Экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, согласно ст. 190 АПК РФ могут быть урегулированы сторонами по правилам, установленным в главе 15 Кодекса «Примирительные процедуры. Мировое соглашение», путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом.
В Постановлении Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» (п. 17) указано, что в данном случае применяется правило об утверждении мирового соглашения.
Вместе с тем соглашение не может быть утверждено арбитражным судом, если оно нарушает права и законные интересы других лиц и его положения противоречат закону. Именно поэтому в Постановлении Пленума особо отмечается, что при применении указанной нормы арбитражным судам необходимо исходить из того, что государственные и иные органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность.
При каких обстоятельствах и по каким категориям дел возможно заключение данного соглашения? Журнал «Арбитражная практика» предложил высказаться на сей счет судьям арбитражных судов, ученым, адвокатам.

В. В. Блажеев, и. о. заведующего кафедрой гражданского процесса МГЮА, кандидат юридических наук, доцент:
— В арбитражном процессе на суд всегда возлагалась обязанность предпринять все необходимые меры, направленные на примирение сторон. В случае его достижения сторонами заключалось мировое соглашение, на основании которого завершалось судебное разбирательство и выносилось определение о прекращении производства по делу.
Принципиальная новизна положений АПК РФ 2002 г. состоит в том, что ст. 138, 190 Кодекса впервые используют термин «примирительные процедуры», допуская их применение как по спорам, возникающим из гражданских, земельных правоотношений, так и по публично-правовым спорам.
Если под примирительной процедурой следует понимать установленный арбитражно-процессуальным законодательством порядок урегулирования спора самими сторонами или с участием других лиц, осуществляемый под контролем арбитражного суда, то в отличие от ранее действовавшего новый АПК РФ предусматривает детальный порядок заключения, утверждения и исполнения мирового соглашения. Данная процедура органически включена в арбитражное судопроизводство и является его составной частью (глава 15 АПК).
Что касается иных примирительных процедур (переговоры, посредничество и др.), то они не нашли закрепления в АПК РФ 2002 г. Содержащееся в п. 2 ч. 1 ст. 135 и ст. 158 АПК РФ упоминание о возможности обращения сторон к посреднику не получило своего дальнейшего развития. В Кодексе отсутствует особый порядок урегулирования споров с его участием.
Итак, в АПК прописана только процедура заключения мирового соглашения. Это не означает, что стороны лишены возможности прибегнуть к услугам посредника или провести переговоры после возбуждения дела в арбитражном суде. Однако указанные действия носят внесудебный характер и совершаются за рамками производства по делу. Речь не случайно идет о совершении отдельных действий, поскольку российское законодательство не предусматривает и внесудебных процедур урегулирования споров.
Второе принципиальное новшество сводится к тому, что в виде общего правила ст. 190 АПК РФ допускает заключение соглашения по делам, возникающим из административно-правовых и иных публичных правоотношений, за отдельными исключениями, предусмотренными федеральными законами.
Сложно согласиться с тем, что данное положение применимо ко всем спорам из публично-правовых отношений, подлежащим рассмотрению в арбитражных судах.
Совершенно очевидно, что невозможно заключить мировое соглашение по делам об оспаривании нормативных правовых актов, поскольку обжалуемый нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы не только заявителя, но и других лиц, не участвующих в рассмотрении дела.
Исключено применение процедуры мирового соглашения по делам о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности за совершенное правонарушение. По таким делам все вопросы, связанные с совершением административного правонарушения и определением меры ответственности юрлица или индивидуального предпринимателя, могут быть решены лишь арбитражным судом.
Заключение соглашения, как представляется, допустимо при разрешении споров, возникающих из имущественных отношений, регулируемых налоговым, таможенным, финансовым и другим законодательством. Возможность использования института мирового соглашения основана на том, что регулирование налоговых, таможенных и иных публичных отношений осуществляется не только с помощью императивных норм, но и диспозитивных начал. Именно в пределах действия последних и возможна выработка условий заключаемого между сторонами соглашения по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, а также о взыскании с юридических лиц или индивидуальных предпринимателей обязательных платежей и санкций.
Так, согласно ст. 64 НК РФ и ст. 121 Таможенного кодекса РФ уполномоченный орган вправе предоставить отсрочку, рассрочку в порядке и на условиях, установленных данными кодексами. Поэтому, если спор о взыскании обязательных налоговых платежей находится на рассмотрении арбитражного суда, стороны могут заключить соглашение, по условиям которого ответчик обязуется погасить задолженность и уплатить причитающиеся штрафы в рассрочку или с отсрочкой платежа.
Не исключается урегулирование спора между сторонами путем заключения мирового соглашения на условиях зачета взаимных имущественных обязательств, возникших из налоговых и иных публичных правоотношений.
Например, Арбитражный суд г. Москвы отказал в иске ФГУП «НПО им. С. А. Лавочкина» к ИМНС РФ по г. Химки о признании неправомерным отказа в проведении реструктуризации задолженности по налогам и сборам, зачисленным в областной бюджет. Апелляционная инстанция Арбитражного суда г. Москвы подтвердила решение арбитражного суда первой инстанции.
