зампред фракции “Яблоко”, зампред думского комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам.
С 10 марта 2004 г. — руководитель Федеральной антимонопольной службы РФ.
