Чтобы стать поставщиком бюджета, нужно уметь давать и нарушать

Премьер-министр Михаил Касьянов на заседании правительства 7 февраля 2002 г.:

"Мы научились собирать доходы, но пока не научились тратить эти деньги... Всем нашим министрам и их заместителям надо провести учебу в Минфине и Федеральном казначействе, чтобы они могли обеспечить планомерное расходование средств".

Бюджетные деньги надо уметь не только собирать во все возрастающих масштабах, но и эффективно тратить. О том, как МНС, ГТК, Мингосимущество и другие госорганы бьют рекорды на ниве сбора доходов, знают все. Во всяком случае, эти ведомства любят рапортовать перед начальством и обществом о перевыполнении плана. А о том, рационально или нет израсходованы бюджетные деньги, говорить в правительстве не любят. Точнее, не хотят, потому что знают - за эффективность и прозрачность использования средств казны поручиться не готов никто.

Способов потратить деньги у бюджетных учреждений не так много. Естественно, они платят зарплату бюджетникам, страховые взносы во внебюджетные фонды, пособия населению и обеспечивают государевых людей командировочными. А вот покупать необходимые товары или оборудование, строить, ремонтировать, проектировать или содержать гособъекты разрешается только в случае соблюдения процедур государственных закупок. На бюрократическом языке это называется "оплата товаров, работ и услуг по заключенным государственным или муниципальным контрактам". Мы больше привыкли к словосочетанию "государственный заказ", которое закрепилось в сознании еще с советских времен. Современные чиновники чаще употребляют другое выражение - "система государственных закупок".

Конечно, называть системой нынешний способ бюджетных покупок - слишком амбициозно, но нельзя не признать, что госзаказ - это реальный и интересный рынок для многих компаний, как отечественных, так и иностранных. По оценке Минэкономразвития, общий объем государственных и муниципальных закупок в 2002 г. прогнозируется в размере 692 млрд. руб. Причем доля объемов госзакупок продукции в валовом внутреннем продукте России в последние годы растет: в 1999 г. она составляла 7%, в 2000 г. - более 8ш/о. Такой объемный рынок живет по своим правилам, при этом он трудно контролируем и плохо управляем. О пресловутой прозрачности и говорить не приходится.

Кому - закон, кому - указ...

Несмотря на то что российская система госзакупок еще молода, законодательных актов, которые так или иначе регулируют эту деятельность, за последние 10 лет принято большое количество. Первый федеральный закон "О поставке продукции и товаров государственных нужд" был принят 28 мая 1992 г. Затем законодательство неоднократно изменялось и дополнялось. Дополнения, как правило, представляли собой разного рода отраслевые правила, положения и даже законы. Так, в 1994 г., например, ввели в действие закон "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд". К 1995 г. хаотичное нормотворчество на ниве формирования процедуры госзакупок решили прекратить. И чтобы сделать систему более совершенной, взяли гранту Фонда международного развития Всемирного банка (ВБ) - $390 000 на 1995-1997 гг.

На деньги ВБ написали два проекта: указа и закона. Предполагалось, что указ президента поспособствует быстрой разработке системы госзакупок. Ведь его можно ввести без длительной и нелицеприятной процедуры рассмотрения в Госдуме. А после принятия закона указ должны были отменить. Но эту задуманную нормативную комбинацию полностью воплотить в жизнь не удалось. Указ "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд" президент подписал еще в 1997 г., а с законом вышла загвоздка. Принятый в мае 1999 г. закон "О конкурсах на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд" имел мало общего с первоначально представленным правительственным проектом. И, как выяснилось позже, закон оставил массу пробелов. Законом регулируются только конкурсные торги, об остальных методах закупок ничего не говорится вообще.

К тому же законом не установлены требования объективности при составлении спецификаций, нет требований к залоговому обеспечению конкурсного предложения и не зафиксированы процедуры рассмотрения действий, упущений и решений, принятых при проведении торгов. Помимо всего прочего, действие закона распространяется только на федеральные органы власти. У местных же властей осталось право проводить закупки по собственным правилам, установленным в каждом регионе. Поэтому указ отменить не смогли, он потребовался для восполнения законодательных пробелов.