Отменяя состоявшиеся по делу судебные акты и направляя его на повторное рассмотрение, ФАС Московского округа, в частности, обратил внимание на то, что имевшая место переплата налогов за 1996 г. может быть зачтена в счет текущих платежей по заявлению налогоплательщика в порядке, предусмотренном ст. 78 НК РФ. Поэтому при новом рассмотрении дела арбитражному суду следует принять меры для заключения между сторонами соглашения о зачете переплаты в счет текущих платежей или вновь образовавшейся задолженности1.
Следовательно, по делам, возникающим из административно-правовых и иных публичных правоотношений, возможно заключение соглашения только в ограниченных случаях. По общему правилу обязательства, вытекающие из публично-правовых отношений, не могут изменяться мировым соглашением.
Поскольку мировое соглашение может заключаться и по спорам, возникающим из публично-правовых отношений, его нельзя рассматривать исключительно как гражданско-правовой договор. Уместной представляется более широкая трактовка мирового соглашения. Таковым является любое соглашение, согласно которому стороны на взаимовыгодных условиях в пределах предоставленных им полномочий ликвидируют спор, что влечет прекращение производства по делу.

Н. В. СЕРДЮКОВА, начальник отдела анализа и обобщения судебно-арбитражной практики Арбитражного суда Томской области, кандидат юридических наук; Д. В. КНЯЗЕВ, аспирант кафедры гражданского процесса Томского государственного университета:
—Как известно, вся российская правовая система делится на две большие группы отраслей, кардинально отличающихся друг от друга механизмом правового регулирования, — это частноправовые и публично-правовые отрасли.
Публичным отраслям присущ императивный метод правового регулирования. Если же для описания отрасли права использовать способы (средства) правового регулирования, то для публичных отраслей будет характерно обязывание (предписание совершить какие-то действия) и запрет (возложение обязанности воздерживаться от определенных действий).
Диспозитивный метод правового регулирования, т. е. возможность для сторон правоотношения урегулировать свои действия по собственному усмотрению, и такой способ (средство) регулирования как дозволение (предоставление субъекту права на совершение определенных положительных действий) характерны для частноправовых отраслей права. Договор, соглашение сторон в каком бы то ни было виде возможны лишь там, где нормы отрасли, регулирующей соответствующие отношения, допускают усмотрение сторон правоотношения. Однако сами публично-правовые отрасли российского права неоднородны в том смысле, что в них могут содержаться нормы, принадлежащие к различным режимам правового регулирования.
Поэтому разрешение спора из каких-либо отношений посредством мирового соглашения возможно лишь в том случае, если нормы, регулирующие эти отношения, носят диспозитивный, дозволительный характер. Поскольку возможность заключения мирового соглашения лежит в плоскости не столько процессуального, сколько материального права, точнее, отраслей, которые регулируют публичные отношения, необходимо разобраться, допускают ли публичные материальные отрасли договорное регулирование правоотношений.
По делам об оспаривании нормативных актов мировые соглашения недопустимы. При утверждении соглашения по спору о признании нормативного акта недействительным неизбежно нарушались бы интересы третьих лиц, поскольку нормативный акт, в силу своей природы, распространяется на неопределенный круг лиц. А это прямо запрещено ч. 3 ст. 139 АПК РФ.
Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц. В основном это споры из административных и финансовых отношений. Отличительными чертами метода регулирования административного и финансового (а также налогового как института финансового) права является императивность большинства норм, жесткое нормирование поведения участников отношений, их неравноправность, подчиненность одного другому.
Такой характер регулирования позволяет говорить о невозможности заключения какого-либо соглашения субъектами рассматриваемых отношений. Однако в науке административного права уже продолжительное время разрабатывается концепция административного договора и, как следствие, возможность диспозитивного регулирования некоторых публичных правоотношений. Это позволяет предположить, что и в судебном процессе возможно применение административного договора в качестве прототипа мирового соглашения (может, считать его «иной примирительной процедурой», предусмотренной ст. 190 АПК РФ?).
Очевидно, что невозможно мировое соглашение в виде нормативного договора (в том числе договоров о компетенции). Исключается мировое соглашение в виде генерального, регионального, отраслевого, тарифного соглашения. Договоры о взаимодействии (сотрудничестве) чаще всего носят декларативный характер и вряд ли могут приобрести вид мирового соглашения в рамках арбитражного судопроизводства. Не берем случаи, когда такие договоры помимо деклараций содержат в себе гражданско-правовые обязательства. Урегулирование спора из них посредством мирового соглашения не вызывает сомнений.