Так сложилось, что на сегодняшний день все госзакупки производят, опираясь на эти два несовершенных документа. Правительство, правда, пытается написать новый, более продвинутый единый закон. Но пока это получается без особого успеха. Как сказал "Фокусу" заместитель министра экономического развития и торговли Андрей Шаронов, только на одно рассмотрение законопроекта ушло два года. 50 регионов прислали свои замечания, 35 министерств и ведомств хотели внести свои коррективы. "Часто позиции у ведомств были противоположные. Например, Минфин, ссылаясь на Бюджетный кодекс, который предъявляет ко всем бюджетополучателям универсальные требования, вычистил проект на предмет всякой специфики. А оборонные агентства, Минсельхоз или Мингосимущество старались оговорить особенности закупок в своей сфере", - сказал Андрей Шаронов. Сейчас новый проект "О закупках и поставках продукции для государственных нужд" находится на рассмотрении аппарата правительства. И, по самым оптимистичным прогнозам чиновников Минэкономразвития, его представят в Госдуму лишь в сентябре 2002 г. О том, сколько времени уйдет на рассмотрение и согласование с Думой, пока никто даже не думает. Да и зачем, собственно, сильно думать о неприятных и громоздких процедурах законотворчества, если нужды государства и так худо-бедно обеспечиваются.

Впрочем, кому бедно, а кому и не очень. Как рассказал один из постоянных поставщиков бюджетных учреждений в области строительства, их компания отстегивает представителям конкурсной комиссии около 15-20% от стоимости контракта. "У нас в России какая бы прозрачная процедура конкурсных торгов ни была, все равно без сговора и взяточничества дела не сделаешь. Никакой закон не спасет", - считает представитель строительной компании. "Вы никогда не задумывались, почему в министерствах и ведомствах так часто меняется состав конкурсной комиссии? " - вопросом на вопрос "Фокуса" о коррупции в системе госзакупок ответил еще один поставщик бюджетных организаций.

...а кому - и не закон, и не указ

Все опрошенные "Фокусом" поставщики бюджетных организаций по-разному оценивают чистоту проведения открытых конкурсов. Кто-то говорит о том, что 80% конкурсов производится с прямыми нарушениями установленной процедуры, кто-то оперирует цифрой "95%". Как утверждают поставщики, нередко участников конкурса просто не пускают на сам конкурс. Поэтому понять, правильно или нет организован конкурс, невозможно. Часто можно встретить ситуацию, когда конкурсная документация составляется госзаказчиком с указанием конкретного производителя или даже модели, скажем, компьютера или принтера. То есть конкурс превращается в пустую формальность, так как выиграет авторизованный дистрибьютор или дилер названного производителя. Все остальные участники конкурса могут предлагать сколь угодно выгодные цены и привлекательные условия поставок, их судьба - быть "декорациями" в заранее оговоренной сделке между заказчиком и конкретным поставщиком. Бывает и такое, когда в качестве квалификационных требований к поставщику выставляется обязательное условие, например наличие оборота в $50 млн. Тем самым отсекаются все мелкие и средние предприятия-конкурсанты.

"Конкурсные торги с предварительными договоренностями", - метко описал нынешнюю систему госзакупок один из поставщиков. Но, конечно, конкурсы бывают разные: выгодные и не очень. От этого, соответственно, и зависят накал борьбы между поставщиками и количество уступок ради продвижения своей марки.

"Я считаю, что все госзаказчики делятся на две части: одни хотя с нарушениями, но формально соблюдают процедуру торгов, другие же не утруждают себя даже формальностями, - подытожил свой опыт один из крупных поставщиков оборудования. - Все наши поставки через управделами президента осуществляются без всяких конкурсов. Чаще всего в такой ситуации главное - договориться с генеральным подрядчиком, который уже приближен к нужным людям. А дальше дело техники".

Как трудно быть госзаказчиком

Госзаказчики, опрошенные "Фокусом", в основном жалуются на низкую правовую культуру поставщиков. Дескать, неопрятно составляют конкурсную документацию, не соблюдают указанных в ней сроков. "Бывает и такое, что некоторые фирмы, для того чтобы выиграть конкурс и вытащить из нас деньги, ставят в контракте низкие цены. А когда вы уже не можете остановить эксплуатацию, фирма-победитель принесет такие счета по ремонтному обслуживанию, что за голову схватитесь", - сказал "Фокусу" начальник отдела маркетинга и председатель конкурсной комиссии Государственного исторического музея Владислав Малахов.