Государственные контракты об обеспечении государственных нужд, хоть и причисляются к административным договорам, носят ярко выраженный гражданско-правовой характер. Спор из государственного контракта будет рассматриваться в исковом порядке, заключение мирового соглашения в котором — обычное дело. Договоры о компетенции, как уже говорилось, являются нормативными. Однако к ним также относятся договоры между госорганами и частными лицами о передаче (делегировании) и наделении государственно-властными полномочиями, которые носят индивидуальный (правоприменительный) характер. Из договора возможен спор, когда юридическое лицо оспаривает какие-либо действия госоргана или должностного лица, который будет рассматриваться по правилам главы 24 АПК РФ.
Теоретически заключение соглашения в рамках арбитражного судопроизводства, регулирующего спор, возникший из указанных отношений, возможно. Спор должен носить экономический характер. Однако необходимо учесть особый порядок утверждения упомянутого договора государственным органом, чаще всего четкую регламентацию нормативными актами условий соглашения, действий государственного органа по заключению подобных соглашений. А это делает практически невозможным примирение сторон.
Кроме того, полномочия на заключение мирового соглашения согласно ст. 62 АПК РФ должны быть специально оговорены в выдаваемой представителю доверенности. Сложно предположить, что представитель государственного органа, представляющий интересы государства и прежде всего госбюджета, будет наделен таким правом в доверенности.
Споры из бюджетных отношений. Большинство норм бюджетного права как «института государственных доходов», входящего в круг общественных отношений, урегулированных нормами финансового права, носят императивный характер. Заключение мировых соглашений по таким спорам недопустимо. Однако здесь возможны споры, имеющие публично-правовой характер. Они будут рассматриваться не на основании раздела III АПК РФ, а в порядке искового производства. Это спор из договора о бюджетном кредите, не связанный с взысканием обязательных платежей и санкций или обжалованием акта госоргана о бесспорном взыскании этих платежей. По нему стороны могут заключить мировое соглашение.
Споры из налоговых правоотношений (в том числе дела о взыскании обязательных платежей и санкций). Возможность урегулирования процедуры взыскания налогов (сборов), пени и санкций путем заключения мировых соглашений и применения иных примирительных процедур представляется спорной, поскольку судебные органы в данном случае занимаются проверкой правильности взыскания соответствующих сумм, составляющих часть казны Российской Федерации. В литературе высказывается мнение, что при урегулировании налогового спора, точнее, при взыскании налога стороны под контролем суда могут договориться о рассрочке его уплаты.
С этим трудно согласиться. Во-первых, нормы о предоставлении отсрочки (рассрочки) уплаты налога (сбора, пени) носят императивный характер и не допускают усмотрение государственного органа. Во-вторых, о предоставлении отсрочки (рассрочки) не может быть заключено какое-либо соглашение. Согласно Налоговому кодексу РФ об этом должно быть принято решение компетентного органа.
В п. 1 ст. 63 НК РФ говорится об органах, имеющих право на предоставление отсрочки (рассрочки) по налогу (сбору, пени). Как правило, это финансовые органы (Минфин России либо соответствующие органы субъектов РФ). В то время как взысканием неуплаченного налога занимаются налоговые органы. Именно они выступают одной из сторон спора в арбитражном суде.
Однако НК РФ предусматривает и другие способы изменения срока уплаты налога (сбора, пени) — налоговый кредит и инвестиционный налоговый кредит. Дело о расторжении договора об (инвестиционном) налоговом кредите рассматривается в порядке искового производства. Большинство из условий договора (п. 6 ст. 67 и п. 6 ст. 65 НК РФ) стороны могут устанавливать самостоятельно. Поэтому, как нам представляется, при рассмотрении дела о расторжении указанных договоров стороны могли бы заключить мировое соглашение, в котором как-то иначе оговорить условия договора. Это еще один пример спора из публичных правоотношений, который подлежит рассмотрению в порядке искового судопроизводства.
Заключение мирового соглашения по делам об административных правонарушениях также вызывает сомнения. Нормы о привлечении к административной ответственности носят императивный характер и не могут быть изменены по соглашению сторон. Арбитражный суд при рассмотрении заявлений о привлечении к административной ответственности и об обжаловании постановлений о привлечении к таковой должен оценить правильность либо неправильность применения норм административного законодательства и речи о какой-либо договоренности между сторонами здесь быть не может.

Н. М. СЕРЕГИНА, адвокат Адвокатской конторы № 23 «Бутырская» коллегии адвокатов «Московская городская коллегия адвокатов»:
— Расширение сферы применения примирительных процедур в арбитражном процессе по АПК РФ 2002 г. обусловлено новым концептуальным подходом законодателя к формулированию задач судопроизводства в арбитражных судах. Одна из них — содействие становлению и развитию партнерских деловых отношений, формированию обычаев и этики делового оборота (п. 6 ст. 2). Представляется, что именно использование примирительных процедур наиболее полно способствует реализации указанной задачи на практике. Включение в АПК РФ ст. 190 «Примирение сторон» дает юристам повод переосмыслить привычные представления о целях, видах и границах примирения в целом.
Однако обращает на себя внимание и другое — общая позитивная тенденция по расширению применения примирительных процедур в контексте дел, возникающих из публичных правоотношений, проявилась в большей степени декларативно, нежели практически. Статья 190 АПК РФ предельно лаконична и малоинформативна. Главы же 23—26 Кодекса, регулирующие производство по отдельным категориям дел, возникающих из публичных правоотношений, напротив, объемны и детальны. Сложившаяся ситуация предоставляет сторонам и арбитражному суду значительный простор для толкования.
Можно констатировать, что факт включения обсуждаемой нормы в АПК РФ, вопреки ожиданиям2, не внес ясности в правоприменительную практику, породив среди ученых и практиков несколько прямо противоположных точек зрения:1) данная статья — «мертвая», применять ее на практике невозможно, так как она несовместима с императивным методом регулирования («власть-подчинение»), присущим делам, возникающим из публичных правоотношений3; 2) применимость статьи напрямую зависит от категории дела и, значит, она имеет ограниченное действие4; 3) примирение возможно по любой категории дел, если федеральным законом не установлено иное, но использование классической его формы — мирового соглашения — возможно не всегда; 4) препятствий для широкого использования мирового соглашения нет, если, конечно, каким-либо федеральным законом не будет установлено иное; вместе с тем возможное содержание мирового соглашения предопределяется категорией дела5.
Какой же практический потенциал заложен в ст. 190 АПК РФ? Структурно она расположена в главе 22, посвященной особенностям рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Следовательно, в ней должны содержаться какие-либо отличия от общей нормы, касающейся примирения сторон, изложенной в ст. 138 АПК РФ и относящейся к главе 15 «Примирительные процедуры. Мировое соглашение».
Содержатся ли такие особенности в ст. 190 АПК РФ и если да, то в чем они состоят? Буквальное толкование этой нормы позволяет установить лишь одну особенность примирения сторон — оно возможно только по экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (п. 1—4 ст. 29 АПК РФ), и невозможно по «другим» делам, возникающим из данных правоотношений (п. 5 ст. 29).
Систематический анализ ч. 5 ст. 49, ч. 2—3 ст. 139, ч. 6 ст. 141 и ст. 190 АПК РФ позволяет сделать вывод, что при решении вопроса об утверждении арбитражным судом мирового соглашения в рамках раздела III Кодекса действует следующий принцип: заключенное сторонами мировое соглашение по любому экономическому спору, возникающему из административных и иных публичных правоотношений, подлежит утверждению, если не установлено, что оно противоречит федеральному закону или нарушает права и законные интересы других лиц.
В случае отказа в утверждении мирового соглашения в определении должны быть указаны конкретные мотивы, по которым арбитражный суд пришел к таким выводам, со ссылкой на федеральные законы (п. 6 ч. 1 ст. 185 АПК РФ). Данное определение может быть обжаловано (ч. 9 ст. 141, ч. 1, 3 ст. 188).
В АПК РФ не раскрывается понятие «другие примирительные процедуры» и, следовательно, нет императивного требования о том, что они должны быть направлены именно на прекращение дела, как утвержденное мировое соглашение6. Поэтому невозможность утверждения арбитражным судом мирового соглашения по тому или иному делу7 не исключает применения по этому же делу других примирительных процедур (например, посредничества), если иное не установлено федеральным законом (ч. 2 ст. 138, ст. 190 АПК РФ).
Продолжая многолетнюю дискуссию по вопросу о единстве правовой природы гражданского и арбитражного процессов, в свете ст. 190 АПК РФ нельзя не затронуть вопрос: почему в ГПК РФ, принятом спустя лишь несколько месяцев после АПК РФ и имеющем подраздел III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», норма, аналогичная ст. 190 АПК РФ, отсутствует? Вряд ли такое очевидное расхождение позиций законодателя обусловлено природой самих дел, возникающих из публичных правоотношений, проявляющейся в условиях гражданского и арбитражного процесса по-разному.
Практика применения ст. 190 АПК РФ начала складываться и в гражданском процессе, причем задолго до появления самой законодательной новеллы. Так, один из районных (тогда — межмуниципальных) судов г. Москвы утвердил мировое соглашение по жалобе К. на действия сельской администрации по составлению акта о допущенных К. нарушениях порядка пользования земельным участком и выдаче несоответствующей действительности справки. По условиям мирового соглашения, в частности, «администрация признает, что ею неверно обозначена боковая граница его участка… выносит распоряжение и устанавливает длину участка, границы между домами… признает необоснованными акт и справку».
Интересен пример не тем, что Мосгорсуд отменил определение суда первой инстанции, как не соответствующее ч. 2 ст. 34 ГПК РСФСР (действующей в тот момент), а тем, какие мотивы явились к тому основанием: «...в нарушение данной нормы суд не проверил, нарушает ли мировое соглашение интересы третьих лиц, в частности владельца земельного участка… С.», «рассмотрев дело в отсутствие С., суд лишен был возможности проверить ее доводы, хотя они имели существенное значение», «кроме того, суд не обсудил, имеется ли спор о праве между сторонами»8.