Но больше всего нареканий у госзаказчиков вызывает нормативная база. "Надо более четко прописать, что закон понимает под термином "участник конкурса". Нам часто приходится самим фиксировать критерии участника конкурса, потому что статья о требованиях к претендентам очень размытая. Хотелось бы, чтобы подробнее описывалась процедура участия иностранных поставщиков. А то мы требуем у конкурсантов предоставлять бухгалтерские балансы, а у иностранцев они составлены по своим правилам", - рассказала замначальника отдела договоров и организаций конкурсных торгов и ответственный секретарь конкурсной комиссии Министерства по налогам и сборам (МНС) Наталья Завадская.

За закупку не в ответе

Контролировать проведение и исполнение конкурсов уполномочено Минэкономразвития. Но реально механизм контроля не работает, потому что кроме суда никто не вправе отменить результаты конкурса. "Мы уполномочены проверять конкурсы. Еще мы можем написать о нарушении и потребовать устранить недостатки, - сказала "Фокусу" начальник отдела контроля за координацией госзакупок Минэкономразвития Лариса Некрасова. - Поэтому мы полученную нами жалобу от поставщика направляем заказчику и просим предоставить всю конкурсную документацию. А жалобщику, кроме рекомендации обратиться в суд, посоветовать ничего не можем. Ведь многие процедурные моменты могут быть оспорены только в суде".

По информации департамента цен Минэкономразвития, в 2001 г. участники конкурсов жаловались на неправомерные с их точки зрения действия следующих госзаказчиков: Минсельхоза, Минздрава, МВД, Минобороны, МЧС, МНС, МИДа, Госстроя и Росбоеприпасов. Минэкономразвития провело проверки конкурсного размещения заказов на поставки продукции для госнужд в МЧС, ГТК и Госкомрыболовстве. После проверок ведомство Германа Грефа выделило следующие основные нарушения: некоторые претенденты не допускаются к участию в конкурсе; нарушаются процедуры проведения конкурсов; с победителем конкурса не заключается контракт; нарушается антимонопольное законодательство; конкурс проводится без опубликования извещения о его проведении в бюллетене "Конкурсные торги".

Но поставщики почему-то не спешат в суд с заявками. В Минэкономразвития смогли вспомнить только один случай судебного разбирательства заказчика и конкурсанта. В прошлом году ЗАО "Брынцалов А" подало в арбитражный суд Москвы иск к Минздраву России о признании недействительными итогов открытого конкурса на размещение заказов на поставку человеческих генноинженерных инсулинов в картриджах для автоматических инъекторов по 3 мл. Но ЗАО "Брынцалов А" в иске было отказано.

Как объяснил "Фокусу" Андрей Шаронов, "отсутствие судебных разбирательств по госторгам - это вопрос степени зрелости общественного мнения". Замминистра верит в то, что в обозримом будущем наступит время, когда "станет сложно обманывать, а не сложно подавать в суд". По его словам, сейчас важно создавать судебные прецеденты по конкурсным спорам, чтобы отработать правоприменительную практику. Однако поставщики на вопрос "Фокуса", почему они не судятся и тем самым не создают прецеденты, отвечают, что во многом причина в самой форме конкурсной документации (которую, кстати, госзаказчикам рекомендует использовать Минэкономразвития), где есть пункт о минимальных требованиях к участнику торгов. Очень часто министерства требуют, чтобы у конкурсанта не было проигранных судебных дел за последние три года, например. Конечно же, при таких условиях мало кто захочет идти в суд и улучшать правоприменительную практику.

К тому же не стоит забывать о так называемых психологических моментах. "В суд подавать бессмысленно. Во-первых, процедура долгая. И если даже решение суд вынесет в твою пользу, то никакой выгоды тебе это не принесет. А во-вторых, если ты посудишься однажды, с тобой будут стараться не иметь дела на следующих конкурсах", - мотивировал свою судебную безынициативность один из поставщиков. "И вообще, если ты не "ЛУКОЙЛ" или "Газпром", например, то вряд ли решишься судиться с МНС или налоговой полицией", - подытожил поставщик.