Отменив определение об утверждении мирового соглашения по делу, возникшему из публичного правоотношения, по «второстепенным» основаниям, Мосгорсуд фактически признал правомерность позиции районного суда относительно самой возможности применения данной процедуры по таким делам. Первоначальная, эмоциональная реакция на выводы кассационной инстанции: «Не может быть!», — уступает место другой, менее предвзятой позиции: «А почему собственно нет?».

О. А. НАУМОВ, начальник Управления анализа и обобщения судебной практики Высшего Арбитражного Суда РФ:
— Учитывая содержание ст. 190 АПК РФ, Пленум ВАС РФ разъяснил арбитражным судам, что в данном случае применяется правило об утверждении мирового соглашения (п. 17 Постановления от 09.12.2002 № 11).
Таким образом, допустимо утверждать, что стороны по экономическому спору, возникшему из публичных правоотношений, вправе заключить соглашение, не являющееся мировым, но которое может быть утверждено арбитражным судом при наличии оснований, необходимых для утверждения мирового соглашения. Кроме того, при утверждении такого соглашения производство по делу также подлежит прекращению (ч. 2 ст. 150 АПК РФ).
Поскольку Кодекс отмечает, что при рассмотрении экономических споров, возникающих из публичных отношений, примирительные процедуры возможны, если иное не установлено федеральным законом, на первый взгляд может показаться, что утверждение соглашения между сторонами в данном случае всегда возможно, если федеральным законом не установлен прямой запрет. Однако нельзя не учитывать, что соглашение заключается по правилам заключения мирового соглашения, а последнее не может нарушать права и законные интересы других лиц и противоречить закону (ч. 3 ст. 139 АПК РФ).
Отсюда следует важный вывод: не может быть заключено соглашение, запрет на заключение которого хотя прямо и не предусмотрен федеральным законом, но которое не соответствует положениям ч. 3 ст. 139 Кодекса.
Указанное обстоятельство потребует от сторон, желающих использовать примирительные процедуры по спору, вытекающему из публичных правоотношений, внимания и умения анализировать закон в каждом конкретном случае.
Например, юридическим лицом оспаривается решение административного органа о взыскании штрафа в размере 150 МРОТ за неправомерное осуществление деятельности без лицензии, когда ее наличие обязательно (ч. 1 ст. 19, ст. 20 КоАП РФ). Сомнительно, чтобы соответствовало закону соглашение сторон, по которому размер штрафа устанавливается в меньшем размере. Ведь разрешение этого вопроса не входит в компетенцию лица, совершившего правонарушение.
Аналогичная ситуация может возникнуть при рассмотрении требования заявителя о признании нормативного акта недействующим или ненормативного акта недействительным. Вряд ли возможно утверждение арбитражным судом соглашения, по которому, к примеру, орган, принявший оспариваемый акт, обязуется отменить его через определенное время.
Думается, вне компетенции сторон находится и решение вопроса о признании действий (бездействия) государственных и иных органов незаконными, так как суждение по нему вправе высказать лишь суд при рассмотрении дела по существу.
Однако не исключены соглашения, которые определяют порядок исполнения оспариваемых решений государственных и иных органов. Но при этом необходимо учитывать, что эти органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность (п. 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 № 11). Так, превышением государственным органом своих полномочий было бы подписание им с лицом, привлеченным к административной ответственности, соглашения об уплате штрафа по истечении срока давности исполнения постановления о назначении административного наказания, предусмотренного ст. 31.9 КоАП РФ.

Т. А. ЗВЕЧАРОВСКАЯ, первый заместитель председателя Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа:
— Прежде всего следует отметить, что в ст. 190 АПК РФ законодатель предусматривает возможность заключения не мирового соглашения, а соглашения по правилам, установленным главой 15 АПК РФ.
Словосочетание «по правилам» в тексте Кодекса употребляется при регулировании сходных процедур, которые в то же время имеют свои особенности. Например, подобным образом урегулирован порядок рассмотрения отдельных категорий дел в апелляционной, кассационной инстанциях.
Следовательно, формулировки, используемые в ст. 190, позволяют сделать вывод, что АПК РФ учитывает специфику правового регулирования публичных правоотношений и не отождествляет в полной мере понятия «соглашение» и «мировое соглашение».
Допуская возможность проведения примирительных процедур по экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, законодатель в первую очередь ориентируется на цели и задачи правосудия, которые достигаются в полной мере при урегулировании экономического спора путем примирения субъектов спорных правоотношений.
До принятия АПК РФ 2002 г. судебно-арбитражная практика выработала иные подходы к возможности заключения мирового соглашения по делам указанной категории. Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 31.10.96 № 13 (ред. от 09.07.97) «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции» рекомендовал судам исходить из невозможности заключения мирового соглашения по делам, возникающим из административных правоотношений. Во многом такой подход объясняется тем, что подавляющее число норм права, регулирующих административно-властные отношения, носят императивный характер.