Прозрачности нет, зато есть выгода

Российская практика убедительно доказывает, что сноровка нужна не только для того, чтобы пролоббировать нужную цифру в нужной строчке в законе о бюджете. Немалое умение необходимо и при использовании госсредств. Ведь при написании отчета в правительство о проведенных конкурсах каждый госзаказчик фиксирует, сколько процентов составила экономия федеральных средств. И при всей громоздкости и неформальности нынешней системы государственных закупок все опрошенные "Фокусом" госзаказчики подтверждают, что выгода для бюджета очевидна. Как рассказал гендиректор фонда инвестиционных строительных проектов Санкт-Петербурга Алексей Васильев, иногда удается достичь 30% экономии (если сравнивать с той расчетной сметной стоимостью, которую проектировщики считают по всем установленным нормативам). А начальник отдела аналитики и плановых закупок Высшей школы экономики Олег Паршин вообще считает, что нынешняя система не так уж плоха: "Было бы полезно сделать единый федеральный закон о госзакупках. Но меня и такое положение дел устраивает. Это дает возможность зарабатывать деньги. Вот и все".

Интересно, что поставщики, не дожидаясь, когда государство отладит систему госзакупок, пытаются самоорганизоваться, чтобы внести хоть какую-то ясность в нынешние запутанные правила. В конце прошлого года была учреждена и зарегистрирована Ассоциация содействия развитию конкурсных закупок. В качестве учредителей выступили Внешэкономбанк, Новолипецкий металлургический комбинат, Пробизнесбанк, ГАЗ и Федеральный центр проектного финансирования (ФЦПФ). Исполнительный директор этой ассоциации Вадим Лазутин сказал: "Мы хотим включить свет в комнате и дать государству посмотреть, что происходит в этой сфере". Получается весьма своеобразный общественный контроль за процессом госторгов. Также ассоциация готова осуществлять досудебную процедуру решения спорных вопросов между претендентами и заказчиками и присутствовать в качестве наблюдателей на самих конкурсах.

"Сегодня продвижение системы конкурсных закупок - дело бездоходное. Мы решили участвовать в создании ассоциации для того, чтобы хоть как-то институализировать закупочную деятельность, - объяснил "Фокусу" гендиректор ФЦПФ Александр Шамрин. - Но я верю. что скоро начнут появляться закупочные агентства, которые будут профессионально проводить торги. И тогда это станет хорошим устойчивым бизнесом". Правда, при странном переплетении личных и общественных интересов, сложившихся в системе поставок для госнужд в нашей стране, реформы в этой области будет провести непросто. И оптимизм инициаторов реформирования закупочной деятельности может еще долго оставаться просто оптимизмом, а за существующее положение дел по-прежнему будут расплачиваться налогоплательщики.

***

СПРАВКА

Конкурсные торги - способ выдачи заказов на поставку товаров, закупку услуг или сдачу подрядов на производство определенных работ по заранее объявленным в специальном документе условиям, предполагающим привлечение к определенному сроку на принципах состязания предложений от нескольких участников торгов с целью обеспечения наиболее выгодных условий сделки для их организатора. Российским законодательством предусматривается, что для госзаказчика наиболее предпочтительный способ закупок - открытые конкурсные торги. Применение иных способов закупок (ограничительные и простые) оговаривается соблюдением ряда условий. К ограничительным, например, относятся закрытые торги. Их проведение допускается, если предметом госконтракта являются поставки для нужд обороны и безопасности государства, составляющих государственную тайну, или поставка технически сложных товаров, производимых ограниченным числом поставщиков. К простому способу закупок относятся так называемый запрос котировок и закупки у единого источника. Заказчик вправе закупать через запрос котировок, если цена госконтракта не превышает 2500 МРОТ (25 000 руб.) и если по закупаемым товарам существует уже сложившийся рынок. Закупки у единственного источника представляют собой прямую выдачу контрактов, которая осуществляется с согласия Минэкономразвития.

***

Российские приметы

Еще одна сугубо российская черта российских государственных закупок - редкое участие в конкурсах малых и средних предприятий. Зачастую такие компании не в состоянии потянуть выдвигаемые конкурсантам условия. Хотя большинство малых предприятий могли бы если не самостоятельно участвовать в торгах, то по крайней мере выступать в роли субподрядчика по договору с другим предприятием. Так, по результатам опроса 156 предприятий Российской ассоциацией развития малого бизнеса и среднего предпринимательства выяснилось, что лишь немногим более трети из них в разное время успешно принимали участие в торгах в качестве поставщика продукции для госнужд.