Вместе с тем соответствие (несоответствие) нормам права и нарушение прав и законных интересов других лиц являются критериями законности достигнутого между сторонами соглашения и влияют на возможность его утверждения арбитражным судом. Исключить же саму возможность заключения соглашения по делам такого рода они, на наш взгляд, не могут.
Например, взыскатель по исполнительному производству обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия судебного пристава-исполнителя. Как правило, такие заявления призваны побудить судебного пристава к осуществлению исполнительных действий. Заявителю в данном случае важно, чтобы его право было защищено в максимально короткий срок. Для него может не иметь принципиального значения то, на основании какого судебного акта это будет осуществлено — решения или определения.
Предположим, что судебный пристав-исполнитель признает, что в установленные законом сроки он не приступил к осуществлению исполнительных действий и заключает с заявителем соглашение, где констатируется факт незаконности его бездействия и предусмотрены сроки, в течение которых будут устранены допущенные нарушения прав заявителя. Данное соглашение не противоречит Федеральному закону «Об исполнительном производстве». Оно содержит сведения, которые согласно ст. 201 АПК РФ должны быть отражены в решении арбитражного суда по делам такого рода, право заявителя восстанавливает, прав иных лиц не нарушает.
Кроме того, достижение соглашения избавляет судебного пристава-исполнителя от необходимости доказывания обстоятельств дела, а суд от оценки доказательств, что, в свою очередь, способствует экономии процессуального времени. Возможность окончания рассмотрения дела путем заключения соглашения, на наш взгляд, следует только приветствовать.
Конечно, в силу большого количества императивных норм по указанным делам она значительно сужена, если сравнивать со спорами, вытекающими из гражданских правоотношений. Однако такая возможность все же имеется и арбитражным судам следует в полной мере ее использовать.

С. В. ЧЕБОТАРЕВА, старший консультант Управления совершенствования законодательства Высшего Арбитражного Суда РФ:
— Согласно положениям ч. 1 ст. 197 АПК РФ правила административного судопроизводства, в порядке которого рассматриваются дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, применяются и при оспаривании решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя с учетом особенностей, установленных главой 24 АПК РФ.
Дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с учетом особенностей, установленных в разделе III Кодекса, если иные правила не предусмотрены федеральным законом (ч. 1 ст. 189 АПК РФ).
В силу того, что глава 24 помещена в раздел III Кодекса, на нее, по логике законодателя, должны распространяться особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в том числе положения ст. 190, предусматривающей возможность примирения сторон.
Следует отметить, что сторонами такого спора выступают заявитель, чьи права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нарушены либо на него незаконно возложены какие-либо обязанности, созданы иные препятствия для осуществления упомянутой деятельности, и судебный пристав-исполнитель.
Статья 190 АПК РФ содержит важное ограничение, согласно которому невозможность заключения сторонами соглашения или использования других примирительных процедур должна быть установлена федеральным законом. Федеральный закон от 21.07.97 № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве», в силу даты его принятия и не внесения в последующем поправок, не содержит подобного ограничения. Данное положение объясняется и тем, что до принятия АПК 2002 г. считалось недопустимым заключение мирового соглашения по делам, возникающим из административных правоотношений9.
Проанализировав норму ст. 190 АПК РФ, представляется, что примирение сторон спора с участием судебного пристава-исполнителя возможно. При этом согласно п. 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» судебный пристав-исполнитель при использовании примирительных процедур не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных ему федеральными законами «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах».
Таким образом, судебный пристав-исполнитель в рамках возбужденного им исполнительного производства вправе участвовать в примирительных процедурах только в тех случаях, когда законодательство об исполнительном производстве предоставляет ему право выбора при совершении тех или иных исполнительных действий. Однако определять условия заключения соглашения будет судебный пристав, поскольку именно он назначает срок для добровольного исполнения требований исполнительного документа (п. 3 ст. 9 ФЗ «Об исполнительном производстве»). Этот срок не может превышать пяти дней. Можно привести и другой пример. В соответствии с п. 5 ст. 46 названного Закона судебному приставу-исполнителю предоставляется право в первую очередь обратить взыскание на те виды имущества или предметы, принадлежащие должнику, на которые ему укажет сам должник.
Перечень таких случаев весьма ограничен, что объясняется преобладанием в публичном праве императивных норм и широкими полномочиями суда как контролирующего органа на стадии исполнения судебных актов.
Кроме того, при заключении данных соглашений надо иметь в виду, что решение вопросов об отсрочке или рассрочке исполнения судебного акта, изменении порядка и способа его исполнения в силу ст. 324 Кодекса является исключительной прерогативой суда, а не судебного пристава-исполнителя.
Институт примирения сторон по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (ст. 190 АПК РФ), с участием судебного пристава-исполнителя на практике пока не применяется. Причины тому самые разные: новизна данного института для российского арбитражного процесса, отсутствие должного правового регулирования порядка его применения в законодательстве об исполнительном производстве.
Отметим, что и в проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об исполнительном производстве», подготовленном депутатами Государственной Думы РФ, отсутствует упоминание о возможности использования примирительных процедур с участием судебного пристава-исполнителя.
Несомненно, указанный институт должен получить необходимую правовую регламентацию, а его применение будет способствовать более быстрому разрешению разногласий, возникших в процессе исполнения судебных актов.
А. И. Бабкин, судья Высшего Арбитражного Суда РФ:
— В связи с тем, что практика применения примирительных процедур по налоговым спорам отсутствует, дискуссия представляется весьма полезной. Однако прежде кратко рассмотрим общие вопросы.
Мировое соглашение — одна из форм примирительных процедур, возможность использования которых допускается Кодексом. Соглашение сторон о прекращении судебного спора миром достигается на основе взаимных уступок. Суть мирового соглашения заключается в окончании процесса путем мирного урегулирования спора, т. е. достижения определенности в отношениях между сторонами на основании их волеизъявления.
Большую значимость приобретает роль суда в реализации права сторон на примирение, начиная с принятия искового заявления, в процессе собеседования, в подготовительной части заседания суда и в ходе судебного разбирательства. Проявляя инициативу к мирному урегулированию спора, арбитражный суд тем самым способствует его разрешению без государственного принуждения и на основе взаимоприемлемых для сторон условий. Вместе с тем стороны должны осознавать всю полноту принимаемой на себя ответственности исходя из предусмотренных законом последствий утверждения судом мирового соглашения.
Стороны вправе заключить мировое соглашение и оно может быть утверждено судом на любой стадии процесса, включая исполнительное производство.
Заключенное мировое соглашение, как и любое другое распорядительное действие сторон, осуществляется под контролем арбитражного суда, который всякий раз должен проверить, не противоречит ли представленное сторонами мировое соглашение закону и не нарушает ли оно права других лиц. При наличии указанных обстоятельств суд должен отказать в утверждении мирового соглашения.
По своему процессуальному значению определение суда об утверждении мирового соглашения и прекращении производства по делу приравнивается к судебному решению и в случае неисполнения его сторонами подлежит принудительному исполнению. При наличии такого определения истец не вправе повторно обратиться в суд с тождественным иском.
Завершение спора утверждением мирового соглашения не поставлено в зависимость от категории спора. Прямого запрещения не содержится ни в одном из федеральных законов. Однако анализ норм законодательства о налогах и сборах позволяет сделать вывод, что нормативные ограничения все же существуют и заключаются в следующем.
В юридической литературе, в частности авторами комментария к АПК РФ, выражена позиция, согласно которой при заключении соглашения, где одной из сторон является орган государственной власти или должностное лицо и спор носит публичный характер, важно иметь в виду объем полномочий соответствующего лица или органа, определяемый в соответствии с законом, иными нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность.
В ст. 190 АПК РФ не используется понятие «мировое соглашение», под которым обычно понимается соглашение между равными сторонами, тогда как в административных или иных публичных правоотношениях стороны не равны, одна сторона по отношению к другой находится в состоянии определенной зависимости в силу отношений «власти и подчинения». Однако и в этом случае, по мнению авторов комментария, между такими сторонами возможно сближение позиций, снятие некоторых разногласий, взаимные уступки, т. е. возможно соглашение, которое также может быть утверждено судом по правилам мирового соглашения.
Таким образом, соглашение сторон в споре, возникшем из публичных правоотношений, — это одна из форм примирения сторон10.
Ограничение, препятствующее заключению мирового соглашения, состоит в том, что оно не должно нарушать права и законные интересы других лиц и не должно противоречить закону11. Тем самым Кодекс устанавливает контроль суда за распорядительными действиями сторон, что необходимо в интересах защиты прав третьих лиц и публичных интересов.
В большинстве случаев налогоплательщик может быть заинтересован в заключении мирового соглашения по делам, где он, с точки зрения налогового органа, выступает должником перед государством по неуплаченным налогам и сборам. Но здесь, по мнению автора, заключение мирового соглашения невозможно. Оно бы противоречило ст. 57 Конституции РФ, согласно которой каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы.
В этом автор полностью согласен с точкой зрения, высказанной в юридической литературе12. Данное положение Конституции РФ нашло отражение в ряде федеральных законов и других актах законодательства о налогах и сборах. Такое требование является императивным. Поэтому основанием для освобождения от указанной обязанности может служить только акт законодательства.
Рассматривая данную проблему, следует исходить из того, что дела о взыскании обязательных платежей представляют собой лишь часть налоговых споров.
На практике довольно часто возникают споры по вопросам, связанным с взысканием штрафов. Такие полномочия предоставлены, в частности, налоговым органам. Причем наряду с обязанностью применять любые, предусмотренные законом инструменты обеспечения выполнения налогоплательщиками и иными обязанными лицами требований налогового законодательства все же решение вопроса о необходимости применения санкций остается за налоговым органом. То есть в этом случае спор, возбужденный в суде по его инициативе, может быть урегулирован мирным путем.