Диаграмма: Участие малых предприятий в торгах (конкурсах, тендерах) на поставку продукции для государственных нужд

Материалы доступны в бумажной версии

***

Российская закупочная история

В России привлечение частных капиталов предприимчивых людей к обеспечению госнужд на определенных условиях происходило издавна, но первые сохранившиеся акты с упоминанием мероприятий - предтеч конкурсных или публичных торгов - относятся к XVII в. Самый ранний из обнаруженных документов о подряде датирован 7 июля 1654 г. От имени царя Алексея Михайловича был объявлен Указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. За перевоз различных по весу грузов назначалась разная цена и приглашались возницы, согласные вести груз за такую-то плату. Конкурса как такового еще нет, но уже появляются его основные составляющие - публичный заказ, поиск исполнителей, условия. Первые законодательные акты, послужившие прообразом будущих правил "публичных" торгов, относятся к эпохе петровских реформ. Тогда вопросами поставок и продаж занималась Канцелярия подрядных дел, подчиненная Камер-коллегии. Для сравнения: в Великобритании создали специальный орган по закупкам, обеспечивающий интересы короны в колониях Британской империи - "Краун Эйдженс", - лишь в 1833 г.

Таблица: Сравнительный анализ конкурсов

Материалы доступны в бумажной версии

***

КАК ЗАКУПАЮТ В АМЕРИКЕ

В нынешнем виде механизм осуществления госзакупок в США в основном сложился к 1984 г., когда был принят свод законодательных и подзаконных актов, в совокупности именуемый "Правила закупок для федеральных нужд" (FAR - Federal Acquisition Regulations). В этом своде правил определяются принципы политики в области закупок, а также 1 устанавливаются и подробно излагаются многочисленные требования в отношении порядка и процедур, которым должны следовать все федеральные органы при осуществлении закупок и размещении заказов. Правила FAR содержат более 1000 страниц и имеют 53 раздела, каждый из которых посвящен отдельному аспекту госзакупок. В дополнение к Правилам FAR Минобороны США руководствуется специальным документом "Правила закупок для нужд обороны - Дополнение" (Defence Federal Acquisition Regulation - Supplement). Наблюдение за единообразным применением правил закупок и координация нормотворчества в данной области возложены на управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy). Это управление (УФЗП), созданное в 1974 г. только лишь для разработки единых закупочных Правил FAR, в 1988 г. было преобразовано Конгрессом США в постоянный государственный орган. Также в 1988 г. создан межведомственный Совет по регулированию федеральных закупок (Federal Acquisition Regulatory Council), на который и возложена разработка согласованной государственной политики в данной области.

В Америке очень ограничено количество ведомств, которые имеют право заключать контракты от имени государства. Полномочия ведомств на осуществление госзакупок устанавливаются законом, а круг ведомств, которые могут закупать товары и услуги для собственных нужд непосредственно на рынке, ограничен. В настоящее время на федеральном уровне правом осуществлять закупки на рынке обладают Минобороны США, НАСА, Агентство по НИОКР в энергетике (ядерная программа США), а также так называемая Администрация общих услуг (АОУ, General Services Administration).

Закупки, необходимые для обеспечения деятельности всех федеральных ведомств США, осуществляет АОУ, которую можно сравнить с Госснабом советских времен. Эта организация закупает централизованно и хранит на своих складах ("розничные магазины") материалы и оборудование, необходимые для обеспечения работы госаппарата. Она же централизованно управляет всем парком принадлежащих правительству США автомобилей, заключает контракты на снабжение федеральных зданий электроэнергией, водой и т. п. Министерства и ведомства ежегодно подают в АОУ заявки на планируемые ими к приобретению товары и услуги, а затем закупают необходимое в "магазинах", принадлежащих АОУ, по оптовым ценам с небольшой надбавкой, обеспечивающей содержание этой системы. В целом за счет того, что АОУ покупает продукцию крупными партиями через торги, общие затраты существенно сокращаются по сравнению с теми, которое понесло бы каждое ведомство, закупая товары и услуги самостоятельно и в небольших количествах.