Поводом к возбуждению производства по делу в арбитражном суде может послужить исковое заявление, заявление как налогоплательщика (плательщика сборов, налогового агента, иного лица, по мнению которого его права и законные интересы в сфере налоговых правоотношений нарушены), так и государственного органа, органа местного самоуправления, иных органов.
Правом обратиться в арбитражный суд в установленных АПК РФ случаях обладает также прокурор (ст. 52). В частности, он может обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов Федерации органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
По мнению автора, в зависимости от предмета спора названные дела могут завершиться мировым соглашением, если отсутствуют упомянутые ограничения. Что касается оспаривания нормативных актов, то обсуждаемый вариант представляется невозможным, поскольку суд не вправе одобрить нормативный акт, принятый с нарушением закона.
Как известно, полномочия в сфере властных отношений включают в себя совокупность предоставленных прав и возложенных обязанностей. Должностные лица налоговых и таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов реализуют в пределах своей компетенции права и обязанности соответствующих органов. Однако, действуя в соответствии с положениями ст. 190 АПК РФ, должностные лица обязаны соблюдать правовые нормы, направленные на обеспечение прав и законных интересов других лиц. Например, в вопросах формирования бюджета (федерального, регионального или местного), когда речь идет о правах и законных интересах третьих лиц независимо от того, участвуют или не участвуют они в деле.
Налоговые органы вправе предъявлять в суды общей юрисдикции или арбитражные суды иски в случаях, предусмотренных Налоговым кодексом РФ. Например, о взыскании налоговых санкций с лиц, допустивших нарушения законодательства о налогах и сборах, о ликвидации организаций, о признании недействительной госрегистрации юридического лица или физического лица в качестве индивидуального предпринимателя, о взыскании задолженности по налогам, сборам, пеням и штрафам в бюджеты.
Особое значение отводится полномочиям лиц, имеющих право на подписание мирового соглашения. Имеются в виду не общие полномочия представителя, а специальное указание на право заключить мировое соглашение. Оно должно быть особо оговорено в доверенности, выдаваемой представляемым лицом в соответствии со ст. 62 АПК РФ.
Таким образом, если в доверенности представителя налогового органа прямо не прописано его право на заключение мирового соглашения, за пределы доверенности представитель выйти не может. Вместе с тем возможныо мирное урегулирование спора, если в суде присутствует непосредственно руководитель налогового или иного органа, являющегося стороной по делу.


Заочный круглый стол организовала и провела
Виктория Владимировна Петрова,
научный консультант рубрики «Дискуссия»,
помощник судьи Высшего Арбитражного Суда РФ, кандидат юридических наук

1 Архив ФАС Московского округа. Дело № КА-А41/5088-02
2 К примеру, В. С. Анохин еще до принятия АПК РФ 2002 г. высказал мнение о необходимости легитимации мирового соглашения по отдельным категориям дел, возникающих из административных правоотношений, «тем более.., если учесть, что подобные действия неофициально все равно совершаются, но без судебного контроля и вне рамок арбитражного процесса» (Анохин В. С. Мировое соглашение в арбитражном процессе // Хозяйство и право. 2000. № 6).
3 Князев Д. В., Сердюкова Н. В. Мировое соглашение в практике арбитражных судов // Арбитражная практика. 2003. № 4.
4 Так, А. Т. Боннер, автор комментария к ст. 190 АПК РФ (Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. М. С. Шакарян. М., 2003. С. 428), полагает, что примирение сторон «вряд ли возможно» по делам об оспаривании нормативных правовых актов. По мнению И. А. Приходько, другого автора комментария к той же статье (Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г. А. Жилина. М., 2003. С. 457), невозможно мировое соглашение по делам об оспаривании нормативных правовых актов и по делам об административных правонарушениях и, как правило, невозможно по делам о взыскании задолженности по обязательным платежам и санкций.
5 Зарипов В. М. О налогах договариваются // Коллегия. Т. 3. 2003. № 2.
6 Хотя в п. 2 ч. 1 ст. 135 АПК РФ и указано, что «при подготовке дела к судебному разбирательству судья… разъясняет сторонам… право обратиться за содействием к посреднику в целях урегулирования спора и последствия совершения таких действий», но в чем именно заключаются эти последствия — однозначно ответить сложно. Исходя из ч. 2 ст. 158 АПК РФ, в этом случае арбитражный суд может отложить судебное разбирательство.
7 Заключать мировое соглашение можно по любому делу, однако основания для его утверждения будут не всегда. Поэтому правильнее рассматривать не «возможность заключения мирового соглашения», а «возможность утверждения мирового соглашения».
8 Архив Московского городского суда за 1999 г., гражданское дело № 33-1368.
9 См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 31.10.96 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции» // Вестник ВАС РФ. 1997. С. 27.
10 Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу РФ / Под ред. В. Ф. Яковлева, М. К. Юкова. М., 2003.
11 Часть 3 ст. 139 АПК РФ.
12 Комментарий к АПК РФ / Под ред. Г. А. Жилина. М., 2003.